Морально-этические и правовые основы государственного и муниципального управления. Профессиональная этика, кадровая политика, планирование карьеры и противодействие коррупции. Глава 2. Профессиональная этика государственной гражданской и...

Понятие профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы

В соответствии с Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба включает отдельный вид – государственную гражданскую службу, подразделяющуюся на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъекта Российской Федерации.[51]

Наряду с государственными гражданскими служащими в системе управления работает значительная армия муниципальных служащих. С этой точки зрения гражданская и муниципальная служба – это профессиональная служебная деятельность определенного контингента должностных лиц – служащих – по обеспечению исполнения полномочий государственных и муниципальных властных структур. Служба дает направление деятельности органов государственного и муниципального управления и в ходе реализации компетенции этих органов сохраняет и обеспечивает это направление.

Образно говоря, служба исполняет роль рулевого в практическом исполнении полномочий, в движении государства к достижению определенных политическим руководством страны целей. Вступление в должность службы (замещение должности) предполагает достойное поведение, развитое чувство чести, честности и долга, поэтому требование о соблюдении служащим норм морали представляется весьма важным.

В соответствии с установленной обязанностью служащий должен самоотверженно, бескорыстно и добросовестно выполнять профессиональный долг, служебные обязанности. Его поведение на службе и вне ее должно быть таково, чтобы оно не наносило ущерба уважению и доверию со стороны общества и граждан, которых требует его профессия.[52]

Профессиональная этика гражданской службы как научное направление изучает влияние морали на работу аппарата органов публичной власти и ищет ответы на вопросы, что является правильным, а что ошибочным в поведении служащих и что необходимо предпринять для формирования у них высоких моральных принципов. Профессиональная этика службы наряду с психологическими, педагогическими, экономическими, управленческими и другими компонентами только одна, хотя и очень важная, составляющая в корпоративной (профессиональной) культуре гражданских и муниципальных служащих. Следует иметь в виду, что этические нормы службы являются более строгими, чем обычные моральные нормы.

В отдельных социальных системах (например, религиозных) требования морального характера обладают абсолютным значением, выражая собой идеал, который нуждается в повседневном утверждении.[53] В сфере управления роль моральных установок значительно скромнее: они не столько направляют, сколько оправдывают действия чиновников. В этом случае моральные ценности не включают каких-либо основополагающих идей, придающих службе дополнительный социальный смысл, поэтому моральные нормы служебной деятельности можно отнести к компонентам вторичной мотивации. Тем не менее моральные воззрения очеловечивают и персонализируют содержание управленческих целей, формируют внутреннее родство корпоративной группы чиновников, обнаруживают принципиальные черты поведения на службе.

Чиновничество, пожалуй, единственная сегодня социальная группа, которая не только успешно пережила все катаклизмы преобразований современной российской истории, но и с выгодой для себя использует результаты трансформации общественной системы. Эта удивительная приспособляемость и пластичность корпорации служащих подкрепляется внутренними, в том числе и моральными, свойствами этой группы, способностью чиновников менять и сообразовывать собственные представления о внутренне допустимых для себя действиях (по отношению, например, к государству и к своим служебным функциям) с динамикой общественных отношений.[54]

Профессиональная этика гражданской и муниципальной службы как регулятор деятельности корпуса чиновников имеет целью поддерживать эффективность управленческой деятельности, способствовать росту ее результативности, что позволяет оттеснить на второй план мотивацию через принуждение, элементы которой есть в концепции службы. Этика гражданской и муниципальной службы предлагает, таким образом, характеризовать поступок и поведение служащего с точки зрения его оценки, регуляции и последствий. Это дает возможность «не потерять» личность тогда, когда она «укрыта» за служебными инструкциями.

Формируемые и утвержденные этические принципы службы дают общие ориентиры, обеспечивая целостность и жизнеспособность службы как системы и выражая ее высшие ценности. Этические нормы конкретизируют их, предписывают определенный стиль поведения, содержат ограничения, рекомендации, запреты, являются гарантией того, что люди могут полагаться друг на друга в достижении общих целей, избегая конфликтов.

Профессиональная этика службы как система этических норм и наука об их применении в управлении выполняет очень существенную функцию. Как бы ни были оптимальны правовые нормы, регламентирующие трудовые отношения, они могут потерять эффективность в руках недобросовестных работников. Вот почему важно, чтобы правовые нормы дополнялись моральными.

Следует иметь в виду, что нормы профессиональной этики распространяются на те сферы служебной деятельности, которые не могут быть урегулированы правом. Право не может помешать проявлению таких негативных личностных качеств служащих, как высокомерие, угодничество, грубость, равнодушие. На проявление этих качеств можно воздействовать лишь моральными рычагами.[55] Нормы уголовного права предусматривают суровую ответственность служащих за получение взятки, а моральными нормами осуждается всякое стяжательское устремление сотрудников аппарата управления с использованием служебного положения. В последнее время наряду с традиционными проблемами профессиональной этики службы – коррупцией, неэтичным поведением, дискриминацией и др. – возникают новые, связанные с приватизацией, децентрализацией, информационными технологиями и т. д.

Особенностью профессиональной этики гражданской и муниципальной службы можно считать тот факт, что она приобретает некоторые черты формализованного состояния, при этом обучение моральным принципам деятельности все более актуализируется. Более того, современный высокий уровень осведомленности общественности об управлении требует от гражданской и муниципальной службы разработки этических кодексов, которые становятся обязательной составной частью самой системы управления.[56] Самая большая сложность описания этики гражданской и муниципальной службы состоит в том, что она включает не только поддающиеся рациональному описанию нормы профессионального поведения и стиля деятельности служащих, но и стереотипы групповых мифов, верований, носящих иррациональный характер.

