Глава I. Предмет и метод муниципального права
Понятие муниципального права как отрасли права, регулирующей общественные отношения, связанные с местным самоуправлением, – относительно новое для российской правовой системы. Оно возникло в связи с утверждением и развитием в нашей стране демократического института, существовавшего до октября 1917 г., но затем упраздненного советской властью. Как самостоятельная отрасль муниципальное право полностью не сложилось. Еще предстоит принять немало законодательных актов на федеральном и региональном уровнях, нормативных правовых актов органов местного самоуправления, чтобы закрыть пробелы в правовом регулировании местного самоуправления. Должны появиться новые акты, регулирующие формы участия граждан в решении вопросов местного значения, в распоряжении ими муниципальной собственностью, формы межмуниципального сотрудничества и др. По-видимому, возникнет надобность в выделении правового статуса таких категорий муниципальных образований, какими являются сельские поселения и крупные города.
Предстоит осмыслить и решить ряд вопросов, касающихся методов регулирования общественных отношений муниципальным правом. Стоит прежде всего уяснить содержание самого понятия муниципального права, истолкование которого в ряде опубликованных трудов далеко не однозначно. Хотя при всем различии частностей в главном, в основном многие авторы едины: муниципальное право – это комплексная отрасль права, и отношения, составляющие его предмет, имеют комплексный характер[1]. Но как соотносится муниципальное право с другими отраслями права, как сочетаются их предметы и методы? Четких ответов на эти вопросы нет. Отсутствует и ответ на вопрос: почему, ради чего, с какой целью муниципальному праву некоторые авторы присваивают «звание» комплексного?
Неопределенность, неоправданная расширенность предмета муниципального права, так называемая «комплексность» отрасли негативно сказываются не только на теории, но и на практике местного самоуправления. Они препятствуют осмыслению системного законодательного регулирования местного самоуправления, затрудняют кодификацию законодательства по этим вопросам. В правоприменении возникают проблемы, связанные с неоправданным использованием методов одной отрасли права, там, где нужно применять методы другой отрасли, иные способы регулирования. Это, в частности, сдерживает развитие гражданско-правовых отношений, использование рыночных рычагов в сферах экономической жизни, участниками которых выступают органы местного самоуправления.
Если муниципальное право – суть комплексная отрасль права, то авторам этой конструкции надо ответить хотя бы на два основных вопроса. Первый: есть ли какая-то часть норм в данном комплексном правовом образовании, предмет которой дает основание для формирования этого образования как муниципального, т. е. относящегося непосредственно к организационно-правовой стороне властного института местного самоуправления? Или ее нет вообще, и данная «отрасль» представляет собой собрание других, не относящихся в указанном смысле к местному самоуправлению, отраслей.
Второй: если такая часть все-таки есть, то как она соотносится с остающейся частью комплексного предмета регулирования муниципального права? Другими словами, в какой степени использует «собственно муниципальное право» другие отрасли права?
На первый вопрос большинство авторов (Н.С. Бондарь, Н.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, В.И. Фадеев и др.) дают в общем единый положительный ответ: да, существует некая часть «собственно муниципального права»[2], которая регулирует организацию местного самоуправления. Но есть и другая его часть. Но вот по поводу соотношения в комплексной отрасли «собственно муниципального права» и других ее частей единое мнение отсутствует.
Общественные отношения, составляющие предмет муниципального права, представляют собой сложную, комплексную систему экономических, финансовых, социально-культурных, политических, организационно-управленческих отношений[3]. В сущности, все, что происходит на местном уровне, – это и есть предмет муниципального права. Отношения, составляющие предмет муниципально-правового регулирования, имеют комплексный характер, так как связаны с реализацией задач и функций местного самоуправления во всех сферах местной жизни[4]. Предмет муниципального права образуют комплексные общественные отношения различных сфер – финансов, налогов, землепользования и др. – вот типичные суждения о предмете муниципального права[5].
