Мир империй. Территория государства и мировой порядок. Раздел II. Правовой режим территории в конституционном праве (С. Н. Бабурин, 2005)

Регулирование территориальных вопросов было и остается основой внутренней и внешней политики государства. Соглашаясь с Н. И. Матузовым и А. В. Малько в разграничении понятий правового режима и механизма правового регулирования[325], следует рассматривать правовой режим территории, прежде всего как процесс реализации ее политико-юридического состояния.

Принципы режима территории стали складываться еще в древности. Духовные грамоты русских великих князей были важными правовыми актами, вершившими на Руси судьбу и режим территории. Так, в «Поучении своим детям» (Духовной грамоте) князь Владимир Мономах, изложив события своей жизни и давая своим наследникам советы по разным вопросам, завещал уменьшить на подвластной территории жестокость даже в справедливых наказаниях, а проходя с войсками по русским землям, ни в коем случае не дозволять делать вред жителям в селах или портить хлеб на полях[326]. В современную эпоху принципы правового режима, отшлифованные веками, закреплены конституциями государств и многосторонними международными правовыми актами.

7.1. Общие принципы правового регулирования (режима) территории государства. Режимные исключения

Как давно и справедливо отмечается в науке, конституционные принципы, выработанные опытом одних государств, без труда и плодотворно могут воплощаться в практике других государств[327]. В полном объеме это относится и к территориальному регулированию.

Регулирование различных вопросов, связанных с проблемами территории, производится, как правило, на уровне конституций (основных законов) государств. В Российской Федерации это ст. 1, 3–5,8,9,67,68, 71,131 и другие, в Австрии – ст. 2–4,10.2.

Государственно-правовые режимы основаны на конституционных нормах, но охватывают всю соответствующую правовую систему. Государственно-правовой режим – это система законодательно установленных мер, используемых государством при осуществлении его деятельности по управлению делами общества. В соответствии с основными законами государств можно выделить ряд конституционных принципов правового регулирования (режима) государственной территории. Среди них:

1) суверенитет государства над всей его территорией;

2) целостность государственной территории;

3) верховенство на всей территории конституции государства и его законов;

4) прямое действие конституции государства на всей его территории;

5) конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства;

6) единство правового режима территории государства в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности.

При всем различии между государствами, особенно унитарными и федеративными, на примере Российской Федерации видна механика закрепления общих принципов правового регулирования государственной территории.

1. Суверенитет государства над всей его территорией. Согласно ст. 71 Конституции, федеративное устройство и территория Российской Федерации находятся в ведении Российской Федерации, а ч. 1 ст. 4 жестко фиксирует: «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию».

Это означает, что Российская Федерация обладает всей полнотой власти и никакая другая власть на ее территории не вправе присвоить себе функции верховной суверенной власти или, тем более, поставить себя над ней. При этом государственная власть России распространяется на всю без исключения территорию Федерации: на все сухопутные, водные и воздушные пространства, находящиеся под юрисдикцией России, а также объекты с государственной символикой Российской Федерации (например, корабли, авиалайнеры и т. д.)[328].

2. Целостность государственной территории. Уже преамбула Конституции Российской Федерации подтверждает исторически сложившееся государственное единство, а ст. 1 говорит о Российской Феде рации как о государстве демократическом, федеративном, но не как о федерации (конфедерации) государств. Хотя в ч. 1 ст. 5 сказано, что территорию Российской Федерации составляют территории ее субъектов, ст. 3 (а она включена в главу «Основы конституционного строя») твердо провозглашает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3) и никто не может присваивать власть в Российской Федерации (ч. 4 ст. 3).

Примечательный момент. Если, например, ч. 1 ст. 3 Федерального конституционного закона Австрийской Республики от 10 ноября 1920 г. говорит, что территория этого федеративного государства включает в себя территории земель Федерации, то по ч. 1 ст. 67 Конституции России территория Российской Федерации включает в себя не только территории ее субъектов, но также внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Таким образом, в России не только территориальное море, но и внутренние воды, как и воздушное пространство над ними, являются конституционно федеральной территорией. Без сомнения, это крайне важный рычаг в борьбе против национального и регионального сепаратизма.

И в довершение этого механизма ч. 3 ст. 4 Конституции закрепляет именно за Российской Федерацией право и обязанность обеспечивать целостность и неприкосновенность своей территории.

3. Верховенство на всей территории государства его Конституции и законов. Из того, что суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, которая, в свою очередь, обеспечивает государственную целостность как одну из основ федеративного устройства России, прямо вытекает принцип верховенства на всей территории Российской Федерации Конституции России и федеральных за конов.

Это – ключевой момент не только для понимания режима территории России или любого иного государства, но и для правовой системы. Он предполагает, что Основной закон и все другие федеральные законы должны на всей территории Федерации соблюдаться, исполняться и применяться. Им должны соответствовать все нормативные правовые акты федеральных исполнительных органов, законы и иные нормативные акты, принимаемые в субъектах Федерации по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов (ч. 2 ст. 76).

4. Прямое действие Конституции государства на всей его территории. Важное значение для режима территории России имеет норма ч. 1 ст. 15 Конституции, в соответствии с которой Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Таким образом, Основной закон России не просто является базой федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, но его нормы не могут быть изменены какими-либо законами и действуют на всей территории Российской Федерации непосредственно.

5. Конституционное закрепление порядка изменения внешних и внутренних границ государства. Регулирование вопросов территории находится непосредственно в ведении Российской Федерации (п. «б» ст. 71), которая только и вправе определять статус и осуществлять защиту государственной границы, территориального моря, воздушного пространства (п. «н» ст. 71). Но если применительно к внутренним границам четко сказано, что границы между субъектами Федерации могут меняться только с их взаимного согласия (ч. 3 ст. 67), а при изменении границ территорий местного самоуправления учитывается мнение проживающего на соответствующей территории населения (ч. 2 ст. 131), то применительно к внешним границам России порядок их изменения скрыт за упомянутым в Конституции словом «статус».

Между тем, принимая 12 июня 1990 г. Декларацию «О государственном суверенитете РСФСР», I Съезд народных депутатов РСФСР в п. 8 жестко записал: «Территория РСФСР не может быть изменена без волеизъявления народа, выраженного путем референдума»[329].

6. Единство правового режима территории государства в вопросах экономики (единство экономического пространства). Для правового регулирования территории государства характерно его единство в вопросах экономики (единство экономического пространства), свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности (ст. 8).

Вероятно, в противовес прежним советским конституциям Конституция России 1993 г. не содержит специального раздела, посвященного экономической основе государства и общества, но обязывает государство на всей его территории создавать условия для развития и закрепления рыночной экономики, видя это в обеспечении свободы экономической деятельности, свободном перемещении товаров, услуг, финансов.

Статья Основного закона носит следы явной спешки и, соответственно, весьма уязвима. Как быть с перемещением других ресурсов? Конституционная норма явно претендует на исчерпывающий перечень. А ведь, например, еще Указ Президента РСФСР о едином экономическом пространстве от 12 декабря 1991 г. закреплял свободное движение на всей территории РСФСР товаров, услуг и работ[330].

В национальных интересах государство может идти на режимные исключения. В основе таких исключений – стремление обеспечить соблюдение государственных и военных секретов, оградить от опасности человеческие жизни. Такие режимные исключения распространяются на граждан иностранных государств, а потому далеко не всегда совпадают с особыми или иными специальными правовыми режимами территорий.

В России существует перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утвержденный постановлением Правительства РФ № 754 от 11 октября 2002 г. В него включены:

1. Территории закрытых административно-территориальных образований.

2. Территории с регламентированным посещением для иностранных граждан.

3. Территории, на которых введено чрезвычайное или военное положение.

4. Территории, на которых в случае опасности распространения инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений людей введены особые условия и режим пребывания.

5. Территории закрытых военных городков.

6. Зоны проведения контртеррористических операций.

7. Зоны экологического бедствия.

8. Пограничная зона.

9. Объекты и организации Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск и воинских формирований.

10. Объекты, на которых размещаются органы государственной власти и иные органы и организации, осуществляющие работы, связанные с использованием сведений, составляющих государственную тайну.

11. Другие территории, организации и объекты, для посещения которых российским гражданам требуется специальное разрешение.

Таким образом, на отдельных участках государственной территории существуют ограничения на пребывание там иностранцев, и это общая практика государств мира.

Статус административных территорий, составляющих единую территорию государства, также предполагает определенные общие начала (принципы).

7.2. Принципы правового регулирования (режима) административной территории

7.3. Стабильность режима территории, ее гарантии и механизмы

Обеспечение режима государственной территории зависит от внутриполитической ситуации в государстве и надежности государственных границ. Режим границы в России установлен Законом Российской Федерации о Государственной границе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. (с последующими изменениями). Он регулируется также международными соглашениями и соглашениями с сопредельными государствами.

После разрушения Российской империи и гражданской войны 1918–1920 гг. Советская Россия с трудом формировала свои внешние границы, идя ради прорыва внешнеполитической блокады и закрепления границ на территориальные и иные уступки (мирные договоры от 2 февраля 1920 г. с Латвией, от 11 августа 1920 г. с Литвой, от 14 октября 1920 г. с Эстонией, от 12 декабря 1920 г. с Польшей, договоры от 18 марта 1921 г. с Афганистаном (Рижский договор), от 20 февраля 1921 г. с Турцией, от 28 февраля 1921 г. с Персией (Ираном), от 16 марта 1921 г. с Монголией, от 5 декабря 1921 г. с Китаем и др.).

Долго (до 1947 г.) из-за проблемы Бессарабии не была определена граница с Румынией.

Стабильность режима территории. Исходя из внутренних составляющих, можно говорить о внутренней и внешней стабильности территории.

Внутренняя стабильность как устойчивость внутреннего содержания элементов, составляющих территорию – это проблема синтеза внутренней и внешней политики государства. Начала внутренней стабильности режима территории содержатся в механизмах, закрепленных в Конституции (Основном законе).

Внешняя стабильность как устойчивость территории по форме, как устойчивость правовая (де-юре) – это проблема отображения внутренней стабильности вовне.

На практике внутренняя и внешняя стабильность взаимосвязаны и обеспечиваются различными правовыми гарантиями и юридическими механизмами.

Конституционно-правовая стабильность и неизменность территориальных пределов государства основываются на принципиальном положении, что государственность в принципе неделима.

Конституция США (ст. IV разд. 3 ч. 2) устанавливает, что Конгресс имеет право распоряжаться принадлежащей Соединенным Штатам территорией или иной собственностью и принимать все необходимые правила и установления в отношении их; и ни одно положение настоящей Конституции не должно толковаться в ущерб каким-либо притязаниям Соединенных Штатов или какого-либо отдельного штата.

Когда Дж. Вико выделил три вида естественного права (Право Божественное, означавшее, что все было сделано Богами или все делали Боги; Героическое Право, т. е. Право Силы, и «Человеческое право, продиктованное совершенно развитым Человеческим Разумом»), он не случайно попытался вывести естественное поступательное движение Наций[331]. Именно развитие общества, развитие права сформировали систему правовых гарантий и в отношении режима территории.

К правовым гарантиям стабильности режима территории относятся:

а) Принципы международного публичного права. Среди принципов международного публичного права, закрепляющих стабильность режима территории, выделяются: принцип территориальной целостности и неприкосновенности; принцип мирного решения международных споров; принцип неприменения силы. На этих и некоторых других принципах строятся все решения, принимаемые международными организациями. Договоры, заключаемые между государствами, не могут противоречить указанным принципам.

б) Институт остаточного (номинального) суверенитета. Проистекающая из теории самоограничения Г. Еллинека идея остаточного суверенитета предполагает сохранение за территорией суверенитета государства даже в период ее оккупации. Так, после Второй мировой войны японские острова Рюкю находились под управлением США, ко торые признавали существование над островами «остаточного суверенитета» Японии. Восстановление полного суверенитета Японии произведено двусторонними соглашениями 1968, 1969 и 1970 гг. Я. Броунли, приводя вслед за Оппенгеймом пример практических последствий «номинального суверенитета», указывает на спор о маяках на острове Крите и Самосе 1937 г. Тогда Постоянная палата международного правосудия, подтверждая суверенитет над островами в 1913 г. Турции, в частности, указала, что суверенитет не перестал принадлежать Турции, каким бы ограниченным он ни был с юридической точки зрения[332].

в) Институт приобретательской давности. Под приобретательской давностью в международном праве понимается способ приобретения суверенитета над территорией путем фактического и ненарушаемого владения этой территорией в течение длительного времени[333]. Именно эффективное осуществление территориального верховенства в течение длительного периода может, как подчеркивал Ф. И. Кожевни ков, иметь, при определенных условиях, существенное значение для определения суверенной принадлежности спорного участка, если об этом нет международного соглашения[334].

г) Договорный режим границ. Границы территории существуют, если они закреплены в двусторонних или многосторонних договорах[335].

д) Система внутреннего права. Еще русский юрист начала XX в. Л. Шалланд отметил, что сложились и национальные механизмы, обеспечивающие стабильность режима территории, ограничивающие возможный произвол национального правительства в распоряжениях территорией на международной арене. Он назвал и виды таких ограничений в различных государствах, которые можно определить как элементы соответствующей системы внутреннего права:

– границы государства могут быть изменены только на основании закона;

– конституция провозглашает территорию неотчуждаемой и неделимой;

– договоры об изменении состава государственной территории должны ратифицироваться;

– правительство должно быть уполномочено законом для отчуждения части территории;

– конституция перечисляет все земли и области, которые входят в состав государственной территории[336].

