Методы административно-правового воздействия. Глава 1. Сущность и содержание методов административно-правового воздействия (Д. В. Осинцев, 2005)

1.1. Основные характеристики административно-правового воздействия

Раскрывая содержание правового регулирования, С. С. Алексеев отмечает: «…это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно-организационное воздействие на общественные отношения в целях их упорядочения, охраны, развития». При этом «определяя правовое регулирование через понятие правового воздействия, нужно учитывать, что последнее – широкое понятие, которое характеризует все направления и формы влияния права на общественную жизнь»[1].

В большинстве работ по теории государственного управления и административно-правовых исследованиях, несмотря на различные интерпретации, провозглашается положение, «доминирующее сейчас в науке, о том, что управление представляет собой воздействие одной (управляющей) системы на другую (управляемую), воздействие, которое детерминировано и связано с закономерностями функционирования больших систем»[2]. При этом воздействие содержит следующие признаки: направление, упорядочение, координация и стимулирование со стороны государства через систему его органов развития сознания и поведения людей.

Однако направление, как правило, определяет, в какой сфере или отрасли осуществляется деятельность; упорядочение как цель возможно не только при помощи воздействия, но и взаимодействия, а порой достаточно собственных активных действий без контактов с другими субъектами; координация достигается путем соглашений и других форм взаимодействия, но не воздействия, а стимулирование невозможно представить без оппозиционной меры – сдерживания активности и применения иных мер обеспечения правомерности поведения.

Постулат о превалировании административно-правового воздействия, а не взаимодействия субъектов при функционировании государственной администрации[3], следует из традиционно определяемых юридических характеристик отрасли административного права и особенностей метода правового регулирования.

Несмотря на некоторые расхождения в теоретических позициях, в большинстве административно-правовых исследований отмечается, что «административное право имеет свой особый метод регулирования, выражающийся в подчинении со стороны тех субъектов, в отношении которых осуществляются управленческие функции исполнительно-распорядительных органов»[4].

Для данного метода характерны такие черты, как преобладание предписаний[5], исключение юридического равенства участников отношений, где одному из них предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другому. Как следствие превалируют односторонность волеизъявлений одного из участников отношений, наличие официальной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке различные вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают. Административно-правовые отношения – это властеотношения, а метод их регулирования сочетает способы подчинения одного субъекта другому и является методом командного типа[6].

Подобный кибернетический подход к управлению в социальных системах позволяет определить сигнальную модель в государственно-управленческих и руководящих отношениях. Вместе с тем «соответствующим образом настроенный механизм, получив сообщение, реагирует согласно заложенной программе, ему доступна информация, но значение ему недоступно… Но если в коммуникации участвует человек, то мы должны говорить не о мире сигнала, но о мире смысла»[7], вследствие чего ни одна команда ситуационно, с участием персонифицированных поименованных субъектов, не может быть реализована без ее субъективного смыслоразличения. Следовательно, предложенная модель вследствие негативной установки личности «к любому состоянию, вынуждающему ее к повиновению»[8], – путь к энтропийности в социальных системах.

Традиционно в административно-правовых исследованиях противопоставлялись субъекты и объекты управления[9], что характерно для технических или социотехнических действий. Однако «испокон веков два типа знаний обслуживают человеческую деятельность. Один – это знания об объектах, с которыми мы действуем, которые мы преобразуем и которые сами собой, хотя и в наших руках, изменяются и трансформируются. Другой тип – это знания о нашей деятельности, о ее средствах, процедурах, технологии и т. д. Эти два типа знаний существуют в принципиально разных формах и по-разному включаются в нашу деятельность»[10].

Функционирование управляющей (руководящей) и управляемой (подчиненной) систем невозможно рассматривать только как субъектно-объектное действие. Государственное управление и руководство – деятельности особого рода, их юридические средства и правовые формы устанавливаются и реализуются через специфические механизмы мышления и поведения.

В изложенных признаках метода административно-правового регулирования верно отмечено, что подчинение характерно для государственно-управленческих (а если быть более точным – государственно-руководящих) отношений. Вместе с тем деятельность государственной администрации, охватывающая в том числе исполнительно-властное воздействие, не ограничена лишь управленческим, руководящим воздействием[11], что отмечалось в работах Е. А. Агеевой, К. С. Бельского[12].

Вообще, «деятельность руководства в чистом виде возможна только в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы не имеют собственного независимого функционирования, не ставят перед собой самостоятельных целей и задач, а, наоборот, целиком и полностью принимаются цели и задачи руководящих органов». В свою очередь «деятельность управления, напротив, осуществляется в тех случаях (и в тех границах), когда подчиненные системы обладают собственным функционированием (или даже развитием) и управляющий орган не связан с ними непосредственными административными связями; управляемые объекты всегда имеют собственное “естественное” функционирование, свои собственные “внутренние” цели и не могут отказаться от их достижения»[13].

Государственно-руководящие отношения, где проявляются черты властного подчиняющего влияния, возникают между субъектами административного права наиболее часто в случаях выполнения подвластными лицами абсолютных административных обязанностей, направленных на защиту законных интересов других субъектов, специально не поименованных и не персонифицированных.

К числу таких всеобщих обязанностей относятся требования обеспечения безопасности при воздействии на естественную среду: санитарные и противоэпидемические правила, требования в сфере окружающей природной среды, правила пожарной безопасности, нормативы, связанные с подготовкой к чрезвычайным ситуациям[14]. Эти правила, выступая всеобщими абсолютными требованиями, следующими непосредственно из нормативных правовых актов, являются элементарными навыками поведения, не представляющими особой сложности в их выполнении.

Другая группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с оказанием содействия представителям власти в реализации их законной деятельности: участие в мобилизации и мобилизационной подготовке, мероприятиях по гражданской и территориальной обороне, воинская обязанность граждан России[15]. Однако последняя обособлена кругом лиц мужского пола, а ст. 23 ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» предусматривает освобождение от ее исполнения.

Третья группа всеобщих абсолютных административных обязанностей связана с учетом лиц в целях последующего контроля за выполнением ими установленных в публичных целях требований и касается соблюдения правил паспортной системы и регистрации по месту пребывания и месту жительства. Вместе с тем обе эти обязанности, видимо, связаны не только с государственным руководством. Как отмечено в постановлении Конституционного Суда РФ от 02.02.1998 г. № 4-П по делу о проверке конституционности пунктов 10,12 и 21 Правил регистрации и снятия граждан РФ с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах РФ, утвержденных постановлением Правительства РФ от 17.07.1995 г. № 713[16], регистрация является лишь способом учета граждан в пределах России, носящим уведомительный характер и отражающим факт нахождения гражданина по месту пребывания или жительства.

Возникающие административно-правовые отношения необходимы для обеспечения исполнения в будущем идентифицированными и зарегистрированными лицами обязанностей перед другими субъектами, решения стратегических государственных задач (расположение объектов социальной инфраструктуры, распределение ресурсов, экономическое моделирование и т. д.). Ю. М. Козлов называл такие отношения горизонтальными, где отсутствует соподчиненность, предшествующими государственно-управленческим[17]. Однако в названных случаях обязанность невластного субъекта корреспондирует праву требования представителя власти, что не позволяет судить о горизонтальном характере отношений, а соблюдение порядка регистрации является всеобщим независимо от волеизъявления субъектов.

Иные административные обязанности, как правило, специальные или индивидуальные, носят ситуационный характер, возникают в зависимости от проявленной субъектами инициативы, поэтому связанные с ними отношения не всегда подвержены государственно-руководящему воздействию.

Самостоятельными юридическими событиями, вызывающими возникновение производных обязанностей, становятся чрезвычайные ситуации. Статья 9 ФЗ «Об обороне» от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ[18]предполагает участие граждан в мероприятиях по гражданской и территориальной обороне, предоставление в военное время имущества для нужд обороны; на организации возложена обязанность по мобилизации ресурсов, изменению режима работы, переориентации на производство продукции, необходимой в условиях чрезвычайного положения.

Юридическими действиями, вызывающими возникновение административных обязанностей невластных субъектов, является выбор видов профессиональной деятельности (предоставляется статус предпринимателей, государственных служащих, субъектов разрешительной системы и т. д.) или совершение действий, обусловленное признанием законности реализации прав (например, при пересечении государственной и таможенной границ России).

Воздействие через государственное руководство, власть и подчинение, наиболее ярко выражено в финансово-правовых отношениях, где преимущественно на основании нормативного акта устанавливаются всеобщие денежные обязательства субъектов перед государством. Руководство и подчинение присутствуют также в процессуальных отраслях права. Означает ли это, что метод административно-правового регулирования, используемый для характеристики отрасли, является заимствованным, присущим другим отраслевым отношениям?

По всей видимости, руководство и подчинение (кроме случаев нормативного установления абсолютных всеобщих административных обязанностей) преимущественно проявляются в административном правоприменении и непосредственном исполнении административных предписаний. На стадии правосубъектного состояния, когда лицо имеет юридическую возможность выбора вариантов правового поведения, отношения руководства и подчинения часто отсутствуют.

Выражение требования как средства руководящего воздействия – безусловный результат реализации властных полномочий в относительных правоотношениях, когда субъект совершил действия и (или) обратился для удостоверения юридических фактов и состояний (за регистрацией по месту пребывания или по месту жительства), получения государственного содействия (пенсий, пособий, льгот), легализации приобретаемого статуса или деятельности, обратился за защитой нарушенного права. Кроме приведенных случаев, приказы возможны при восстановлении публичного порядка.

Иначе говоря, если правовое состояние основано на установлении конкретных материальных различий функций, выполняемых субъектами (начальника и подчиненного, инспектора и контролируемого, и т. д.), вследствие необходимости деятельности в чужих интересах, то адекватным методом правового воздействия является приказ.

Вместе с тем «распорядительной деятельностью не исчерпывается, конечно, управление; распоряжения и даже предписания не определяют и не регулируют конкретные случаи; они представляют собою отвлеченные нормы, под которые должны быть подводимы конкретные случаи. Следовательно, действительное осуществление законов или распоряжений происходит путем непосредственного применения их к конкретным случаям. Эта форма административной деятельности называется исполнением и может иметь различные виды»[19].