Во многих изданиях повторяются утверждения о том, что нормы и институты других отраслей права получают в муниципальном праве как бы повторное признание. Какие нормы и институты, в какой мере? Все или только некоторые? Точный ответ отсутствует. Правда, в учебнике О.Е. Кутафина и В.И. Фадеева, третье издание которого, переработанное и дополненное, рекомендовало Министерство образования и науки РФ в качестве учебника для вузов, говорится, что в муниципальном праве «в силу специфики его предмета доля правовых норм, которые имеют как бы два адреса «прописки», весьма значительна»[6]. Но что такое «весьма значительна»? Три четверти, четыре пятых нормативного материала? Слова «весьма значительна», по сути, никак не ограничивают включение норм других отраслей права в муниципальное право. Его предмет становится в этом случае крайне расплывчатым. Вряд ли можно говорить об отрасли права, если ее предмет как таковой не имеет определенных границ. Возникает некая всеобъемлющая «сфера» действия муниципального права, в которой отношения регулируются правовым массивом, который если и систематизирован, то главным образом по предметам других отраслей права – конституционного, гражданского, финансового, административного, трудового и т. д.
Каждая сложившаяся отрасль права структурирована как по горизонтали, таки по вертикали. Нельзя считать, что нормы гражданского права, действующие на территории поселения, городского округа или муниципального района, входят в предмет муниципального права, а «остальные» продолжают действовать в лоне собственно гражданского права. Нормы гражданского права действуют на всех уровнях государственной системы. И их совершенно не обязательно вторично «признавать», чтобы «официально» ввести в состав муниципального права, они действуют без всякого такого признания. Точно так же и нормы финансово-бюджетного права. Они тоже представляют собой единую систему норм, и выделять из этой системы локальные ее части, включая их в муниципальное право, нет никакой нужды.
Надо полагать, без этих отраслей права содержание муниципального права сократится. Но это не надолго. Муниципальное право, как уже сказано, – отрасль новая, и ее не нужно искусственно расширять. Всему свое время. Развивается, становится на ноги местное самоуправление и одновременно пополняется собственным содержанием муниципальное право, призванное регулировать складывающиеся в сфере местного самоуправления общественные отношения в их определенном содержании.
Один из авторов, раздвигая рамки муниципального права, утверждает, что предмет муниципального права значительно шире, чем сама по себе система местного самоуправления. Ну что же, если берегов муниципального права не видно, оно, естественно, разливается за пределы местного самоуправления. Есть и иная точка зрения – о том, что новую отрасль российского права следует по существу считать правом местного самоуправления. Таким образом, предмет муниципального права предлагается уравнять с системой местного самоуправления.
С нашей же точки зрения, предмет муниципального права уже, чем местное самоуправление, хотя и связан с ним самым непосредственным образом. И это не только потому, что нет никаких оснований включать в этот предмет какие-то части предметов других отраслей права. Дело еще и в том, что местное самоуправление, будучи по природе институтом, основанным в значительной степени на инициативе населения, может в порядке творческой самодеятельности этого населения создавать и использовать такие формы самоуправления, которые не укладываются, да и не должны укладываться, в правовые рамки. Муниципальное право регулирует лишь основные, главные стороны устройства муниципальной власти. А кроме того, задачи самоуправления на местах решаются на основе обычаев, чрезвычайно разнообразных для различных регионов страны, поддерживаемых не правом, а общественным мнением.
С нашей точки зрения, предмет муниципального права включает в себя нормы права, регулирующие систему местного самоуправления: территориальное устройство местной власти, виды муниципальных образований, взаимоотношения местного самоуправления и государственной власти.
Кроме того, в предмет муниципального права включаются нормы, регулирующие организацию местного самоуправления как разновидности народовластия. Это нормы, регулирующие право граждан на осуществление самоуправления, формы муниципальной прямой демократии, принципы строения, структура и порядок деятельности органов местного самоуправления, отношения органов местного самоуправления между собой.
Далее, нормы муниципального права определяют компетенционный статус муниципальных образований и органов местного самоуправления. В предмет муниципального права входит совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с институциональными и функциональными характеристиками местного самоуправления.
В Конституции РФ говорится об общих принципах организации системы органов местного самоуправления, установление которых федеральными законами и законами субъектов Федерации (п. «н» ст. 72, п. 4 ст. 76) относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Организация – ключевое понятие, характеризующее предмет отрасли законодательства о местном самоуправлении. И это законодательство должно иметь свой собственный предмет регулирования, будучи отраслью муниципального права, поскольку слишком значительны особенности этой подсистемы социального управления, которая не входит в систему органов государственного права и реализуется в специфической форме публичной власти.
