Глава VIII.Территориальное устройство местного самоуправления
1. Типология муниципальных образований
Федеральный закон № 131-ФЗ определил новые подходы к территориальному устройству местного самоуправления. Закон устранил неопределенность и разноголосицу в федеральном и региональном регулировании этого устройства, приводившие на практике к противоречивым и необоснованным решениям и усложнению выполнения функций местной власти.
Конституция РФ, определяя городские и сельские поселения в качестве территориальных единиц местного самоуправления, устанавливает в то же время, что местное самоуправление осуществляется и на других территориях. Понятие «других территорий» стало предметом многолетнего спора о его содержании. Термин «поселение» тоже оказался дискуссионным. Федеральный закон № 131-ФЗ делает решительный шаг к однозначной трактовке конституционных положений. Он их конкретизирует и развивает, определяя пути воплощения в жизнь.
Как и Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, новый Закон провозглашает обязательность осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, но, в отличие от прежнего Закона, не просто декларирует эту обязательность, но и закрепляет формы и способы ее обеспечения.
Вся территория субъекта Федерации, за исключением сельской территории с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между поселениями. Территории всех поселений, за исключением территории городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения межселенные территории входят в состав муниципальных районов. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения, за исключением этой территории, территории с низкой плотностью населения могут не включаться в состав территории поселения.
В состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.
Теперь не может быть территории – поселенческой или межселенной, – которая была бы не разделена либо между поселениями и городскими округами – в местностях со средней и высокой плотностью населения, либо между муниципальными районами – в местностях с низкой плотностью населения.
Закон исходит из принципиального различия понятий административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориального устройства местного самоуправления. Понимание этого различия пришло не сразу, и то, что Закон высветил его параметры, обозначил его грани, имеет весьма существенное значение для судеб местного самоуправления.
Территориальная организация местного самоуправления напрямую привязывалась к административно-территориальному делению вплоть до принятия Конституции РФ 1993 г. Конституция в принципиальном плане эту связь прервала. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ подтвердил ее отсутствие. Он «развел» территориальное устройство местного самоуправления и административно-территориальное устройство. Вместе с тем продолжала существовать неясность в содержании этих понятий и их соотношении. Она проистекала из неоднозначного понимания правовой обоснованности, возможности и целесообразности существования на субрегиональном уровне административно-территориальных единиц, возглавляемых представительными и исполнительными органами государственной власти (органами общей компетенции).
Дискуссия по этому вопросу, состоявшаяся в 1996 г. в средствах массовой информации, выявила две противоположные позиции. Официальную точку зрения высказал Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмурте кой Республике». Рассматривая спор об уровнях местного самоуправления, Суд не мог не коснуться вопросов территориального устройства местной власти. Федеральный закон, который в соответствии со ст. 72 и 77 Конституции РФ устанавливал бы общие принципы организации органов государственной власти субъектов Федерации, к тому моменту принят не был. В этих условиях Конституционный Суд РФ признал, что до урегулирования данного вопроса федеральным законодателем Удмуртская Республика вправе сама осуществлять урегулирование по данному вопросу. Однако Суд не ограничился общим положением и определил ряд принципиальных правовых позиций, имеющих самостоятельное нормативное значение. Он предусмотрел возможность создания в субъектах РФ «административно-территориальных единиц, непосредственно входящих» в состав субъекта Федерации, где могут быть образованы представительные и исполнительные органы государственной власти. Уровень, на котором создаются муниципальные образования, по мнению Суда, может быть различным и зависит от особенностей тех или иных субъектов Федерации.
Принятый в октябре 1999 г. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» воспринял правовые позиции Суда. В соответствии с Постановлением Конституционного Суда РФ и указанным Федеральным законом в некоторых субъектах Федерации стали создавать представительные и исполнительные органы государственной власти в районах и городах, определяемых конституциями и уставами субъектов Федерации в качестве административно-территориальных единиц. При этом органы государственной власти, образуемые в районах и городах, не получали права решать вопросы местного значения, закрепленные Федеральным законом об общих принципах местного самоуправления, принятым в августе 1995 г., а других вопросов, оправдывавших существование в районах и городах представительных и исполнительных органов государственной власти, явно недоставало. Когда же эти органы пытались заниматься муниципальными делами, органы прокуратуры опротестовывали их решения.
