Глава 2
Методы разработки стратегии административной деятельности
2.1. Методы формирования административной политики
Методы государственного управления и руководства применяются для индивидуального административно-правового воздействия. Они основаны на «застывших» положениях, действия которых в рамках возникающих правоотношений носят репродуктивный характер. «Когда в ходе обычной административной деятельности дела разрешаются в соответствии с существующими правилами и предписаниями»[149], то мы имеем дело с управлением или руководством.
Есть и другая сторона государственной жизни, где требуется принятие нестандартных решений, где разработанный в каждом отдельном случае проект может привести к новообразованиям. Это уже не сфера административного управления и руководства, а область административной политики. Однако и здесь применяются различные «инструментальные» методы воздействия в целях решения стратегических задач.
Н. М. Коркунов отмечал: «Как бы широко и твердо ни была в государстве установлена законность, никогда все акты его властвования не могут быть сведены к простому исполнению существующих законов. Только формы властвования могут быть всецело определены законом, содержание актов властвования всегда и по необходимости остается в значительной части свободным, непредуказанным наперед законом. Самостоятельность правительственной власти всегда равна самостоятельности фактов, с которыми государству приходится иметь дело. Правительство призвано осуществлять властвование именно в сфере внешних конкретных условий. Оно не может выполнить своей задачи механическим служением, пассивным подчинением закону. Оно должно руководиться в своей деятельности не только предписаниями закона, а политическими соображениями»[150]. Далее он справедливо подчеркивал, что непонимание под «политикой – сосредоточения и направления многообразных сил и элементов нации и страны для достижения государственных целей, высшего руководства национальной жизнью», а под «администрацией – совокупности повседневных и текущих услуг и деятельности учреждений и должностных лиц для приведения в исполнение предначертаний политики»[151] ведет лишь к смешению воедино различных по своим функциям государственных учреждений.
Действительно, существуют государственные органы верховного управления, занятые преимущественно решением задач административно-политического характера. Речь идет о Правительстве РФ и других органах исполнительной власти общей компетенции. Вместе с тем каждый представитель государственной администрации встречается с решением нестандартных задач и принимает политико-тактические решения, реализуемые доступными административно-управленческими (распорядительными) методами.
Методы административно-политического влияния всегда выступают комплексными приемами регулирования, так как основаны на вариационном сочетании методов государственного управления и руководства.
Как проявления юридической политики методы выбора стратегии реализации функций государственной администрации основываются на общих методологических положениях, включающих «определение видов общественных отношений, подлежащих правовому регулированию, определение методов правового регулирования соответствующих видов общественных отношений, планирование основных направлений законодательной деятельности, разработка оптимальных систем организации правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов»[152]. Однако приемы, касающиеся процедуры применения методов административно-политического влияния, ввиду мыслительного, а не поведенческого характера, детально не регламентированы. Они всегда предшествуют какому-либо инструментальному влиянию административной власти.
Административно-политическая деятельность подробно не исследовалась, так как функционирование аппарата исполнительной власти было редуцировано преимущественно государственным руководством. «Если методы управления известны и практически освоены, состояние организации всегда может быть предсказано, а раз так, нет нужды постоянно иметь ее в виду, достаточно знать текущее состояние процесса управления. Организация перестает быть предметом исследования и разработки. Подобное осознание сути дела является превращенным относительно деятельности управления. Оно покоится на двух предпосылках: кибернетической парадигме “организация – управление” и на абстракции абсолютной эффективности управления»[153].
«Выработка политики административными органами является важной частью административного процесса и происходит на всех уровнях управления. Политический вопрос может трактоваться широко, как вопрос, когда орган должен принимать во внимание соображения социального, экономического и иногда этического характера, а также когда решение поднимает вопросы большой общественной значимости. В общем, выработка политики означает, что различные направления действия являются полезными и что орган имеет некоторую свободу в решении, какое направление выбрать»[154].
Вариантами реализации административно-политических методов являются:
1) метод координации — структуроформирующий метод, связанный с программно-целевым воздействием;
2) метод оперативной дифференциации воздействия, позволяющий оптимизировать сочетание методов государственного управления и (или) руководства, когда применение только одного из имеющихся методов не позволяет решить поставленные перед представителем государственной администрации задачи, поскольку ни один «самый просвещенный законодатель… не в силах предвидеть заранее всех комбинаций и случайностей, которые могут явиться в действительности; наиболее тщательные расчеты могут оказаться ошибочными, предложенные меры – недействительными или недостаточными».[155]
Методы административно-политического воздействия в зависимости от содержания и целей административной деятельности можно подразделить на методы содействия развитию отдельных сфер деятельности и методы решения правоохранительных задач.