При этом неправильно сводить муниципальное право к системе норм, существующих и самостоятельно развивающихся вне связи с содержанием деятельности органов местного самоуправления. Организационные отношения, регулируемые муниципальным средством, не самоцель, а средство достижения оптимальных результатов в решении вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципальных образований.
В предмет муниципального права входят также порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и сами эти полномочия, общие принципы финансового и имущественного обеспечения компетенции органов местного самоуправления, порядок подготовки и принятия муниципальных правовых актов, ответственность (исключая гражданскую, уголовную и административную, регулируемые другими отраслями права).
Содержательно муниципальное право следует, с нашей точки зрения, рассматривать не как комплексную отрасль права, а как подотрасль конституционного права, регулирующую одну из форм народовластия, а именно – муниципальную власть.
Предмет правового регулирования муниципального права, как и любой другой отрасли права, отвечает на вопросы, что, какие именно отношения регулируются этой отраслью. Ее предмет не может совпадать с предметом другой отрасли. Каждая отрасль права имеет свойственный только ей одной предмет, которым определяется ее самостоятельность и от которого зависят своеобразие и особенности правового регулирования ею общественных отношений. Практически самостоятельность и особенность отрасли права выражается в неприменимости к предмету ее регулирования норм других отраслей права[7]. Конечно, не следует закрывать глаза на реальность, которая определяет возможность вхождения в предмет одной отрасли права норм другой отрасли. «Стерильных» отраслей права не бывает. Только эта возможность на деле используется в меру, поскольку в ином случае будет размываться одна из важнейших категорий права, заключающаяся в системном структурировании правового пространства.
В случае с муниципальным правом можно признать наличие в данной отрасли права норм другой конкретной отрасли права. Однако это далеко не одно и то же, что и «весьма значительное» совпадение, о котором говорилось выше. Речь идет о соотношении предметов муниципального и конституционного права. Как известно, являясь ведущей отраслью права, конституционное право представляет собой фундамент для всей правовой системы, в том числе и для муниципального права. Конституция РФ содержит нормы-принципы, заключающие в себе главные характеристики местного самоуправления, которые составляют «статический» правовой образ местного самоуправления. Эти характеристики, будучи нормами конституционного права, входят и в предмет муниципального права, многие из них раскрываются и детализируются именно в муниципальном праве. Вместе с тем – так сложилось исторически – некоторые нормы-принципы, определяющие важнейшие параметры муниципального права, одновременно входят и в состав других отраслей права, и именно этими отраслями конкретизируются и развиваются. В самом деле, трудно представить себе местное самоуправление без муниципальной собственности или без самостоятельного утверждения и исполнения местного бюджета. И эти институты закрепляются вслед за Конституцией муниципальным правом, определяя экономический каркас местного самоуправления. Но подробно регулируют и опосредствуют общественные отношения, связанные с муниципальной собственностью и местными бюджетами, гражданское и финансово-бюджетное право. Тоже и с другими отраслями права. Например избирательное право, по крайней мере предположительно, отраслью права в общепринятом смысле не является, а представляет собой относительно самостоятельную подотрасль конституционного права.
Место муниципального права в общей системе российского права можно существенно прояснить, если анализ соотношения муниципального и других отраслей права перенести в плоскость соотношения муниципального законодательства и других отраслей законодательства, памятуя, что отрасль законодательства и отрасль права – разные правовые феномены. «Если отрасль права, – отмечает М.И. Байтин, – это элемент системы права, представляющий собой основанную на единых принципах и функциях подсистему правовых норм, которые с использованием свойственных им специфических юридических способов и средств регулируют определенную широкую сферу общественных отношений, то отрасль законодательства — это форма выражения во вне существования в правовой системе отрасли права, сложного отраслевого или комплексного правового института, образованная и функционирующая в соответствии с определенным направлением деятельности государства»[8]. Или, добавим от себя, местного самоуправления.
В отношении законодательных актов вполне можно говорить об их комплексности, имея в виду включение в акты муниципального законодательства (а таковыми можно называть законодательные акты, по преимуществу состоящие из норм муниципального права) норм других отраслей права и введение в законодательные акты других отраслей права норм муниципального права. Это вполне естественный и широко применяемый прием, имеющий целью в одном документе урегулировать разные по своей «правовой окраске» отношения, поскольку такой путь оказывается наиболее простым с учетом целей, ставящихся законодателем.
