Глава 1
Зарождение ленд-лиза
1.1. От изоляционизма к интервенционизму
Сохранение национальной безопасности всегда и во всем оставалось приоритетным для президентов Соединенных Штатов, руководителей партий, многочисленных движений и организаций, являлось их политическим кредо. Так было и в предвоенные 30-е гг. прошлого века. Соглашаясь в главном – необходимости защитить национальные интересы страны, политики вместе с тем спорили о формах и методах достижения этой высокой цели. Одни предлагали придерживаться курса изоляционизма, т. е. строгого нейтралитета и невмешательства в дела воюющих сторон. Другие считали наиболее верным оказывать экономическую помощь и политическую поддержку странам, становившимся союзниками США, и тем самым занимали позицию интервенционизма.
В течение 1934–1939 гг. в США были последовательно приняты четыре закона, сформировавшие нормативно-правовую основу нейтралитета страны[4]. Так, согласно первому закону о нейтралитете (закон Джонсона 1934 г.) «О невыполнении долговых обязательств» («Debt default act») было блокировано предоставление каких-либо кредитов Великобритании, не погасившей прежних задолженностей на сумму 4600 млн. долл. Конгресс США отказал в кредитах и ряду других стран, которые не рассчитались по своим долгам, образовавшимся еще со времен окончания Первой мировой войны. Такой подход, в частности, был применен к Франции и Италии, поскольку их долги составляли соответственно 3999 и 2015 млн. долл[5].
Второй закон о нейтралитете был принят в августе 1935 г. Он обязывал президента США наложить эмбарго на продажу оружия всем государствам, участвующим в какой-либо войне. Кроме того, закон разъяснял гражданам США, что, совершая поездки на кораблях воюющих наций, они подвергают себя опасности. Принятию этого закона предшествовала полемика между различными антивоенными организациями Соединенных Штатов. Их лидеры 27 августа 1935 г. направили Рузвельту телеграмму, смысл которой сводился к тому, что подлинный путь к миру лежит через его активную защиту, т. е. через участие США в системе коллективной безопасности. Авторы телеграммы призывали президента заявить, что законодательство о нейтралитете никак не отразится на американской решимости защитить Пакт против войны (принятый еще в 1928 г.), основой которого являлся отказ от военных действий как средства национальной политики и который содержал важные, но негарантированные международно-правовые нормы, направленные против агрессора[6]. Однако в то время президент только принял к сведению текст полученной телеграммы и посчитал новый законопроект вполне приемлемым и отвечающим интересам своей страны.
Третий закон о нейтралитете вступил в силу с 1 мая 1937 г. Инициатива его принятия исходила от Конгресса, который стремился существенно ограничить возможности президента в вопросах внешней политики. Президент теперь мог только констатировать факт, что та или иная страна находится в состоянии войны. В результате поле деятельности Рузвельта ограничивалось принятием лишь отдельных решений, например, предоставлять ли на два года Великобритании уступку «cash & carry» (уплати наличными и вывози – англ.), касающуюся порядка приобретения вооружений, или нет.
Запреты на отношения США с воюющими странами касались:
1) вывоза оружия, боеприпасов и военного снаряжения;
2) предоставления кредитов и займов;
3) поездок американских граждан на кораблях воюющих стран;
4) перевозки американскими судами оружия в воюющие государства;
5) вооружения американских торговых судов;
6) обязательного распространения эмбарго на страны, оказавшиеся вовлеченными в уже ведущуюся войну[7].
Следствием американского нейтралитета в Европе стало укрепление позиций Италии и Германии и расширение масштабов их интервенции против Испанской республики. Действительно, 11 августа 1936 г. Госдепартамент опубликовал циркуляр, в котором со ссылкой на закон о нейтралитете заявлялось о решении правительства «строго воздерживаться от вмешательства в злополучную испанскую ситуацию»[8]. Но когда в июле 1937 г. началось вторжение Японии в Китай, то это поставило перед Соединенными Штатами ряд серьезных проблем, для решения которых законодательство о нейтралитете, ориентированное прежде всего на Европу, оказалось неприемлемым. В данном случае США вынуждены были отказаться от применения закона о нейтралитете, чтобы ограничить японскую экспансию.
