Глава 2
Льготная правовая политика
1. Понятие, цели и функции правовых льгот
В современной России происходят преобразования в экономической, политической, правовой сферах. Меняется характер общественных отношений, изменяются и юридические нормы, регламентирующие данные отношения. Соответственно трансформируются цели, способы, социальная направленность правового опосредования запросов отдельных групп населения. По-новому отражаются в законодательстве и особые интересы субъектов, средством которых выступают правовые льготы.
В условиях формирования рыночных механизмов господствующими в государственном управлении становятся не административные, а экономические методы, основанные преимущественно на системе налогов. Роль льгот резко возрастает. Ведь установление основной части льгот связано именно с налогами в различных сферах жизнедеятельности: хозяйственной и предпринимательской, финансовой и социальной, научно-технической и демографической, культурной и благотворительной и т. д. Налогообложение – одна из главных функций Российского государства. И, думается, далеко не случайно в первой части Налогового кодекса Российской Федерации налоговым льготам посвящен целый раздел, что свидетельствует об особой значимости данного правового явления.
Актуализация в настоящее время правового стимулирования обусловила выдвижение на первый план льгот стимулирующего характера, придав им особый инструментальный статус. Создавая режим благоприятствования для осуществления инициативной деятельности субъектов, повышая уровень их позитивной активности, льготы становятся весьма распространенным юридическим средством, призванным содействовать проводимым реформам, способствующим эффективности экономики. Они широко используются в целях развития науки, образования, культуры, предпринимательства, благотворительности, инвестиционной деятельности и т. п.
Подобные модификации отражаются и на правовом регулировании, методы которого тоже претерпевают изменения. Более широкое использование льгот в правовом воздействии символизирует собой в определенной мере расширение диспозитивных (а в какой-то степени и поощрительных) методов, создает новый морально-психологический и юридический климат в обществе.
Льготы есть, прежде всего, социальная мера, в этом проявляется их общественная ценность. В сегодняшней весьма неблагоприятной социально-экономической ситуации требуется радикально изменить систему льгот с тем, чтобы преодолеть нарастание негативных тенденций в этой сфере и поддержать нуждающиеся в социальной защите многочисленные слои населения.
Кроме того, льготы все активнее используются в российской правовой системе в качестве одного из важнейших юридических инструментов для разрешения задач федеративного устройства России, развития местного самоуправления и др. Льготы в определенной мере показывают приоритеты правового регулирования, государственной политики в целом. Если законодатель облегчает юридическое положение тех или иных субъектов, значит государство уделяет данным субъектам особое внимание, оказывает поддержку.
Однако льготы – неоднозначное явление. Они – проводник той или иной политики государства, важнейшее средство выражения предпочтений власти. Подчас бывает и так: меняется власть – меняются и льготы. Так, депутаты Ивано-Франковского горсовета в 2002 году на одной из своих сессий признали вояк дивизии СС «Галичина» участниками боевых действий «за свободу Украины» и одарили их надбавками к пенсиям и льготами при оплате коммунальных услуг[73]. То же, по сути, происходит и в некоторых прибалтийских странах. Например, пособники нацистов ныне находятся в Литве в гораздо более привилегированном положении, нежели ветераны антифашистской борьбы. Им предоставлены всевозможные льготы: бесплатный или льготный проезд в общественном транспорте, бесплатный отпуск лекарств, льготное медицинское обслуживание и т. д. Подобные льготы ветеранам войны, которые участвовали в боях на стороне антигитлеровской коалиции, не предоставляются[74].
Льготы дают такие возможности, за которые идет упорная борьба, доходящая до кровавых разборок. Примером того служат всем известные факты, связанные с Национальным фондом спорта, Фондом афганцев и т. п. Немало криминальных историй сопровождает деятельность организаций «льготников».
Весьма часто льготы используются как инструмент в политической борьбе, когда отдельные лидеры в период выборов делают ставку на «льготный» популизм, пытаясь расширить тем самым свою социальную базу, привлечь на свою сторону электорат.
Льготы – не только средство, но и объект политической борьбы. Ведь это борьба за исключения из правил. Многие хотели бы выйти из общих рамок и обладать более свободным (облегченным) статусом. Поэтому льготы – предмет особого внимания лоббистов, с помощью которых конкретные слои и группы добиваются выгодных для себя управленческих решений, что выражается в основном в тех или иных исключениях. Наиболее яркими примерами вышеприведенного можно назвать лоббирование в Администрации Президента РФ Б. Н. Ельцина. В прессе в тот период справедливо отмечалось, что «несколько триллионов рублей оставят себе коммерческие структуры в результате умелого “подсовывания” под президентскую ручку своих льготных указов»[75].
Вместе с тем статус правовых льгот в последнее время значительно вырос. Льгота становится наиболее распространенным и в какой-то мере универсальным юридическим средством выравнивания положения отдельных групп населения, способом социальной помощи и поддержки, а это требует к ней соответствующего отношения.
Первоначально проблема льгот, как это обычно и бывает, изучалась на отраслевом уровне в сфере трудового, гражданского, финансового, административного права, права социального обеспечения и т. п. Исследование данного правового института проводилось в рамках рассмотрения вопросов стимулирования труда, охраны труда женщин и несовершеннолетних, правового регулирования некоторых видов сделок, совершенствования финансового и налогового законодательства и т. д. Несмотря на это, многие авторы в большинстве случаев не рассматривали льготу в качестве самостоятельной правовой категории, отождествляя ее с такими сходными понятиями, как «государственная социальная помощь», «компенсация», «субсидия», «социальное пособие», «гарантия», «дозволение», «поощрение», «привилегия», «иммунитет» и др.[76] Те же работы, в которых льготы анализировались как самостоятельные юридические средства, ввиду связи последних с политикой, в значительной степени устарели[77].