Отношения с участием государственной администрации могут возникать в связи с удостоверением некоторых действий и событий, к которым относятся регистрация актов гражданского состояния, удостоверение личности гражданина, уведомление о передвижении и др. Правовое регулирование в приведенных примерах все равно основано на упорядочении поведения людей независимо от каких-либо индивидуальных особенностей при «вживании» личности в правовую среду, хотя программирование присуще нормативно-правовым предписаниям и при этом различаются способы, средства, операции и процедуры формирования правовой среды. Всегда существуют «стандарты ролевого исполнения, которые доступны всем членам общества… известны не только стандарты определенной роли, но известно, что эти стандарты известны (их исполнителям. – Авт.). Следовательно, каждый предполагаемый деятель в определенной роли может считаться ответственным за следование стандартам»[20], но при условии, если полученное знание о стандарте поведения является общедоступным.

Социализация индивида предполагает приобретение специальных знаний и навыков профессионально-практической деятельности, недоступных для всех, и, безусловно, императивное навязывание социальной роли, требование выполнения стандартов ее реализации просто бессмысленны. По этой причине значительное число административных правоотношений инициируется невластными субъектами, способными выполнять стандарты ролевого поведения.

Самостоятельная группа отношений связана с признанием возможности участия в публичной деятельности: регистрация избирателей и кандидатов на выборные государственные должности, признание законности образования объединений, проявлений массовой политической активности граждан и т. д.

Взаимодействие невластных субъектов и представителей исполнительной власти осуществляется также по поводу допуска первых к профессиональной деятельности, зависящей от их субъективных способностей (выдача лицензий) или определяемой свойствами и состоянием объектов деятельности (система контроля качества продукции (работ, услуг), антимонопольное регулирование). В названных случаях административные правоотношения возникают после совершения действий, направленных на реализацию свободного выбора субъекта. Государственная администрация только обеспечивает реализацию прав в рамках установленных стандартов, и первичным в данных отношениях является нормативное правонаделение.

Немаловажную роль играет государственное содействие, выраженное в административном попечительстве физических лиц и государственной поддержке организаций, отраслей экономики и регионов, обеспечение доступа к объектам социально-культурного назначения. Предложение социальных услуг и объектов социального назначения связано с правом требования, предъявляемым невластным субъектом к представителю государственной администрации, т. е. имеет место правонаделение, предшествующее административному обязательству, возложенному на публичные институты.

Административно-правовые отношения могут быть связаны с правовой охраной публичных интересов, осуществлением надзора за соблюдением требований административно-правовых норм и указаний представителей исполнительной власти, применением мер оперативного реагирования в отношении сложившейся негативной обстановки. Но и в названных случаях поведение субъектов определено как свободное. Они самостоятельно определяют его вид, а любое принуждение связано с «подчинением власти других внешней стороны, но свободная воля… принуждена быть не может… Наказание… есть наличное бытие его (преступника) свободы, его право»[21].

Несмотря на возможность первичного правонаделения субъектов нет оснований для выведения дозволительной сущности административно-правового воздействия, ибо любая «политическая свобода» выражена в «связанности единичного (субъекта) с государством и государственными законами»[22].

Необходимость вступления в административно-правовые отношения установлена в целях определения способов и форм публичной реализации других отраслевых прав. «Граждане РФ сами реализуют свои субъективные права: выбирают род деятельности, женятся, распоряжаются имуществом, располагают своим временем, беспрепятственно передвигаются по стране и выбирают место пребывания и жительства. Но обязанностью органов исполнительной власти является обеспечение безопасности граждан, их прав и свобод, охрана их собственности»[23].

Таким образом, первая и основная черта административно-правового воздействия заключается в обязательном институциональном самообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, так как «человеческая история показала и подтвердила много раз, что лучше пользоваться более ограниченной системой субъективных прав, крепко огражденных и действительно обеспеченных, чем видеть, как твой безграничный круг субъективных притязаний попирается произволом соседей и деспотической властью»[24]. Предписания представляют собой только средство проявления названной характеристики в относительных правоотношениях, так как, вступив в них, заинтересованное лицо не может по своему усмотрению реализовать обязанности и права, а действует под руководством представителя государственной администрации.

Появление особого институционального формирования, занятого постоянным осуществлением государственного управления и руководства в интересах других лиц, свидетельствует о наличии функционального и юридического неравенства субъектов административного права[25].

Функциональное неравенство выражает компетенционную специализацию представителей государственной администрации и невластных субъектов. Тождественность правоспособности (компетенции) в административно-правовых отношениях отсутствует или, во всяком случае, должна отсутствовать.

Юридическое неравенство подразумевает дифференциацию административной правоспособности властных и невластных субъектов, при которой первые преимущественно наделены полномочиями определять и требовать выполнения установленных ими стандартов поведения от других лиц. Иначе говоря, поведение подвластного субъекта всегда зависит от указаний представителя власти.

С наличием функционального и юридического неравенства связана императивность регулирования, которая заключается, во-первых, в четкости и однозначности даваемых предписаний, во-вторых, в циклической зависимости и процессуальной регламентации сложившихся отношений, в-третьих, предопределении многих публично значимых социальных ролей субъектов.

В. М. Манохин отмечает наличие рекомендаций в административно-правовом регулировании, отрицающем императивность, так как приобретение указаниями правовой силы происходит при условии принятия их другими участниками управления[26].

Рекомендации могут служить удовлетворению каких-либо интересов различных субъектов. Представители государственной администрации лишь предлагают выбрать наиболее выгодный для иных субъектов вариант поведения. Рекомендации при этом отражают проявление признака обязательного институционального обеспечения публичных интересов субъектов.

Согласно пп. 2 п. 5 постановления Правительства РФ «Вопросы Министерства финансов РФ» от 07.04.2004 г. № 185[27] оно разрабатывает и утверждает методические рекомендации по вопросам применения законодательства о налогах и сборах. Принятие рекомендаций, как и выбор варианта вступления или невступления в правоотношения, основан на принципе диспозитивности, принятые для исполнения рекомендации, в свою очередь, становятся обязательным правилом.

Своеобразными чертами обладает механизм обеспечения выполнения рекомендательных положений: отступление от предлагаемых вариантов поведения ставит лицо в невыгодные условия, что связывает его правовую активность, а иногда влечет непризнание прав.

Рекомендации также могут выступать минимально требуемым комплексом норм, опосредующим обязательное поведение субъектов, закрепляющим позитивный практический опыт функционирования в различных сферах социальной деятельности. Банк России утвердил Положение об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах от 16.12.2003 г. № 242-П[28], Методические рекомендации о порядке оценки мероприятий по финансовому оздоровлению (планов санации) кредитной организации[29], где отражены лишь минимальные критерии обязательного поведения, что не исключает дополнительного самообязывания.

Вместе с тем как определить, требуется ли принятие рекомендаций, или необходимо устанавливать императивные стандарты поведения?

Если рассматривать правовое поведение на операциональном уровне (как отдельные юридически значимые действия в ряду других подобных): действия по обращению с источником повышенной опасности, выполнение предписания представителя власти и т. п., то необходимым и достаточным является внедрение выработанной методики, содержащей перечень стандартных для ситуации требований.

Если рассматривать административную деятельность как поли-структурную систему правового поведения лиц, то вряд ли стандартный подход будет приемлемым. «Действительно, поведение системы в среде не столь податливо идеальному структурированию, как того требует культурная заданность системы. Обратная связь поведения с идеализированной структурой деятельности отображает в ней данные о поведении, извлеченные прямым контактом со средой; она разрушающе воздействует на идеализированную структуру, вносит в нее содержательные и структурные неопределенности»[30].

Приказом Госстандарта России от 26.03.1999 г. были утверждены Рекомендации по анализу состояния производства на предприятиях нефтепродуктообеспечения[31]. Безусловно, анализ отдельной хозяйственной операции возможен на основе данных бухгалтерского и статистического учета, изучение порядка использования материальных ресурсов – на основании технических регламентов эксплуатации объектов. Вместе с тем возможен анализ производства как системодеятельности, осуществляемой на условиях риска, конкуренции, условной предсказуемости социально-экономических, политических и других факторов. Минюст России в письме «Методические рекомендации по организации и осуществлению органами юстиции контроля за соответствием деятельности общественных объединений уставным целям» от 30.03.1998 г. № 2024-ЕС[32] указал, что документ содержит рекомендации по наиболее общим вопросам практики осуществления контроля за деятельностью общественных объединений; эту работу предполагается продолжить путем разработки частных методик по отдельным, более узким проблемам.

В целом, стандарты, предусматривающие инвариантность поведения, по всей видимости, возможны в субъектно-объектном взаимодействии, а в социальной системодеятельности они выступают лишь как образцы, эталоны, отработанные методики, позволяющие ситуационное варьирование.

Для органов исполнительной власти не всегда установлены четкие и однозначные предписания реализации компетенции, так как существует возможность действия по усмотрению – «определенная рамками законодательства известная степень свободы в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения»[33].

В ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.1997 г. № 2-ФКЗ[34] полномочия Правительства РФ сформулированы как дискреционные: «осуществляет регулирование», «вырабатывает политику», «принимает необходимые меры», «осуществляет управление» и т. д. Однако такая «диспозитивность» связана лишь с юридико-техническими формулами выражения бланкетной правоспособности. Реализация компетенционных полномочий такого типа осуществляется при помощи предоставленных инструментов воздействия (актов распорядительного характера, лицензирования, квотирования, регистрации, решений о государственной поддержке и т. д.). При этом требуется решение практической задачи, каким должно быть сочетание применяемых инструментов юридического воздействия, не определенных в дискреционном полномочии: либо достаточно приказного воздействия, либо необходимо предоставить разрешение, либо дать государственное поручение, или ограничиться уведомительным порядком реализации прав и т. д.

В любом случае межсубъектное административное воздействие связано с четкими и однозначными предписаниями, а на подготовительной стадии, предшествующей реализации предписаний, возможен выбор методов воздействия.

Цикличность выражается не только в традиционно отмечаемых стадиях, т. е. в действиях по оценке ситуации, принятию решений и организации их исполнения[35].

Во-первых, существует процессуальная упорядоченность вступления, действия и прекращения административно-правовых отношений. Субъект разрешительной системы обязан пройти процедуру лицензирования, выполнять лицензионные требования и условия и т. д.