Тем не менее в некоторых субъектах Федерации на территориях существующих административных районов и в крупных городах органы государственной власти – представительные и исполнительные – продолжали действовать. В других субъектах Федерации территориальные вопросы и, соответственно, вопросы организации власти решались по-иному. Причем субъекты Федерации иногда определяли территориальное устройство местного самоуправления не по объективным основаниям, а в угоду вкусам и предпочтениям региональных лидеров. Общая тенденция за время, прошедшее с 1993 г., состояла в сокращении числа муниципальных образований. К концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. В частности, в 16 субъектах Федерации были упразднены районные муниципальные образования, в 49 – муниципальные образования сельских округов. В ряде субъектов перестали существовать не только поселковые, но и городские муниципальные образования. Не было ни одного муниципального образования в Республике Алтай. Всего 2 муниципальных образования (поселки) существовало в Республике Саха (Якутия). Полностью отсутствовали эти образования в Республике Ингушетия.
К указанному времени типология муниципальных образований выглядела следующим образом:
образования на уровне административных районов – в 4 субъектах Федерации;
на уровне административных районов и городов – в 33 субъектах Федерации;
на уровне административных районов, городов и сельских округов – в 26 регионах;
на уровне сельских округов и поселков – в 4 регионах; на уровне городских районов и сельских округов – в 2 регионах;
на уровне городских районов и сельских округов – в 2 регионах.
В пяти субъектах Федерации территории муниципальных образований не были определены вовсе либо муниципальными образованиями являлись лишь отдельные территориальные единицы. Поскольку муниципальные образования во многих случаях создавались без учета целей эффективного исполнения функций местного самоуправления и максимального приближения муниципальной власти к населению, территориальная организация местного самоуправления в целом не отвечала своему назначению.
Выход из этой ситуации был найден не сразу. Поиски шли в разных направлениях. В мае 2000 г. в Государственную Думу Президентом РФ был внесен проект федерального закона об изменении Федерального закона от 28 августа 1995 г.№ 154-ФЗ, содержавший, в частности, предложение об исключении из перечня территориальных единиц, где создавались муниципальные образования, районов (уездов). Если бы это предложение было принято, то на уровне районов устанавливалась бы государственная власть, а местное самоуправление повсюду опускалось бы на уровень сел, деревень, сельсоветов (сельских округов) и поселков. Но тогда пришлось бы переписывать в Федеральном законе о местном самоуправлении перечень вопросов местного значения применительно к новому распределению ролей между государственной и муниципальной властью в сельской местности, к чему не были готовы ни автор законопроекта, ни законодатель. Была другая возможность – оставить и район, и «низовые» территории в качестве самоуправляющихся единиц, учитывая, что сложившаяся инфраструктура предполагает управление с двух уровней власти. Но в этом случае следовало разграничить сферы деятельности этих уровней. Так и предполагалось сделать по Федеральному закону № 154-ФЗ. Но эта мера была осуществлена только в нескольких субъектах Федерации путем принятия соответствующих региональных законов. Логика подсказывала, что это разграничение необходимо сделать на федеральном уровне, но опять-таки для этого, судя по обстоятельствам, не все «созрели».
Госдума отклонила предложенное исключение районов из числа возможных муниципальных территориальных единиц. Одновременно она определила, что территории муниципальных образований устанавливаются в соответствии не только с законом субъекта Федерации, но и федеральными законами. Это было решение, переходное к грядущему усилению федерального регулирования вопросов территориального устройства местного самоуправления. Но тогда оно мало что дало. По-прежнему отсутствовала ясность относительно видов муниципальных территориальных единиц, продолжалась путаница в понятиях административно-территориального устройства субъектов Федерации и территориальных основ местного самоуправления. Все это приводило к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах Федерации, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе в Конституционном Суде РФ.
Федеральный закон № 131-ФЗ сделал крупный шаг по пути выяснения и определения параметров территориального устройства местного самоуправления. Согласно Закону муниципальными образованиями являются:
городские или сельские поселения; муниципальный район; городской округ;
внутригородская территория города федерального значения.
2. Двухуровневое местное самоуправление в сельской местности
В концепции Закона заложена идея двухуровневой системы сельского местного самоуправления при максимальном сохранении действующих на момент принятия Закона муниципальных образований. Если в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. была определена только возможность создания в границах районного муниципального образования других муниципальных образований, то теперь это обязательное правило. В связи с этим могут возникнуть проблемы правоприменения, поскольку указанное правило не согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда РФ.