Обеспечение стабильности правового режима территории осуществляется юридическими механизмами структурного и материально-правового характера. К структурным механизмам международного характера относятся Совет Безопасности ООН, Международный суд, Специальные органы ООН (Совет по Опеке, Комитет по несамоопределившимся территориям) и др. Структурные механизмы такого обеспечения в национальных государствах включают прежде всего конституции государств и Верховный или Конституционный Суд.

Как материально-правовые механизмы обеспечения стабильности правового режима государственной территории можно выделить:

1) Закрепление государственной целостности как принципа государственного устройства. «Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности…» (ч. 3 ст. 5 Конституции РФ). Федерация в отличие от конфедерации как международно-правового по своему характеру союза государств – единое союзное государство, в составе которого имеются определенные национально-государственные и административно-территориальные образования, обладающие властью и полномочиями в отношении тех вопросов, которые не входят в компетенцию федеральной власти.

2) Единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу федеральной Конституции и федерального законодательства. Под высшей юридической силой нельзя понимать обязательность какого-либо акта, превышающую обязательность другого акта. Нет степени обязательности какого-либо акта. Соотносительность (релятивизм) актов не в этом. Федеральное законодательство сопоставимо в этом смысле с любым другим актом, от какого бы органа субъекта Федерации он ни исходил. Суть дела в другом.

Высшая юридическая сила федеральной Конституции состоит в том, что все законы и иные акты издаются на ее основе и в ее исполнение и не должны ей противоречить (ст. 15 Конституции РФ). Антиконституционные акты не могут порождать никаких правоотношений, в силу того, что они юридически ничтожны, т. е. не являются юридическими актами.

Конституция, федеральные законы, принятые по предметам ведения Российской Федерации, имеют прямое действие на всей территории России (ч. 1 ст. 76 Конституции РФ). Безусловно, это не снимает проблем коллизионного законодательства (Российская Федерация – ее субъекты).

3) Единство государственной власти. Источником единой государственной власти является многонациональный народ России. Большой проблемой для постсоветской России является отсутствие единства органов власти, единства и в действиях и в структуре. Сохранена единая вертикаль исполнительной власти в России (ч. 2 ст. 77 Конституции РФ). Но единой вертикали законодательной (представительной) власти в Российской Федерации нет, если не считать возможности представительных органов субъектов РФ направлять по одному своему представителю в Совет Федерации.

4) Указание в Конституции состава государства. Так, в Конституции РСФСР 1937 г. ст. 14 гласила: «Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика состоит из краев: Азово-Черноморского, Дальне-Восточного, Западно-Сибирского, Красноярского, Северо-Кавказского; областей: Воронежской, Восточно-Сибирской, Горьковской, Западной, Ивановской, Калининской, Кировской, Куйбышевской, Курской, Ленинградской, Московской, Омской, Оренбургской, Саратовской, Свердловской, Северной, Сталинградской, Челябинской, Ярославской; автономных Советских Социалистических Республик: Татарской, Башкирской, Бурят-Монгольской, Дагестанской, Кабардино-Балкарской, Калмыцкой, Карельской, Коми, Крымской, Марийской, Мордовской, Немцев Поволжья, Северо-Осетинской, Удмуртской, Чечено-Ингушской, Чувашской, Якутской и автономных областей: Адыгейской, Еврейской, Карачаевской, Ойротской, Хакасской, Черкесской»[337].

Примечательно, что ни города республиканского значения, ни национальные округа в статье не упомянуты. Конституция РСФСР 1978 г. в ст. 71, закрепляя подход, что в Российской Советской Федеративной Социалистической Республике состоят автономные Советские Социалистические Республики, имеются края, области, города республиканского подчинения и автономные округа, находящиеся в составе краев и областей, привела их перечень в новой очередности.

Конституция Российской Федерации 1993 г. изложила эту норму похожим образом: «В составе Российской Федерации находятся субъекты Российской Федерации: Республика Адыгея (Адыгея), Республика Алтай, Республика Башкортостан, Республика Бурятия, Республика Дагестан, Ингушская Республика, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия – Хальмг Тангч, Карачаево-Черкесская Республика, Республика Карелия, Республика Коми, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Республика Северная Осетия, Республика Татарстан (Татарстан), Республика Тыва, Удмуртская Республика, Республика Хакасия, Чеченская Республика, Чувашская Республика – Чаваш республики»; дальше перечисляются края, области, города федерального значения, Еврейская автономная область, автономные округа (ч. 1 ст. 65).

Статья 23 (первоначальная редакция) Основного закона Федеративной Республики Германия от 23 мая 1949 г. гласила: «Настоящий Основной закон распространяется в первую очередь на территории земель Бадена, Баварии, Бремена, Большого Берлина, Гамбурга, Гессена, Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии, Рейнланд-Пфальца, Шлезвиг-Гольштейна, Вюртемберг-Бадена и Вюртемберг-Гогенцоллерна. В остальных частях Германии он вступает в силу по их присоединении». Последнее положение статьи исходило из перспективы присоединения к ФРГ территории так называемых «восточных» земель.

Основной закон ФРГ стал действовать в Сааре на основании ст. 1 Федерального закона от 23 декабря 1956 г. Статья 23 в прежней редакции отменена Договором об объединении Германии от 31 августа 1990 г.

Не только Основной закон государства, но и международный договор, не затрагивая территориального верховенства, может содержать правовые нормы, касающиеся вопросов национальной обороны и безопасности и создающие специальный режим территории. Прежде всего речь идет о получении территорией демилитаризованного или нейтрального статуса.

Эффективность работы юридических механизмов, обеспечивающих стабильность того или иного режима территории, зависит и от функциональной собранности всего комплекса органов государственной власти. Функции государства принято рассматривать как виды выполняемых им обязанностей перед своими гражданами как деятельность, направленную на решение объективно обусловленных задач, или, как суммировала советская теория государства и права, как «основные направления, главнейшие стороны его деятельности, соответствующие коренным задачам этого государства»[338].

Простой перечень функций государства может быть завершен лишь исчерпанием ресурсов воображения того или иного автора. Различные доктрины осуществляют даже их классификацию, ориентируясь по идеологическим пристрастиям и сложившимся национальным подходам, на функции эксплуататорских и социалистических государств, на основные и неосновные и т. д.[339]

При этом необходимо помнить и об эволюции функций государства с развитием самих государств в человеческой истории, об отмирании одних направлений деятельности государства и зарождении новых. Если уже «крепостное общество всегда было более сложным, чем общество рабовладельческое»[340], то несравненно более серьезно усовершенствовались политико-правовой и государственный механизмы государств по миновании ими эпохи противостояния капиталистической и социалистической мировых систем. Не вызывает сомнений лишь условное разделение функций государства на внутренние и внешние, причем во все исторические эпохи.

Размеры и характер территории прямо влияют на наличие или отсутствие тех или иных функций государства, а также на их объем. Это относится к функциям и внешним, и внутренним.

8.1. Классификация особых территориальных режимов

Большинство видов правовых режимов государственной территории устанавливаются исключительно национальным законодательством и имеют административно-правовое содержание. Как режимы общего права публичной власти они различаются степенью угрозы для национальной безопасности и формализованными рамками юридических процедур. Но правовые режимы аренды территории и экстерриториальности, режимы демилитаризованных и нейтрализованных территорий, территории транзита и мирного прохода следует отнести к договорным режимам государственной территории, поскольку особенности таких режимов определяются как национальным законодательством, так и международными соглашениями. На оккупированной территории существует административно-правовой режим, установленный государством-оккупантом.

Рассматривая правовые режимы, устанавливаемые на государственной территории или ее части, следует определиться с критериями (основания) их классификации[341]. По объекту-носителю правового режима выделяют территориальные режимы; режимы обращения с предметами, представляющими повышенную общественную опасность или имеющими важное государственное значение; объектные режимы (АЭС, ИВС и др.) и функционально-деятельные режимы (деятельности МЧС, противопожарный и др.)[342]. Могут быть и иные критерии классификации, но нас интересуют только территориальные режимы.

На практике правовые режимы могут перетекать друг в друга либо применяться в силу политической целесообразности или по иным причинам, не предусмотренным соответствующими правовыми актами.

Соглашаясь в целом с классификацией административно-правовых режимов, предложенной В. Б. Рушайло[343], среди территориальных правовых режимов выделим следующие:

– по нацеленности на обеспечение национальной безопасности государства – это режимы территории осадного и военного положения; приграничной территории, закрытых административных территорий;

– по поддержанию обороноспособности страны, общественной безопасности и безопасности граждан в условиях чрезвычайных обстоятельств – режимы действия исключительных законов, чрезвычайного положения; режимы территории прямого правления центральной власти, особые режимы, в том числе на территории проведения контртеррористической операции или террористической опасности;

– по обеспечению особых условий экономической деятельности – различные виды специальных экономических режимов;

– по сочетанию национальной регламентации с международно-правовыми нормами или нормами другого национального законодательства – режимы экстерриториальности, арендованной территории, территории транзита и мирного прохода, демилитаризованной и нейтрализованной территории, оккупированной территории.

Территориальные режимы могут быть классифицированы и по иным критериям (масштабу охвата, степени правовых исключений, наличию специально создаваемых органов государства и др.), а потому рассмотрим отдельные виды особых территориальных правовых режимов, исходя преимущественно из хронологии их возникновения.

8.2. Территория действия исключительных законов

В целях обеспечения безопасности граждан и защиты государственного строя большинство государств предусматривает введение на своих территориях или их отдельных частях особых правовых режимов. Как справедливо отмечал М. Дюверже, «любая конституция рисует не одну, а множество схем правления, построение которых зависит от расстановки сил в данный момент. Различные политические режимы могут… функционировать в одних и тех же юридических рамках»[344]. В. Н. Лешков просто делил законы на установительные, которые имеют «своим назначением сохранить и отстоять для народа все то, что добыто им», и на охранительные, которые направлялись «против природы и целых соединений лиц, иногда против самих обществ, или против самого хода событий в народе»[345].

Уже в Древнем Риме значительное место занимали исключительные законы, которыми в периоды военной опасности, в связи с внутренними неурядицами, а то и для исполнения какого-либо разового поручения, часто религиозного характера, избирали диктатора с практически неограниченной властью.

Исключительным такой закон назывался потому, что приостанавливал на определенной территории действие обычных законов и – во имя достижения цели, также указанной в этом законе, – наделял чрезвычайными (исчерпывающе в нем самом указанными) полномочиями конкретный орган исполнительной власти. Исключительные законы не подлежали расширительному толкованию.

Исключительными законами в дореволюционной России на отдельных территориях устанавливался режим в виде усиленной или чрезвычайной охраны, а также военное или осадное положение. В Российской Федерации к таким законам можно отнести федеральные конституционные законы о чрезвычайном и военном положениях. Но отождествление режимов усиленной или чрезвычайной охраны, осадного положения с понятием чрезвычайного положения, как это делает В. Б. Рушайло[346], представляется неоправданным, лишает исключительные законы исторической динамики.

Признание недостаточности обычных мер по обеспечению общественного порядка всегда вело к поиску временных исключительных мер по укреплению государственности и мира, пусть даже связанных с ограничением гражданской свободы. В законодательстве России понятие режимов охраны как форм исключительного положения впервые было введено после убийства народовольцами Александра II Положением «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия», утвержденным 14 августа 1881 г. Особое распространение территории охраны получили во время подавления революции 1905–1907 гг.

Территория объявлялась находящейся в исключительном положении в тех случаях, когда проявления преступной деятельности лиц, злоумышляющих против государственного порядка и общественной безопасности, принимали на ней столь угрожающий характер, что вызывали необходимость особых мероприятий, направленных к прекращению таких проявлений (ст. 4 Положения)[347].

В соответствии со ст. 5 этого же правового акта исключительное положение меняло режим государственной территории в сторону, во-первых, расширения круга полномочий существующих административных структур, отвечающих за охрану государственного порядка и общественной безопасности, либо предоставления чрезвычайных прав специально учреждаемым временным правительственным органам; во-вторых, усиления ответственности как частных лиц, так и органов власти за неисполнение обязанностей, которые на них будут возложены при исключительном положении.

Территории исключительного положения в зависимости от вида охраны делились на два вида.

Территория усиленной охраны. Режим усиленной охраны вводился на той или иной территории России в случаях нарушения общественного спокойствия преступными посягательствами против существующего государственного строя или безопасности частных лиц и их имущества, или приготовления таковых, если для охраны порядка применения действовавших «постоянных законов» оказывалось недостаточно.

Территория чрезвычайной охраны. Режим чрезвычайной охраны как более суровый вводился на той или иной территории по аналогичным причинам при отягчающем обстоятельстве – когда такими посягательствами население известной местности бывало приведено в тревожное состояние, вызывающее необходимость принятия исключительных мер для безотлагательного восстановления нарушенного порядка (ст. 6 Положения).

Объявление какой-либо территории, находящейся в режиме усиленной охраны, осуществлялось генерал-губернаторами с утверждением министром внутренних дел либо самим министром, а режим чрезвычайной охраны – по представлению министра внутренних дел Комитетом министров (с 1905 г. – Советом министров), с утверждением Государем. Усиленная охрана вводилась на год, чрезвычайная – на 6 месяцев. На любой территории министр внутренних дел через Комитет министров с разрешения Государя мог продлять срок охраны и фактически сохранять его годами.