Задача «формирования муниципального права как комплексной отрасли права» ставилась в Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации, утвержденных Указом Президента РФ 15 октября 1999 г.[9] Эта задача вряд ли решаема, если исходить из сложившегося не только в доктрине, но и на практике понятия отрасли права. По-видимому, Основные положения подразумевали создание комплекса законодательных актов о местном самоуправлении. Задача формирования «комплексной отрасли права» решается не административным путем, а путем издания законов, посвященных проблемам местного самоуправления, а также межотраслевых актов, соединяющих нормы разных, включая муниципальное, отраслей права.
Так сейчас и происходит: издается все больше актов, регулирующих общественные отношения, связанные с организацией местного самоуправления, определяющих систему «собственно» муниципального права. При этом в актах «по преимуществу» муниципального права содержатся нормы других отраслей права, а в актах других отраслей права наличествуют нормы муниципального права в «собственном» содержании его предмета.
Возьмем, например, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ). Это, конечно, акт муниципального права. Большая его часть регулирует статусные вопросы местного самоуправления. Здесь есть нормы, определяющие общественные отношения, касающиеся компетенции органов местного самоуправления, его территориальной организации, порядок наделения органов местной власти отдельными государственными полномочиями, форм муниципальной прямой демократии, органов местного самоуправления, муниципальных правовых актов и др. Вместе с тем здесь наличествует гл. 8, посвященная экономическим основам местного самоуправления, которая если не вся, то в значительной части состоит из норм других отраслей права.
Можно понять замысел законодателя, включившего в Федеральный закон № 131-ФЗ финансово-бюджетную составляющую муниципальной реформы: реальное местное самоуправление невозможно, если оно не обеспечено с финансовой стороны. Но попав в закон о местном самоуправлении, нормы о местных бюджетах и межбюджетных отношениях не стали нормами муниципального права, а сохранили свои качества норм финансово-бюджетной отрасли права. Принятый вскоре Федеральный закон о поправках в Бюджетный кодекс «вернул себе» многие нормы Федерального закона № 131-ФЗ, развил их, обеспечил процедурами исполнения. Так и должно было случиться. Ведь Федеральный закон № 131 – ФЗ по всем правилам законодательной техники, определяя нормы бюджетного законодательства, снабдил их отсылками к Бюджетному кодексу, следуя правилу, согласно которому смежные правовые институты, создаваемые на стыке двух отраслей законодательства, относящихся к разным отраслям права, координируются именно таким путем.
Не случайно в процессе применения Федерального закона № 131-Ф3 как государственные, так и муниципальные органы ориентируются прежде всего на Бюджетный кодекс, к которому отсылает Федеральный закон № 131-ФЗ, и мало вспоминают о бюджетных нормах самого этого Закона. Вся дискуссия, развернувшаяся в связи с нехваткой средств на осуществление полномочий органов местного самоуправления, ведется вокруг изменения именно Бюджетного и Налогового кодексов РФ, а затем уже Федерального закона № 131-Ф3.
Местный бюджет – это, конечно, институт муниципального права, но реализуется он средствами другой отрасли права – финансово-бюджетной. Включая его в муниципальное право, мы должны были бы не только согласиться с разрушением сложившейся общей системы права, но и намного и неоправданно расширить предмет муниципального права, поскольку в него надо было бы включить нормы бюджетного законодательства, касающиеся местных бюджетов со всеми сопровождающими их инструкциями, методиками и другими рабочими документами, а также общие принципы и нормы бюджетного законодательства, без которых невозможно правильное понимание и применение частных норм данной отрасли законодательства и соответствующей ей отрасли права.
То же самое с гражданским правом. Муниципальная собственность – важнейший институт местного самоуправления. Но считать на этом основании, как это делают некоторые авторы, Гражданский кодекс источником муниципального права – значит смешивать совершенно разные правовые категории. Объекты муниципальной собственности составляют имущественную основу местного самоуправления, но обращение с ними происходит по нормам как муниципального, так и гражданского права. Причем когда речь идет об использовании муниципального имущества в гражданском обороте, применяются нормы гражданского права в чистом виде. Им не нужно при этом становиться структурно-отраслевыми элементами муниципального права. Они действуют в своем собственном первичном качестве, обеспечивая в нужных случаях субъекты публичного права, каковыми являются органы местного самоуправления, средствами и методами частного права.