Во-вторых, установлена периодичность представления отчетности и надзора за деятельностью субъектов. Не реже одного раза в 4 года проводится аттестация государственных служащих[36]; месячную, квартальную, годовую бухгалтерскую отчетность представляют субъекты хозяйственной деятельности[37] и т. д.

Различные направления деятельности индивида довольно часто регламентированы исполнительной властью: 1) акты гражданского состояния, вводящие и исключающие субъекта в качестве участника правовых отношений; 2) объем его правоспособности, связанный с приобретением или прекращением гражданства (хотя Президент России решает, по существу, вопросы гражданства, основную организационную работу в этом направлении проводят МВД России и МИД России[38]; 3) выбытие лица за пределы государственной территории сопровождается таможенным и пограничным контролем; 4) оказываемое содействие определено государственной администрацией качественно и количественно: на стандартном уровне обеспечивается охрана здоровья, доступ к культурным ценностям, системе образования, содействие занятости, социальное обслуживание и обеспечение[39].

Доступ к публичной социальной деятельности также обеспечивается исполнительной властью. Индивид может участвовать либо в качестве публичного политика или государственного служащего, либо заняться иной профессиональной деятельностью. Эти правосубъектные возможности не определены как абсолютные. Несмотря на провозглашение в ч. 4 ст. 32 Конституции РФ права граждан России на равный доступ к государственной службе в ст. 21 ФЗ «Об основах государственной службы РФ» установлены ограничения для занятия государственных должностей.

Предусмотрены ограничения на занятие разрешаемыми видами деятельности в силу прямого указания нормативных правовых актов (запрет на совершение операций с оружием лицами, имеющими физические или психические отклонения[40]) или состоявшихся правоприменительных актов (предоставление лицензии кредитной организации лишает ее возможности осуществлять деятельность в сфере материального производства и торговли[41], наличие приговора суда[42]).

Широкое использование правообеспечительных мер, направленных на государственное содействие личности, применение гибких программных механизмов решения государственных задач оказали значительное влияние на способы и средства реализации функций государственной администрации, изменив характер воздействия и обоснованно предоставив исполнительной власти возможность проведения политики согласования интересов при решении стратегических задач.

Признание юридической несовместимости, невозможности субсидиарного применения норм различной отраслевой принадлежности породило постулат об использовании в фундаментальных отраслях, гражданском и административном праве, приемлемых исключительно для каждой из них правовых средств: договора[43] и административного акта (а по существу – административного приказа[44]).

В последнее время специалистами в области административного права достаточно активно разрабатывается теория административного договора[45]. В связи с этим возникает проблема имманентности отраслевых правовых средств. Чем вызвано нарушение ранее аргументированного положения о «юридической чистоте отрасли»? Целесообразно ли осуществлять политику соглашений, поиска компромисса, когда имеется возможность использовать приказные методы воздействия?

Договоры, заключаемые для реализации публичных функций, – реальная действительность: существуют соглашения о разграничении компетенции, трудовые договоры с государственными служащими, договоры о взаимодействии и т. д. Следовательно, исполнительно-властная и публично-обеспечительная деятельность не являются тождественными понятиями.

Статья 73 Конституции РФ позволяет использовать договорные отношения при разграничении предметов ведения и государственных полномочий в федеративных отношениях, статьи Трудового кодекса России определяют договорные отношения между работниками и работодателями, соглашения формируют экологические отношения[46], заключаются налоговые и финансовые договоры[47] и т. д.

Вместе с тем распорядительные методы также встречаются во многих отраслевых отношениях. Безусловно, они не могут отвечать всем признакам административного приказа, но сохраняется существо воздействия – в любом случае используется распорядительный акт: налогоплательщик обязан исполнить законные требования налоговых органов, акционер – решения органов управления акционерным обществом, работник – приказ администрации организации, должник – требования кредитора и т. д. Следует заметить, что акт судьи или суда является приказом, независимо от формального отсутствия в его наименовании слов «судебный приказ» по смыслу гл. 11 ГПК России.

Приказом является любое объявление воли: «…даже если бы я сам дал себе закон, то это все же было бы лишь моим приказанием»[48]. В приведенных примерах нет противоречия этому постулату, следовательно, приказ, как и договор, является универсальным правовым средством.

Возникает теоретическая проблема, где границы возможного воздействия или взаимодействия субъектов и, соответственно, применения договорных и распорядительных методов?

Формальное равенство в праве собственности вызывает случайные способы взаимодействия субъектов в отношении отчужденных, внешних для них вещей[49]. В рамках частноправовых, гражданских, отношений, основанных на реализации абсолютных исключительных прав, где личности противостоят друг другу как равные со всеобщим тождеством правоспособности, вещное правовое взаимодействие невозможно иначе, как на основе договора.

Вместе с тем не любой договор обладает указанными признаками. О. Шпенглер отмечал: «Слово “собственность” отягощено в нашем мышлении античным статичным определением и потому во всех случаях фальсифицирует динамический характер нашего жизненного стиля… Античное право было правом тел, наше же право – это право функций… Для нас лица – это не тела, но единства силы и воли, а вещи – не тела, но цели, средства и порождения этих единств. Античное отношение между телами – положение; отношение же между силами есть воздействие»[50].

Изменение юридического режима имущественных договорных отношений произведено в ст. 426 ГК РФ. Функционирование коммерческих организаций и граждан-предпринимателей, связанное с заключением публичных договоров, по всей видимости, является административно-правовым средством и методом государственного регулирования экономических отношений. Нормы ГК РФ определяют существенные условия публичного договора, не устанавливая функциональные и правосубъектные предпосылки его заключения.

Приобретение статуса коммерческой организации, гражданина-предпринимателя обязывает к заключению таких договоров, что необходимо в публичных интересах – для стабильного и постоянного предложения услуг заинтересованным лицам. Неисполнение данного требования закона ставит под угрозу нормальное существование обезличенных групп населения.

Включенные в ассоциации нормы гражданского законодательства о договорах можно определить либо как соглашения ради реализации функций частного потребления, либо соглашения, связанные с публичным предложением товаров (работ, услуг). Режим деятельности субъектов, связанный с заключением, исполнением, прекращением действия последних, содержит административно-правовые элементы.

Правительством РФ утверждены правила продажи отдельных видов товаров[51], где в целях защиты интересов потребителей установлены административные требования к лицам, реализующим публично-правовые обязательства. Органы исполнительной власти, осуществляющие государственную регистрацию предпринимателей, легализуя их статус, тем самым обязывают их выполнять установленные правила. Органы государственного контроля и надзора вправе требовать их выполнения. В рассматриваемых правоотношениях присутствует воздействие, но не взаимодействие. Иначе говоря, из административного акта возникают гражданско-правовые, договорные отношения.

Представителями государственной администрации заключаются договоры, регулируемые нормами гражданского или финансового права, где государство выступает организационно-обособленным субъектом в имущественных отношениях. При этом выполняются функции обычного материально-технического обеспечения деятельности представителей государства или пополнения государственной казны, а также создаются имущественные условия решения некоторых экономических задач публичной власти, что имеет место при предоставлении инвестиционного налогового кредита. Существует особая группа договоров, заключаемых для решения макроэкономических государственных задач. Системный анализ юридических средств, использованных при их заключении и реализации, подтверждает, что они служат достижению публичных целей в хозяйственной деятельности (например, договоры льготного кредитования отдельных производителей, отраслей хозяйственной деятельности, регионов[52]).

Близкими к ним являются договоры, связанные с формированием инфраструктуры власти. Между ГТК России, Правительством Москвы и Администрацией Московской области заключено соглашение о совместных мерах по упорядочению размещения таможенных складов и СВХ, совершенствованию технологий таможенного и складского обслуживания в Московском регионе от 08.10.1998 г.[53]Эти договоры являются гражданско-правовыми, имеющими публичную цель.

В отдельных случаях, отношения, предваряющие и следующие из договоров с участием представителя государственной администрации, содержат только публичные, административно-правовые элементы. Существенные условия подобных соглашений с административно-правовыми элементами, в частности, определены в ФЗ «О государственном оборонном заказе» от 27.12.1995 г. № 213-Ф3[54]. Для заключения государственного контракта по исполнению задания, связанного с производством вооружения, военной техники и т. п., необходимо наличие правового акта, предусматривающего поставки продукции для федеральных государственных нужд в целях поддержания обороноспособности и безопасности России, требуется получение лицензий, квот, актов, удостоверяющих производственную безопасность, сертификатов и т. д. На этапе передачи имущества материальные объекты приобретают не экономическую, а оборонную ценность; режим их обращения – административно-правовой.

Иммануил Кант выделял так называемое вещно-личное право, «представляющее собой право владения внешним предметом как вещью и пользования им как лицом… Из того, что родители личности, следует также, что, хотя детей никогда нельзя рассматривать как собственность родителей, они все же принадлежат к их мое и твое (потому что подобно вещам они находятся во владении родителей и могут быть против их собственной воли возвращены из владения любого (лица) во владение родителей)»[55].

В ст. 151, 152 Семейного кодекса России предусмотрена возможность заключения договора на передачу ребенка в приемную семью.

Редуцированное изложение практической концепции И. Канта в нормах Семейного кодекса РФ, на наш взгляд, отражает необъяснимую позицию власти, где ребенок выступает как «предмет договора» (non-sense!) а имущественные и организационные условия его передачи складываются между органами опеки и попечительства и приемными родителями.

Требования, установленные для приемных родителей, должны быть связаны с гарантией необходимого воспитания, образования, предоставлением надлежащих условий содержания ребенка, несомненно, должны быть оценены их предыдущее поведение, морально-нравственные устои и т. д. Органами опеки и попечительства в этом случае может быть принят поручительный административный акт, но не договор. В таком акте должны определяться правосубъектные основания будущей деятельности, отношение к правовому состоянию субъекта, но не умаляться положение личности.

Кроме имущественных, существуют функциональные структуроформирующие договоры, в которых главное – объединение субъектов для совместной реализации некоторых функций и достижения совместных целей. Если договоры имущественного характера служат правореализации, то структуроформирующие договоры дают юридическое основание для появления нового субъекта права, в связи с чем представители исполнительной власти легализуют, официально признают специальную правоспособность за объединениями.