Сущность профессиональной этики гражданской и муниципальной службы может быть понята и изучена на основе анализа трех уровней:

1) общенационального уровня государственной гражданской службы и муниципальной службы как публично-правовых институтов и носителей специфической корпоративной культуры;

2) уровня органа государственной власти, органа местного самоуправления, стиль работы которого нормируется из совокупности устойчивых образцов ценностей и правовых норм, накопленных традиций, прошлого опыта и современных ориентаций;

3) уровня личности государственного и муниципального служащего, индивидуальная культура которого вмещает совокупность профессиональных качеств и свойств, убеждений, знаний и навыков, определенный репертуар управленческих технологий.

Проявление корпоративного сознания в виде следования принципам профессиональной этики является благоприятным условием совершенствования работы аппаратов органов власти, направленной на добросовестное и эффективное исполнение служащими должностных (служебных) обязанностей.[57] Однако массовая удовлетворенность служащих работой и своим положением может трактоваться и по-иному. Вполне возможно, что многие чиновники склонны смотреть на работу в аппарате не столько как на профессиональное призвание, сколько как на наиболее предпочтительный вариант своего жизнеустройства. Вопрос состоит в том, как именно может проявиться в их служебной деятельности симбиоз профессиональной этической обособленности и должностного приспособления к действительности.

Исторические корни представлений об этических нормах и ценностях государственной гражданской и муниципальной службы в России

Еще философы античности считали, что этические добродетели как привычки души являются выражением привычных форм поведения в человеческом сообществе. Служащий наделен полномочиями проводить в жизнь политику власти, т. е. представлять лицо этой власти. Возможно, именно поэтому прогрессивное чиновничество во все времена в разных государствах всегда видело свое предназначение в «пользе государственной», «радении за Отечество», что стало основой традиции воспринимать службу не только как долг и обязанность, но и как честь и счастье служения Родине и Отечеству.

Чиновники на Руси появились тогда, когда возникло государство. Лица, отправлявшие управленческие функции, известны еще во времена «Русской Правды» Ярослава Мудрого – уже тогда существовали вирники и тиуны.

В последующие столетия их численность увеличивалась, а функции усложнялись, формировались специфические нормы поведения. До определенного этапа в Московском царстве канцелярская работа была сконцентрирована в руках дьяков и подьячих, служивших в приказах. Большое значение чиноположению и отношению к службе придавал царь Алексей Михайлович, который в книге «Урядник» (изложение правил, распорядка, «уряда», 1656 г.) расписал чины и порядок (регламент) соколиной охоты, подчеркивая, что «без чина же всякая вещь не утвердится и не укрепится; бесстройство же теряет дело и восставляет безделье».[58]

Со временем за словом «чин» закрепилось значение «должность, служебное место». Этому способствовало утверждение первым российским императором Петром I «Генерального регламента» (1720 г.) и «Табели о рангах» (1722 г.).[59] При Петре I был установлен единый текст присяги императору всех чинов, под которым ставили подписи как сенаторы, так и рядовые канцелярские служители.

Во времена Екатерины II чин стал своеобразной меркой служащего. Поскольку чины давали множество различных льгот, погоня за чинами и чинопочитание для многих стали своеобразной нормой поведения, образом жизни. Для названия канцелярских служителей в середине XVIII в. некоторое время употреблялось определение «субстантивист», но затем «воскресло» старое русское слово «чиновник» как собирательное для лиц, наделенных чином.

Чиновники в России зарплату за службу не получали, а кормились за счет подношений просителей. Лишь после пугачевского бунта Екатерина II решила этот вопрос.[60] При этом доходы высших и низших чиновников различались в несколько раз. Рядовое чиновничество отнюдь не роскошествовало: «Казна с голоду не уморит, да и досыта не накормит», «Пошел на службу – терпи и нужду».[61] Не случайно мелкий чиновник был высокомерен с просителем, чем возмещал то унижение, которое терпел от нужды и начальства. Постоянная боязнь доноса делала доверительные отношения между чиновниками почти невозможными, поскольку, попав под увольнение, чиновник лишался права на пенсию и возможности трудоустройства в государственных учреждениях.

Российское чиновничество лишь к концу царствования Николая I сформировалось как профессиональное сословие.[62] Его можно разделить на столичное и провинциальное. В среде первого в 30–70-е гг. XIX в. стал складываться слой прогрессивно мыслящих, интеллигентных людей – так называемая либеральная бюрократия, ставшая вдохновителем и реальной силой реформ 1861 г. и модернизации России в начале ХХ в. (С. Ю. Витте, П. А. Столыпин). Очагами ее формирования были министерства. Это чиновничество формировалось из среды образованной части дворянства, духовенства и купечества в содружестве с либеральными общественными деятелями, литераторами, учеными. Их этические идеалы – развитое чувство чести и долга. В среде чиновников в разное время служили Ю. Ф. Самарин, К. Д. Кавелин, В. И. Даль, М. Е. Салтыков-Щедрин, П. И. Мельников (Печерский) и многие другие. Но в аристократической среде чиновной службе всегда давали пренебрежительный эпитет: «приказный», «крапивное семя», «чернильная душа», «канцелярское племя».