Координационные структуры развития могут быть образованы либо только с участием органов исполнительной власти, либо во взаимодействии государственных и негосударственных формирований.
Примером реализации первой формы координации является создание межведомственных и внутриведомственных координационных органов[156]. Так, ГТК России были заключены соглашения: с Минтрансом России и ФПС России по взаимодействию в пунктах пропуска через Государственную границу России[157]; с МПС России по взаимодействию при розыске недоставленных товаров[158]; с территориальными органами государственной власти и местного самоуправления[159]. На основании приказа МВД России, ГТК России, ФСБ России и ФПС России был образован Центр межведомственного взаимодействия в сфере пресечения незаконного оборота наркотиков при МВД России[160].
Экономическое развитие требует создания программно-целевых структур, призванных решать актуальные экономические задачи в целях изменения и улучшения макроэкономических параметров развития хозяйственной системы страны. Исключительно за счет государственного сектора экономики эту задачу решить невозможно, поэтому избран более гибкий способ объединения государственных и негосударственных структур – создание финансово-промышленных групп (далее – ФПГ), «ибо без этого невозможно существование устойчивой экономической системы и обеспечения национальной безопасности»[161].
Их создание связано не просто с государственным признанием статуса, но с наличием административных процедур, при помощи которых проверяются как законность, так и целесообразность экономического функционирования. Поэтому порядок создания ФПГ достаточно сложен, а замена существующих процедур только «заявительской системой невозможна, если исходить из того, что регистрация ФПГ является юридическим фактом, влекущим определенные благоприятные последствия для создаваемой группы»[162], от которых во многом зависит развитие различных отраслей и экономическое положение государства.
ФПГ является совокупностью юридических лиц, действующих как основное и дочерние общества либо объединивших свои активы на основе договора в целях технологической или экономической интеграции для реализации проектов и программ, направленных на повышение конкурентоспособности и расширения рынков сбыта товаров и услуг, эффективности производства, создания новых рабочих мест[163]. Подобное определение оказалось не вполне удачным, породив мнение, что «закон не отходит от ранее определенных форм организации ФПГ: через собственность (материнская и дочерние компании) либо добровольное объединение капиталов»[164]. Эти внешние факторы, важные для взаимоотношений учредителей ФПГ, не могут отражать особенности ее функционирования.
Рассматриваемая форма интеграции организаций, имеющая своей целью изменение качественных показателей хозяйственной деятельности, основанная на объединении интеллектуальных, научно-технологических и других ресурсов, служит выполнению приоритетных задач государственной экономической политики: инвестированию в отдельные сферы экономики, внедрению результатов НИОКР, повышению экспортного потенциала отечественных предприятий и т. д.[165] В связи с этим объектом административного надзора (мониторинга) становятся создание и деятельность, связанная с выполнением целей и задач, определенных в уставе, договоре, организационном проекте о создании группы, причем их условия становятся административными требованиями.
Правоохранительная деятельность также может быть связана с образованием программно-целевых структур. Создаются межведомственные координационные органы, например оперативный штаб в условиях чрезвычайного положения.
Формы юридического выражения метода координации могут быть формализованными, выраженными в организационных договорах, и неформализованными (совместные действия), связанными с созданием новых формирований или наделением координирующего органа дополнительными полномочиями.
Внешнее организационное методическое воздействие, независимо от формы координации, не изменяется. Органы исполнительной власти применяют те же инструментальные полномочия, что и ранее. Если взаимодействуют органы внутренних дел и пограничной службы, то первые будут заняты охраной общественного порядка и безопасности, а вторые – пограничной охраной[166].
Возможность использования метода координации находится в зоне правовой незапрещенности, поэтому прямое указание в компетенции на параметры его реализации не требуется. Недоказанным представляется утверждение о возможности заключения административного договора в случаях прямого указания об этом в компетенции государственного органа[167]. Использовать или не использовать метод координации зависит от оперативной обстановки, оформлять или не оформлять взаимоотношения – от усмотрения властного органа.