Глава 4 ГК РФ регулирует договорные и внедоговорные отношения, направленные на создание юридических лиц (ст. 23 ГК РФ). Независимо от наличия административно-правовых элементов (государственной регистрации) сложившиеся отношения являются договорными для частных лиц при решении вопроса о характере и условиях объединения. Такие структуроформирующие договоры оформляют создание единиц социальной деятельности, функционирующих для удовлетворения корпоративных интересов входящих в них лиц. Они носят функциональный характер независимо от того, коммерческие либо некоммерческие цели будет преследовать организация, приобретет ли она статус юридического лица, или будет в силу достигнутого соглашения выполнять некоторые общие функции (что имеет место в договоре простого товарищества (глава 55 ГК РФ)), стационарным или временным будет такое объединение, подлежит оно государственной регистрации или нет.

К сожалению, многие положения о структуроформирующих договорах объединены в ГК РФ, хотя цели, для которых они заключаются, в некоторых случаях не связаны с имущественными отношениями, а направлены на удовлетворение политических, культурных, национальных, религиозных и других интересов граждан, что, как правило, требует их публичного правообеспечения.

Создание объединений, обладающих значительным экономическим и политическим влиянием (например, межрегиональных ассоциаций «Центральная Россия», «Сибирское соглашение», «Большая Волга», ассоциаций экономического взаимодействия Дальнего Востока и Забайкалья, территорий Северо-Запада России, Центрально-Черноземного, Уральского регионов, Северного Кавказа), вряд ли может регламентироваться лишь гражданским законодательством. В этом случае юридическое «нивелирование» социальных функций субъектов частного и публичного права недопустимо. Однако установленное ГК РФ и ФЗ «О некоммерческих организациях» от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ[56] положение не позволяет должным образом регламентировать юридический режим их деятельности.

Автономность подобных организаций и представителей государственной администрации послужила основанием для построения их отношений на договорной основе. Заключены соглашения о взаимодействии и сотрудничестве между МВД России и АРБ в области банковской безопасности от 29.12.1995 г., между Минздравом России и региональными медицинскими ассоциациями субъектов РФ от 18.12.1996 г. и др. Для заключения таких соглашений имеются только правосубъектные основания, а нормативные условия их заключения, исполнения и прекращения действия не определены. Субсидиарное применение норм ГК РФ в данном случае представляется не вполне оправданным.

В большинстве договорных отношений участвуют представители исполнительной власти, а соглашения заключены для реализации ее функций, следовательно, их юридическая природа является административно-правовой. Не логичнее ли было внедрить единые нормативные методики административного влияния представителей исполнительной власти на общественные объединения?

Часто в приведенных соглашениях определяются только сферы функционирования и задачи взаимодействующих субъектов, методы их решения названы в качестве правосубъектных манифестаций. Создается труднообъяснимая ситуация: в гражданских отношениях односторонний отказ от исполнения договора, как правило, не допускается (ст. 310 ГК РФ), но в публично-правовых отношениях относительно этого момента сохраняется молчание.

Договоры, заключаемые представителями исполнительной власти, направлены на реализацию трех функций: устранение пробелов в правовом регулировании, структуроформирование и программно-целевое воздействие.

Большинство договоров нормативного характера связаны с разграничением компетенции между органами исполнительной власти[57]. Подобное регулирование носит субсидиарный характер. Имманентным методом регулирования в этом случае было бы принятие акта о компетенции органов исполнительной власти.

Традиционной является практика заключения межведомственных соглашений и принятия административных актов по проведению совместных действий, например, между Рострудинспекцией и Госгортехнадзором России в сфере охраны труда и производственной безопасности от 11.01.1996 г. № 01–17/16, 25/04-40[58].

Какие юридические признаки положены в основу заключения договора властных и невластных субъектов или принятия межведомственного административного акта в целях выполнения сходных функций? Совместным приказом МВД России, Минбезопасности России, Минфина России и Банка России была образована Межведомственная комиссия РФ по вопросам сотрудничества банков и правоохранительных органов[59]. Ее задачи тождественны тем, что определены в соглашении между МВД России и АРБ о взаимодействии в области банковской безопасности от 29.12.1995 г. Безусловно, создано формирование с дублирующими правоохранительными функциями. Подобные акты и договоры, думается, должны отражать методику, процедурно-процессуальные особенности взаимодействия властных и невластных субъектов при выполнении публичных функций, а в рассматриваемом случае лишь определены субъекты взаимодействия.

МВЭС России и Роскомметаллургии утвердили Порядок лицензирования поставок некоторых изделий из стали на экспорт в рамках Соглашения между Россией и Европейским объединением угля и стали о торговле некоторыми изделиями из стали[60]. Это межведомственный административный акт, регулирующий ситуации, когда процессуальные функции единого управленческого цикла вверены различным органам исполнительной власти. На его основании возможно заключение договора, создающего пространственно-временную и субъектно-объектную конкретизацию управленческих технологий.

Договорной способ структуроформирования, по-видимому, не может применяться в случае решения стратегических задач – регулирования деятельности в космическом пространстве, в Арктике и Антарктике, в сфере производства и реализации алкогольной продукции[61], при создании программно-целевых структур, занятых ликвидацией чрезвычайных и иных аномальных ситуаций[62].

Таким образом, в административной деятельности используются преимущественно методы воздействия на социальные институты, а взаимодействие допускается как субсидиарный метод, возможный при отсутствии юридических оснований для распорядительного влияния на управляемые системы и необходимости оперативного решения актуальных задач, для выполнения которых не существует надлежащего обладателя адекватной исполнительно-распорядительной функции, а полномочия представителей власти определены дискреционным образом в части осуществления государственного управления в той или иной отрасли социальной деятельности.

Таким образом, административно-правовое воздействие – система приемов юридического влияния, основанных на обязательном институциональном правообеспечении публичных интересов неограниченного круга субъектов, характеризующееся императивностью регламентации социальной деятельности индивидов, опосредованное функциональным и юридическим неравенством субъектов, применяемое в целях обеспечения публичного порядка.

1.2. Понятие и признаки методов административно-правового воздействия

Под методами административной деятельности обычно понимают способы, приемы осуществления и средства обеспечения реализации функций государственной управляющей системы и ее органов, выражающиеся в определенном воздействии на сознание и поведение людей в общественной деятельности, отношениях и связях[63].

Институциональность, характерная для административной деятельности, предполагает рассмотрение вопроса об административно-правовом воздействии не только с позиции влияния правовых средств на любое отраслевое отношение, но и на субъектном уровне: через анализ административной деятельности представителей государственной администрации.

Утверждается, что категория «метод деятельности аппарата исполнительной власти» не может выступать самостоятельным детерминантом государственного административного воздействия, ибо существует лишь группа операционных функций, а методы представляют собой элементы названных функций[64].

Безусловно, такое понимание возможно, если в содержание понятия «функция» включить «виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы; реальное влияние, вследствие которого управляемый компонент приобретает устойчивость, сохраняется в определенном состоянии либо преобразовывается, переходит в новое качество»[65].

Однако, если функция – это действие, тогда что же является основанием именно этого, а не иного действия, ибо ничего нет без основания[66]? Какой роли соответствует это действие, или, может быть, само это действие – некоторая социальная роль? Тогда как отличить его от иных тождественных действий и без сомнения утверждать, что это действие функционально применительно к государственной администрации?

Кредитор может отдавать распоряжения должнику, работодатель – работнику, инспектор – контролируемому; все это – тождественный вид распорядительного влияния, правда, не во всех случаях обеспеченного властностью. Однако функции каждого субъекта в возникающих правоотношениях дифференцированы и единичны в рамках объединяющих их типов. Видимо, исходя из приведенных оснований, функция действием не является и не может быть редуцирована исключительно видом властного воздействия.

Функцией представителя государственной администрации выступает «общее определение деятельности субъекта по организации и развитию подчиненного ему коллектива в целях достижения социально полезного результата»[67], «это способность к действию, роль, свойство, значение, зависимость одной величины от другой»[68]. Данная категория управленческой деятельности выражена как юридическая абстракция, потенциал управленческого воздействия, не связанный с конкретными операциями по достижению определенных целей. «Функция управления – это особый вид управленческой деятельности, продукт разделения процесса труда и специализации в управлении, отличающийся относительной самостоятельностью участок управления»[69]. Следовательно, функции-способы, выраженные в совершении некоторых операций, не дифференцируют задачу и действия по ее реализации, что дает основания к произвольной реализации исполнительной власти.

И. Л. Бачило, проводя структурный анализ функций органов исполнительной власти, включает в названное понятие: а) предмет деятельности, б) характер действия, в) направленность действия, г) его самостоятельность для данного участка управления[70].

При таком построении функциональных характеристик действительно невозможно определить, где функция, а где метод воздействия (ибо характер действия свидетельствует о наличии способов, средств, операционально-методических характеристик), идет ли речь о субъекте (самостоятельность участка государственного управления) или объекте воздействия (предмет деятельности).

По словам Г. П. Щедровицкого, «приступая к исследованию какого-либо объекта, находящегося внутри более сложного целого, мы можем различить в нем две стороны, два момента: “функцию” и “материал”. Понятия “функция” и “материал” относительны. Функция есть свойство какой-либо части целого, возникающее за счет его связей с другими частями целого. Один объект может содержать в себе ряд различных функций. Выделив в нем одну какую-либо функцию, одну связь, мы получаем в остатке материал»[71].

«Материалом» может быть дорожное движение, а функцией органов ГИБДД МВД России – обеспечение его безопасности[72], либо «материал» – перемещение товаров через таможенную границу России, и, соответственно, функция – обеспечение соблюдения мер тарифного или нетарифного регулирования функциональными структурными подразделениями таможенных органов[73], либо «материал» – чрезвычайные ситуации, и соответствующая им функция – предупреждение и ликвидация таких негативных явлений[74].

Государственное управление осуществляется при наличии самостоятельных функций управляющей и управляемой систем. В данном случае для выявления функциональных характеристик необходимо выбрать объект, которым будет функционирующий представитель исполнительной власти. Нетрадиционное придание ему «пассивного залога» не снижает его роли как субъекта государственно-властного воздействия, но с позиций нашего исследования он предстает только как предмет. Вторая задача заключается в установлении «направленности» и «отнесенности» этого предмета[75], иначе говоря, в определении порядка и положения субъектов в системе государственной администрации. Наконец, функциональные характеристики определяются через признание той или иной функции представителя государственной администрации как необходимой в имеющейся системе.