Территории утрачивали режим усиленной или чрезвычайной охраны тем же порядком, каким его приобретали (ст. 11 Положения).

На участках государственной территории, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по защите государственного порядка и общественной безопасности возлагались либо на постоянных, либо на специально назначенных временных генерал-губернаторов, а в губерниях, им не подведомственных, – на губернаторов и градоначальников.

Правовой режим территории усиленной охраны предполагает расширенную административную юрисдикцию, включающую:

– издание администрацией в рамках ее дополнительных полномочий общеобязательных постановлений по предметам, относящимся к предупреждению нарушений общественного порядка и государственной безопасности;

– привлечение за нарушение указанных постановлений к административной ответственности вплоть до ареста на срок до 3 месяцев или штрафа в 500 руб.;

– установление запрета на народные, общественные и частные собрания;

– закрытие торговых и промышленных заведений как краткосрочно, так и на весь период усиленной охраны;

– запрещение отдельным лицам пребывать на территории усиленной охраны, вплоть до высылки в специально регламентированном порядке в определенную местность;

– передача генерал-губернатором отдельных уголовных дел на рассмотрение военным судом по законам военного времени в целях обеспечения общественного порядка и спокойствия;

– рассмотрение по требованию генерал-губернатора дел и осуществление всех судебных действий в закрытых судебных заседаниях;

– утверждение генерал-губернаторами, а в местностях, им не подчиненных, командующими войсками всех приговоров военных судов по соответствующим делам;

– отстранение по требованию генерал-губернатора неблагонадежных лиц от должностей в земских, городских и судебно-мировых учреждениях (за исключением лиц, служащих по выборам);

– задержание местными начальниками полиции и жандармских управлений внушающих подозрение лиц на срок не более двух недель и производство обысков во всякое время и во всех без исключения помещениях (ст. 16–18 Положения).

Правовой статус территорий, состоявших на положении чрезвычайной охраны, предполагал дополнительные права должностных лиц и ограничение в правах населения территории. Над всеми органами власти вводилась (по возможности из числа генерал-губернаторов) особая должность Главноначальствующего, а в случае надобности – и права Главнокомандующего армией в военное время (ст. 24 Положения), получавшего в дополнение к правам генерал-губернаторов территорий усиленной охраны новые полномочия, в том числе:

– подчинять отдельные местности вверенной ему территории управлению особых лиц;

– учреждать для содействия органам полиции военно-полицейские команды;

– передавать военному суду одним общим распоряжением не только отдельные дела, а целые категории дел;

– налагать на срок сохранения режима чрезвычайной охраны секвестр на недвижимость и арест на движимое имущество и доходы с них;

– подвергать правонарушителей тюремному заключению в административном порядке на срок до 3 месяцев или штрафу до 3000 руб., в том числе за проступки, об изъятии которых из ведения судов будет заранее объявлено;

– отстранять от должностей на все время режима чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях;

– разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений;

– приостанавливать периодические издания на все время чрезвычайной охраны и закрывать учебные заведения на срок не более месяца (ст. 26 Положения).

К началу XX в. территориями усиленной охраны в России являлись: Санкт-Петербургская, Московская, Харьковская, Подольская и Волынская губернии, города Ростов-на-Дону, Таганрог, Нахичевань и село Касперовка области Войска Донского, а также территории Санкт-Петербургского и Одесского градоначальств, Николаевского военного губернаторства и местности, подведомственные Кронштадтскому военному губернатору[348].

В Советской России оба режима охраны (исключительного положения) были трансформированы в единый институт чрезвычайного положения.

8.3. Территория осадного положения

В качестве отдельного вида исключительного режима следует рассматривать осадное положение. Родившееся в период средневековых военных осад городов осадное положение было впоследствии распространено и на другие исключительные обстоятельства, в том числе мирного времени.

Впервые режим территории осадного положения стал регламентироваться во Франции законом от 8 июля 1791 г. и вскоре был усовершенствован Наполеоном I. Осадное положение вводилось в условиях войны, но, в отличие от реального, существовало и «фиктивное осадное положение», объявлявшееся не только на территориях военных действий, но и на территориях («во внутренних общинах»), где действовали различного рода мятежники. Во Франции на территории Парижа осадное положение объявлялось во время всех революций XIX в.: в 1830, 1848 и 1871 гг. В Германии оно устанавливалось в эпоху революции 1848–1849 гг., а в некоторых местностях – в период войны 1870–1871 гг. В 1878 г. австрийское правительство объявляло осадное положение на территории Боснии.

Придание территории режима осадного положения изначально предполагало значительную роль высших органов законодательной власти. Если в конце XIX в. по французскому закону об осадном положении от 3 апреля 1878 г. право объявления осадного положения принадлежало законодательным палатам, а в конце XX в. осадное положение декретируется Советом министров, то все равно его продление на срок более двенадцати дней может быть разрешено только Парламентом Франции (ст. 36 Конституции Французской Республики 1958 г.).

Основными чертами режима осадного положения на территории любого государства являются:

1. Временный переход власти от гражданской администрации – и частично судебной системы – к военному командованию, наделенному чрезвычайными полномочиями.

2. Ограничение гражданских прав и свобод вплоть до полной приостановки многих из них, прежде всего личной свободы, неприкосновенности жилища, свободы слова (даже с введением предварительной цензуры), перемещения, собраний и др.

3. Передача категорий дел по преступлениям против общественного порядка и государственной безопасности под юрисдикцию военных судов, рассматривающих их по законам военного времени.

Именно осадное положение пыталось ввести итальянское правительство в 1922 г., чтобы помешать походу фашистов на Рим, но король Виктор Эммануил III отказался это сделать, а затем, наоборот, передал власть Муссолини. В 1941 г. при приближении гитлеровских войск к Москве в столице СССР было введено осадное положение.

Во многих странах франко-германская традиция в случае внешней военной угрозы или при серьезных внутренних конфликтах устанавливать на территории государства или ее части осадное положение имеет аналог в форме чрезвычайного или военного положения. Это относится и к России.

8.4. Территория чрезвычайного положения

Чрезвычайное положение на всей территории государства или ее отдельной части вводится при наличии обстоятельств и в порядке, предусмотренных законом. По мнению отдельных государствоведов, чрезвычайные положения при закреплении их в Конституции дают возможность федерации в ситуации, когда этого требует обстановка, приобретать черты унитарного государства[349]. Первые законы о чрезвычайном положении с учетом опыта Франции были разработаны и приняты в 1857 г. в Пруссии, в 1869 г. в Австро-Венгрии, в 1870 г. в Испании.

Конституция Индии, имеющей наиболее богатый опыт использования режима чрезвычайного положения, предусматривает три его вида:

1) «общенациональное чрезвычайное положение», вводимое на всей территории Индии или на ее части в связи с войной, внешней агрессией или вооруженным восстанием (ст. 352 Конституции);

2) чрезвычайное положение, объявляемое в связи с несостоятельностью конституционного механизма в штатах (ст. 356);

3) чрезвычайное положение в области финансов (ст. 360). Прокламация о чрезвычайном положении на той или иной части территории государства объявляется президентом Индии. С принятием в 1978 г. 44-й поправки к Конституции конституционность решения президента о введении чрезвычайного положения может быть оспорена в суде как действие, предпринятое в недобросовестных целях.

На территории действия чрезвычайного положения в области финансов предполагается осуществление правового режима, при котором исполнительная власть Союза обладает правом давать указания любому штату относительно соблюдения таких правил финансовой дисциплины, которые могут быть установлены в этих указаниях, в том числе снижение жалованья и содержания всем или некоторым группам лиц, находящимся на службе, связанной с делами штата, а также «резервирование на рассмотрение президента» всех финансовых законопроектов после того, как они приняты легислатурой штата; президент правомочен издавать распоряжения о снижении жалованья и содержания всем или некоторым группам лиц, находящихся на службе, связанной с делами Союза, включая судей Верховного суда и высших судов штатов (п. 3 и 4 ст. 360 Конституции).

За десятилетия после принятия Конституции Индии такой вид чрезвычайного положения не применялся ни разу. Иное дело – введение чрезвычайного положения в связи с несостоятельностью конституционного механизма, но мы вернемся к нему при рассмотрении статуса территорий прямого правления центральной власти.

Рассмотрим основные характеристики территории общенационального чрезвычайного положения по законодательству Индии. Правовой режим государственных территорий претерпевает здесь следующие изменения:

1) происходит ограничение гражданских прав и свобод, причем приостанавливается право граждан на обращение в суд в целях принудительного осуществления всех или отдельных, перечисленных в приказе президента прав граждан (ст. 358 и 359 Конституции);

2) правительство штата, не отстраняясь от власти, переходит под полный контроль исполнительной власти Союза, которая приобретает право давать указания штатам относительно способа осуществления ими исполнительной власти (п. «а» ст. 353 Конституции). Иными словами, происходит временный переход на унитарную систему государственной власти;

3) при сохранении полномочий легислатурой штата, парламент Союза приобретает совпадающие полномочия в области законодательства, становится правомочен принимать законы по вопросам, отнесенным к ведению штата (п. 1 ст. 250), и давать посредством закона полномочия исполнительным органам Союза в любой сфере, даже отнесенной к компетенции штатов;

4) парламент может законом продлить обычный срок функционирования Народной палаты (5 лет) на период до одного года, но не выходящий за пределы шести месяцев по прекращению режима чрезвычайного положения (это положение было использовано Индирой Ганди в 1976 г.);

5) президент имеет конституционное право видоизменять своим приказом, подлежащим одобрению парламентом, положения конституции, относящиеся к распределению финансовых средств между Союзом и штатами в пределах финансового года, в котором прекращается действие чрезвычайного положения (ст. 354).

Действие чрезвычайного положения на любой территории прекращается по истечении месяца с момента его объявления, если за этот период соответствующая прокламация не была одобрена резолюциями обеих палат индийского парламента, принятыми квалифицированным большинством голосов в каждой из палат. С момента одобрения прокламации резолюциями ее действие может вновь продлеваться на 6 месяцев с возможностью периодического продления по той же процедуре и на тот же срок.

Режим чрезвычайного положения на основе ст. 352 Конституции вводился на территории Индии 26 октября 1962 г. в связи с агрессией Китая в северо-восточном пограничном районе (отменен 10 января 1968 г.), 3 декабря 1971 г. при начале Пакистаном необъявленной войны против Индии и 25 июня 1975 г. в связи с возникшими «внутренними беспорядками» (оба решения отменены в марте 1977 г.)[350].

В Российской Федерации статус территории чрезвычайного положения устанавливается указом Президента с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ст. 88 Конституции), в порядке, установленном федеральным конституционным законом (ч. 2 ст. 56).

В условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод населения с указанием пределов и срока их действия (ч.1 ст. 56). При этом не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные ст. 20, 21, 23 (ч. 1), ст. 24, 28, 34 (ч. 1), ст. 40 (ч. 1), ст. 46–54 Конституции России (ч. 3 ст. 56 Конституции). Речь идет о праве на жизнь и смертной казни как исключительной мере наказания, об охране государством достоинства личности и запрете пыток, а также жестокого или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания; о праве на свободу и личную неприкосновенность; об аресте, заключении под стражу и содержании под стражей только по судебному решению; о праве на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени; о презумпции невиновности, свободе совести, а равно ряде других (исчерпывающего перечня) правах и свободах.

В России Закон о чрезвычайном положении был впервые принят 17 мая 1991 г.[351] После обобщения опыта его применения, с учетом дальнейшей научной разработки типологии социальных конфликтов 30 мая 2001 г. был принят Федеральный конституционный закон № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» (изменения вносились в 2003 и 2005 гг.).

Чрезвычайное положение вводится на какой-либо территории только при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации, устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. Целями его введения являются устранение обстоятельств, послуживших основанием для его введения, обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации.

В течение суток с момента принятия Советом Федерации Федерального Собрания России постановления об утверждении указа Президента о введении чрезвычайного положения сопредельные государства уведомляются об обстоятельствах, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения.

Закон 1991 г. предусматривал два основания введения на какой-либо территории чрезвычайного положения:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя, массовые беспорядки, сопровождающиеся насилием, межнациональные конфликты, блокада отдельных местностей, угрожающие жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов;

б) стихийные бедствия, эпидемии, эпизоотии, крупные аварии, ста вящие под угрозу жизнь и здоровье населения и требующие проведения аварийно-спасательных и восстановительных работ (ст. 4 Закона).

ФКЗ 2001 г. расширил круг обстоятельств требующих введения чрезвычайного положения на основании п. «а» аналогичной статьи, включив в перечень дополнительно имеющие место захват или присвоение власти, вооруженный мятеж, террористические акты, захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовку и деятельность незаконных вооруженных формирований, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 3 ФКЗ).

Более обобщенно ФКЗ подошел и к обстоятельствам, требующим введения чрезвычайного положения на основании п. «б», отнеся в ст. 3 к ним: чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.

В соответствии с законом чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится Указом Президента Российской Федерации с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации ФС РФ и Государственной Думе ФС России, при этом сам Указ незамедлительно передается на утверждение Совета Федерации ФС РФ.

Органы власти могут по-разному относиться к необходимости установления на территории режима чрезвычайного положения. Верховным Советом РСФСР не был утвержден указ Президента РСФСР от 7 ноября 1991 г. о введении чрезвычайного положения в Чечено-Ингушской Республике. В 1995 г., например, Совет Федерации не утвердил указа Президента России о введении чрезвычайного положения в Республике Северная Осетия (Алания) и Ингушской Республике.