Метод оптимизации развития отдельных сфер деятельности чаще всего применяется в деятельности федеральных экономических служб. Установлено государственное монопольное управление макроэкономическими показателями, в частности проведением денежно-кредитной политики при помощи вверенных Банку России методов (процентные ставки, резервные требования, операции на открытом рынке, валютное регулирование, установление ориентиров роста денежной массы, прямые количественные ограничения[168]). В этих отношениях Банк России занят регулированием экономическими методами рыночных процессов[169]. Подобным образом Федеральная служба по тарифам Минэкономразвития России устанавливает тарифы на электрическую энергию (мощность), нормативы формирования средств, предназначенных для финансирования деятельности и развития ЕЭС России[170].
Методы развития часто предполагают отказ от привычных средств и способов воздействия. При этом особую роль приобретает деятельность Правительства РФ, Минэкономразвития России, Минфина России и других экономических служб. В настоящее время произошли существенные изменения в приемах и правилах ведения экономической деятельности. Во внешнеторговых отношениях, где ранее «противодействие или поощрение экспортной экспансии проводилось с помощью государственного регулирования (тарифного и нетарифного, квот, лицензирования, налогов, акцизов и т. п.)», теперь такие правила неприемлемы, у субъектов международного рынка налицо «стремление поставить под контроль ключевые отрасли экономики путем экспорта товаров в неподготовленную инфраструктуру»[171]. Воспрепятствование этому возможно путем совершения особых структуроформирующих сделок и операций, что не включено в привычную схему административно-правового регулирования.
В соответствии со ст. 11 Закона РФ «О безопасности» от 05.03.1992 г.[172] Президент России принимает оперативные решения по вопросам обеспечения безопасности. Абстрактным образом сформулированы полномочия правоохранительных органов: обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия, выявление и раскрытие преступлений, ликвидация чрезвычайных ситуаций[173] и т. д. Подобные бланкетные компетенционные предписания позволяют осуществлять различные сочетания методов инструментального воздействия, адекватных сложившейся обстановке, выбирать организацию и тактику их применения в зависимости от усмотрения сотрудника правоохранительного органа[174].
«Закон устанавливает общие правила производства по любому делу (например, чередование стадий производства), а также общий порядок производства отдельных действий, но в то же время не устанавливает какой-либо последовательности в производстве указанных действий. Направление расследования определяет соответствующий орган в зависимости от конкретных обстоятельств дела путем оценки некоторых фактических данных, послуживших основанием к возбуждению дела, и дальнейшей оценки доказательств, полученных при производстве отдельных действий»[175]. Действия надзорных и юрисдикционных органов, их должностных лиц представляют не меньшее искусство, чем деятельность публичного политика.
Правоохранительная деятельность сочетает дискреционные полномочия по выбору и полномочия «связанной компетенции» по применению конкретных надзорно-юрисдикционных действий, что выражается в нормативной алгоритмичности методики ведения деятельности, закрепленной в процессуальной форме, и дискреционными полномочиями, позволяющими комбинировать оптимальное сочетание действий по достижению поставленной цели.
Вместе с тем тактика проведения отдельных правоохранительных действий, как справедливо отмечает П. С. Элькинд, должна получить более широкое закрепление и детальную регламентацию в нормах права[176], ибо «наиболее существенные и общие правила производства процессуальных действий единообразны, постоянны (“инвариантны”) независимо от некоторых частных особенностей, характеризующих субъектов деятельности, обстоятельства времени и места и т. д.»[177], а без установления подобных гарантирующих «деликтологических стандартов» лица, вовлеченные в сферу правоохранительной деятельности, могут быть лишены возможности реализации принадлежащих им прав и свобод.
Довольно часто в юридической литературе отдельные группы признаков методов административно-политического воздействия, связанных с решением собственных задач исполнительной власти: «а) указывающих самый краткий путь к цели, б) обеспечивающих достижение всех элементов цели, в) учитывающих более общие цели, согласующиеся с методами достижения как этих общих, так и смежных целей, г) максимально экономичных, д) максимально простых»[178], распространяли на все варианты государственного исполнительного воздействия.
Влияние государственной администрации осуществляется в рамках предварительного, оперативного управления и контроля. При этом под предварительным управлением следует понимать выработку цели, прогнозирование и систему мер, необходимых для преодоления отклонения прогнозируемых итогов от интересующей цели[179]. Административная политика относится именно к первой стадии управленческого цикла. Используемые в ее рамках методы – лишь способы принятия оптимальных решений, не обладающие ни признаком воздействия одного субъекта на другого, ибо это произойдет после принятия решения, ни обеспечением преобладания воли субъекта власти, так как оно возможно лишь при противодействии принятому решению. Эти приемы носят подготовительный характер для упорядочения происходящих в системах процессов или задают общие параметры их функционирования без персонального воздействия. В правовых нормах они конкретно не предписаны, поскольку требуют определенного искусства в применении, что регулируется предоставлением дискреционных полномочий. Наконец, ни о какой запланированности не может быть и речи, так как эти методы предназначены для решения нестандартных задач.