Как отмечалось выше, в Постановлении по удмуртскому делу Конституционный Суд определил, что уровень, на котором создаются муниципальные образования, может быть различным в зависимости от особенностей тех или иных субъектов Федерации. Суд в то же время признал, что районы, непосредственно входящие в состав субъекта Федерации и содержащие муниципальные образования (сельские, городские), не могут наделяться правами муниципальных образований. Наделение района правами муниципального образования означало бы, по мнению Суда, что сельские и городские поселения, входящие в состав районов, в этом случае утратят права муниципальных образований и станут подразделениями районного муниципального образования. Таким образом, Суд поставил под сомнение саму возможность двухуровневой организации местного самоуправления, исходя из необходимости соблюдения равенств конституционных прав муниципальных образований.
Однако в действительности возможности различных муниципальных территорий, о которых идет речь в ст. 131 Конституции, неодинаковы. К тому же нереально организовывать решение ряда вопросов местного значения на одном самоуправленческом уровне. Значит, нужно либо уточнять Конституцию, либо конкретизировать ее положения, определяя перечень вопросов местного значения для разных типов, уровней муниципальных образований. Вторую правовую возможность реализовал Федеральный закон № 131-ФЗ. Закон не вышел из конституционного поля, хотя и пошел вразрез с правовыми позициями Конституционного Суда.
Акты Конституционного Суда РФ выше по своей юридической силе федерального закона, причем нормативное значение имеют и многие правовые позиции Суда. Следовательно, при несоответствии федерального закона решению Суда действует решение Суда. С формальной точки зрения после решения Конституционного Суда по удмуртскому делу теряли силу нормы Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Однако несколько позднее, а именно 15 января 1995 г., в Постановлении по делу о конституционности ряда статей Конституции Республики Коми Конституционный Суд РФ признал возможность осуществления местного самоуправления как на уровне района, так и на подрайонном уровне, хотя и сопроводил этот вывод рядом оговорок. В Постановлении от 11 ноября 2003 г. по делу о конституционности положений законов Челябинской области Суд уже безоговорочно признал, что район, непосредственно входящий в состав субъекта Федерации, являясь муниципальным образованием, может включать в себя городские и сельские поселения, каждое из которых, в свою очередь, вправе быть муниципальным образованием.
Таким образом, теперь Конституционный Суд исходит из того, что двухуровневое самоуправление в сельской местности может быть. Но может и не быть. Поскольку такая альтернатива Федеральным законом № 131-ФЗ не признается, возникает противоречие между этим Законом и правовой позицией Конституционного Суда. Очевидно, что в данной ситуации, оставаясь на правовых позициях, нужно либо корректировать Закон, либо уточнять позицию Суда. Тем более что неопределенность вызывает все новые попытки некоторых субъектов Федерации оправдать возможности создания на субрегиональном уровне органов государственной власти общей компетенции вместо органов местного самоуправления.
По замыслу законодателя муниципальный район является производным муниципальным образованием по отношению к сельским и городским поселениям – базовым территориальным единицам местного самоуправления. Он создается в целях обеспечения эффективного решения вопросов межпоселенческого характера. Теоретически решение этих вопросов возможно путем объединения усилий поселений на договорной основе и создания, если это необходимо для выполнения конкретных договоров, временных единых управленческих органов. Однако в условиях современной России такой путь неосуществим. Основная инфраструктура на селе сосредоточена в районных административных центрах – так сложилось исторически. Рационально использовать ее для обслуживания сельского населения крайне затруднительно без участия постоянно действующих на всей территории района органов муниципальной власти. Возможно, в относительно отдаленном будущем, когда наладятся межпоселенческие правовые отношения и обновится сельская инфраструктура, существование районных муниципальных органов местного самоуправления и, соответственно, муниципальных районов потеряет смысл. Но сейчас на селе должны существовать межпоселенческие территориальные единицы, возглавляемые районными органами муниципальной власти.
Жесткость правила о повсеместном образовании двухуровневого местного самоуправления не может не смягчаться особыми условиями расселения граждан страны в разных ее регионах. Сибирь и Дальний Восток, как известно, заселены не так плотно, как Европейская часть России. Здесь на огромных просторах совсем немного сел, деревень и поселков. И они обычно расположены на значительных расстояниях друг от друга. Да и на северо-западе России тоже немало местностей с редким населением. К территориям с низкой плотностью сельского населения закон относит территории субъектов Федерации и отдельных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Федерации и отдельных муниципальных районов в субъектах Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности населения в Российской Федерации[86].