В Анголе, Болгарии, Германии, Израиле чрезвычайное положение вообще вводится высшим представительным органом самостоятельно.

В указе Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения должны быть определены:

а) обстоятельства, послужившие основанием для введения чрезвычайного положения;

б) обоснование необходимости введения чрезвычайного положения;

в) границы территории, на которой вводится чрезвычайное положение;

г) силы и средства, обеспечивающие режим чрезвычайного положения;

д) перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства, правоорганизаций и общественных объединений;

е) государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление мер, применяемых в условиях чрезвычайного положения;

ж) время вступления указа в силу, а также срок действия чрезвычайного положения (ст. 5 ФКЗ).

При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации Федеральное Собрание России в лице обеих палат продолжает свою работу в течение всего периода действия чрезвычайного положения.

Территория чрезвычайного положения как имеющая специальный, не предусмотренный обычным порядком правовой режим не может существовать длительный период. Срок действия чрезвычайного положения, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, – 60 суток.

Если по закону 1991 г. по истечении срока режим чрезвычайного положения отменялся, но мог быть продлен Советом Федерации на такой же срок (ст. 13 Закона), то ФКЗ закрепил уже более четкую норму: по истечении установленного срока чрезвычайное положение считается прекращенным, а если за это время цели введения чрезвычайного положения не были достигнуты, срок его действия может быть продлен указом Президента Российской Федерации с соблюдением требований, установленных для введения чрезвычайного положения.

На территории действия чрезвычайного положения может предусматриваться введение следующих мер и временных ограничений:

а) полное или частичное приостановление на территории, на которой введено чрезвычайное положение, полномочий органов исполнительной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации, а также органов местного самоуправления;

б) установление ограничений на свободу передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, а также введение особого режима въезда на указанную территорию и выезда с нее, включая установление ограничений на въезд на указанную территорию и пребывание на ней иностранных граждан и лиц без гражданства;

в) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

г) установление ограничений на осуществление отдельных видов финансово-экономической деятельности, включая перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

д) установление особого порядка продажи, приобретения и распределения продовольствия и предметов первой необходимости;

е) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

ж) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

з) ограничение движения транспортных средств и осуществление их досмотра;

и) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, а также химически и биологически опасные вещества;

к) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения в связи с чрезвычайными обстоятельствами (ст. 11 ФКЗ).

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, предусмотренных п. «а» ст. 3 ФКЗ, в дополнение к указанным выше мерам и временным ограничениям, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены следующие меры и временные ограничения:

а) введение комендантского часа, т. е. запрета в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

б) ограничение свободы печати и других средств массовой информации путем введения предварительной цензуры с указанием условий и порядка ее осуществления, а также временное изъятие или арест печатной продукции, радиопередающих, звукоусиливающих технических средств, множительной техники, установление особого порядка аккредитации журналистов;

в) приостановление деятельности политических партий и иных общественных объединений, которые препятствуют устранению обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения;

г) проверка документов, удостоверяющих личность граждан, личный досмотр, досмотр их вещей, жилища и транспортных средств;

д) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, специальных средств, ядовитых веществ, установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные вещества, сильнодействующие вещества, этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности – временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

е) выдворение в установленном порядке лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения и не проживающих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, за ее пределы за их счет, а при отсутствии у них средств – за счет средств федерального бюджета с после дующим возмещением расходов в судебном порядке;

ж) продление срока содержания под стражей лиц, задержанных в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации по подозрению в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений, на весь период действия чрезвычайного положения, но не более чем на три месяца (ст. 12 ФКЗ).

В случае введения чрезвычайного положения при наличии обстоятельств, указанных в п. «б» ст. 3 ФКЗ, в дополнение к мерам и временным ограничениям, указанным в ст. 11 ФКЗ, на территории, на которой вводится чрезвычайное положение, указом Президента России о введении чрезвычайного положения могут быть предусмотрены меры и временные ограничения, исчерпывающе перечисленные в ст. 13 ФКЗ, в том числе временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений.

На территории, на которой введено чрезвычайное положение, выборы и референдумы не проводятся в течение всего периода действия чрезвычайного положения. В случае истечения в период действия чрезвычайного положения срока полномочий соответствующих выборных органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц срок полномочий указанных органов и лиц продлевается до прекращения периода действия чрезвычайного положения, если их полномочия не приостановлены в порядке, установленном настоящим Федеральным конституционным законом (ст. 14 ФКЗ).

В исключительных случаях, предусмотренных ст. 17 ФКЗ, на основании указа Президента для обеспечения режима чрезвычайного положения могут привлекаться Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские формирования и органы. Пограничные органы, осуществляющие защиту и охрану Государственной границы Российской Федерации, привлекаются для обеспечения режима чрезвычайного положения только в целях охраны Государственной границы.

Для осуществления единого управления силами и средствами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, указом президента назначается комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, имеет широкие права и обязанности, исчерпывающе перечисленные в ст. 18 ФКЗ, в том числе устанавливает время и срок действия комендантского часа; определяет особый режим въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее; выдворяет в установленном порядке за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, лиц, нарушающих режим чрезвычайного положения.

Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляет руководство комендатурой указанной территории. Образование комендатуры территории, на которой введено чрезвычайное положение, не приостанавливает деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории.

Статья 22 ФКЗ предусматривает, что на территории, на которой введено чрезвычайное положение, указом Президента Российской Федерации может вводиться особое управление этой территорией путем создания:

а) временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение;

б) федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, действует на основании положения, утверждаемого Президентом Российской Федерации. Такому временному специальному органу могут быть переданы полностью или частично полномочия органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение. Руководитель временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Комендант территории, на которой введено чрезвычайное положение, переходит в подчинение руководителю временного специального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, и по должности является его первым заместителем (ст. 24 ФКЗ).

В случае если на территории, на которой введено чрезвычайное положение, создание временного специального органа управления указанной территорией не обеспечило достижения целей введения чрезвычайного положения, может быть создан федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

Руководитель федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, назначается Президентом Российской Федерации. Положение о федеральном органе управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, утверждается Президентом Российской Федерации.

При введении особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, путем создания федерального органа управления, осуществление полномочий органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на указанной территории, приостанавливается, а их функции возлагаются на федеральный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендатура территории, на которой введено чрезвычайное положение, при введении данной формы особого управления указанной территорией входит в структуру федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение. Комендант указанной территории по должности является первым заместителем руководителя федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Правосудие на территории, на которой введено чрезвычайное положение, осуществляется только судом. На указанной территории действуют все суды, учрежденные в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Учреждение каких-либо форм или видов чрезвычайных судов, а равно применение любых форм и видов ускоренного или чрезвычайного судопроизводства не допускается.

Таким образом, территория чрезвычайного положения имеет следующие характеристики:

1. Границы территории, на которую распространяется режим чрезвычайного положения, точно оговариваются в указе о его введении.

2. Чрезвычайные меры, осуществляемые на территории, строго ограничены в перечне и пределах указом Президента о введении чрезвычайного положения.

3. Права и свободы граждан временно ограничены в соответствии с вводимым исчерпывающим перечнем. В случае введения чрезвычайного положения с дополнительными ограничениями, их перечень также носит исчерпывающий характер.

Власть на территории чрезвычайного положения осуществляется специально уполномоченным на то президентом государственным органом – комендантом территории. В особых случаях могут создаваться либо временные специальные органы управления территорией с передачей им полностью или частично полномочий органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, либо федеральный орган управления территорией, берущий на себя осуществление функций органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующей территории, полномочия которых приостанавливаются. При этом временный специальный орган управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение, прекращает свои полномочия.

5. Порядок осуществления в ее пределах правосудия остается неизменным.

Примером наиболее длительного сохранения режима чрезвычайного положения (с 1992 г.) может быть территория зоны ингушско-осетинского межнационального конфликта. Выступая 7 февраля 1995 г. на заседании Совета Федерации России при очередном продлении действия чрезвычайного положения, официальный представитель Президента Российской Федерации В. А. Михайлов, констатировав достижение контролируемой силами правопорядка обстановки, указал и причины, по которым нельзя было гарантировать, что в случае снятия режима чрезвычайного положения достигнутая к тому моменту стабильная ситуация не обострится:

«Первое. Процесс разоружения населения или добровольной сдачи оружия еще далеко не завершен.

Второе. Не перекрыты полностью каналы транспортировки оружия из Чеченской Республики, пути его сосредоточения, так же, как и незаконных вооруженных формирований, в непосредственной близости к зоне чрезвычайного положения.

Третье. Потенциальная опасность конфликтов сохраняется в ряде населенных пунктов, в том числе в тех, которые включены в предлагаемый указ Президента о зоне действия режима чрезвычайного положения»[352].

Одновременно еще требовалась усиленная охрана в населенных пунктах Пригородного района Северной Осетии, в частности Чермене, Дачном, Курта, Дангароне и других, в которые предполагалось возвращение вынужденных переселенцев.

Свою положительную роль в прекращении вооруженного конфликта, ликвидации его последствий, создании благоприятных условий для комплексного решения вопросов возвращения беженцев и вынужденных переселенцев, проведении строительно-восстановительных работ, дальнейшем изъятии оружия режим чрезвычайного положения в этой части территории России сыграл[353].

8.5. Территория военного положения

В период войны или серьезного вооруженного конфликта решением высших органов государственной власти правовой режим всей государственной территории или ее части может претерпевать и более серьезные изменения.

Так, Конституция Российской Федерации предоставляет Президенту РФ право в случае агрессии против Российской Федерации или непосредственной угрозы агрессии вводить на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях военное положение с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе (ч. 2 ст. 87). Режим военного положения определяется федеральным конституционным законом (ч. 3 ст. 87). Указ Президента о введении военного положения подлежит утверждению Советом Федерации (п. «б» ч. 1 ст. 102). В отличие от подхода к чрезвычайному положению, Конституция не содержит для территорий военного положения каких-либо изъятий в ограничении прав и свобод.

На территории СССР режим военного положения был введен в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 г.[354] Указанный правовой акт позволяет выделить следующие наиболее существенные характеристики территории государства с режимом военного положения:

1. В местностях, объявленных на военном положении, все функции органов государственной власти в области обороны, обеспечения общественного порядка и государственной безопасности принадлежат военным советам фронтов, армий, военных округов, а там, где нет военных советов, – высшему командованию войсковых соединений.

2. На территории военного положения ограничиваются права и свободы человека и гражданина. Военным властям предоставляется право:

– в соответствии с действующими законами и постановлениями Правительства привлекать граждан к трудовой повинности для выполнения определенных работ;

– устанавливать военно-квартирную обязанность для расквартирования воинских частей и учреждений;

– производить изъятие транспортных средств и иного необходимого для нужд обороны имущества как у государственных, общественных и кооперативных предприятий и организаций, так и у отдельных граждан;

– регулировать время работы учреждений и предприятий, организацию всякого рода собраний и шествий; запрещать появление на улицах после определенного времени;

– производить в необходимых случаях обыски и задержания подозрительных лиц;

– устанавливать нормы отпуска населению продовольственных и промышленных товаров;

– воспрещать въезд и выезд на территорию военного положения;

– выселять в административном порядке с территории военного положения или из отдельных ее пунктов лиц, признанных социально опасными как по своей преступной деятельности, так и по связям с преступной средой.

3) В пределах своих дополнительных прав военные власти издают обязательные для всего населения постановления, устанавливая за их неисполнение наказание в административном порядке в виде лишения свободы сроком до 6 мес. или штрафом до 3000 руб.

4) За преступления, совершенные на территории военного положения, а также за неподчинение распоряжениям и приказам военных властей виновные подлежат уголовной ответственности по закону военного времени, что, в частности, означало:

– в изъятие из действующих правил о рассмотрении судами уголовных дел о преступлениях, направленных против обороны, общественного порядка и государственной безопасности, указанные дела передаются на рассмотрение военных трибуналов (Указ предусмотрел восемь категорий таких дел); военным властям предоставляется право передавать на рассмотрение военных трибуналов дела о спекуляции, злостном хулиганстве и иных преступлениях, если командование признает это необходимым по обстоятельствам военного положения;

– рассмотрение дел в военных трибуналах производится по правилам, установленным «Положением о военных трибуналах в районах военных действий» (упрощенная процедура), при этом их приговоры кассационному обжалованию не подлежат и могут быть отменены или изменены лишь в порядке надзора.

Указ 1941 г. о военном положении распространялся также на местности, в которых в силу чрезвычайных обстоятельств отсутствовали местные органы государственной власти и государственного управления СССР.

Таким образом, следует согласиться с Б. Б. Хангельдыевым и М. Р. Сафаровой в том, что военное положение представляет собой особый режим жизнедеятельности государства и общества, который предусматривает наделение органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также формируемых органов государственного управления военного времени, военных властей правами по реализации функций, обеспечивающих выполнение должностными лицами и гражданами возложенных на них обязанностей[355]. Территория военного положения, сохраняя все черты государственной территории, получает дополнительно лишь особое правовое регулирование.