Методы административно-правового воздействия при выбранной методологии системно-структурного исследования исполнительно-распорядительной деятельности не могут быть включены в функции государственной администрации. Последние только определяют разнообразные ролевые характеристики ее деятельности, те всеобщие обязанности, которые формируются для аппарата государственной администрации социальной средой, а методы выступают способами их осуществления[76]. Методы воздействия на подвластных субъектов «ближе стоят к сущности исполнительно-распорядительной деятельности, определяя ее содержание»[77].

Выделяются следующие существенные черты методов административно-правового воздействия: 1) способы воздействия одного субъекта на другого, 2) обеспечивают преобладание воли субъекта власти, 3) способствуют организации, упорядочению происходящих в системе процессов, 4) предписываются или дозволяются правом, обоснованны, их использование не противоречит конечной цели, 5) способы сознательного воздействия, запланированные и пригодные для многократного повторения[78].

Каждый конкретный метод административно-правового воздействия может быть рассмотрен через категории структуры, процесса и материала (подведомственной системы) и как любое социальное действие характеризуется его системами, агентами и объектами[79].

Анализ морфологической структуры методов позволяет придерживаться традиционной позиции, согласно которой их юридические характеристики объединяют два ключевых признака: способ[80] и средство регулирования. В отдельных работах методы рассматриваются как совокупность конкретных последовательных операций, определенного вида воздействие на управляемые объекты[81].

К способам правового регулирования относят дозволения, запреты, позитивные обязывания[82]. При этом утверждается, что понятие «способ» связано с вопросом: как осуществляется регулирование, а средство – с вопросом: что применяют для регулирования[83]. «Термин “метод” чаще всего используется для обозначения действия или способа действия, при помощи которого достигается цель, чем для обозначения средства»[84].

Понятия способа и средства в лингвистическом аспекте тождественны. Либо это «действие или система действий, применяемые при исполнении какой-либо работы, осуществлении чего-либо», либо «прием, способ действия для достижения чего-нибудь»[85]. Юридически это различные понятия.

Способ правового регулирования только определяет характер поведения: будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным. В целом названные дискретные единицы выступают только «способами организации и трансляции средств социальной деятельности»[86].

Средства – «это постоянные внешние условия, имеющие положительное значение для достижения (и поддерживания) значимого результата. Они не могут существенно изменяться в процессе деятельности и принадлежат системе лишь в том смысле, что она применяет их в деятельном функционировании»[87].

Любой метод и включенные в его морфологическую структуру средства должны обеспечивать реализацию:

а) внутренне-результативной функции с «поддержанием образца»; при этом устанавливаются положения образования, воспроизводства и сохранения государственного аппарата (1), схемы реализации механизмов обеспечения прав и законных интересов иных субъектов (2), меры по организации системы обеспечения безопасности (3);

б) внешне-результативной функции с достижением цели;

в) функции внешнего обеспечения деятельности системой материальных, информационных и других средств и ресурсов (с адаптацией);

г) функции внутреннего обеспечения деятельности (с интеграцией) – «взаимным приспособлением подсистем с точки зрения их “содействия” эффективному функционированию системы как целого»[88].

Первая из указанных функций реализуется путем решения организационных и структуроформирующих задач, установления стандартов поведения: нормативных правовых актов и актов общего действия, определения функций и способов функционирования управляемых и подчиненных систем, которые позволяют проектировать схемы социальной деятельности как стабильные и (или) развивающиеся; вторая – через правоприменительное оперативно-исполнительное и юрисдикционное воздействие; третья – посредством получения необходимой информации, привлечения специалистов, материально-технического обеспечения и т. п.; четвертая – через создание системы взаимодействия субъектов.

М. М. Ардавов, рассматривая вопрос о средствах административно-правового воздействия, отмечает, что такими средствами является «вся система административно-правовых норм, рассматриваемая с позиции их функционального предназначения для решения определенного круга социальных задач, регулирования соответствующих общественных отношений», и вместе с тем автор указывает, что подобные средства представляют собой меры административно-правового принуждения[89]. Не ясно, по какому принципу произведено отождествление юридического основания возможного действия и самого юридически результативного действия? Причем традиционно известно, что правовое регулирование «включает всю совокупность юридических средств: юридические нормы, индивидуальные государственные веления, правовые отношения и, наконец, акты психического отношения к праву тех или иных лиц»[90].

В. В. Игнатенко предлагает следующую систему правовых средств: 1) общерегулятивные, рассматриваемые в качестве функциональных элементов правового регулирования в целом, 2) правовые средства целостных правовых режимов, 3) операциональные правореализующие правовые средства (иск, жалоба, протест, меры обеспечения юрисдикционного производства и др.), 4) технико-юридические средства законодательной регламентации[91]. Последняя группа средств не может быть рассмотрена как относящаяся к методам воздействия, поскольку она характеризует интеллектуальные методы создания права[92]. Технико-юридические средства относятся к формированию нормативных оснований механизма правового регулирования и служат правотворческой предпосылкой качества административно-правового воздействия. Общерегулятивные средства включены в качестве элементов логической конструкции механизма правового регулирования, применимого к любому отраслевому режиму.

По всей видимости, не следует ограничиваться только правовыми средствами целостных административно-правовых режимов и операциональными правореализующими правовыми средствами, так как приемов, отвечающих признакам средства и содержащих родовые характеристики метода административно-правового регулирования, значительно больше, а порядок правового регулирования включает и меры его обеспечения, и средства защиты нарушенных прав, и меры принудительного характера, и т. д.

Все средства воздействия включены в одну родовую характеристику – это предписания, исходящие от государственной администрации, выраженные в административных актах, и властные действия по реализации закрепленных в них полномочий. «Как источник юридических явлений правовой акт выступает в качестве инструмента конституирования и формы, обеспечивающих введение, изменение этих явлений. С данной точки зрения правовой акт представляет собой средство воздействия на содержательные элементы правовой системы, придания им необходимых юридических свойств. В соответствии с присущим праву единством формы и содержания правовой акт играет роль инструмента формирования юридических норм, иных юридических явлений, оснащения их юридической силой»[93].

С одной стороны, предписания – это непосредственные указания нормативного правового акта о юридической возможности выполнения некоторых операций: оперативно-розыскных мероприятий, мер непосредственного принуждения (физической силы, специальных средств, оружия) и т. д. С другой стороны, это опосредованные указания правоприменительных актов: о государственной регистрации, предоставлении сертификатов, разрешений, государственной поддержки и т. д.

Материально-технические действия и предметы, используемые при их совершении, также включены в операциональные характеристики воздействия, но они не являются предписаниями. В связи с этим комплекс мероприятий по достижению управленческих целей

Й. Кхол разделяет на две группы: 1) управленческие решения; 2) управленческие действия, подчеркивая, что они рассматриваются как система и, взятые отдельно, не могут быть характеристикой управления как деятельности[94].

Отдельное рассмотрение только материальных средств влияния приведет к неудовлетворительному результату, поскольку это объекты, используемые тем или иным способом в реализации функции, достижении целей и решении задач государственной администрации. Они находятся вне субъекта управления, могут быть использованы как средства любой социальной деятельности (деньги выступают и средством платежа и средством измерения величины административного штрафа, оружие – и средством противодействия противоправным деяниям и средством их совершения и т. д.).

Метод воздействия включает не только средства деятельности, но и «действия по их применению, а также последовательность действий или операций, которую надо совершить, чтобы из заданного или выбранного материала получить необходимый продукт»[95].

А. В. Малько отмечает, что все правовые средства можно подразделить на средства-установления (инструменты) и средства-деяния (технологии). Первые отражают социальную статику, определяя только способы воздействия, зафиксированные в правовых актах. Вторые касаются способов реализации права в урегулированных общественных отношениях, тем самым они отражают социальную динамику[96].

Определенные средства-установления всегда связаны с юридической технологией их применения и непрерывно сопутствуют друг другу. Например, механизм лицензирования заключается в нормативном установлении лицензионных условий и требований, порядка рассмотрения обращений за выдачей лицензий, уточнения и персонализации стандартов ведения деятельности, осуществления надзора и решения вопроса о прекращении действия разрешения. Б. И. Путинский справедливо отмечал, что «каждое средство образует некоторый комплекс действий юридического характера, вследствие чего оно подвергается законодательному регулированию с разных сторон – порядка оформления, определения содержания, способов и сроков осуществления и т. д.»[97], что свидетельствует об их особом операциональном уровне.

Иначе говоря, к административно-правовому воздействию также следует относить процедурно-процессуальную последовательность правотворческих, правоприменительных и правореализующих операций, которые необходимо совершить для достижения поставленных целей. Они выражены в методиках, выработанных как результат административной практики.

Оформленные в нормативных правовых актах методики (методические рекомендации, указания и т. д.) представляют собой стандарты, предъявляемые к профессионально-практической деятельности государственной администрации. Они организованы как предписания ее функционирования, ориентированные на достижение результата, сообразного поставленной цели. Методики в отличие от «конструктивно-технических разработок», используемых при создании нормативных правовых актов, описывающих, каким должен быть результат их реализации, что произойдет с заданным объектом, обращены только к представителям государственной администрации и лишь «фиксируют результаты прошлых деятельностей, из переработки которых они и возникают»[98].

Отдельные методики обобщают нормативный материал по одному и тому же институту административного права, что имеет место, например, в Разъяснениях Росстрахнадзора от 14.04.1995 г. по отдельным вопросам осуществления страховой деятельности на территории России[99], письме ГТК России «О направлении методических рекомендаций по применению методов определения таможенной стоимости» от 19.12.2003 г. № 01–06/49564[100].

Иные методические указания, которые встречаются наиболее часто, дают алгоритмы выполнения практических операций, что обобщено, в частности, в Правилах расследования авиационных происшествий и авиационных инцидентов с государственными воздушными судами в России[101], постановлении Госстроя России «Об обязательной сертификации продукции и услуг (работ) в строительстве» от 29.04.1998 г. № 18–43[102], Методических указаниях о порядке ведения радиационно-гигиенических паспортов организаций и территорий[103] и др.