Провинциальное чиновничество представляется нам таким, каким описали его классики российской литературы XVIII–XIX вв. (И. А. Крылов, Д. И. Фонвизин, А. С. Грибоедов, Н. В. Гоголь, М. Е. Салтыков-Щедрин, А. Н. Островский, Ф. М. Достоевский, А. П. Чехов и др.), высмеивавшие быт и нравы тогдашнего провинциального чиновничества. В литературе господствовали образы чиновников-казнокрадов, взяточников, бездушных разорителей народа, чинодралов, ничтожных напыщенных сановников и столоначальников. Эти гротескные персонажи уже второе столетие служат для россиян олицетворением наших государственных служащих. Конечно, нельзя судить обо всем сословии по литературным преувеличенным образам, которые демонстрировали ограниченность чиновничества. Но постепенно у слова «чиновник» появилось устойчивое значение: «человек, относящийся к делу с казенным равнодушием». А в самом начале XIX в. у русского слова «чиновник» появился иностранный синоним с уничижительной характеристикой – «бюрократ».

Чиновничество, привыкшее к бумагам, письменной речи, печатному слову, было (и до сих пор остается) наиболее образованной частью населения России, костяком читающей публики. Гоголя и Салтыкова-Щедрина читали акакии акакиевичи башмачкины, о чем и рассказал Ф. М. Достоевский. Его Макар Девушкин в «Бедных людях» читает гоголевскую «Шинель»[63] с таким чувством, как будто это про него написано. Тут вовсе не насильственный литературный прием, а символический образ безысходности российской жизни. Чиновничество было носителем этических идеалов и ценностей в России, но при этом далеко не идеально в своей массе.

Чиновников осуждали низшие слои населения, видевшие в них главных притеснителей, обманывающих «добрых царей», которые пекутся о народе, но ничего не могут сделать поверх голов искажающих их приказы «злых царевых слуг». Покритиковать их не упускала случая и сама высшая власть, что позволяло ей таким образом снять с себя ответственность за те или иные непопулярные действия. На них беспрестанно жаловалось и купечество, при этом развращая их взятками и всевозможными подношениями.

Профессиональная культура возникшего сословия была достаточно противоречивой. Либералы-западники видели в развращенном, невежественном и корыстолюбивом чиновничестве едва ли не главное из зол всего государственного и общественного порядка, одно из самых безобразных проявлений российской «азиатчины». Славянофилы бичевали чиновничество с диаметрально противоположных позиций – как разносчика тлетворных, убийственных для русской самобытности европейских влияний и традиций.

Чиновники в России прославились тем, что имели очень большую власть и брали взятки, при этом сама государственная машина отличалась неповоротливостью и косностью. Взятка в среде российского чиновничества выполняла полезную социальную функцию – помогала чиновникам, которые в массе были небогатыми людьми, справиться с материальными трудностями и заставляла их хорошо работать, чтобы угодить начальству и обществу.[64] В административной деятельности были выработаны особые критерии качества службы: блестящий литературный слог, каллиграфический почерк и педантичное соблюдение формальностей. Этой канцелярской этики оказалось достаточно для воспроизводства бюрократической реальности. Не случайно искусство «отписаться» всегда высоко ценилось у российских чиновников.

Чин требовал почтения, доходившего порой до заискивания, переходившего в унижение, которое становилось стилем жизни. В сознании россиянина начальник представлялся как старший, сильный, правый, а подчиненный – как слабый, младший, ошибающийся. Для подкрепления и образного обозначения этого неравенства были введены специальные отличия – ордена как награды-знаки. Они были введены Петром I вместо наград-вещей. Со временем ордена перестали обозначать реальные достижения и заслуги чиновника, а определяли благосклонность вышестоящего начальства. Их можно было получить за умеренное вознаграждение или же по протекции, приурочить к юбилею. Во второй половине XIX в. появляются похвальные листы (тексты-награды). Этот знак, отделенный от причины, приобретал самостоятельную социальную ценность. Его условность и немотивированность превращала бюрократическое событие – награждение – в особый ритуал чиновничьей жизни.[65]

Нормой служебного поведения в России всегда считалось формально беспрекословное подчинение начальству: первые статьи Свода законов Российской империи возводят повиновение власти на уровень божественного закона, предписывая «повиноваться власти императора не только за страх, но и за совесть, как Бог повелевает».[66] Чиновник действовал как бы от Божьего имени, и потому с ним было бесполезно спорить.

Вместе с тем неформальной, но общепринятой нормой поведения были обход закона, уклонение от его фактического исполнения. Одной из форм такого уклонения служила «договоренность» с чиновником. Это открывало «моральный» простор для обоснования взяточничества как почти легитимного способа решения любых проблем.

Атмосфера вседозволенности по принципу «рука руку моет», освободившая чиновника от ответственности, создала в России совершенно особую чиновничью касту, образовавшую «государство в государстве», имевшую собственную мораль, обособившую свои интересы от интересов всей страны и превратившуюся в сильный своей сплоченностью социальный слой, о который разбивались все направленные против него меры. Указы о суровых наказаниях за взяточничество издавали все цари – от Петра I до Николая II.

Стереотип «государева» чиновника, жадного до власти и наград, пережил все исторические катаклизмы. В советский период власть канцелярии оказалась настолько живучей, что даже внешнее реформирование страны практически не сломало основ чиновничье-бюрократического аппарата, лишь превратив его в новое историческое явление – партийно-советскую номенклатуру.[67] Советская бюрократия создала особую, «двойную мораль» группового эгоизма. Не исчезли такие взаимосвязанные явления, как барство и лакейство с присущими им качествами, стилем поведения и образом жизни. Правда, все это связывалось главным образом с «родимыми пятнами» досоциалистических отношений.