8.6. Территория прямого правления центральной власти

В отдельных государствах в случаях, предусмотренных законом, для обеспечения интересов граждан в местностях, где объявлено исключительное положение, вводится прямое правление центральной власти в лице государства. На территории прямого президентского правления приостанавливается осуществление полномочий всех местных органов государственной власти, а осуществление функций государственной власти возлагается на специально созданный президентом орган или на назначенное им должностное лицо.

Территории с прямым президентским правлением могут создаваться в Индии и США. Прямое президентское правление не меняет общего статуса государственной территории, но существенно трансформирует осуществляющийся на территории правовой режим.

В Индийском Союзе прямое президентское правление вводится на территории с расстроенным конституционным механизмом штата. Существует три формальных основания для осуществления на территории прямого президентского правления (чрезвычайного положения):

1) на основании доклада губернатора штата или сведений, полученных из других источников, Президент приходит к убеждению в том, что управление штатом не может осуществляться в соответствии с Конституцией (п. 1 ст. 356);

2) штат не подчинился распоряжениям Союза;

3) штат не провел в жизнь распоряжения Союза в порядке осуществления им исполнительной власти (ст. 365).

Для территории прямого президентского правления характерны следующие признаки:

– исполнительная власть штата полностью или частично переходит в руки Президента; устанавливается контроль со стороны Союза за все ми функциями по управлению штатом, кроме судебной (Президент вправе принять на себя все или отдельные функции исполнительной власти штата или любого ее органа, кроме Высшего суда, объявить, что полномочия легислатуры штата отныне осуществляются парламентом или по его поручению);

– легислатура штата приостанавливает свою работу; парламент вправе делегировать президенту или другому органу, указанному им, полномочия по принятию законов для штата;

– президент компетентен издавать указы об управлении штатом в период между сессиями парламента (ст. 357).

Статус прямого президентского правления сохраняется на территории в течение двух месяцев с периодическим продлением по решению обеих палат на срок в шесть месяцев, но при общем сроке действия не свыше трех лет (п. 3 и 4 ст. 356). Последним он серьезно отличается от режима чрезвычайного положения, который при соблюдении установленных процедур может сохраняться в Индии бессрочно.

За первые 40 лет действия Конституции президентское правление вводилось на территориях индийских штатов более 70 раз, начиная с 1951 г., когда в Пенджабе после отставки правительства штата, возглавлявшегося Г. Бхаргавой, не удалось сформировать альтернативное правительство. Наиболее известен случай, когда 18 февраля 1980 г. президентское правление было введено по инициативе И. Ганди на территориях штатов Бихар, Гуджарат, Мадхья-Прадеш, Махараштра, Орисса, Пенджаб, Раджастхан, Тамилнаду и Уттар-Прадеш, в которых у власти находились правительства политических оппонентов ИНК. И. Ганди заявила, что следует прецеденту 30 апреля 1977 г., созданному партией Джаната (президентское правление вводилось в тех же штатах)[356]. Российская реальность требует законодательной выработки механизмов прямого президентского правления на той или иной территории[357].

8.7. Территория особого положения

Анализируя действующее законодательство, В. Б. Рушайло пришел к выводу, что наряду с чрезвычайным и военным положением существует еще один административно-правовой режим – особого положения. Особое положение, с его точки зрения, – это специальный правовой режим, включающий необходимость применения особых мер, которые по жесткости и объему правоограничений значительно уступают мерам, используемым при режиме чрезвычайного положения[358]. Возможно, с ним следует согласиться, но только категорически настаивая на принципиально меньших мерах ограничения прав и свобод. Однако практика пытается идти иначе.

Смысл территорий особого положения заключается в более оперативном реагировании на определенные внутренние вызовы. Такие территории предполагают как вполне конкретную очерченность, так и четко определенное по продолжительности существование специального правового режима, который, в свою очередь, характеризуется следующими признаками:

1) созданием чрезвычайных (специальных) органов власти;

2) изданием специальных правовых актов;

3) возникновением (изменением, прекращением) особых правоотношений;

4) применением «усиленных мер» охраны общественного правопорядка[359].

Территориями особого положения могут объявляться те или иные части государственной территории, на которых нормальная жизнь людей и государства оказывается нарушена в связи с относительно длительным воздействием природных, техногенных и даже социальных факторов. Речь идет об объявлении всевозможных карантинов (ограничительных мероприятий), когда неблагополучные в силу эпидемий, эпизоотии или стихийных бедствий районы оцепляются, при необходимости проводится обсервация и эвакуация населения и т. д. И вот тут мы сталкиваемся с прецедентами весьма спорными.

В конце 2004 г. Государственной Думой России был принят в первом чтении проект Закона «О противодействии терроризму», на основании которого на территории могут вводиться временные особые правовые режимы защиты от терроризма, предусматривающие введение специальных мер и временных ограничений. Помимо режима чрезвычайного положения законопроект предложил понятия двух новых – режима террористической опасности и режима контртеррористической операции (ст. 20 проекта Закона).

Решения о введении либо отмене на той или иной территории особых правовых режимов подлежат незамедлительному опубликованию в средствах массовой информации.

Территория контртеррористической операции. Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористической акции, если ее пресечение иными силами или способами невозможно. Решение о проведении контртеррористической операции на территориях нескольких субъектов Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности принимает Председатель Правительства Российской Федерации – председатель Федеральной антитеррористической комиссии, уведомляющий Президента Российской Федерации о принятом им решении. В случае если решение о проведении контртеррористической операции требуется принять незамедлительно, такое решение принимается руководителем федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо его территориального органа (ст. 24).

Режим контртеррористической операции вводится приказом руководителя операции на территории (в зоне) контртеррористической операции на период ее проведения. Предполагаются (ст. 22) следующие возможные меры и временные ограничения на территории контртеррористической операции:

1) проверка у граждан и должностных лиц документов, удостоверяющих их личность, а в случае отсутствия таких документов доставление указанных лиц в органы внутренних дел (иные компетентные органы) Российской Федерации для установления личности;

2) доставление в органы внутренних дел (иные компетентные органы) Российской Федерации лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию, а также действия, связанные с несанкционированным проникновением или попыткой проникновения в зону проведения контртеррористической операции;

3) установление среди лиц, задержанных по подозрению в совершении правонарушений или преступлений террористического характера, лиц, причастных к указанным правонарушениям или преступлениям, а также лиц, личность которых не установлена;

4) эвакуация материальных и культурных ценностей в безопасные районы в случае, если существует реальная угроза их уничтожения, похищения или повреждения;

5) удаление граждан с отдельных участков местности и объектов, а также отбуксировка транспортных средств;

6) усиление охраны общественного порядка, объектов, подлежащих государственной охране, и объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта;

7) изменение режимов работы обслуживаемых операторами связи систем связи, вплоть до прерывания предоставляемых услуг связи; запрет использования приемопередающих радиостанций индивидуального пользования, а в случае невыполнения данного запрета их принудительное временное изъятие;

8) введение контроля телефонных переговоров и иной информации, передаваемых по каналам телекоммуникационных систем, а также осуществление поиска на каналах электрической связи и в почтовых отправлениях в целях выявления информации о террористической деятельности и террористах, выполнения других условий, необходимых для достижения целей контртеррористической операции, в соответствии с законодательством Российской Федерации об оперативно-розыскной деятельности;

9) использование для проведения контртеррористической операции без изъятия средств связи, принадлежащих гражданам и организациям независимо от форм собственности включая специальные;

10) использование без изъятия транспортных средств, принадлежащих организациям независимо от форм собственности (за исключением транспортных средств дипломатических представительств, консульских и иных учреждений иностранных государств и международных организаций), а в неотложных случаях и гражданам, для предотвращения террористической акции, преследования и задержания террористов или доставления лиц, нуждающихся в срочной медицинской помощи, в лечебное учреждение, а также для проезда к месту происшествия;

11) приостановление деятельности опасных производств и организаций, в которых используются взрывчатые, радиоактивные, химически и биологически опасные вещества;

12) запрет в установленное время суток находиться на улицах и в иных общественных местах без специально выданных пропусков и документов, удостоверяющих личность граждан;

13) временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений;

14) введение карантина, проведение санитарно-противоэпидемических, ветеринарных и других карантинных мероприятий;

15) ограничение или запрещение движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах;

16) недопущение транспортных средств, в том числе транспортных средств дипломатических представительств и консульских учреждений и граждан, на отдельные участки местности и объекты;

17) беспрепятственное проникновение лиц, проводящих контртеррористическую операцию, в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности, транспортные средства при пресечении террористической акции, при преследовании лиц, подозреваемых в реализации террористической акции, если промедление может создать реальную угрозу жизни или здоровью людей;

18) проведение при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личного досмотра граждан, досмотра находящихся при них вещей, досмотра транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств;

19) запрещение или ограничение проведения собраний, митингов и демонстраций, шествий и пикетирования, а также иных массовых мероприятий;

20) запрещение забастовок и иных способов приостановления или прекращения деятельности организаций;

21) ограничение или запрещение продажи оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ; специальных средств, ядовитых веществ; установление особого режима оборота лекарственных средств и препаратов, содержащих наркотические средства, психотропные или сильнодействующие вещества; этилового спирта, спиртных напитков, спиртосодержащей продукции. В исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности – временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ;

22) установление особого порядка деятельности работников средств массовой информации.

На отдельных объектах и участках зоны проведения контртеррористической операции могут устанавливаться (вводиться) как весь комплекс мер и временных ограничений, указанных в ч. 1 настоящей статьи, так и отдельные из них.

Контртеррористическая операция считается оконченной в случае, если террористическая акция пресечена (прекращена) и ликвидирована угроза жизни, здоровью, имуществу и иным правоохраняемым интересам людей, находящихся в зоне проведения контртеррористической операции (ст. 30).

Территория террористической опасности. Режим террористической опасности вводится на территории при получении информации, свидетельствующей о возможной подготовке или об угрозе террористической акции, и наличии обстоятельств, не позволяющих проверить такую информацию, обеспечить безопасность граждан и объектов, подвергающихся террористической угрозе, обычными силами и средствами без применения специальных мер и временных ограничений. Режим террористической опасности может вводиться на отдельных объектах, участках местности, в населенных пунктах, а также на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации. Срок действия указанного режима не может превышать 60 суток (ст. 21 законопроекта «О противодействии терроризму»).

Решение о введении режима террористической опасности и о его отмене принимают:

1) Председатель Правительства Российской Федерации – председатель Федеральной антитеррористической комиссии – на территории одного или нескольких субъектов Российской Федерации по представлению руководителя федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности;

2) руководитель высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации – председатель региональной антитеррористической комиссии – на отдельных объектах, участках местности, в населенных пунктах, а также на территории соответствующего субъекта Российской Федерации по представлению руководителя территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности.

О принятом решении ввести режим террористической опасности незамедлительно уведомляются:

Председателем Правительства Российской Федерации – председателем Федеральной антитеррористической комиссии – Президент Российской Федерации, руководители федеральных органов исполнительной власти, указанных в ч. 7 и 8 ст. 5 законопроекта;

руководителем высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации – председателем региональной антитеррористической комиссии – Председатель Правительства Российской Федерации – председатель Федеральной антитеррористической комиссии.

В решении о введении режима террористической опасности должно быть указано:

1) основное содержание сведений, свидетельствующих о возможной подготовке или об угрозе террористической акции;

2) обоснование необходимости введения режима террористической опасности и применения специальных мер и временных ограничений;

3) границы зоны террористической опасности и перечень объектов, на которые распространяется его действие;

4) перечень специальных мер и временных ограничений, допускаемых при осуществлении режима террористической опасности;

5) срок действия режима террористической опасности.

На территории, где введен режим террористической опасности, допускается применение специальных мер и временных ограничений, указанных в п. 1,5,6,8 (в установленном порядке и применительно к целям режима террористической опасности), 11,15,16,19 (в части ограничения проведения массовых мероприятий) ч. 2 ст. 22.

На отдельных объектах и участках территории режима террористической опасности могут вводиться (устанавливаться) как весь комплекс вышеуказанных мер и временных ограничений, так и отдельные из них.

В связи с отсутствием юридической чистоты и сбалансированности законопроект «О противодействии терроризму» вызвал большие споры и сомнения, противореча УК и УПК, ряду других законов. Часть новаций просто ухудшает законодательство. По объему правоограничений новые режимы не уступают чрезвычайному положению, а порой и его превосходят, но процедура их применения существенно проще, органы народного представительства от нее фактически отстранены.

По своему политическому характеру законопроект 2004 г. был не просто откровенно антидемократическим, он создавал беспрецедентные возможности для чиновничьего произвола. Главная опасность предлагаемых новых правовых режимов – на соответствующих территориях права и свободы граждан могут ограничиваться под благовидным, но надуманным предлогом, произвольно, надолго и безнаказанно.

8.8. Территории со специальным экономическим режимом: свободные и особые экономические зоны

Для привлечения в экономику дополнительных инвестиций и, следовательно, для расширения возможностей экономического развития и повышения благосостояния своих граждан различные государства устанавливают на своей территории или на ее отдельных участках специальные (особые) экономические режимы. Такие участки территории обычно определяются законодательством как зоны. Различают свободные и особые экономические зоны, зоны особого экономического развития – зоны концессии и оффшорные зоны.