СЗТУ приняло Положение о порядке разработки, утверждения и внесения изменений в технологии работы структурных подразделений таможенных органов[104]. Согласно этому документу методики, выраженные в технологиях таможенной деятельности, могут быть: частными, т. е. регламентировать работу одного подразделения таможни, и комплексными, т. е. регламентировать работу нескольких подразделений таможни, порядок их взаимодействия с подразделениями сторонних организаций. Технологии должны отражать последовательность действий от момента появления товара в зоне таможенного контроля до его выпуска: взаимодействие с СВХ и таможенными складами; контроль за доставкой товара; процедуру документального таможенного оформления; технологии досмотра; процедуры взаимодействия функциональных подразделений и т. д.

В УТУ действуют технологические схемы взаимодействия таможен УТУ с территориальным управлением Минкультуры России по сохранению культурных ценностей в г. Екатеринбурге, таможенного оформления и таможенного контроля товаров, помещенных под таможенные режимы, отличные от основных таможенных режимов, предварительной подготовки данных об участниках ВЭД[105] и около 90 технологических схем между подразделениями таможен УрФО. Аналогичная практика встречается в иных таможенных органах.

Функционирование государственной администрации – деятельность профессионально-практическая, поэтому следует оговорить условия использования методик, ибо они не могут быть истинными или ложными, правильными или неправильными, а только проверяются на применимость или неприменимость.

Основополагающим условием является законность применения той или иной методики. Иными словами, она должна соответствовать закону по существу, отражать цели, поставленные в законе, а лицо, ее применяющее, руководствоваться законосообразной мотивацией (например, при личном досмотре достигается цель получения доказательств, а не унижение человеческого достоинства[106]). Методика должна содержать необходимые и достаточные процедурно-процессуальные правила, позволяющие получить требуемый результат, использоваться компетентным представителем государственной администрации и быть надлежащим образом оформленной.

Используя приведенную Т. Парсонсом функциональную структуру социальной деятельности, методы реализации функций государственной администрации можно разграничить по следующим группам.

1. При выполнении внутренне-результативной функции «поддержания образца». В отношениях монофункциональности одной системы деятельности используются методы государственно-руководящего воздействия. Происходит создание или переопределение функций подчиненной системы. При этом не имеет значения, создана ли система стационарно или ситуационно. Например, в условиях чрезвычайного положения только в приказном порядке регулируется поведение субъектов, подвластных правоохранительным органам, занятых их ликвидацией[107]. При этом как государственные служащие, так и мобилизованные и иные привлеченные лица заняты решением тождественных задач.

2. При выполнении внешне-результативной функции достижения цели. В отношениях софункциональности, когда представители государственной администрации и подвластные субъекты не имеют общих функций, используются методы государственного управленческого воздействия, которые направлены только на определение способов функционирования систем. В частности, система деятельности, связанная с оборотом оружия, обладает собственной функцией – создания условий для самозащиты, но способы ее функционирования определяют органы, выполняющие свою функцию – обеспечения общественного порядка и безопасности. При определении способов функционирования вводятся режимы, основанные на сочетании правоограничений, лицензировании, квотировании, сертификации, регистрации единиц оружия и боеприпасов[108].

3. При выполнении функции внешнего обеспечения деятельности. В отношениях монофункциональности в рамках различных систем деятельности (участие населения в охране общественного порядка наряду с милицией, выполнение уполномоченными банками функций агентов валютного контроля вместе с Банком России и Правительством России и т. д.), как и в предыдущем случае, возможно взаимодействие властных и невластных субъектов в отношениях, предшествующих передаче функций, а управление либо руководство в рамках созданных систем зависит от ситуаций. В силу ст. 3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности» от 11.03.1992 г.[109] охранным предприятиям предоставляется право содействовать правоохранительным органам, в том числе на договорной основе. Но после этого обязательным является беспрекословное выполнение указаний ОВД, с которым заключен договор. Тем самым создается одна система деятельности с одной функцией, где возможно государственное руководство.

4. При выполнении функции внутреннего обеспечения деятельности. В отношениях софункциональности в рамках одного системно-структурного деятельностного образования (различных органов исполнительной власти, административного ведомства, органа исполнительной власти) административное воздействие не осуществляется, а возможно взаимодействие властных субъектов, что предшествует государственному руководящему воздействию. Примерами служат рассмотренные выше структуроформирующие соглашения, после заключения которых приобретается одна функция одной системы, следовательно, возможно государственное руководство.

Приведенные группы методов применимы и результативны только в оговоренных комбинациях, хотя иногда допускаются социальные эксперименты по смешению систем методов, что часто ведет к негативным последствиям. При ужесточении политического режима в распорядительном порядке определяются функции коммерческих и некоммерческих организаций, проявлений массовой политической активности граждан, выбор ими вида профессиональной деятельности и т. д. При этом вся деятельность подчинена лишь одной цели – удержания власти правящей группой, поэтому оформление деятельности и ее содержание не адекватны. При значительных демократических послаблениях, наоборот, государственное вмешательство в отдельных случаях необоснованно сокращено. Известна ситуация с лишенными правовой защиты вкладчиками, ибо ограничение государственного управления только уведомительным порядком регистрации организаций, привлекающих денежные средства и имущество организаций на условиях возвратности, платности и срочности, привело к нарушениям их прав.

Приведенная система может быть результативной лишь при обычных, нормальных условиях функционирования. Возникновение чрезвычайной ситуации вызывает ужесточение воздействия, переход от независимого функционирования к регулированию, от регулирования к управлению, от управления к руководству и их рекомбинациям.

Наконец, применение методики возможно при известности функционирования субъекта и объекта государственной административной деятельности, поскольку изменение любого параметра часто вызывает непредсказуемый эффект. Предусмотренные в ст. 6 ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12.08.1995 г. № 144-ФЗ[110] оперативное внедрение и оперативный эксперимент создают угрозу безопасности как лицам, непосредственно задействованным в них, так и реализуемым правоохранительным целям. Н. Н. Белявский отмечал, что «провокация не только безнравственна, но и опасна, так как требует от полицейских агентов громадной ловкости, находчивости, чтобы вовремя помещать совершению действительного злодеяния»[111].

Однако при изучении административно-правового воздействия не следует ограничиваться рассмотрением частных методик. В этом случае нивелируется роль государственно-административного «социального проектирования и конструирования реальности». При этом методология административного правотворчества рассматривается как «программирование, конструирование, проектирование и нормирование. Суть методологической работы не столько в познании, сколько в создании методик и проектов, она не только отражает, но также и в большей мере создает, творит заново. Основные продукты методологической работы – конструкции, проекты, нормы, методические предписания и т. д.»[112]. Так как административная деятельность носит не теоретико-методологический, а профессионально-практический характер, то вопросы методологии могут рассматриваться применительно к исследованию методов практического использования права.

Методология административно-правового «социального проектирования и конструирования реальности» не может распространяться на методы применения права, «поскольку методология – это и есть рефлектированная техника логической организации знания и мышления, выработанная в истории науки. Методология занята исследованием, критикой и проектным нормированием системного подхода с точки зрения целей и ценностей современного системного движения»[113]. В области применения права следует говорить о практическом внедрении результатов методологических разработок, но не о мыследеятельности.

Вместе с тем ни методологическая организация административного нормотворчества, до получения ее объективированных результатов, ни конкретные методики административной деятельности, до применения конкретного средства влияния, не обладают признаками воздействия одного субъекта на другого, поскольку обращены, как правило, лишь к представителям исполнительной власти. Как при этом они могли быть включены в морфологическую структуру методов административно-правового воздействия?

Если воздействие рассматривать только дискретно, вопреки логической организации мышления, предполагающей также наличие непрерывности[114], безусловно, оно может быть сведено только к предписаниям и действиям по их реализации. Однако уже при методологической организации административного правотворчества можно заметить влияние исполнительной власти на социальную среду. В нормативных актах содержатся требования к отдельным видам административных актов, связанным с ними административно-правовым режимам, правовому положению субъектов, методикам, процедурно-процессуальным правилам принятия, изменения, прекращения действия актов и т. д.

Административные акты могут состояться без учета интересов невластного субъекта, во-первых, при определении стандартов поведения, во-вторых, при поддержании требований введенных режимов и удостоверенных правовых состояний (контрольные, распорядительные и т. п.) и, в-третьих, в связи с применением мер обеспечения режимных требований. В этих случаях при выборе методов отсутствуют основания сомневаться в обоснованности установленных правил и наличии субъективных возможностей исполнения предъявляемых требований.

При помощи таких административных актов задаются поведенческие характеристики, определяемые административно-правовыми режимами, а субъектный состав лиц, привлекаемых к выполнению режимных требований, персонально еще не определен.

В составляющих социального действия всегда встречаются средства реализации некоторых проектов, желаний, убеждений и т. д., основанные на вмешательстве и инициативе[115]. По всей видимости, не лишено этих детерминант и административно-правовое воздействие. Отдельные административные акты при отсутствии инициативы со стороны невластного субъекта состояться не могут. «Другой вид исполнительной деятельности выражается в установлении публично-правовых отношений между органами власти и гражданами, причем такие отношения возникают или по свободному соглашению или принудительно; пример первого мы находим в поступлении на государственную службу; законодатель определяет порядок такого поступления, но частные лица добровольно и свободно, по соглашению с органами власти, вступают в отношение служебных обязанностей; однако, раз вступление сделано, возникают уже публично-правовые отношения»[116].

Существует группа административных актов о предоставлении или признании специального правового статуса. Первые именуются конститутивными, вторые – декларативными. Такие акты могут состояться в защиту публичных интересов: специальные разрешения служат предотвращению негативных последствий от неквалифицированного ведения отдельных видов профессиональной деятельности, сертификаты соответствия подтверждают безопасность продукции (работ, услуг) и т. д. Также они могут быть приняты в целях защиты интересов отдельных лиц, когда при наличии некоторых юридических фактов представители государственной администрации после обращения заинтересованного лица обязаны вынести акт о признании правового статуса и обеспечить его реализацию, охраняя законные интересы, предоставляя организационную, материальную и иные виды помощи (акты об установлении административной опеки).