С общетеоретических позиций проблема льгот исследовалась в ряде научных статей[78], кандидатской диссертации[79], появились и соответствующие главы в курсах лекций и учебниках[80].
Вместе с тем правовая наука пока не обратила пристального внимания на институт льгот, хотя жизнь все острее ставит вопрос о создании теории правовых льгот, в рамках которой нашел бы свое выражение детальный и всесторонний анализ этого многогранного явления.
Что же такое правовая льгота?
К сожалению, действующее законодательство не содержит определения названного понятия, хотя попытки этого были. Так, в статье 1 проекта Федерального закона «О государственной социальной помощи», принятого Государственной Думой в первом чтении 17 июля 1998 года[81], устанавливалось, что «льгота – временное или постоянное предоставление гражданам определенных материальных выгод в денежной или натуральной форме». (Нужно заметить, что в окончательной редакции закона определения льгот уже нет.)
Данную дефиницию нельзя признать удачной. Во-первых, далеко не все льготы связаны только с государственной социальной помощью. Среди них есть и такие, которые призваны стимулировать общественно-полезное и активное поведение лица. Во-вторых, в названной дефиниции отсутствуют как существенные формально-юридические признаки (в каких юридических средствах конкретно выражается льгота), так и содержательные (она позволяет субъекту полнее удовлетворять свои собственные интересы).
Несмотря на то, что в литературе можно встретить различные подходы к характеристике подобного феномена, следует согласиться с Д. Н. Бахрахом, что «юридическая наука пока не дала четкого определения этого очень распространенного явления»[82].
Если одни ученые-юристы под правовой льготой обычно понимают разновидность специальных прав граждан, предоставляемых некоторым группам населения[83], более высокий уровень прав для отдельных групп по сравнению с общим уровнем[84], то другие – поощрительное освобождение участника общественной жизни от некоторых установленных нормами права обязанностей[85].
Думается, и те, и другие по-своему правы, хотя и определяют льготы несколько односторонне и формально. Объединяет оба этих подхода то, что и в первом, и во втором случае льгота выступает в качестве своеобразного юридического облегчения для лица. Облегчить же положение субъекта можно не только за счет уменьшения количества обязанностей, но и за счет увеличения дополнительных прав, преимуществ.
В определение важно включить и содержательный (материальный) признак, показывающий социальную ценность данного юридического средства. Речь идет о том, что льгота позволяет субъекту полнее удовлетворять его собственные интересы.
Таким образом, льгота – это правомерное облегчение положения субъекта, позволяющее ему полнее удовлетворить свои интересы и выражающееся как в предоставлении дополнительных, особых прав (преимуществ), так и в освобождении от обязанностей.
Правовым льготам присущи следующие признаки.
Во-первых, они сопровождаются более полным удовлетворением интересов субъектов, облегчением условий их жизнедеятельности[86], что обязательно должно осуществляться в рамках общественных интересов. При установлении льгот законодатель ставит цель – социально защитить, улучшить положение отдельных лиц, перевести процесс удовлетворения их интересов в более благоприятный режим.
Цели здесь имеют первостепенное значение, ибо не всякое расширение прав и освобождение от обязанностей выступает в качестве льготы. Например, увеличение властных полномочий администрации в условиях чрезвычайного положения или освобождение иностранцев от воинской службы не являются правовыми льготами.
Расширение прав временной администрации в условиях чрезвычайного положения связано не с улучшением ее статуса, а с необходимостью получения большей маневренности и простора для оперативного и оптимального выхода из создавшейся ситуации, для нормализации жизнедеятельности в конкретном регионе. Освобождение же от некоторых обязанностей иностранцев продиктовано соображениями политического характера (безопасности государства и т. д.), связано с отсутствием у них российского гражданства.
Во-вторых, правовые льготы представляют собой отклонения от единых требований нормативного характера, выступают способом юридической дифференциации.
Согласно кибернетическому закону необходимого разнообразия, сформулированному еще У. Эшби, для обеспечения эффективного управления степень разнообразия системы управления должна быть не меньше степени разнообразия управляемого объекта. Поэтому чем совершеннее право, тем дифференцированнее оно регламентирует конкретные вопросы общественной жизни.
Так, для различных категорий граждан установлены правила, регулирующие прием в вузы, призыв на военную службу, назначение пенсий. При отсутствии правовой регламентации в той или иной сфере органы управления вынуждены, учитывая конкретные обстоятельства, делать по своему усмотрению исключения для отдельных лиц, что ведет к разнобою в практической деятельности и открывает лазейку для субъективизма и даже злоупотреблений[87].
«Установление льгот, – верно заметил Р. З. Лившиц, – типичный прием правового регулирования, средство правовой дифференциации. С помощью льгот законодатель выделяет положение той или иной группы граждан в определенной области общественных отношений»[88].
Поэтому льготы – элемент, прежде всего, специального правового статуса лица, механизм дополнения основных прав и свобод субъекта специфическими возможностями юридического характера. По сравнению с общим правовым статусом, представляющим собой статус лица как гражданина, являющимся единым, одинаковым для всех и не зависящим от различных обстоятельств (пола, возраста, семейного и материального положения, характера работы и т. д.), специальный правовой статус включает как ограничения, так и преимущества (льготы) в зависимости от служебного и иного положения лица.
Конец ознакомительного фрагмента.