Методы административно-политического влияния направлены на стабилизацию различных сфер социальных отношений: деятельность дипломатических представителей – на развитие контактов с зарубежными странами и предотвращение международных конфликтов, федеральных экономических служб – на поддержание курса рубля, структурную перестройку экономики и т. д. При их помощи создаются условия жизнедеятельности социальных институтов. При административно-политическом влиянии исполнительная власть автономно решает, какими будут условия социальной среды, от конкретного поведения иных субъектов это не зависит.
2.2. Правотворческая деятельность государственной администрации
Исходным пунктом стабилизации правовой среды является установление основных правил, стандартов поведения[180]. Метод нормативного регулирования предваряет все иные проявления административной деятельности, отражая механизм реализации принятых политических решений в рамках определенной стратегии административной деятельности.
В целом юридическая формула соотношения закона и административного акта сводится к тому, что «акты законодательных органов получают преимущественное значение перед актами административных учреждений и закон “связывает” волю, выраженную последними в актах управления»[181]. Административные акты могут быть приняты «в соответствии с Конституцией, законами», либо «на основании и во исполнение закона», либо «в пределах прав, предоставленных законом», либо «в случаях, предусмотренных законом»[182].
Отмечалась автономия «общего закона», принятого по соглашению с органом народовластия, и «административного закона, устава, учреждения», изданного представителем административной власти единолично. «С материальной точки зрения эти две формы законоположений не разграничены. Административные законы преимущественно направлены на регулирование того, что не нормировано законами общими, или того, что оставлено ими в неясности»[183]. Однако в приведенной формуле отражен лишь один аспект – определение рамками закона административной деятельности и возможность совершения административных актов в порядке делегированного нормотворчества.
Сходное формальное отличие закона и административного акта по субъекту правотворчества дано Н. М. Коркуновым: «…все, постановляемое правительством с участием народного представительства, составляет законодательный акт, все постановляемое одностороннею властью правительства – акт правительственный… Закон же не служит для правительства ни основой, ни правилом, определяющим содержание его деятельности, а только границей»[184].
В административном праве США рассматриваемая проблема разрешена достаточно просто. Административное учреждение, издавая нормативные акты, фактически осуществляет ту власть, которую должна осуществлять легислатура. Согласно доктрине «делегат не может делегировать», исполнительной власти просто запрещено принимать нормативные правовые акты[185].
Предметом ведения законодательной власти является определение: «а) со стороны того, что посредством государства идет на пользу индивидам и чем они могут пользоваться и б) что они должны давать государству. Что должно быть предметом общего законодательства и что предоставлено административным ведомствам и регулирования правительства вообще можно установить таким образом, что к первому относится только совершенно всеобщее… ко второму – особенное и способ исполнения»[186].
В силу установленного ст. 10 Конституции РФ принципа разделения властей представляется, что вопросы организации исполнительной власти должны регулироваться преимущественно нормативными административными актами.
В ст. 83 Конституции РФ, ФКЗ «О Правительстве РФ» определены полномочия Президента России по утверждению структуры федеральной исполнительной власти, формированию состава Правительства РФ. В свою очередь Правительство РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти специальной компетенции. Руководителям последних предоставлено полномочие по определению их функциональной и территориальной структуры.
Как правило, высшее должностное лицо субъекта РФ утверждает структуру государственных органов исполнительной власти, формирует ее высший орган, утверждающий положения об исполнительных органах государственной власти специальной компетенции, действующих на территории субъекта РФ[187].
Административное право «не касается вопросов государственного устройства, оно берет его как величину данную, и различные государственные учреждения изучает не с точки зрения их организации, а со стороны их деятельности, поскольку она направлена к достижению известных задач государства»[188].
Нормы законов должны определять виды и необходимые ограничения прав и свобод человека и гражданина, а также, по словам Н. М. Коркунова, «установление абстрактных, руководящих правил государственной деятельности: задача государственного управления в том, чтоб направить действие власти на разрешение выдвигаемых текущей жизнью конкретных вопросов»[189]. Конкретные методы их обеспечения, определение процессуального порядка применения, реализации, прекращения административного воздействия — прерогатива исполнительной власти, поскольку ее акты – «постановления, которые, не вводя никакой существенной перемены, учреждают только образ исполнения законов»[190].