Декларировался полный отказ от предыдущего (имперского) опыта организации государственного аппарата, при этом преувеличенное значение придавалось методам прямого участия в управлении рядовых трудящихся, не имеющих в своей массе для этого необходимых навыков и знаний. Чиновничий (прежде всего партийный) аппарат не только приобрел самостоятельность как отдельное независимое звено управления («управление ради управления»), но подчинил цели управления своим интересам. Создав для себя моральную конструкцию с «двойными стандартами», аппарат стал видеть и реальность в искаженном свете, во всем искать двойной смысл, всеобщее лицемерие и тем самым находить моральное оправдание обману, припискам, очковтирательству, коррупции и другим атрибутам антиобщественной деятельности.

Управленческая практика, основанная на приказных методах, создала административно-командную систему, ставшую источником абсолютизации роли государства в жизни общества. К характерным чертам этой системы относилось скрупулезное соблюдение инструкций, методик, схем, шаблонов, что не оставляло места гибким решениям. Авторитарная система власти породила слияние государственной власти с системой управления, отождествила управленческую деятельность и политико-властные отношения, позволив номенклатуре самостоятельно устанавливать моральные стандарты для общества и отдельно для себя. Бюрократизм с присущими для него этическими чертами – моральной нечистоплотностью, извращенным представлением о чести, достоинстве, совести создавал условия для подмены содержательных целей формой выполнения («план любой ценой» за счет ухудшения качества выпускаемой продукции, приписок, обмана).[68]

Государственная традиция в России брать на себя кроме политического руководства миссию интеллектуального, духовного руководства народом уходит корнями в прошлое. Роль высшего судьи, благодетеля, знающего, как вести к счастью народ, – эта традиция, отнюдь не гуманная, создавала обстановку, в которой сформировалась профессиональная культура государственной службы.[69] Не случайно современный тип служащих, обусловленный хаотичным характером политических и экономических реформ начала 1990-х гг., можно назвать кризисным. После развала СССР в области регулирования служебного поведения служащих вообще образовался вакуум.[70] Внеправовые, в частности идеологические, механизмы были разрушены. А новые регуляторы носят в основном декларативный характер и пока слабо обеспечены процедурными механизмами привлечения к ответственности.[71] В социокультурном плане нынешнее поколение чиновников несет различные моральные ценности, его ряды пополняют кадры советской, партийной, комсомольской номенклатуры, разночинцы – выходцы из разных слоев постсоветской интеллигенции демократического толка, прежде не имевшие высоких должностей, молодое поколение российского среднего класса.

Причины повышения общественного внимания к профессиональной этике государственной гражданской и муниципальной службы России

Высокие темпы усложнения общества – одна из специфических черт современности. Особенно значимой и актуальной стала роль государства как организатора и гаранта осуществления большинства новых крупномасштабных программ развития социальной, экономической, научной, образовательной, культурной и иных сфер. Увеличивается важность и значимость функций всех трех ветвей государственной власти, но особенно ответственными становятся задачи исполнительной власти и соответственно управляющей системы.[72] Все это вызывает необходимость повышения качества этического сознания современного чиновничества.

Хотя прогноз эволюции современного российского общества в гражданское общество выглядит оптимистично, нельзя не признать, что единственной сколько-нибудь эффективной силой, способной поддержать динамичное развитие страны на ближайшее время, остается все то же чиновничество (бюрократия).[73] Социальные надежды России неизбежно связаны с изменением характера деятельности государственной и муниципальной службы, а следовательно, и с реформированием ее этического кодекса. Общество способно решить задачу превращения профессиональной этики гражданской службы в фактор подлинного обновления России.[74]

Но вместе с тем сегодня для всех очевиден феномен бюрократизации государственного управления, рост влияния и значимости аппарата власти в принятии решений на всех уровнях управленческой системы.[75] Эти процессы и тенденции привели к тому, что в массовом сознании чиновничеству приписываются, с одной стороны, неэффективность и некомпетентность, а с другой – могущество и забота лишь о собственном благополучии. В качестве самых непопулярных признаков бюрократической морали приводят, как правило, бездушие, безразличие, волокиту, канцелярскую круговерть и т. д.

В условиях советской эпохи, при централизованной плановой экономике, безответственная исполнительность и отсутствие доверия в суждениях о людях считались рациональными качествами службы и отражали приспособленческую этику поведения, укладывающуюся в рамки существовавших идеологических установок. В постсоветское время по причине незначительности структурных преобразований в сфере управления, по существу, все этические стандарты и стереотипы, отображающие фундаментальные изъяны в сознании чиновничества, сохранились в неизменном виде. Однако наличие этих качеств должно считаться нерациональным в условиях экономики, основанной на рыночных отношениях.

Причиной, значительно снижающей уровень «фактора кризисности» сознания членов чиновничьей корпорации, является практическая незыблемость общественного положения данной социальной группы. По сути, у чиновников отсутствуют влияющие на их статус мотивы, побуждающие их к радикальному пересмотру сложившихся идеалов, жизненных целей, сущностных самооценок. Сознание современных чиновников явно не достигает того уровня понимания катастрофичности состояния их этического кодекса, который предполагал бы неотложную ревизию профессиональных моральных ценностей и приведения их к универсальным стандартам.

К сожалению, современное российское государство, не обладая четкими политическими принципами, демонстрирует обществу действия и компромиссы, противоречащие универсальной морали, что в конечном счете мешает гражданам, в том числе и чиновникам, утвердиться в справедливости общечеловеческих и демократических приоритетов.[76] Общество, социальные группы и средства массовой информации не только не противостоят вредным, разрушающим общественную мораль страстям, но зачастую поддерживают их, стимулируя критическое отношение как к традиционным, так и к новым ценностям.