В любом случае «индивидуализированные решения могут быть разного рода, но общим для них всех является то, что каждое включает в себя решение об отношении к отдельному лицу или группе лиц в конкретном случае. Решения о предоставлении социального обеспечения в различных формах, решения о предоставлении лицензий на ведение различных видов деятельности, решения о наложении штрафов или налогов в большинстве ситуаций и процессы расследования или запросов в персональном деле»[117] – все это примеры административных актов.

Как принять приказ, вынести контрольный акт, предоставить разрешение, сертификат? Административный акт не принимается моментально, отдельно от методики, процедурно-процессуальных правил. Заложенные в нем экстенсивность и интенсивность влияния предопределены указанными операциями. Используемые методики сами по себе не оказывают влияния на подвластных субъектов, но на их основании совершаются все правоприменительные действия, тем самым «процесс действует на материал, меняя и перестраивая его организованность»[118].

Таким образом, метод административно-правового воздействия – определенная нормами административного права система влияния исполнительной власти (государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний и действий по исполнению содержащихся в них полномочий), в целях реализации публичных функций.

1.3. Система методов административно-правового воздействия

Методологическая организация системы методов административно-правового воздействия может быть проведена с учетом того, что они предопределены имеющимися у государственной администрации функциями, а выделение их видовых и родовых признаков позволяет провести диалектическое противопоставление отдельных приемов воздействия или их групп.

Последовательное административно-правовое воздействие включает следующие элементы: «1. Государство устанавливает нормы права. 2. Они определяют права и обязанности субъектов и предусматривают механизм их добровольной и административно-принудительной реализации. 3. В случае отказа субъекта правоотношения от добровольной реализации предписаний включается механизм принудительной реализации, то есть возникает административное принуждение»[119]. Данная схема, несмотря на неполноту, позволяет вывести элементы механизма административно-правового регулирования, заключающиеся в стабилизации общественных отношений (1), их динамизации в результате позитивной оперативно-исполнительной и правоприменительной деятельности государственной администрации (2), применении мер административно-правового обеспечения прав и законных интересов субъектов (3).

Административно-правовое регулирование, направленное на стабилизацию социальных отношений, связано с установлением стандартов поведения и определением субъектно-объектных предпосылок деятельности.

Такие способы воздействия отличаются от традиционных нормативного и индивидуального регулирования[120]. Устанавливая стандарты поведения, государственная администрация использует нормативные правовые акты и акты общего действия, а при определении конкретных параметров поведения пользуется индивидуальной регламентацией, но прежде, до ее применения, проводит удостоверение (государственную регистрацию) статутного состояния.

Подобное регулирование в большинстве случаев не носит персонифицированный характер, не адресовано конкретным лицам, а только косвенным образом определяет потенциал участия и схемы деятельности субъектов, доводя до их сведения основания, условия и порядок ведения деятельности. Происходит выработка административной стратегии, предопределяющей условия функционирования субъектов и режимов обеспечения публичного порядка. Не случайно Г. В. Атаманчук отмечал, что методы управленческой деятельности включают не только использование правовых организационных форм, осуществление воздействия на сознание и поведение людей в управляемых общественных процессах, отношениях и связях, но и способы и приемы анализа и оценки управленческих ситуации[121].

Если «первой стадией правового регулирования является регламентирование общественных отношений, нуждающихся в правовом опосредовании, то второй – действие юридических норм, в результате которых возникают или изменяются правовые отношения»[122]. Кроме того, в административной практике появляется дополнительный элемент механизма правового регулирования – индивидуальные административные веления, при помощи которых происходит динамизация отношений.

К числу рассматриваемых относятся методы государственного управленческого воздействия, связанные с «определением общей политики в отношении соответствующей отрасли управления»[123], «установлением общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся условий»[124]. Иначе говоря, это «методы функционирования органов государственной власти и местного самоуправления, которые охватывают способы, приемы, действия лиц, вовлеченных в процессы государственного управления, связаны с подготовкой и реализацией управленческих решений, а также осуществлением правовой и организационной государственно-управленческой деятельности»[125].

При этом возможно использование косвенных регулирующих механизмов, когда заинтересованное лицо самостоятельно выбирает вариант поведения, а представитель государственной администрации заверяет соответствие поведения тем или иным требованиям.

Оценка публичной деятельности, как правило, подлежит обычному заверению. При этом в большинстве случаев не совершаются какие-либо административные акты, а фиксируется факт исполнения обязанностей перед государством (например, прием налоговых деклараций). Также могут быть вынесены акты признания льготного или ограничительного порядка ведения деятельности: признание товаров продукцией собственного производства организаций дает льготы в сфере таможенного дела[126] либо, наоборот, подтверждение доминирующего положения ограничивает сферу деловой активности и устанавливает более жесткие рамки антимонопольного регулирования и контроля[127].

Применение методов косвенного регулирующего воздействия не ограничено инициативой невластного субъекта. Государственная администрация остается активным участником этой сферы общественных отношений, применяя убеждающие и поощрительные меры.

Убеждение и поощрение не регламентируют реальную правомерную деятельность, а способствуют ее формированию и возможной реализации, носят вспомогательный характер.

Как неоднократно отмечалось в научной литературе по общей психологии и криминологии, убеждение – только способ формирования позитивной правовой установки, готовности к ведению определенной деятельности[128], а не оценки реально совершенного. Деятельность государственной администрации в этом направлении не связана с влиянием на правовое положение подвластного субъекта. В этом случае только формируется субъективное отношение при выборе правовой позиции, происходит рефлексивное психическое действие самого индивида.

Убеждение не является методом исключительно психологического влияния. Порядок осуществления убеждающей деятельности определен, в частности, в приказе ГТК России «О состоянии работы по борьбе с коррупцией, должностными преступлениями и задачах по обеспечению собственной безопасности таможенных органов РФ» от 26.04.1995 г. № 287[129].

В государственно-управленческих отношениях присутствуют также следующие методы косвенного регламентационного воздействия, основанные на инициативе невластного субъекта при вступлении в административные правоотношения:

1) методы административно-правовой регламентации публичной активности, применяемые в целях защиты прав и законных интересов субъектов, общественной и государственной безопасности от неправомерной и неосновательной практики отдельных лиц или их объединений;

2) методы административного содействия, применяемые в целях защиты прав и законных интересов отдельных лиц или их объединений, оказавшихся в небезопасной или затруднительной для них ситуации, при которой ухудшаются условия их жизнедеятельности и функционирования, а вследствие наступающей десоциализации и разрушения институциональных связей создается угроза безопасности общественным и государственным интересам.

Не случайно в источниках русского административного права выделяли деятельность учреждений государственной администрации, направленную на содействие гражданам, и деятельность полиции – властную административно-принудительную деятельность[130]. Ж. Ведель также рассматривает деятельность публичной полиции и деятельность публичных служб, действующих соответственно методами предписаний или методами предложения социальных услуг[131].

Методы косвенного регулирующего и регламентационного воздействия могут быть реализованы как при персонификации субъектов, так и при отсутствии таковой, без возникновения административных правоотношений или в их рамках. Государственная администрация предоставляет возможность любому и каждому вступить в административные отношения, с приобретением специального правового статуса, либо остаться в зоне общей дозволенности социальной активности. При осуществлении административного содействия, направленного на государственную поддержку элементов социальной инфраструктуры, «исполнением закона или распоряжения не предъявляется к гражданам никаких требований; сюда относятся все те деяния, путем которых создаются разного рода условия благосостояния, решается вопрос об учреждении университета или о проведении железной дороги, постройки моста, проложении канала и т. п. Пользование ни для кого не обязательно».[132]

Для методов государственного управленческого воздействия характерно:

его осуществление представителями исполнительной власти (государственной администрации), а также специально уполномоченными ими профессиональными субъектами (например, проведение экспертиз при сертификации поручается аккредитованным научным учреждениям);

они определяют допустимые условия и порядок реализации отдельных видов деятельности, не нарушая функционирования подвластного субъекта;

связаны с подтверждением законности деятельности в целях обеспечения безопасности, прав и законных интересов участников правоотношений;

результатом их применения являются разнообразные административные акты: удостоверения юридических фактов и состояний (регистрация), правопризнания, разрешения, акты-поручения, акты правонаделения. Выбор варианта поведения не зависит от предписаний названных актов, наоборот, принятие данных актов зависит от избранного варианта поведения;

используемые методы дают основания для создания и внедрения специальных административно-правовых режимов;

применяемые способы и средства регулирования устанавливают специальные правила через воздействие на общие параметры поведения, задавая только его стандарты. Инициатива участия в этих отношениях в большинстве случаев принадлежит заинтересованному лицу, но не представителям власти.

Оппозиционные рассмотренным методы государственного руководства, связанные с «практическим проведением в жизнь общей политики… в направлении деятельности подчиненных органов и контроле за подведомственными объектами, прямом и систематическом воздействии на управляемые объекты»[133]. Директивные приемы, в отличие от регулятивных методов, являются средствами прямого воздействия, направленными на «обеспечение реализации целей и функций государственного управления»[134].

В зависимости от условий функционирования распорядительное воздействие можно дифференцировать на:

1) методы решения обычных оперативно-исполнительных задах;

2) методы воздействия в нестандартных ситуациях (часто при чрезвычайных обстоятельствах), в том числе:

методы мобилизации, связанные с всеобщим позитивным обязыванием для решения государственных задач, направленных на противодействие угрожающим безопасности факторам;

методы обеспечения правомерности поведения, связанные с индивидуальными юридическими изъятиями из общей направленности регулирования в целях обеспечения публичного порядка. Они не имеют самостоятельного значения, ибо только обеспечивают реальное осуществление прав и обязанностей[135].

Нельзя отрицать властный характер регулятивных методов воздействия, однако они превалируют в экономических, социально-культурных отношениях, где достаточно сложно разделить могущество государства и подвластных субъектов. Государственная администрация выступает полноправным участником названных отношений, выполняя вместе с иными субъектами функциональные обязанности для обеспечения прав и законных интересов всех заинтересованных лиц. Экономическая власть часто требует единения усилий гражданского общества и государства и, по-видимому, больше всего зависит от процессов саморегулирования, чем от юридических предписаний государства.