Нельзя отрицать, что существование на практике многочисленных законодательных межотраслевых институтов объективно обусловлено задачами практики. Федеральный закон № 131-ФЗ, ставя цель «всеохватного» определения путей муниципальной реформы, естественно, включает в себя нормы гражданского права. Одни из норм Закона являются простым воспроизведением норм ГК РФ, другие их уточняют и конкретизируют. Кроме того, Закон предусматривает действие сложных правовых институтов, в которых проявляется взаимосвязь муниципального и гражданского законодательства, предопределенная функциональным единством этих институтов, тесной объективной взаимосвязью воплощенных в них общественных отношений.
Например, в ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ говорится о муниципальном заказе на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг. Размещение заказов на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг для муниципальных нужд осуществляется, согласно ст. 54 Федерального закона № 131-ФЗ, в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[10]. Это гражданско-правовой акт. Процедуры размещения государственных и муниципальных заказов определены им в соответствии с Гражданским кодексом (в который внесены изменения в связи с принятием указанного Закона, направленные на включение муниципального заказа в систему гражданско-правовых отношений).
В той же ст. 54 Федерального закона № 131-Ф3 (в ее новой редакции) установлено, что порядок формирования, обеспечения размещения, исполнения и контроля за исполнением муниципального заказа устанавливается уставом муниципального образования и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и иными нормативными актами Российской Федерации. Очевидно, что те части этих муниципальных нормативных актов, которые связаны с формированием муниципального заказа (т. е. с порядком определения того, что нужно данному муниципальному образованию) или контролем за исполнением заказа, в частности путем проверок хода работ, относятся к муниципальному праву. Та же часть муниципальных правовых актов, которая связана с размещением и исполнением муниципального заказа, будет, в сущности, воспроизводить нормы гражданского права, содержащиеся в ГК РФ и в Федеральном законе № 93-Ф3.
Это не значит, что муниципалитет, принимая свой акт, будет как бы повторно «признавать» нормы федерального гражданского законодательства. На своем уровне муниципалитет в этом случае в одном акте объединит разнопорядковые по своей юридической силе и методам применения нормы, отнюдь не присваивая себе то, что установлено на федеральном уровне и не используя при этом свои методы регулирования. Метод регулирования в этой части муниципального заказа будет диспозитивный, договорный с исковым порядком защиты, т. е. метод гражданского права.
Федеральный закон № 131-ФЗ существенно изменил возможности участия муниципальных образований и органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях. С одной стороны, он расширил эти возможности. В частности, в ч. 4 ст. 51 Закона установлено, что органы местного самоуправления могут участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе муниципальных; в ч. 4 ст. 8 определено, что могут быть образованы межмуниципальные объединения, учреждены хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации; в ст. 68 говорится, что представительные органы муниципальных образований для совместного решения вопросов местного значения могут принимать решения об учреждении межмуниципальных обществ в форме закрытых акционерных обществ и обществ с ограниченной ответственностью, действующих в соответствии с ГК РФ, другими федеральными законами.
Иными словами, способы обращения с муниципальным имуществом стали значительно разнообразнее, муниципалитеты получили свободу в использовании объектов своей собственности для решения вопросов местного значения, усилились их позиции в гражданско-правовой сфере. Однако предмет муниципального права как отрасли права, регулирующей организацию местного самоуправления, не изменился. Просто расширилось «обслуживание» муниципальной власти другой отраслью права – гражданского.
Далеко не все хозяйственно-экономические отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, можно считать муниципально-правовыми. Даже в тех случаях, когда закон предусматривает издание нормативных муниципальных актов, но по вопросам, регулируемым в значительной мере гражданским правом. Это касается, например, категории приватизации муниципального имущества (ч. 3 ст. 51 Федерального закона№ 131-Ф3), привлечения заемных средств, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг (ст. 64 того же Закона). Здесь надо иметь в виду, что органы местного самоуправления своими нормативными актами не могут что-либо изменить, уточнить, исправить в гражданско-правовых установлениях, они могут их воспроизвести, конкретизировать в той мере, в которой это дозволено законом, дополнить нормами властно-директивного характера, обеспечивающими режим, установленный законом. Но не более того. Поэтому в содержании таких нормативных правовых актов, хотя они и являются по форме и субъекту их издания муниципальными, следует выделять нормы гражданского и муниципального права.