Свободная зона (свободная экономическая зона) включает в себя отдельно огороженную и обозначенную часть территории государства, на которой осуществляется деятельность, регулируемая специальным законом о свободных зонах. Иногда ошибочно утверждается (и даже в законах), что территория таких зон не входит в таможенную территорию государства. Но в этом случае имел бы место добровольный отказ государства от своей территориальной юрисдикции. Более верно полагать, как это и закреплено в российском законодательстве, что на территории государства могут находиться создаваемые в соответствии с федеральными законами особые экономические зоны, являющиеся частью единой таможенной территории этого государства (п. 3 ст. 2 Таможенного кодекса РФ), а вот товары, помещенные на территории особых экономических зон, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории. Делается это в целях освободить такие товары от применения таможенных пошлин, налогов, а также запретов и ограничений экономического характера, установленных законодательством Российской Федерации. Подобный режим может устанавливаться на услуги и отдельные виды деятельности.

Выделение территорий свободных зон практикуется в разных странах. Помимо Китая, пример которого стал для России классическим, в той или иной мере такие территории имеют Бельгия, Бразилия, Великобритания, Латвия, Нидерланды, Португалия, Румыния, Сирия, Сербия и Черногория, США, Турция, Франция, ряд других государств.

В настоящее время в Таиланде, например, нет реальных свободных экономических зон или зон свободной торговли. В то же время в так называемых промышленных зонах действуют таможенные склады и упрощенный порядок таможенных процедур. В законодательстве Финляндии не имеется специальных норм, регулирующих вопросы создания особых экономических зон и зон свободной торговли, равно как не рассматриваются вопросы их статуса и порядка предоставления льгот при осуществлении предпринимательской и иной деятельности на территориях данных зон. В то же время в состав Финляндской Республики входит территория с особым статусом – Аландские острова. Аналогична ситуация в Италии, однако ее законодательство предоставляет особый режим предпринимательской деятельности ряду таможенных зон, наиболее крупной из которых является зона свободного порта г. Триеста.

Но есть и государства, официально отрицающие необходимость специальных экономических территориальных режимов, такие как Австрия, Дания, Мексика, Словакия.

В Бразилии существует одна территория свободной экономической зоны – «Манаус». Решение о ее создании было принято Национальным Конгрессом Бразилии в июне 1957 г. в качестве экономической альтернативы развития и интеграции района Внутренней Амазонии в экономику всей страны. Фактически СЭЗ «Манаус» была создана через 10 лет и стала представлять собой зону свободной торговли и специальных налоговых льгот сроком на 30 лет. В октябре 1988 г. налоговые льготы были продлены до 5 октября 2013 г. С принятием Закона № 8.587 от 30.12.91 г. на территории СЭЗ был образован режим свободной зоны (ALC), устранены глобальные годовые ограничения импорта, образован международный торговый порт СЭЗ «Манаус» (EIZOF).

В 1967 г. для управления СЭЗ «Манаус» был создан специальный орган – Управление СЭЗ «Манаус» (SUFRAMA). Стратегические задачи «SUFRAMA»: использовать возможность привлечения инвестиций; привлекать частных инвесторов; добиваться признания регионального, а также международного статуса СЭЗ, как одного из путей привлечения инвестиций; стимулировать вложения в создание инфраструктуры «Манаус» как частных, так и государственных инвесторов; контролировать промышленный парк территории; повышать коммерческую активность по развитию сферы услуг.

В Бельгии в настоящее время существует два вида зон с особым экономическим режимом: центры по координации деятельности многонациональных предприятий; технопарки и технополисы. Технополисы представляют собой одну из форм свободной экономической зоны, ориентированной на задачи активизации инновационного процесса с помощью региональных центров по разработке и производственному освоению продукции высокого технического уровня. Федеральных законов по регулированию деятельности технопарков в Бельгии нет. Деятельность технопарков и технополисов регулируется региональным законодательством.

Великобритания не имеет зон с особым экономическим режимом в их традиционном понимании. К подобного рода образованиям можно отнести существующие в Великобритании «свободные зоны» и «зоны предпринимательства». Под свободной зоной в Великобритании понимается специально выделенная часть государственной территории, на которой товары, произведенные вне территории Европейского Союза, рассматриваются как находящиеся вне таможенной территории ЕС. Разрешение на учреждение СЗ выдается по запросу физического или юридического лица Королевской службой таможен и акцизов и оформляется соответствующим подзаконным актом по каждой отдельной зоне.

На территории СЗ могут размещаться и находиться на хранении следующие виды товаров, исходя из их правового статуса:

– товары, произведенные вне пределов ЕС;

– товары, произведенные в ЕС, включая Великобританию, свободно обращающиеся в ЕС;

– свободно обращающиеся товары, по которым не все таможенные формальности выполнены;

– товары, находящиеся в свободном обращении, но ввоз которых и их происхождение должны быть подтверждены одной из стран ЕС.

С товарами, находящимися на такой территории, разрешается производить следующие виды операций: хранение, фасовка и переработка с применением низких и высоких технологий, уничтожение товаров.

Под зоной предпринимательства понимается определенная Правительством Великобритании на срок 10 лет ограниченная территория, создаваемая в целях стимулирования экономической деятельности. Причиной ее создания является зафиксированный на этой территории в течение длительного времени значительный спад экономической активности. Такие территории выделяются на основании характеристик проживающего на них населения, главными из которых являются хроническая и высокая безработица и низкие доходы. На 2005 г. в Великобритании таких зон 30.

В Румынии существуют территории свободных зон, также относящиеся к категории зон с особыми экономическими режимами. В соответствии с Законом № 84/1992 г. «О режиме свободной зоны» любая территория Румынии может быть объявлена свободной зоной, если это обоснованно ее географическим положением, а также с экономической и социологической точки зрения. Свободные зоны являются частью государственной территории Румынии, и на них распространяется национальное законодательство.

Свободные зоны должны быть четко отделены и огорожены от остальной территории государства либо забором, либо естественными границами, как-то вода, водяной путь. Морские или речные суда, находящиеся у причалов свободных зон, считаются находящимися на территории свободной зоны и подчиняются специальному законодательству. Создание и территориальное обособление свободных зон, а также таможенные и эмиграционные органы, прикрепленные к ним, определяются Правительством Румынии по предложению соответствующих центральных или местных органов государственной власти.

В настоящее время в Румынии существует шесть свободных зон, расположенных в районах крупных морских и речных портов и транспортных узлов. 15 апреля 2003 г. в Румынии территорией свободной зоны стал порт Констанца (свободный порт).

Правовой режим «свободного порта» предусматривает следующие изъятия из национального законодательства:

отмена таможенного декларирования товаров иностранного происхождения, ввозимых в порт или находящихся в порту, которые подлежат дальнейшему вывозу из страны; декларированию подлежат только товары, предназначенные для ввоза в страну;

отмена требования о предъявлении таможенным властям разрешения на перегрузку в зоне свободного порта с одного транспортного средства на другое;

отмена требования заполнения таможенного формуляра при входе в порт и выходе из него официально зарегистрированного румынского или иностранного транспортного средства, как коммерческого, так и личного;

освобождение от уплаты импортных таможенных пошлин на оборудование, установки, контрольно-измерительную аппаратуру, транспортные средства (за исключением легковых автомобилей), средства перегрузки, маркировки, складирования, использующихся для обеспечения навигации, контроля транспортных потоков, защиты окружающей среды непосредственно в зоне свободного порта.

Свободная зона по закону Югославии 1994 г. определялась как отдельно огороженная и обозначенная часть государственной территории, на которой осуществлялась деятельность, регулируемая законом о свободных зонах. Территория зоны объявлялась не входящей в таможенную территорию Югославии. Зона могла быть создана на территории мест, где имеется морской порт, аэропорт или речной порт, открытые для международного сообщения, а также на магистралях, включенных в сеть европейских дорог (категории Е). На территории таких мест могла создаваться только одна зона.

Территория свободной зоны, как фиксировал закон, может состоять из нескольких пространственно обособленных частей – подразделений зоны, которые составляют хозяйственную организационную целостность зоны.

Если такая территория состоит из нескольких частей, каждая ее часть должна быть отдельно огорожена и обозначена. Свободная зона может быть создана, если это экономически оправдано; если из зоны происходит вывоз за границу товаров и услуг; если обеспечены условия по размещению, строительные, энергетические и технические условия, условия по защите окружающей среды и другие условия для нормального функционирования зоны, установленные законом.

Подобный подход сохранен в Сербии и Черногории.

В Турции в соответствии с Законом о свободных зонах № 3218 от 15 июня 1985 г. такие территории являются смежными с большинством турецких портов на Средиземном, Эгейском и Черном морях и имеют простой выход к международным аэропортам и магистралям. Свободные зоны в Турции также считаются находящимися за пределами таможенной территории государства. Правом определять место расположения и границы свободной зоны обладает Совет Министров. Он также выдает разрешение на создание и функционирование свободной зоны государственным учреждениям и органам, физическим и юридическим лицам (как резидентам, так и не резидентам). Все вопросы, касающиеся деятельности свободной зоны, регулируются руководящими постановлениями Совета Министров.

Для Македонии свободная экономическая зона – это часть государственной территории, которая обособлена, специально обозначена и огорожена, как одно целое, где коммерческая деятельность ведется на условиях, предусмотренных Законом о СЭЗ и другими законами и в которых применяются таможенные и иные налоговые стимулы, установленные Законом о СЭЗ. Свободные экономические зоны создаются на территориях, определенных в соответствии с пространственными и физическими планами. Они могут быть созданы как в пределах, так и вне пределов городских территорий. СЭЗ может состоять из числа обособленных частей территории Македонии, каждая из которых должна быть огорожена и отделена от другой части.

Европейский Союз, осуществляя контроль за соблюдением правил свободной конкуренции, подвергает тщательному анализу любые случаи государственной поддержки, оказываемой определенным регионам или отраслям экономики в странах-членах, в целях недопущения создания для отдельных субъектов общего рынка преференциальных условий, которые противоречат положениям Римского договора. Прежде всего в связи с этим Испания не имеет каких-либо нормативных актов, регламентирующих в общей форме порядок создания и функционирования зон с особым экономическим режимом. Но такая территория со специальным экономическим и налоговым режимом в Испании существует. Речь идет о специальной зоне на Канарских островах. Следует отметить, что вообще Канарские острова имеют особый экономический режим деятельности по сравнению с остальной территорией Испании. На территории островов введены меры, направленные на создание механизмов, обеспечивающих компенсацию расходов, возникающих в связи с удаленностью архипелага от основной части территории страны, в частности, для обеспечения соответствующего уровня цен на энергоносители и воду (ну чем не аналог российского Севера и районов, к нему приравненных, правда – климат другой).

Свободная зона Канарских островов, учрежденная законом в 1994 г., охватывает всю территорию Канарских островов. Однако предприятия, работающие в сфере производства, обработки или сбыта товаров, как произведенных или переработанных на этой территории, так и привезенных с нее, могут находиться только в специально определенных Национальным Правительством Испании местах. Правовой режим зоны действует до 31 декабря 2008 г., если не будет получено одобрение ЕС на продление срока. Регистрация компаний СЗКО прекращается 31 декабря 2006 г.

Под свободной зоной в Сирии в соответствии с декретом Президента САР от 27 января 2003 г. понимается огражденная и ограниченная территория Сирии, на которую не распространяется внутреннее таможенное и внешнеторговое регулирование. Территория свободной зоны не является частью таможенной территории Сирии. Для создания каждой отдельной свободной зоны в Сирии необходимы соответствующие декрет Президента и постановление Правительства. В настоящее время в Сирии действуют восемь свободных зон.

Могут создаваться частные свободные зоны. Де-юре любое частное предприятие, находящееся на ограниченной территории и обеспечивающее выполнение ряда требований таможенного контроля, может получить статус свободной зоны со всеми сопутствующими льготами. Де-факто данная норма рассчитана на реализацию крупных инвестиционных проектов производственной направленности, так как указанный статус может быть получен только по решению Совета директоров Генеральной организации свободных зон. На территории частных свободных зон распространяются все соответствующие свободным зонам льготы.

В Нидерландах зоны с особом экономическим режимом (экономические зоны) имеют место на Антильских островах, являющихся частью Королевства Нидерландов. Экономические зоны функционируют на острове Кюрасао, где сконцентрирована основная часть экономики Нидерландских Антильских островов. В настоящее время таких зон три. Экономическая зона порта Виллемстад, аэропортовая особая экономическая зона, расположенная около международного аэропорта Кюрасао, а также особая экономическая зона «Промышленный парк Бривенгат». Все три особых экономических зоны управляются компанией «Curinde N. V.»[360], 85 % акций которой (контрольный пакет) принадлежит Администрации острова Кюрасао.

Закон Антильских островов от 12 февраля 2001 г. установил в качестве экономической зоны территорию, на которой товары могут храниться, дорабатываться, упаковываться, подвергаться другой обработке, на которой и с которой могут предоставляться услуги. Такие зоны создаются и прекращаются указом Исполнительного Совета Островов. Указ о создании должен включать четкое указание и определение границ территории (территорий), где будет установлена экономическая зона.

Свободная экономическая зона в Литве, как закреплено законом от 28 июня 1995 г., – это территория, предназначенная для целей ведения торгово-предпринимательской и предпринимательской деятельности на финансовых рынках, в рамках которой субъектам предпринимательской деятельности предоставлены особые экономические и правовые условия ведения деятельности, установленные специальным законом.