Сохраняющиеся этические стереотипы «государевой» службы (службы руководителю, а не государству и его гражданам) уничтожают у чиновников ряд внутренних ограничений, способных предостеречь человека от циничного равнодушия к интересам других людей, не принадлежащих к касте начальников. Такая точка отсчета оправдывает своеволие чиновников, игнорирование ими всех не вписывающихся в цели их интересов и создает собственную, не опирающуюся на общественные критерии систему нормативных ценностей. Многое из того, что общество считает коррупционным отклонением в действиях чиновничества, с точки зрения корпоративного служилого сообщества, является признаваемой и поощряемой формой поведения (например, подарки-взятки, использование служебного положения в личных и корыстных целях и др.).

Границы между вопросами «функционирования государственного аппарата» и «стандартов служебного поведения чиновников» пока остаются очень размытыми. Стоит задача способствовать соблюдению высоких этических стандартов в самой законодательной, исполнительной и судебной власти. Но несформированность этических норм служебного поведения усиливает два полюса ценностных ориентаций чиновничества, каждый из которых разрушителен для их профессиональной морали. С одной стороны, это чреватые произволом требования вышестоящих должностных лиц (администрирование), а с другой – угроза преследования и травли тех членов корпоративной группы, которые отклоняются от установившихся общепринятых предписаний, в том числе и тех, которые могут расходиться с требованиями норм Гражданского и Уголовного кодекса (коррупционные действия).

Для современных государственных управленческих структур подавление конструктивной личной инициативы служащих ставит массу этических проблем для лиц, ответственных за принятие решений, когда даже честные люди совершают проступки под предлогом защиты каких-то формальных или неформальных профессиональных интересов службы.[77] Превратить профессиональную этику службы, да и саму социальную группу чиновников в опору законности и государства можно лишь на основе организационно-структурных и политических преобразований в рамках административной реформы.[78] В веберовской концепции «рациональной бюрократии» и ее современных интерпретациях[79] обозначены основные направления таких структурных изменений, которые призваны рационализировать деятельность чиновничества. Эти идеи хорошо известны, но главное, что они не потеряли своей актуальности для нашего общества и сегодня.

Дилемма моральной чистоты и профессионализма может быть разрешена на уровне отдельных специалистов, сумевших сохранить в наше сложное время и совесть, и знания, и опыт. Значительно более сложный вопрос – подготовка будущих профессионалов-чиновников. Иначе говоря, готовить и переподготавливать управленцев следует не просто как специалистов в области технологии принятия решений, а как людей, умеющих видеть гуманистическое содержание этих процессов, обладающих широким культурным кругозором, способных сверять свою профессиональную деятельность с этическими ценностями и нормами права.[80]

В ослаблении моральных устоев чиновничества таятся две серьезные опасности для общества. Первая вытекает из положения, которое занимают должностные лица властной администрации в системе общественной организации. Своекорыстие и другие моральные нарушения оказывают деструктивное влияние на правовую среду и моральные устои в обществе в целом. Вторая опасность выражается в том, что возможность морального перерождения аппарата власти чревата деградацией его профессионального потенциала. Атрофия честности у служащего ставит под сомнение не только все остальные моральные ценности в его деятельности, но и профессиональные качества.

Как показывает предшествующий и современный опыт, характер и степень влияния различных этических величин на процесс осуществления службы зависят от соответствия их требований реальным условиям властного управления.[81] Сложность подобного рода условий и неоднозначность критериев служебной деятельности чиновников приводят к тому, что профессиональная этика гражданской и муниципальной службы формируется на пересечении разнообразных предпочтений, являясь оригинальной смесью ценностей, отношений, норм, привычек, традиций, форм поведения и ритуалов, присущих только данному виду службы, поэтому можно говорить только в самом общем виде о каких-то единых моральных стандартах нравственного самоощущения российской бюрократии.[82]

Моральные стандарты в деятельности организации сферы управления

Ценности профессиональной культуры и нормы поведения выражены в управленческом сообществе открыто или скрыто. Эти приемлемые моральные стандарты деятельности могут быть представлены в форме универсальной и профессиональной этики, в принципах служебного поведения, нормативах и законах. Как правило, на качестве этических идеалов, воплощающих допустимые для индивида различия в понимании добродетелей, в большей степени сказывается влияние корпоративных стереотипов и моральных традиций, признаваемых в управленческой пирамиде.[83]

Гармония объективного и субъективного начала в сфере управления – важный критерий его эффективности. Важным средством, обеспечивающим гармонизацию субъектно-объектных и субъектно-субъектных отношений, является соответствие в процессе управления содержания целей и задач моральной оценке тех методов, которые применяются для их достижения. Действительно, деятельность служащего в сфере управления носит нормативно-инструктивный характер. Но эффективность нормативной деятельности персонала службы, результаты и способы ее осуществления зависят от этического характера предваряющих это действие моральных установок конкретных личностей.

Моральные стандарты – это устойчивые ценности, убеждения, общие для всех сотрудников данного профессионального сообщества, предопределяющие их поведение. Они могут не быть четко выражены, но при отсутствии прямых инструкций определяют способ действия и взаимодействия людей и в значительной мере влияют на ход выполнения работы и на характер жизнедеятельности организации. Моральные стандарты – это важный компонент в достижении целей, повышении эффективности управления. Их главная цель – обеспечение внешней адаптации и внутренней интеграции служащих. Моральные стандарты могут как помогать службе, создавая атмосферу и обстановку, способствующие повышению эффективности деятельности работника, так и работать против, создавая барьеры, препятствующие выработке и реализации задач управления, сформулированных руководством.