При этом не будем забывать, что местное самоуправление является публичной властью, поэтому его право на участие в хозяйственной деятельности реализуется с ограничениями, учитывающими природу публичной власти. Содержание этого права определяется социальной ролью местного самоуправления – решением вопросов местного значения. Как публично-правовые субъекты муниципальные образования обладают не общей, а специальной гражданской правоспособностью, специфику которой еще предстоит урегулировать в должной степени федеральным законодательством. Поэтому разграничение норм гражданского и муниципального права в одних и тех же нормативных актах – задача не простая. Тем не менее, выделяя предмет собственно муниципального права, решать ее можно и нужно.
Федеральный закон № 131-ФЗ, расширяя возможность органов местного самоуправления участвовать своим имуществом в гражданском обороте, ограничивает сам состав этого имущества, потому что имущество, состоящее в собственности публично-правового образования, должно отвечать его публичной функции. Статья 124 ГК РФ устанавливает равное положение субъектов публичного права с другими участниками гражданского оборота, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Именно исходя из этой нормы, Федеральный закон № 131-ФЗ установил закрытый пообъектный перечень муниципального имущества. Таким образом, общее правило, установленное гражданским законодательством, ограничено в предусмотренном этим законодательством возможном случае нормами другой отрасли права – муниципального.
В связи с этим же актуализировался вопрос об ограничениях в приватизации муниципального имущества. Какие объекты муниципальной собственности могут быть приватизированы, а какие – нет? В разных странах этот вопрос решается неодинаково. В одних пассажирский городской транспорт, предприятия, производящие тепловую энергию или обеспечивающие благоустройство территории, являются исключительно муниципальной собственностью. В других составляют частную собственность. Это соотношение может изменяться в зависимости от условий каждой страны. Закон призван в определенной мере ограничивать их самостоятельность в этом деле. В целях оптимизации удовлетворения коллективных нужд, гармоничного развития территориальных сообществ и обеспечения общественной безопасности он должен поставить пообъектный предел частной собственности в ее соотношении с муниципальной собственностью. В Федеральном законе от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества»[11] об этом идет речь в самой общей форме. Но вопрос о том, какие конкретные объекты муниципальной собственности именно в данных условиях нельзя приватизировать, переводить из муниципальной в частную собственность, остается спорным, до конца в законодательстве не решенным. Этим, в частности, объясняются крайности приватизации муниципальной собственности, когда в руках частников оказываются городские парки, пруды, а то и кладбища. И пока данный вопрос не будет четко решен в законодательстве, останутся трудности в определении гражданско-правовых возможностей органов местного самоуправления в разграничении предметов правовых отраслей муниципального и гражданского права.
В части 6 ст. 51 Федерального закона № 131-ФЗ говорится, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности, а также порядок учета муниципального имущества устанавливаются федеральным законом. Речь, по-видимому, идет о новом федеральном законе, который должен разрешить спорные вопросы владения, пользования и распоряжения муниципальным имуществом. Это, надо полагать, будет закон гражданского права, хотя не исключено содержание в нем и норм иных отраслей права, в том числе муниципального.
Вообще, выясняя, к какой отрасли права относится та или иная норма, надо выяснять, каким методом регулирования она снабжена. Метод – это «пробный камень», с помощью которого можно проверить, соединяются ли в одну отрасль правовые институты, отобранные по принципу единства предмета правового регулирования[12]. Не по субъекту – в таком случае все отношения, участниками которых выступают муниципальные образования или их органы, надо относить к предмету муниципального права, что на самом деле не отвечает реалиям. А именно по методу регулирования, ибо каждая отрасль права должна иметь свой, специфический метод или специфическое сочетание методов.
Для муниципального права как публичной отрасли права (подотрасли конституционного права) характерен прежде всего императивный метод – метод властного приказа. Но особенностью муниципального права является сочетание императивного метода с диспозитивным. Речь идет не о правовой автономии решений, связанных с участием органов местного самоуправления в гражданско-правовых отношениях, а о вариативности предлагаемых нормами муниципального права решений организационных вопросов (порядка образования территории муниципального образования, создания органов местного самоуправления и др.). Кроме того, для муниципального права, регулирующего автономную сферу общественных отношений, характерен метод рекомендаций органам местного самоуправления со стороны органов государственной власти. Сравнивая метод муниципального права и метод гражданского права применительно к характеру действия той или иной нормы, можно определить, к какой отрасли права она относится.