С согласия Таможенного департамента Министерства финансов Литвы уже на территории свободной экономической зоны могут создаваться свободные территории — части территории зоны, обособленные от остальной части ее территории и от таможенной территории Литвы, не составляющие таможенную территорию. В рамках свободной территории товары считаются находящимися за пределами таможенной территории Литвы для целей импортных и экспортных платежей и других запретов и ограничений экономического характера. Свободные территории СЭЗ являются свободными зонами в соответствии с Таможенным кодексом. Создание СЭЗ может быть инициировано в Литве городским или районным муниципалитетом, а также окружным муниципалитетом, путем представления в Правительство Республики предложения о создании свободной экономической зоны.

Территориальные границы свободной экономической зоны, виды допустимой деятельности и срок ее существования, структуру управляющей компании; функции, полномочия и ответственность ее должностных лиц; процедуру ликвидации управляющей компании без ликвидации самой зоны и порядок формирования новой компании; основные принципы отношений между государственными и муниципальными органами по поводу важных государственных (муниципальных) объектов и управляющей компанией СЭЗ по поводу использования этих объектов для обслуживания зоны; процедуру для установления налогов, уплачиваемых предприятиями СЭЗ для общих ее нужд, в Литве устанавливают законом.

В Латвии созданы 4 зоны с особым экономическим режимом: Рижский и Вентспилсский свободные порты (законы 1997 г. и 2000 г. соответственно), Лиепаи екая и Резекненская специальные экономические зоны. Правовой режим ведения предпринимательской деятельности в каждой из них регулируется отдельным законом (единого закона о территориях со специальным экономическим режимом нет).

Территорией в пределах свободного порта, в которой действует специальный правовой режим осуществления хозяйственной деятельности, является свободная зона. Свободная зона — территория лицензированных предприятий свободного порта и Управления порта. На территории свободной зоны ввезенные товары в отношении применения таможенных платежей и мероприятий торговой политики приравниваются к находящимся за пределами таможенной территории Латвийской Республики. Режим свободной зоны применяется только к таким предприятиям (предпринимательским обществам), территория которых в Свободном порту отграничена и обеспечена соответственно оборудованными одним или несколькими таможенными пограничными пропускными пунктами и охраной, которая следит за тем, чтобы движение товаров и лиц на территорию лицензированного предпринимательского общества и с нее соответствовало таможенным требованиям. Каждое лицензированное предпринимательское общество обеспечивает охрану своей территории.

Предприятия (предпринимательские общества), на которые распространяется режим свободной зоны, не должны осуществлять предпринимательскую деятельность за пределами территории Свободного порта. Предпринимательской деятельностью за пределами территории лицензированного предпринимательского общества не считаются:

1) нахождение структуры управления или представительства предприятия (предпринимательского общества) за пределами отграниченной территории;

2) ведение переговоров о сделке и заключение договоров за пределами отграниченной территории;

3) другие действия, не имеющие характера товарно-денежной сделки;

4) транзит товаров через отграниченную территорию. Поскольку свободная зона – это территория лицензированного предприятия, порядком ее создания следует считать порядок приобретения предприятием статуса лицензированного.

Территория специальной экономической зоны — это территория соответствующего города и окружающего его района, которая образована для достижения определенных индивидуальным законом о специальной экономической зоне целей и границы которой устанавливаются этим Законом. Закон устанавливает и срок существования такой территории. Так, Лиепайская специальная экономическая зона создана на двадцать лет – с 1 марта 1997 г. по 1 марта 2017 г. Срок деятельности Лиепайской специальной экономической зоны в установленном законом порядке может быть продлен.

Свободные зоны в Малайзии считаются территориями вне таможенной территории страны. Товары, за исключением запрещенных специальным законодательством могут ввозиться в свободные зоны, обрабатываться в них и экспортироваться без уплаты таможенных пошлин, акцизных сборов, налога на продажу, налога на услуги. Объявление о создании новых зон с публикацией в печати делает министр финансов (в Малайзии его функции возложены на премьер-министра).

В настоящее время в Малайзии созданы и функционируют 25 свободных зон, в том числе 11 зон свободной торговли, а также 14 свободных промышленных зон.

На территории Португалии с октября 1980 г. существует всего одна свободная экономическая зона на острове Мадейра, имеющем статус автономной территории Португалии, с ограничением срока деятельности до конца 2011 г. Свободная экономическая зона Мадейра, также именуемая Международным деловым центром Мадейра, создавалась для осуществления деятельности в 4 основных областях: свободная промышленная зона; центр финансовых услуг; центр международного сервиса; международная регистрация судов. В соответствии с решением Европейской комиссии от 11 декабря 2002 г. Центр прекратил выдачу новых лицензий на деятельность в сфере финансовых услуг, а также страхования и перестрахования, развивая деятельность в остальных трех областях.

Что касается свободной промышленной зоны как промышленной зоны свободного предпринимательства, то она представляет собой индустриальный парк площадью 138 га, располагающийся на восточной оконечности острова Мадейра в местечке Канисал, находящемся на расстоянии 30 км от Фуншала. Эта территория выделена для привлечения различных видов промышленности, позволяя использовать право беспошлинного импорта товаров и услуг для их промышленного использования. На ней располагается грузовой терминал, позволяющий производить разгрузку крупногабаритных, твердых и жидких грузов. Действующее законодательство позволяет осуществлять любое производство, которое не угрожало бы национальной безопасности и не наносило вред окружающей среде. Основными видами промышленности являются сборка компьютеров, производство пластмассовых изделий, продуктов питания, табачных изделий, моющих и чистящих средств, рыбопереработка. Широко представлены фирмы из Бразилии, Франции, Италии, Испании, Португалии и Южной Африки.

Несколько специфическая ситуация во Франции, где в соответствии с Законом от 1 августа 2003 г. о путях направления и планировании развития города и обновлении городского хозяйства создается 41 свободная городская зона, систему льгот для которых с 1 января 2004 г. одобрил Евросоюз. Основная декларируемая цель создания таких территорий – помощь неблагополучным в социальном плане районам. В целях реструктуризации кварталов в слаборазвитых городских зонах разработана национальная программа реконструкции городского хозяйства, которая охватывает действия и особый режим инвестиций при обустройстве городских территорий, реабилитации, определении мест проживания, сносу и возведению жилых зданий, созданию реабилитации и демонтажу оборудования государственного или коллективного пользования, реорганизацию мест экономической и коммерческой деятельности, любые другие инвестиции, способствующие реконструкции городских зон.

Для реализации национальной программы государством предоставляются кредиты. Законами о финансировании на период 2004–2008 гг. предусматривается кредит в размере 2,5 млрд евро, при этом ни один из траншей, выделяемых в течение этого периода, не может быть ниже суммы в 465 млн евро.

В Соединенных Штатах Америки как на федеральном уровне, так на уровне отдельных штатов отсутствуют понятия свободных экономических зон или зон свободной торговли. Вместе с тем в США существуют так называемые «зоны внешней торговли», которые, отличаясь от зон свободной торговли, тем не менее, в процессе своего функционирования предусматривают предоставление определенных льгот в отношении ввозимых на их территорию товаров. Зоны внешней торговли, существующие на основании закона 1954 г., – это зоны, географически расположенные на территории США в портах въезда в страну или на прилегающих к ним территориях, но рассматриваемые законодательством как находящиеся за пределами таможенной территории страны. Они территориально обособлены, замкнуты и обычно снабжены средствами для причаливания, разгрузки, хранения, обработки, производства и экспонирования товаров, а также для их дальнейшей транспортировки по суше, воде или по воздуху.

Существует два вида таких территорий: зоны общего назначения и субзоны специального назначения. Зоны общего назначения предназначены для многоцелевого использования. Субзоны специального назначения представляют собой подчиненные зонам общего назначения образования (но находящиеся за пределами территории последних), которым статус зоны внешней торговли предоставлен в отношении конкретных пользователей и осуществляемых операций. Речь идет о таких операциях, которые в практическом плане невозможно переместить в соответствующую зону общего назначения, например, нефтепереработка, автомобильное производство. На сегодняшний день в США функционируют 253 зоны общего назначения и около 400 субзон.

В каждом порту может быть создана, по крайней мере, одна зона внешней торговли. Однако когда порт граничит более чем с одним штатом, в каждом из штатов, с которыми он граничит, создается, по крайней мере, по одной такой зоне. Когда два города, разделенные водой, пользуются одним портом, зона внешней торговли также может быть создана в каждом из таких городов или на прилегающих к ним территориях.

Создание различных типов льготных режимов для инвестиционной деятельности на ограниченных участках государственной территории является важной составной частью проводимой Китайской Народной Республикой политики открытости внешнему миру, прежде всего в части привлечения иностранных инвестиций. В Китае существует несколько типов зон с особым экономическим режимом: Специальные экономические зоны (СЭЗ), зоны экономического и технологического развития (ЗЭТР), так называемые «бондовые зоны», зоны приграничного экономического сотрудничества (ЗПЭС), так называемые районы «экспортной переработки».

В Китае нет законодательного акта, который бы детально прописывал порядок создания, функционирования и управления зонами, а также содержал бы исчерпывающий перечень льгот, предоставляемых в них. Вообще, правовая база деятельности различных типов зон с особым экономическим режимом в КНР внешне представляется достаточно запутанной. Действующее законодательство формировалось «по мере необходимости». В частности, решения о создании СЭЗ оформлялись на уровне Постоянного Комитета Всекитайского Собрания Народных Представителей (ПК ВСНП), но аналогичное решение о создании СЭЗ Пудун (г. Шанхай) принималось на уровне Госсовета КНР, т. е. подзаконным актом органа исполнительной власти. Одновременно с общегосударственными нормативными актами по отдельным вопросам деятельности СЭЗ издавались решения провинциальных властей, а также местных властей на территории самих СЭЗ.

В отношении ЗЭТР наблюдается в целом та же картина. Единая система управления этим типом зон фактически отсутствует. Их создание оформлялось разовыми решениями правительства КНР, принимавшимися на основании соответствующих обращений со стороны провинциальных и городских властей. В результате имеют место существенные различия в порядке регулирования деятельности ЗЭТР. В частности, в большинстве случаев функции по административному управлению зонами брали на себя соответствующие провинциальные или городские власти. В то же время в части ЗЭТР функции по управлению делегировались специально созданным для этих целей компаниям.

Специальные экономические зоны начали создаваться в Китае в 80-х гг. XX в. в южных провинциях. Тогда были созданы СЭЗ Шэньчжэнь, Чжухай, Шаньтоу, Сямэнь. В 1989 г. статус специальной экономической зоны был предоставлен островной провинции Хайнань, а в 1990 г. в г. Шанхае образован особый район Пудун. Особенностью созданных в начале 80-х гг. СЭЗ было то, что эти достаточно крупные территории в экономическом и административном планах были фактически отделены от остальной территории страны. СЭЗ были преимущественно ориентированы на привлечение капитала зарубежных китайцев. Их инвестиции до сих пор остаются главным источником иностранных капиталовложений не только в СЭЗ, но и в экономику КНР в целом.

Зоны экономического и технологического развития (ЗЭТР) стали создаваться с 1984 г. для активизации привлечения иностранных инвестиций. В настоящее время в Китае насчитывается 49 ЗЭТР так называемого «государственного уровня», т. е. прошедших утверждение Госсоветом КНР. ЗЭТР учреждались преимущественно в крупных промышленных городах, в том числе таких, как Пекин, Шанхай, Гуанчжоу, Тяньцзинь, Далянь, Харбин, Урумчи, Ухань, Чунцин, Ханчжоу, Шэньян, Чанчунь, Инкоу и др. Территории ЗЭТР значительно меньше по площади, чем территории СЭЗ.

ЗЭТР специализируются преимущественно на производстве товаров на экспорт. Другие виды хозяйственной деятельности в них не осуществляются. Фактически ЗЭТР стали своего рода мини-СЭЗ производственного типа. В отличие от СЭЗ ЗЭТР в меньшей степени ориентированы на привлечение капитала зарубежных китайцев, в них осуществлялись капиталовложения крупнейших ТНК. В ЗЭТР действует разрешительный порядок осуществления инвестиций и реализуемые с участием иностранного капитала проекты подлежат предварительному утверждению. В настоящее время имевшиеся ранее таможенные льготы в основной части отменены. Налоговые льготы пока продолжают действовать.

Бондовые зоны начали создаваться в 1990-х гг. Фактически они являются свободными таможенными зонами производственного типа. Помимо предоставления услуг по хранению, упаковке и транспортировке экспортно-импортных товаров, в них также допускается производственная деятельность, что в значительной мере сближает их с ЗЭТР. В настоящее время в КНР насчитывается 15 таких зон.

Доставка товарной продукции на территории этих зон из других регионов КНР приравнивается к экспортным операциям, а направление товаров из них на остальную китайскую территорию считается импортом. При этом не оформляются лицензии на импорт и экспорт, не взимаются таможенные платежи в отношении машинотехнического оборудования, расходных материалов, транспортных средств, офисной техники, ввозимых из-за рубежа для собственных нужд, а также в отношении иностранных материалов, запасных частей, топлива, упаковочных материалов, импортируемых в зоны для реэкпортных операций. Производственные ПИИ в «бондовых зонах» уплачивают льготную ставку подоходного налога (15 %).

В КНР существуют и другие разновидности зон с особым экономическим режимом. В частности, с весны 2000 г. в Китае стали создаваться так называемые районы «экспортной переработки». К настоящему времени Правительством КНР было санкционировано создание 39 таких районов.

Закон Российской Федерации об особых экономических зонах 2005 г. определил ОЭЗ как определяемую Правительством РФ часть государственной и таможенной территории РФ, на которой действует особый режим ведения предпринимательской деятельности (ст. 2 Закона). Целями создания таких зон объявлены развитие обрабатывающих отраслей экономики, отраслей высоких технологий и производство новых видов продукции.