Функция моральных стандартов в профессиональной деятельности службы состоит в обеспечении предсказуемости, единообразия и стабильности управленческих действий при многообразии их методов. При этом моральные стандарты способствуют выработке взаимного приспособления должностных лиц для реализации общих, групповых целей, когда известен возможный и альтернативный диапазон действий и поступков отдельных людей в определенных ситуациях. Моральные стандарты службы выполняют регулятивную функцию общения, диалога поколений управленцев, действующих в постоянно изменяющихся условиях, способствуют сохранению культурных ценностей, опыта предшествующих поколений чиновников, фиксируют модели исполнения должностных обязанностей и профессионализм личности, прошедшие испытание временем.[84]

Формирование моральных стандартов работы чиновника связано не только с преодолением формализма, бюрократизма, неумения применять эффективные методы, но и с реальной угрозой имитации служебной деятельности. Это может проявляться прежде всего в безразличии к результатам своей деятельности, когда служащие не анализируют реальную ситуацию хотя бы на уровне собственных эмоций и чувств. Роль последних состоит в том, что они отражают отношения между мотивами (потребностями) служащего и успехом или возможностью успешной реализации его служебной деятельности.

Должностное лицо формирует адекватный условиям службы моральный облик тогда, когда относится к моральным стандартам как к ценности, способной позитивно регулировать его деятельность во взаимоотношениях с другими людьми через ее интеграцию, нормирование, социализацию.[85] В противоположном случае моральные стандарты теряют свои регулирующие функции, тормозят развитие способностей служащего, ведут к консервации стереотипов мышления и даже к потере смысла осуществления служебной деятельности.

В деятельности организации, в которой осуществляется служба, моральные стандарты проявляются не в процессе «суммирования» норм и принципов работы каждого, а в выявлении соответствия, неполного соответствия или несоответствия индивидуальных ценностей общепринятым в профессиональном сообществе моральным установкам. Следование всеми служащими моральным стандартам ведет к умножению, а не простому сложению результатов действий отдельных должностных лиц в виде морально устойчивой атмосферы в коллективе, способствующей результативности всего властного органа.

Моральные стандарты в деятельности организации – это, с одной стороны, отражение, а с другой – средство разрешения противоречий, объективной основой которых являются определенная социально-политическая ситуация, характер управленческой деятельности в условиях нестабильности нормативной базы, а также несформированности этического кодекса в системе «руководитель органа – руководители его структурных подразделений – служащие-исполнители». Чтобы снять противоречия, необходимы достаточно высокий уровень морального развития каждой личности, способности максимального использования знаний и опыта, отражающие меру компетентности служащего в рамках его полномочий.

Очевидно, что моральные стандарты на службе существенно отличаются от общепринятых стандартов в обычной жизни.[86] Служащие, особенно руководители, часто испытывают внутренний дискомфорт из-за «конфликтности ожиданий» от своих действий – они должны проявлять себя для окружающих как профессионалы, призванные эффективно управлять какими-то процессами, и одновременно как личности, обязанные быть этичными, высоконравственными. В процессе выполнения служебных обязанностей многим управленцам приходится идти на компромисс с собственными этическими принципами ради достижения корпоративных целей («подарки» нужным людям, прием на работу «по связям», излишне строгое обращение с коллегами, неэтичные методы ведения дел, сокрытие и фальсификация необходимой информации). В процессе служебной деятельности часто сама работа в организации может заставить работника вести себя таким образом, что в обычных условиях это было бы сочтено как поведение, не соответствующее моральным стандартам. Например, критика результатов чужого труда приводит к многочисленным обидам, которых в обычных условиях люди стараются избегать. Однако на службе это может входить в служебные обязанности – критиковать, разбирать недостатки, указывать на отсутствие ответственности. Сокрытие истинного положения дел является еще одним примером поведения, которое обычно называется неправильным, но только не на службе. Вместо того чтобы назвать человека льстецом, его называют «способным прекрасно маневрировать». Безжалостность же назовут практичностью. Корень зла, очевидно, заключается в том, что организация служебной деятельности без соответствующих противовесов, сама по себе формирует «аморальное» содержание некоторых служебных поступков.

В связи с тем что служащие часто перестают руководствоваться моральными стандартами при выполнении служебных обязанностей, появляющиеся этические проблемы при взаимодействии службы с внешними факторами воспринимаются ими как исключительно трудноразрешимые. Действительно, когда в служебной деятельности противоречия с обычной моралью заходят слишком далеко, возникает известная ситуация – при выполнении должностных обязанностей чиновникам трудно понять, когда, как и зачем необходимо противостоять неправильным поступкам других людей.

Престиж и нравственное значение профессии современного государственного гражданского и муниципального служащего

Государственная гражданская и муниципальная служба как социально-правовой институт является носителем государственнической идеологии. Одно из ее предназначений – создание идеализированного образа государства: великодушного, доброжелательного, озабоченного исключительно благополучием своих граждан. Работники аппарата властных органов своей службой стараются поддержать этот образ, сформировать позитивный общественный имидж публичной власти и всех должностных лиц, занятых в управлении. Служба в силу своей многофункциональности – это фундамент государственного здания.