Иным образом представлена юридическая и политическая власть, где властные и подвластные субъекты автономны. Эта власть может быть физической и интеллектуальной, или, как определял ее Бертран Рассел: «…первая и наиболее очевидная форма власти заключается в прямой власти над человеческим телом. Это власть армии и полиции… В конце концов существует власть пропаганды, власть убеждения»[136].

Рассматриваемые методы применяются, как правило, в стационарных линейных отношениях, поэтому их дифференциация проводится в зависимости от характера подчиненности, – является ли она постоянной организационной или ситуационной, – а также характера юридических действий подвластного лица: являлись они правомерными или неправомерными. В связи с этим можно выделить методы оперативно-исполнительного воздействия и метод оперативного реагирования на девиантные ситуации.

Руководящее оперативно-исполнительное воздействие осуществляется в отношении вверенных сил и средств по типу общего руководства (осуществления полномочий на основе линейной власти), а также в отношении привлеченных формирований и мобилизованных сил, где отношения построены по схеме оперативного командования (осуществление полномочий на основе функциональной власти).

Материальные средства (меры) руководящего воздействия заключены в определении нормативной основы деятельности, утверждении состава, численности и структуры подчиненных субъектов, решении иных кадровых вопросов; дислокации и передислокации; привлечении сил и средств для участия в выполнении имеющихся функции[137].

Метод оперативного реагирования связан с противодействием негативным факторам и обусловлен юридической оценкой деяний, противодействующих названным негативным факторам.

Этот метод содержит императивно-дискреционные приемы воздействия, так как обязательность применения санкций сочетается с возможностью изменения интенсивности воздействия. Примером тому служит учет при наложении административного наказания характера правонарушения, личности нарушителя, степени его вины, имущественного положения, обстоятельств, смягчающих и отягчающих ответственность (ст. 4.1–4.3 КоАП РФ).

Предварительными мерами оперативного реагирования являются предостережения, а результативными – меры принуждения. Г. М. Петров, однако, утверждает, что принуждение должно рассматриваться в одной классификационной группе с убеждением и поощрением, ибо только «конечный результат обеспечивается разными способами: путем расширения или ущемления прав, изъятия или предоставления дополнительных благ, а также с помощью иных мер, которые непосредственно правовое положение объекта управления не изменяют»[138]. Правила системно-структурного анализа не позволяют подобным образом упорядочить названные дискретные единицы. Оппозиционными понятиями в приведенном ряду являются поощрение и принуждение, связанные с расширением или сужением сферы правовой активности. В свою очередь убеждение противостоит предостережению, являющемуся способом искоренения негативных правовых установок.

Вместе с тем родовые признаки мер вспомогательного косвенного регулирующего воздействия (убеждения и поощрения) и мер обеспечительного оперативного реагирования (предостережения и принуждения) не позволяют рассматривать их вне произведенных группировок. Первые – методы позитивного, а вторые – негативного стимулирования, соответственно, это методы косвенного и прямого воздействия. По последовательности применения первоначально следует говорить об убеждении, поощрении, стимулировании, а затем уже об ограничении, предостережении и принуждении. В п. 13.4 Наставления по работе ДПС Госавтоинспекции МВД России[139]предостережение определено как воздействие на поведение лиц самим пребыванием сотрудника ДПС на наиболее напряженном участке маршрута, на месте происшествия или стихийного бедствия, а также путем предупреждения водителей о возможных последствиях, которые могут наступить в результате несоблюдения ими ПДД. В свою очередь пресечение правонарушения заключается в обязательном реагировании сотрудника ДПС на неправомерные действия участников дорожного движения.

Для методов государственного руководства характерно:

осуществление воздействия специально уполномоченными органами исполнительной власти, часто в рамках линейной связи, как правило, при возникновении относительных административных правоотношений. Никакого специально юридического воздействия нет до обращения за совершением актов государственной регистрации, выдачей разрешений, сертификатов и т. п., а также проявления квазиинициативы – совершения правонарушений;

определение четкой и однозначной линии поведения, предписанной властными субъектами, устанавливающей или изменяющей функции подчиненных лиц. Однозначность команд не следует рассматривать как лишение возможности выбора вариантов поведения[140]. Сама команда может содержать альтернативы (например, увеличить размер резервных требований или изменить состав участников кредитных отношений – в рамках надзора за банками). В административном приказе содержатся разрешенные варианты законного поведения, устраняющие зону незапрещенной активности субъектов;

их назначением является поддержание или восстановление нормального положения дел в подведомственных органам исполнительной власти сферах, обеспечение выполнения требований административно-правовых режимов;

результатом их применения являются административные приказы.

В административно-правовых исследованиях, кроме названных, отмечается наличие «средств осуществления юридического производства»[141], которые подразделяются на средства доказывания (методы сбора, исследования и оценки доказательств) и меры обеспечения производства по делу.

Обычно полученные доказательства в единстве с их материальными носителями относили либо к источникам доказательств, либо к средствам доказывания[142]. Действительно, как формы выражения фактических данных – это источники доказательств, но действия, с ними связанные, – только средства доказывания.

Методы исследования и оценки доказательств являются логическими приемами интеллектуальной деятельности, поэтому с позиций межсубъектного воздействия не могут быть рассмотрены.

Методы сбора доказательств – процессуальные действия, осуществляемые в соответствии с избранной тактикой и методикой их выполнения для формирования системы фактических данных. К их числу, безусловно, относятся властные действия, связанные с производством административного расследования, значимые для непосредственной работы с доказательствами и в качестве мер обеспечения доказательств[143]. Не все из них связаны с воздействием одного субъекта на другого, поэтому часто они являются методами решения собственных задач властных субъектов.

Доказывание дифференцировано вынесением основных актов, «которые содержат итоговую оценку всех обстоятельства дела о нарушении законности и властное веление государственного органа по существу данного дела», или вспомогательных, «подготавливающих издание основных или же направленных на их осуществление»[144]. К числу вспомогательных относятся властные акты, направленные на получение доказательств.

Формально можно утверждать о закреплении отдельных методов в нормах как материального, так и процессуального административного права, но их содержательные признаки являются тождественными. Постановления о проведении таможенного осмотра и по делу об административном правонарушении – разновидности административных приказов, однако направлены они на решение различных задач: первое – на формирование доказательственной базы, второе – на разрешение дела по существу.

Каждый применяемый метод обладает экстенсивностью и интенсивностью воздействия, заключающихся в реальных мерах административного влияния, выраженных в актах правоприменения.

Понятию «мера» в нормативных правовых актах придается различное значение: 1) мерой может являться характеристика юридической ответственности (ст. 3.1 КоАП РФ), 2) она может определять методы или методику выполнения отдельных операций (такое значение понятию «мера» придано в постановлении Правительства РФ «О мерах контроля за внешнеторговыми операциями с продукцией морского рыбного промысла за пределами таможенной территории РФ» от 30.07.1998 г. № 872[145]), 3) под мерой часто понимается актуальная задача, требующая оперативного решения, что зафиксировано в Указе Президента России «О мерах по устранению административных барьеров при развитии предпринимательства» от 28.06.1998 г. № 730[146].

Любая мера представляет собой, во-первых, специфически определенное количество, во-вторых, установленное как правило, в-третьих, закрепляющее отношение между качествами[147]. Иначе говоря, любая мера административно-правового воздействия должна обладать некоторыми количественными показателями: например, денежным эквивалентом (экономический норматив, штраф), временным отрезком (периоды действия защитных мер во внешней торговле, срок лишения специального права) и т. д. Эти количественные показатели определяются по заранее установленным правилам: установлены размеры административных наказаний, определены правила их наложения (ст. 4.1–4.7 КоАП РФ).

Численное определение меры воздействия, установленное в результате применения названного правила, показывает объем воздействия, в котором заключены объекты деятельности: разрешенное страхование жизни и гражданско-правовой ответственности, дозволенное создание объединения коммерческих организаций, находящихся в пяти субъектах РФ с величиной активов более 1 млн МРОТ, применение оружия, наложение штрафа в размере 25 МРОТ и т. д.

Изложение только экстенсивной величины не позволяет определить характер воздействия, хотя имеет не только количественную, но и качественную определенность. Соотношение с масштабом воздействия, заложенным в правиле его применения, позволяет оценить его интенсивность, полученные результаты и эффект примененной меры воздействия.

Вместе с тем меру воздействия необходимо рассматривать как реальную меру. Во-первых, она относится к другим мерам, во-вторых, исключает другие меры, в-третьих, узловая линия множества мер делает ее бесконечной, а характер воздействия – безмерным[148].

Довольно просто объясняется приведенное правило реализации мер в ряду разнопорядковых характеристик административно-правового воздействия. Если вынесено безусловное решение антимонопольного органа, то не следует указывать на принятие мер, способствующих развитию конкуренции; если применено основное и дополнительное наказание, то второе дополнительное применено быть не может (ст. 3.3 КоАП РФ), и т. д.

Однако если рассматривать меры административно-правового воздействия в однопорядковом ряду и не дискретно, а непрерывно, представленная схема дает основания для переосмысления системы методов административно-правового воздействия.

Предоставление монопольных прав на ведение отдельных видов деятельности в частных целях ведет к созданию субъектов, находящихся вне зоны государственного регулирования и диктующих свои условия государству (ОАО «ЕЭС России», ОАО «Газпром»).

Применение штрафа за административное правонарушение в размере до 5000 МРОТ за непредоставление информации представителям власти исключает стабильность деятельности привлекаемого к ответственности, может привести к его несостоятельности, массовым увольнениям работников и т. п. Однако обстоятельства применения административных штрафов могут быть вызваны невыполнением значительного объема установленных условий, основанных на дискреционных полномочиях. Правила, соблюдение которых контролирует представитель власти, изложены во многих, порой противоречивых, документах.

На основе проведенного анализа и систематизации можно выделить дополнительные признаки методов административно-правового воздействия: а) они основаны на системно-структурных связях, содержащих влияние функций государственной администрации, б) их материальным содержанием является определенная мера воздействия, в) они включены в качестве элемента компетенции органа исполнительной власти, г) вследствие их персонального применения изменяется административно-правовой статус субъектов, д) для них характерна циклическая зависимость, е) применение методов сопровождается принятием разнообразных административных актов.