В законе определены всеобщие правосубъектные основания возникновения конкретных видов гражданского состояния[191]. Непосредственный механизм, процессуальную форму, порядок удостоверения возникших гражданских состояний определяют Правительство РФ и Минюст России[192].
Юридическая возможность изменения имущественного состояния определена актами гражданского законодательства, а вот процедура удостоверения (регистрации) ее реализации содержится в административных актах[193].
Подобным образом на уровне закона должны фиксироваться права, удостоверяемые государством, реализация которых связана с возникновением публичных обязанностей. Речь идет о свободе передвижения, сообщении о результатах хозяйственной деятельности и т. п. Первое из них регулируется ст. 27 Конституции РФ и Законом РФ «О праве граждан РФ на свободу передвижения, выбор места пребывания и места жительства в пределах территории РФ»[194], а процедура его реализации – административными актами: Правилами регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства…[195], Инструкцией о применении названных Правил[196].
В ст. 30, 32,34,44 Конституции РФ личности предоставлены возможности проявить публичную активность в государственных и общественных делах. В свою очередь вопросы составления списков избирателей и регистрации кандидатов на выборные государственные должности предоставлены Центризбиркому России[197]. Процедура регистрации, контроля, прекращения деятельности общественных объединений определена в Правилах рассмотрения заявлений и принятия Минюстом России и его территориальными органами решений о государственной регистрации торгово-промышленных палат, общественных объединений, в том числе политических партий, профсоюзов и национально-культурных автономий[198].
Представителями исполнительной власти устанавливаются правила ведения профессиональной деятельности: лицензионные требования и условия, правила функционирования ФПГ, ограничения на внутреннем рынке и во внешней торговле[199], условия обеспечения производственной безопасности и качества продукции (работ, услуг)[200], антимонопольного регулирования[201].
В отношении правил, содержащихся в нормативных административных актах, следует отметить, что «большею частью это правила технические, правила целесообразности. А в вопросах целесообразности, конечно, главное значение имеют именно конкретные условия: состояние в данное время технических знаний, материальных средств, условий времени, места»[202].
Большинство вопросов макроэкономического регулирования определены в административных актах. Банк России устанавливает правила осуществления расчетов, банковских операций, в том числе с валютными ценностями[203], органы исполнительной власти регулируют цены и тарифы[204].
В зарубежных странах легально закреплен названный принцип соотношения закона и нормативного правового акта государственной администрации. В соответствии с Законом Республики Венгрия «О нормативных актах» № XI 1987 г. министр может обнародовать только декрет, попадающий в сферу его обязанностей[205], или если будет специально уполномочен сделать это на основании закона или правительственного декрета. Закон или правительственный декрет должны указывать, какой министр уполномочен принимать исполнительное постановление (декрет), а также предусматривать предмет и рамки полномочий для этого. Последний должен быть принят, если это необходимо из-за социальных и экономических изменений, гражданских прав и обязанностей или если существует осознанная необходимость, чтобы избежать конфликта интересов.
Наконец, вопросы организации и тактики применения методов обеспечения введенных режимных требований находятся в исключительном ведении органов исполнительной власти[206].
В соответствии с Законом Республики Польша «О полиции» от 26.04.1990 г.[207] изданы исполнительные распоряжения МВД по установлению и задержанию лиц, индивидуальному обыску, досмотру багажа и проверке груза служащими полиции от 17.09.1990 г.[208], по определению обстоятельств, при которых служащие полиции могут применять силу от 17.09.1990 г.[209], по условиям и способу практики использования огнестрельного оружия полицейскими от 21.05.1996 г.[210], по правилам, регулирующим сотрудничество полиции и муниципальной службы безопасности от 30.11.1990 г.[211] На основании Закона Республики Польша «О дорожном движении» от 20.06.1997 г.[212] издано исполнительное распоряжение МВД о требованиях по проверке квалификации водителей транспортных средств, нарушивших положения и принципы безопасного дорожного движения от 13.05.1993 г.[213]
М. М. Сперанский в «Беседах о законах» указывал, что «править есть 1) прилагать общие законы к делам и определенным случаям; 2) когда случай не объемлется общим законом или по чрезвычайности его, или же потому, что закон его не предвидел или достаточно не определил, тогда править есть разрешать случаи сего рода отдельно по общему разуму законов, по правде и справедливости… Второй вид правления, разрешение случаев чрезвычайных или законом неопределенных, восходит к непосредственному верховной власти усмотрению»[214].