Престижу государственного гражданского и муниципального служащего способствует статусный характер этой профессии в обществе.[87] Например, правовой статус обеспечивают такие элементы, как государственные гарантии, забота государства о предоставлении социальных льгот (в том числе повышенная пенсия), продолжительность отпуска, стабильность занятости и т. п., социальный статус – социальная ответственность служащих, т. е. добровольный показ сведений о доходах и имущественном положении, а также регулярная аттестационная отчетность о служебном поведении и результативности деятельности. Нравственный статус определяется этическими ценностями профессии, выражающими высокую гражданственность и безупречное служение своему государству.

Престижность профессии служащего связана с тем, что трудовая деятельность служащих по содержанию высокоинтеллектуальна, психологически и эмоционально насыщена. Почти во всех действиях служащих проявляется власть, придающая этим действиям авторитет и должную гарантию (компетенция по полномочиям, определенная законодательством). Знания и профессиональный опыт служащих формируют особый духовно-материальный «продукт», обеспечивающий рациональность, гармоничность и эффективность общественных отношений и процессов. Работа служащего является высокопрофессиональным делом. Для этой деятельности требуется специальное, а не любое высшее образование в соответствии с направлением деятельности в сфере управления.[88]

Высокий престиж и нравственное значение профессии гражданского и муниципального служащего не в последнюю очередь определяются особенностью его труда – принадлежностью к сфере управления. Важнейшим элементом сознания и культуры служащих является государственное мышление как способность мыслить в масштабе и интересах государства, региона, местного сообщества, т. е. определяющая и соответствующая деятельность на благо большинства граждан. Но участие в управлении обществом не означает автоматического возвеличивания человеческих достоинств служащего. Напротив, авторитет личности обусловливается не иерархической ступенью занимаемого им служебного места, а гуманным характером отношения к людям и общественно-нравственной оценкой результатов его деятельности.[89]

Специфика труда гражданского и муниципального служащего также связана с активным общением с людьми, он обязан создать себе и своей профессии высокий имидж и общественный рейтинг. Это достигается доброжелательностью, приветливостью и оптимистичностью. Однако положительный образ профессии гражданского и муниципального служащего складывается не только из умения обращаться с людьми, внешнего вида, речи и манеры поведения, но и из социальной доступности, приверженности общечеловеческим ценностям, религиозной терпимости, законопослушности, подконтрольности со стороны общества.

У чиновничества высоко развито чувство особой социальной значимости в сложившейся системе общественных отношений. Предназначение профессии гражданской и муниципальной службы отражает гуманистическое содержание служения интересам государства и общества. Гуманизм как нормативная характеристика профессиональной культуры службы не привносится извне, а является сущностным элементом культуры общества и проявляется как общественный культурный идеал. Гуманистический характер гражданской и муниципальной службы признает уважение к личности, авторитет власти, защищающей права и свободы граждан.[90] Большинство служащих привержены гуманистическим идеалам службы и посвящают свою карьеру реализации социальных программ и задач государства.

Профессия чиновника относится к профессиям социономического типа, т. е. к системе «человек – человек» с присущими ей особенностями, нравственный смысл которых существует не вообще, а приобретает такие конкретные формы службы, как:

• социальная направленность деятельности;

• широкий круг решаемых общественно значимых задач, иногда в экстремальных условиях;

• критически-аналитическое мышление, исключающее корыстную выгоду;

• конструктивный характер мышления и деятельности в направлении общественного блага;

• высокая гражданская ответственность за подготавливаемые и принимаемые решения;

• профессиональные знания, умения и навыки организации процессов социального управления;

• наличие кодекса поведения, олицетворяющего ценность профессии для общества и положительный образ власти.

Профессиональные ценности гражданского и муниципального служащего предполагают соблюдение моральных принципов чести, бескорыстности, независимости и неподкупности. Это является непременным условием служебной деятельности, выражая существо требований к нравственному содержанию как всего института гражданской и муниципальной службы, так и работы каждого чиновника.[91] Нарушение этих принципов влечет проявления бюрократизма, произвола, несправедливости и безнравственности. Профессия гражданской и муниципальной службы предъявляет к служащему разнообразные требования в зависимости от занимаемой должности, характера и содержания выполняемой им работы. Это довольно широкий набор нравственных качеств, норм и принципов морали, из которых складывается нравственная культура и этический уровень поведения служащего.

Одним из серьезных факторов, определяющих критическое отношение населения к аппарату управления всех ветвей и уровней власти, является отсутствие в работе властных структур подлинного внимания к человеку, уважения его личного достоинства, чуткости, тактичности, конструктивности стиля, профессиональной этики.[92] Часто стремление к достижению власти на практике ориентировано на богатство и карьеру, привилегии и почести. Овладение профессией гражданской и муниципальной службы предполагает формирование таких нравственных качеств служащих, как честность, добросовестность, справедливость, профессионализм, ответственность и социальная активность, без которых невозможно решение важнейших государственных задач и задач развития местных сообществ.

Нравственный смысл деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих

Одним из основных принципов профессиональной этики службы и важнейшим компонентом нравственной оценки деятельности чиновника является сформулированный еще древними римлянами принцип «Jus est ars boni et aequi» – право есть искусство добра и справедливости. Его реализация обнаруживает себя в законном и гуманном использовании властных полномочий.

Нравственным смыслом обязанностей гражданских и муниципальных служащих, на основе которого в конечном счете выводятся все задачи гражданской и муниципальной службы, предусмотренные в законодательстве, является исполнение полномочий:

• по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина;

• равноправию и полноправию граждан;

• гуманизму (признанию человека высшей ценностью).