На территории России могут создаваться два типа особых экономических зон:

– промышленно-производственные ОЭЗ; технико-внедренческие ОЭЗ. Промышленно-производственные особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более десяти квадратных километров.

Технике-внедренческие особые экономические зоны создаются на участках территории, площадь которых составляет не более двух квадратных километров.

По российскому закону ОЭЗ не может находиться на территории нескольких субъектов РФ. Территория особой экономической зоны не должна включать в себя полностью территорию какого-либо административно-территориального образования. На такой территории не допускается размещение объектов жилищного фонда.

На территории особой экономической зоны не допускается:

1) добыча и переработка полезных ископаемых, ломопереработка;

2) производство и переработка продукции черной и цветной металлургии (за исключением производства особо чистых металлов и сплавов, соединений и изделий из них, материалов для электроники);

3) производство и переработка подакцизных товаров (за исключением легковых автомобилей и мотоциклов).

При создании ОЭЗ решением Правительства России определяются виды деятельности, разрешенные на ее территории (ст. 4 Закона).

Особые экономические зоны в России могут создаваться только на земельных участках, находящихся в государственной и (или) муниципальной собственности. На момент создания промышленно-производственной особой экономической зоны земельные участки, образующие ее территорию, не должны находиться во владении и (или) пользовании граждан и юридических лиц. Такое же требование предъявляется к территории технико-внедренческой ОЭЗ, но с исключением для образовательных и (или) научно-исследовательских организаций.

Таково же различие между типами особых экономических зон и в отношении находящихся на их территориях объектов собственности. На территории и того и другого типа зоны могут располагаться только объекты государственной и (или) муниципальной собственности, не находящиеся во владении и (или) пользовании граждан и юридических лиц. Для технико-внедренческих зон исключение делается для образовательных и (или) научно-исследовательских организаций (ст. 5).

Функции управления особыми экономическими зонами возложены на уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (уполномоченное федеральное министерство) и его территориальные органы. Закон раскрывает (ст. 40) и понятие находящейся на территории ОЭЗ свободной таможенной зоны. Ее отличает таможенный режим, при котором иностранные товары размещаются и используются в пределах территории особой экономической зоны без уплаты таможенных пошлин и налога на добавленную стоимость, а также без применения к указанным товарам запретов и ограничений экономического характера, установленных в соответствии с российским законодательством, а российские товары размещаются и используются на условиях, применяемых к вывозу в соответствии с таможенным режимом экспорта с уплатой акциза и без уплаты вывозных таможенных пошлин.

Закон 2005 г. прекратил существование особых и свободных экономических зон, созданных до его принятия (ст. 43), но специально оговорил, что его положения не распространяются на отношения, урегулированные законами об особых экономических зонах в Калининградской и Магаданской областях.

Первому закону об особой экономической зоне в Калининградской области от 22 января 1996 г. предшествовали правовые акты, создавшие с начала 90-х гг. на ее территории «свободную зону». В 2005 г. Закон «Об особой экономической зоне в Калининградской области» был принят в новой редакции.

По своему содержанию Особая экономическая зона в Калининградской области является свободной таможенной зоной, что вызвано стремлением федеральной власти компенсировать жителям области эксклавность ее территории. Поэтому особой экономической зоной объявлена территория всей Калининградской области, на которой осуществляется специальный правовой режим ведения хозяйственной, в том числе производственной, инвестиционной и иной деятельности, установленный в отношении лиц, отвечающим требованиям закона об ОЭЗ.

Иная ситуация с Особой экономической зоной в Магаданской области. Соответствующий федеральный закон от 31 мая 1999 г. обозначил в качестве целей создания ОЭЗ развитие производительных сил, финансового и товарного рынка Магаданской области. Особая экономическая зона в Магаданской области – это территория, расположенная в административных границах города Магадана, на которой установлен особый правовой режим хозяйственной деятельности и режим свободной таможенной зоны. Территория ОЭЗ в Магадане существует до 31 декабря 2014 г.

8.9. Территории со специальным экономическим режимом: зоны особого экономического развития – концессии, оффшорные зоны

Появление территорий (зон) особого экономического развития (территории концессии) исторически предшествовало современному институту аренды территории. Именно концессия на управление Суэцким каналом Международному обществу Суэцкого канала (Компании Суэцкого канала) формально прикрывала контроль Британской империи над этой водной артерией (Англия владела 44 % акций Компании и господствовала в тот период в Египте).

Территория в режиме концессии. Практика предоставления концессий многообразна. Характерна ситуация Советской России 20-х гг. XX в.

Посредством концессий Советское государство имело целью осуществить, по словам В. И. Ленина, «договор, блок, союз Советской, т. е. пролетарской, государственной власти с государственным капитализмом против мелкособственнической (патриархальной и мелкобуржуазной) стихии»[361]. Причем концессия интерпретировалась как «продолжение классовой борьбы в иной форме, а никоим образом не замена классовой борьбы классовым миром»[362].

25 марта 1920 г. СНК РСФСР утвердил тезисы о концессиях, а 23 ноября 1920 г. вышло Постановление (декрет) СНК РСФСР «Об общих экономических и юридических условиях концессий». В 1921 г. был заключен первый концессионный договор (Советская Россия подходила к вопросу с заинтересованной осторожностью).

В 1921–1922 гг. было заключено 14 концессионных договоров. Предложений от соискателей было 224.

1922–1923 гг. – 32 договора на 579 предложений;

1923–1924 гг. – 34 договора на 396 предложений;

1924–1925 гг. – 29 договоров на 256 предложений;

1925–1926 гг. – 26 договоров на 482 предложения;

1926–1927 гг. – 8 договоров на 263 предложения;

1927–1928 гг. – 4 договора на 200 предложений.

В дальнейшем концессионные договоры практически перестали заключаться.

На 1 октября 1928 г. из 147 заключенных концессионных договоров действовало только 68, причем 13 из них – номинально[363]. Отказ от нэпа привел к досрочному расторжению большинства концессионных договоров. На 1 января 1936 г. в СССР оставалось только 11 концессий[364].

Сам по себе концессионный договор (в СССР он утверждался СНК) закрепляет сдачу государством иностранной фирме (концессионеру) в эксплуатацию на определенных условиях естественных богатств, предприятий и других объектов[365]. Концессия предполагает активное использование территории, эксплуатацию предприятий, земельных участков, недр государственной территории.

В правовом отношении над территорией, на которой предоставлена концессия, сохраняется юрисдикция государства, предоставившего концессию. Вопросы заключения или прекращения концессионного договора решаются, прежде всего, на основе внутреннего законодательства соответствующего государства. «Именно в соответствии с принципами международного права, – подчеркивает М. М. Богуславский, – регулирование условий концессионных договоров входит в сферу внутреннего, а не международного права»[366]. Та же концессия западных держав на управление Суэцким каналом пусть и была формой юридического прикрытия их господства, не создавала формально на территории канала суверенитета какого-либо другого государства, кроме Египта.

Концессионный договор – это не обычный гражданско-правовой контракт, прекращение которого неправомерно. Это односторонний акт суверенного государства, выраженный в форме особого договора. На основе этого акта частной компании, в том числе и иностранной, предоставляется право заниматься определенной хозяйственной деятельностью, полезной для экономики развивающихся государств. Но с этой же целью действие такого акта может быть досрочно прекращено, предоставленная концессия может быть «взята обратно».

Прекращение концессии не будет международным правонарушением, поскольку концессионный договор не является международным соглашением, заключаемым между субъектами международного права[367].

С разработкой российского закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами» наметилось новое дыхание механизма концессий. В первом чтении закон был принят в апреле 1996 г. и лишь к июню 2005 г. он с трудом подошел к рассмотрению во втором.

В соответствии с законом на той или иной части государственной территории может вводиться режим концессии, если это прямо оговорено соответствующим договором. В целях обеспечения обороны, безопасности страны и охраны окружающей среды законодательством Российской Федерации могут устанавливаться на отдельных участках территории Российской Федерации ограничения и запреты на осуществление деятельности по концессионным договорам.

Вопросы концессий как затрагивающие территориальные режимы государства отнесены к компетенции федераций даже в сложносоставных государствах. Конституция Австрийской Республики, например, к ведению Федерации относит и законодательство, и исполнительную деятельность по вопросам установления границ, судоходства, сооружения и содержания в порядке водных путей (ст. 10.2), но вопросы регулирование вопросов судоходства по внутренним водам в той части, в которой оно касается судоходных концессий, если они не расположении на Дунае, Боденском озера, Нойзидлерском озере и не на пограничных участках других пограничных водных путей, делит между уровнями власти, отдавая Федерации законодательство, а землям – исполнительную деятельность (ст. 11).

Мировой опыт выработал норму, отличающую договор концессии от межгосударственного договора аренды – иностранное государство не может являться стороной концессионного договора.

Предметом концессионных договоров является установление прав и обязанностей как в отношении отдельных видов хозяйственной деятельности, предоставление права на осуществление которых находится в компетенции органов власти государства, в том числе в области пользования недрами и другими природными ресурсами на его территории, континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне; так и в отношении объектов государственной или муниципальной собственности. Виды хозяйственной деятельности и объекты государственной и муниципальной собственности, в отношении которых может быть заключен концессионный договор, определяются в специально утверждаемых перечнях. Объекты муниципальной собственности включаются в перечни с согласия муниципальных образований.

Сторонами концессионных договоров в Российской Федерации являются:

а) Российская Федерация в лице Правительства Российской Федерации и/или правительства (администрации) субъекта Российской Федерации или уполномоченных ими органов исполнительной власти; субъекты Российской Федерации в лице правительств (администраций) субъектов Российской Федерации или уполномоченных ими органов исполнительной власти;

б) юридические и физические лица, признаваемые в соответствии с законодательством Российской Федерации российскими или иностранными инвесторами.

Решение о заключении концессионного договора, стороной которого является Российская Федерация, принимает Правительство Российской Федерации. Решение о заключении концессионного договора, стороной которого является субъект Российской Федерации, принимает правительство (администрация) субъекта Российской Федерации.

Отношения, возникающие в связи с заключением, исполнением и прекращением концессионных договоров Российской Федерации и субъектов Российской Федерации с российскими и иностранными инвесторами, регулируются законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также международными договорами. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены российскими законами, применяются правила международного договора.

Видами концессионных договоров в соответствии со ст. 5 Закона РФ являются собственно концессионный договор, оглашение о разделе продукции и соглашение о предоставлении услуг (с риском или без риска).

Уже в упоминавшемся Постановлении СНК РСФСР «Об общих экономических и юридических условиях концессий» от 23 ноября 1920 г. были исчерпывающим перечнем приведены следующие условия концессий:

1. Концессионеру предоставлялось вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза за рубеж.

2. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеру предоставлялись торговые преимущества (например, заготовка машин, специальные договоры на крупные заказы и т. д.).

3. В зависимости от характера и условий концессии предоставлялись продолжительные сроки концессии для обеспечения полного возмещения концессионера за риск и вложенные в концессию технические средства.

4. Правительство РСФСР гарантировало, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции.

5. Концессионеру предоставлялось право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением КЗоТ или специального договора, гарантирующего соблюдение по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье.

6. Правительство РСФСР гарантировало концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Правительства условий концессионного договора[368].

По закону РФ 2005 г. в концессионных договорах предусматривается предоставление государством инвестору:

– на возмездной и срочной основе исключительного права на осуществление видов деятельности и пользование объектами, а также права собственности на произведенную продукцию и полученные доходы согласно условиям договора (собственно концессионный договор);

– на возмездной и срочной основе исключительного права на осуществление видов деятельности в целях получения прибыли и продукции, которая подлежит разделу между сторонами на условиях, определенных договором (соглашение о разделе продукции). Распределенная продукция в соответствующей части является собственностью каждой из сторон договора. Осуществление деятельности по договору предусматривает предоставление особого налогового режима;

– на срочной основе права на осуществление предусмотренных законом видов деятельности в целях выполнения услуг (с риском или без риска) за вознаграждение (соглашение о предоставлении услуг). При предоставлении услуг с риском вознаграждение инвестору производится при условии достижения им результата, предусмотренного в договоре, а без риска – за осуществленную им деятельность. Продукция, полученная в результате деятельности инвестора, является государственной собственностью.

Инвестор, заключивший концессионный договор, может в случаях и порядке, определяемых договором, переуступить полностью или частично третьим лицам свои права и обязанности, а также перевести третьим лицам свой долг по договору, если это не нарушает прав и интересов другой стороны по договору и обеспечивает сохранение целей и достижение результатов, предусмотренных договором. Переуступка прав и обязанностей по договору оформляется соответствующим документом, являющимся его неотъемлемой частью (ст. 3 Закона). Закон подробно регламентирует как общие (ст. 22), так и специальные (ст. 23) условия, подлежащие включению в концессионный договор, другие вопросы правового взаимодействия государства и инвестора, как на территории концессии, так и за ее пределами.

Срок действия концессионного договора не может превышать 50 лет (ст. 24). По истечении срока действия концессионного договора, при условии добросовестного выполнения инвестором взятых на себя обязательств, договор может быть продлен по просьбе инвестора на условиях, определенных в порядке, предусмотренном федеральным законом, но не более чем на 20 лет.

Конец ознакомительного фрагмента.