Органы исполнительной власти не ограничены жесткими рамками в экстремальных ситуациях, когда необходимо применять меры оперативного реагирования, закрепленные в актах общего действия, вводящих специальные исключительные правовые режимы – чрезвычайного, военного и особого положения, проведение контртеррористических операций[215] и др.
В ФЗ «О мерах по защите экономических интересов РФ при осуществлении внешней торговли товарами» от 14.04.1998 г. № 63-ФЗ[216], «О специальных защитных, антидемпинговых и компенсационных мерах при импорте товаров» от 08.12.2003 г. № 165-ФЗ[217] предусмотрено введение ограниченного перечня защитных мер, хотя перечень угроз безопасности зачастую неизвестен. Предоставленных Правительству РФ конкретных инструментальных полномочий может оказаться недостаточно для нормализации обстановки. Представляются верными положения ФКЗ «О чрезвычайном положении» от 30.05.2001 г. № З-ФКЗ[218], устанавливающие в экстремальных ситуациях допустимый предел ограничения прав и свобод граждан и организаций, что не сдерживает в оперативном плане органы исполнительной власти.
Ограничение общего дозволения на занятие внешнеторговой деятельностью зависит не от того, что Правительству РФ позволено принять конкретные защитные меры, а в силу наступления угроз экономической безопасности. Какими будут способы и средства реализации этого ограничения, какова будет широта и интенсивность административного воздействия, видимо, решать исполнительной власти в рамках известных ограничений.
Метод нормативного регулирования также включает возможность использования правотворческой инициативы.
Обращение с законодательной инициативой со стороны государственной администрации возможно, если исполнение будущего закона связано с ее функционированием, то есть таким законом устанавливаются правила, реализация которых возможна посредством применения преимущественно административно-правовых методов воздействия.
Обоснованна правотворческая инициатива между соподчиненными субъектами исполнительной власти, так как нижестоящие лица всегда задействованы в практической реализации требований, установленных вышестоящими субъектами административной власти, и вправе требовать их совершенствования.
Между функционально зависимыми субъектами также возможна правотворческая инициатива в целях совершенствования режима их деятельности. Федеральная таможенная служба вправе ходатайствовать перед Минэкономразвития России об изменении условий квотирования в целях улучшения процедур таможенного контроля, и, наоборот, оптимизация таможенного оформления может быть необходимой при изменении условий лицензируемой Минэкономразвития России деятельности.
Нормативные акты государственной администрации, на наш взгляд, должны касаться определения методов административно-правового воздействия, процессуального порядка их применения, реализации, прекращения действия. Вместе с тем их применение к той или иной сфере деятельности будет зависеть от складывающейся обстановки и усмотрения представителя исполнительной власти.
Безусловно, только от собственной оценки сложившейся ситуации зависит принятие актов общего действия, связанных с оперативным реагированием. В ст. 3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» говорится о таких факторах, как попытки насильственного изменения конституционного строя России, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Названные понятия носят оценочный характер. Принятие или непринятие акта общего действия будет реализовано на основании дискреционных полномочий.
Герберт Спенсер отмечал, что «никакая теория человеческого знания не может обойтись без постоянных или временных предположений, и состоятельность их определяется достигнутыми с их помощью результатами»[219]. Не любое положение может быть доказано, особенно если речь идет о конечных положениях сознания, а в рассматриваемом случае – основоположениях стратегии административной деятельности.
Условность компетенционных предписаний требует соблюдения следующих правил: во-первых, предположения о возможности принятия того или иного акта не должны повторяться из ступени в ступень, иначе заключение (акт) также выйдет неприменимым предположением; во-вторых, заключениям нельзя приписывать достоверности, которой не отличались посылки[220], если не будут установлены иные основания логической обоснованности административного действия.
Алгоритм административного правотворчества следующий: установление дискреционной нормы, позволяющей определить компетенцию органа исполнительной власти через функцию и методы ее реализации, установив при этом материальные и процессуальные требования к воздействию в зависимости от оперативной обстановки. Элементы алгоритма должны быть реализованы последовательно и непрерывно. Принятие только акта о компетенции исключает возможность применения отдельных методов административно-правового воздействия, так как нет оснований предъявления требования, обращенного к подвластным объектам.