Нравственное содержание деятельности служащего представляет собой общее и обязательное условие, составляющее источник всего каталога основных обязанностей государственных и муниципальных служащих.[93]

Деятельность служащего в самых различных ситуациях определяется индивидуальными представлениями о нравственном и безнравственном, добре и зле, справедливости и несправедливости, честности или бесчестии, достойном или недостойном. По-настоящему гуманный, справедливый и честный человек, исполняющий по должности свою служебную деятельность, останется самим собой даже в обстоятельствах, принуждающих его пренебречь моралью, и скорее предпочтет лишиться материальных благ, карьеры, чем изменить своим нравственным принципам и убеждениям. Исторических примеров таких поступков очень много.

Научные исследования показывают, что многие служащие идут на компромисс с собственными моральными стандартами под воздействием условий, существующих в организации, в которой они работают.[94] Причем они это делают, считая собственную выгоду, в частности материальное вознаграждение, получаемое ими от службы, недостаточным. Значимость комплекса этических аспектов на службе является определяющей, поскольку приоритет материального вознаграждения не будет достаточным для выполнения задач службы, ведь служащие, ставящие во главу угла только материальное вознаграждение за труд, всегда будут склонны к коррупционным действиям либо будут готовы покинуть службу ради большего заработка (в отличие от менеджерской практики бизнеса аппарат власти нуждается в стабильности кадрового состава). Уважение к профессии и моральные факторы как способ нравственной оценки личности служащего, а уже после них экономическая выгода – это с точки зрения теории управления проверенная опытом иерархия потребностей служащего, позволяющая личности самоутвердиться и достичь успеха в карьере.[95]

Осознание служащими такой иерархической структуры потребностей происходит не автоматически, а под воздействием постепенного освоения профессии, побуждая активность чиновников к принятию «моделей должного», в результате чего происходит предметное воплощение этих моделей. Предметно воплощенные профессиональные ценности в свою очередь становятся основой для формирования организационных идеалов и так далее до бесконечности. Этот процесс повторяется, непрерывно совершенствуясь на каждом новом витке постоянного развития профессиональной культуры службы.

Современный служащий независимо от того, на каком уровне он действует (высшем, среднем, линейном), испытывает потребность в этической подпорке своего поведения. Почти ежеминутно обстоятельства ставят его перед дилеммой – следовать предписаниям или морали? И он действует. Под влиянием обстановки формируются поведенческие комплексы деятельности служащего.

В результате выделяются достаточно устойчивые типы этической интенсивности – моральный, аморальный и внеморальный.[96] Моральный тип предпочитает строить свою деятельность на общечеловеческих этических нормах, оцениваемых как честные и справедливые. Тенденции личного обогащения у него сведены к минимуму. Аморальный тип придерживается аналогичных норм, но со знаком «минус»: пренебрежение этическими заповедями, эгоизм, стремление обойти закон, обогатиться за счет службы и т. п. Внеморальный тип в своих практических действиях не связывает себя моральными нормами: не слывет злостным нарушителем этических законов, но и не признается их ревностным блюстителем. При определенных обстоятельствах он потенциально склонен к коррупционным действиям.

Одно из противоречий, образующихся вследствие нахождения гражданских и муниципальных служащих между управленческой элитой и населением, заключается в специфике внутреннего мира чиновника – постоянном преодолении желания сохранить некоторую степень автономности и самостоятельности относительно ведомства и государственных интересов. Нравственная способность делать правильный моральный выбор является показателем целостности духовной и профессиональной культуры большинства чиновников, основанной на стремлении к общему благу, сознательном выборе направления рациональной деятельности, чувстве ответственности перед собой и перед общественным мнением за последствия и результаты своей служебной деятельности.[97]

Нравственность служащего проявляется и актуализируется через отношение к людям, которым он служит. Можно выявить различные уровни служения, начиная от такого социального образования, как государство, отраслевое или местное сообщество людей, конкретные люди. Абстрактно служить государству никто не может, поскольку оно выражает интересы всех граждан, но за его государственными и муниципальными учреждениями всегда стоят реальные люди с их интересами, потребностями и нуждами. Это значит, что на любом уровне служащий за все, что он делает, нравственно ответствен перед людьми.

Моральная ответственность служащих нашла отражение в целом ряде законодательных документов, таких, как федеральные законы «Об основах государственной службы Российской Федерации» (июль 1995 г.), «О системе государственной службы Российской Федерации» (май 2003 г.), «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (июль 2004 г.), «О муниципальной службе в Российской Федерации» (март 2007 г.), «О противодействии коррупции» (декабрь 2008 г.), в ряде указов Президента РФ, в законодательных и нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Однако в них лишь обозначаются требования к служебному поведению, но не содержатся необходимые механизмы по обеспечению высоких нравственных и гражданских качеств служащих. К тому же лишь профессиональной основе деятельности (образование, стаж, навыки) придается статус главного регулятора их поведения. В квалификационных требованиях к должностям гражданской службы отсутствуют этические составляющие.[98] Возможно, поэтому закрепленная таким образом недооценка роли профессиональной этики служащего нередко проявляется в отклонениях от общепринятых норм и правил, с которыми общество часто сталкивается в последнее время.

1. Перечислите основные задачи профессиональной этики государственной гражданской и муниципальной службы.

2. Объясните, как исторически сформировались этические нормы поведения российского чиновничества. Приведите примеры.

3. В чем основные причины повышения внимания общества к проблемам профессиональной этики службы?

4. Что такое моральные стандарты и как они проявляются в сфере управления?

5. Приведите примеры, подтверждающие или опровергающие моральный престиж профессии государственного и муниципального служащего. В чем заключается нравственный смысл деятельности чиновника на службе государству и обществу?