Таким способом не всегда удается разделить нормы разных отраслей (или подотраслей) права, соединенных в одном законодательном акте. Тогда приходится ограничиваться различиями только в самом предмете регулирования. Это касается, в частности, норм избирательного права, содержащихся в Федеральном законе № 131-ФЗ. Не случайно в нем немало отсылок к федеральным законам и законам субъектов Федерации. И все же он не удерживается от того, чтобы напрямую урегулировать некоторые отношения, связанные с местными референдумами и муниципальными выборами. Конечно, в их организации есть свои особенности. Но это не исключает их из предмета конституционного права. Таким образом, Федеральный закон № 131-ФЗ «заступает на территорию» избирательного законодательства и соответственно другой подотрасли конституционного права. В этом случае, как и в некоторых других, преследовалась цель комплексного определения путей муниципальной реформы. К сожалению, при этом законодательные новеллы вносились вопреки нормам действующего избирательного законодательства, были допущены неточности и ошибки, приведшие к коллизиям разных, однопорядковых по своей юридической силе и месту в системе законодательства нормативных актов, внесению серий исправлений и поправок в Федеральный закон № 131-ФЗ, которые, тем не менее, так и не разрешили до конца некоторые спорные моменты (например, о том, что число депутатов, избираемых от одного поселения в представительный орган муниципального района, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа района, или об избирательной комиссии муниципального образования, которая согласно новой редакции Федерального закона № 131-ФЗ хотя и является муниципальным органом, но не входит в структуру органов местного самоуправления). Вероятно, лучше, логичнее и, наверное, удачнее было бы вносить новеллы в порядок организации и проведения муниципальных выборов либо путем изменения соответствующих норм федерального избирательного законодательства, либо путем одновременного обновления избирательного законодательства и принятия Федерального закона № 131-Ф3.
Вопрос об отнесении норм о порядке муниципальных выборов к муниципальному праву достаточно спорен. Слишком близка материя этих выборов к предмету муниципального права «в собственном смысле», поскольку связана с формированием органов местного самоуправления. И все же в интересах стройности и ясности общей системы права и четкости разделения различных предметов правового регулирования следует отнести регулирование выборов муниципалитетов к избирательному праву в том виде, как оно сложилось и развивается на практике.
Муниципальное право в его «собственном» содержании складывается из нормативных актов, целиком регулирующих отношения, связанные с организацией муниципальной власти (пример – Федеральный закон о порядке регистрации уставов муниципальных образований, сами эти уставы), и нормативных актов, где нормы муниципального права составляют часть документа.
Примером может служить Федеральный закон от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[13]. Этот Закон содержит нормы самых различных отраслей права, в том числе нормы, регулирующие отношения, связанные с организацией местного самоуправления, прежде всего с компетенционной частью статуса их органов. Можно было бы издать вместо одного закона несколько, посвятив один из них целиком муниципалитетам. Но законодателю, судя по всему, выгоднее было использовать именно ту форму закона, которая увидела свет.
То же самое с Градостроительным кодексом Российской Федерации. Этот акт регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планированию территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства и их реконструкции. Предмет регулирования Кодекса близок к предмету муниципального права, но отнюдь не сливается с ним. Вместе с тем текст документа содержит ряд норм, связанных с полномочиями органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности. Более того, в Федеральном законе «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» содержится ряд правил, уточняющих Федеральный закон № 131-ФЗ, а также нормы Земельного кодекса, имеющие прямое отношение к полномочиям органов местного самоуправления по предоставлению земельных участков для жилищного строительства.
Немало действует и других федеральных законов, не относящихся к муниципальному праву, но содержащих нормы, затрагивающие организацию местного самоуправления. Объединения этих норм достаточно, чтобы получить полноправную отрасль муниципального права. Не будем при этом забывать о законодательстве субъектов Федерации и существенно развивающемся правовом творчестве самих органов местного самоуправления. Поэтому не нужно никаких заимствований из других отраслей права для формирования достаточно искусственной межотраслевой, «вторичной» в значительной мере, отрасли права.