Закон содержит правило, по которому территории с низкой плотностью сельского населения могут не включаться в состав территорий поселений. Кроме того, установлено, что сельские населенные пункты, расположенные на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях с численностью населения менее 100 человек, могут не наделяться статусом поселения и входить в состав поселения, если такое решение принято на сходе граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
Таким образом, получается, что немалое число сельских населенных пунктов может не иметь статуса поселения и входить в состав муниципальных районов непосредственно. Решение вопросов жизнедеятельности таких сел, деревень, хуторов должно осуществляться властями муниципальных районов. Самоуправленческие начала реализуются путем использования форм прямой демократии – общих собраний жителей населенных пунктов и других, о которых речь пойдет ниже.
Уже первые месяцы применения ряда статей Федерального закона № 131-ФЗ показали, что он не мог предусмотреть все особые условия образования двухуровневой системы местного самоуправления. И в правила формирования муниципальных районов пришлось вносить изменения. Одно из них связано с тем, что, как выяснилось, в некоторых субъектах Федерации есть районы, являющиеся муниципальными образованиями, в которых имеется всего по одному населенному пункту (на островах) и которые, естественно, не могут претендовать на статус муниципальных районов.
В связи с этим Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. № 186-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в статью 84 Федерального закона № 131-ФЗ внесено дополнение, согласно которому, если на территории района находится один населенный пункт или если здесь может быть, по правилам Закона, образовано не более двух поселений, то указанный населенный пункт наделяется статусом городского или сельского поселения либо территория района наделяется статусом сельского поселения. Вновь образованное поселение и территория района, не вошедшая в состав указанного поселения, включаются в состав муниципального района.
В данном случае законодатель пошел по пути дополнения в Федеральном законе перечня возможных особых условий формирования муниципальных районов и других муниципальных образований. Но обстоятельства, связанные с определением двухуровневого местного самоуправления, оказались столь разнообразными и сложными, что пришлось отступить от их закрепления только на федеральном законодательном уровне. Это произошло в связи с принятием проекта изменений Федерального закона № 131-Ф3, внесенного в Государственную Думу Республикой Дагестан. Республике не подходили условия создания муниципальных образований, при которых территория одного образования не может пересекать территорию другого. В Дагестане развито отгонное животноводство, и сложилась практика выделения пастбищ на территориях равнинных районов для хозяйств, расположенных в горных районах. Со временем на этих территориях образовались населенные пункты, которые входят в состав горных районов, хотя территория, на которой они расположены, остается в составе равнинных районов.
Первоначально Комитет Государственной Думы по вопросам местного самоуправления не поддержал законопроект, рекомендовав животноводам действовать вахтовым методом, а состав территории районов привести в соответствие с требованиями Закона. Но затем, проведя выездное заседание в Дагестане и основательно разобравшись в ситуации, понял, что уходить от решения жизненно важной для данного региона проблемы нельзя, и поддержал законопроект. В результате в упоминавшемся Федеральном законе о внесении изменений в Федеральный закон № 131 – ФЗ появилась норма, в соответствии с которой на территориях субъектов Федерации с исторически сложившимися традиционными формами отгонного животноводства территории и границы муниципальных образований устанавливаются не только в соответствии с требованиями Федерального закона № 131-ФЗ, но и с учетом законодательства субъекта Федерации, регулирующего порядок определения территорий и использования земель в целях отгонного животноводства и особенностей расселения населения на указанных территориях.
Эта норма примечательна тем, что, вопреки ясно выраженному в Законе принципу исчерпывающим образом определять правила двухуровневого территориального муниципального устройства на федеральном уровне, предусматривая на этом уровне особенности такого устройства, в данном случае в определение порядка устройства включаются субъекты Федерации. И это естественно. Как уже подчеркивалось выше, на федеральном уровне невозможно предвидеть всю многоликость природных, экономических, исторических и прочих условий, влияющих не только на решение конкретных территориальных вопросов в соответствии с правилами, закрепляемыми на общегосударственном уровне, но и на содержание самих этих правил.
Конец ознакомительного фрагмента.