Предлогом для отказа от применения закона о нейтралитете в японо-китайской войне послужило то, что японский агрессор формально войны не объявлял. Соединенные Штаты добивались сразу двух целей. Во-первых, осуждая действия Японии, США старались не очень обострять с нею отношения. Они надеялись ограничить японскую экспансию и отсрочить американо-японский конфликт до прояснения европейской ситуации. Во-вторых, неприменение нейтралитета позволило бы продолжать японо-американскую торговлю, в которой были заинтересованы ряд крупных американских компаний. В результате Япония еще долго импортировала из США нефть и другое важное для себя стратегическое сырье.
Существенным негативным последствием проводившейся международной политики США стало и то, что американцы на весь предвоенный период связали свой нейтралитет с англо-французским «невмешательством» в действия Германии. Итогом общего курса трех крупнейших западных держав стало Мюнхенское соглашение и развязывание рук агрессоров.
Вместе с тем, поскольку стало очевидным, что законодательные акты о нейтралитете не являются полной гарантией от неучастия США в войне, в американской промышленности начались постепенная перестройка на военный лад и развертывание военного производства. Деловые люди нутром почувствовали необходимость в подобных шагах.
К 1933 г., когда к управлению страной пришла администрация Франклина Делано Рузвельта, военный флот США по составу кораблей и общей боеспособности значительно уступал флотам других стран. Причин здесь было несколько. Во-первых, с 1920 г. Соединенные Штаты проводили политику разоружения на море в соответствии с соглашением пяти держав, заключенным на Вашингтонской конференции; во-вторых, не осуществлялась модернизация устаревших кораблей и оборудования. Такую ситуацию следовало как можно скорее менять, и поэтому с 1933 по 1940 г., т. е. за семь финансовых лет, на нужды военно-морских сил было израсходовано на 1 млрд. долл, больше, чем за такой же промежуток времени до 1933 г. За счет полученных ассигнований удалось укомплектовать 215 боевых кораблей (это почти в 7 раз больше, чем за предыдущие семь лет), в том числе 12 крейсеров, 63 эсминца, 26 подводных лодок, 3 авианосца, 2 канонерские лодки, 7 крупных вспомогательных судов. Состав военно-воздушных сил в 1933 г. насчитывал 1127 действующих самолетов, к 1940 г. это число возросло до 2892. В армии США в 1933 г. состояло 122 тыс. человек, а к 1940 г. эта цифра удвоилась[9].
Принятие законодательства о нейтралитете, по мнению многих политиков, ставило в неравное положение агрессора и жертву агрессии и, что было самым главным, являлось «явным приглашением великой и могущественной державы напасть на слабую»[10]. Президент Рузвельт сумел оценить изменившиеся обстоятельства, и поэтому начиная с весны 1939 г. Соединенные Штаты шаг за шагом стали менять курс и освобождаться от связывавших их обязательств по нейтралитету. Это было крайне важно для того, чтобы предоставлять помощь подвергшимся нападению странам и тем самым обеспечивать безопасность собственной страны.
Летом 1939 г. Комиссия Конгресса по обороне разработала двухлетний план военного производства, который предполагал выпуск к июлю 1942 г. 26 тыс. самолетов для США и 14 тыс. – для Великобритании, что должно было более чем в 20 раз превысить существовавший уровень их производства в США[11].
Война в Европе заставила правительство США не только ускорить реализацию военной программы, но и подумать об обеспечении безопасности своих границ на дальних к ним подступах. Требовалось создание системы эшелонированной обороны страны. 4 ноября 1939 г. президент подписал последний, четвертый закон о нейтралитете. Однако по существу этот закон был антинейтральным, так как он отменял эмбарго на продажу оружия странам, воевавшим против фашистской Германии[12]. В первую очередь это относилось к Франции и Великобритании, ставшими в то время, по выражению Рузвельта, «передним краем обороны США»[13]. В то же время пересмотр норм прежнего закона не распространился на участников японо-китайской войны, и Япония, как и раньше, продолжала покупать в США необходимые ей стратегические товары.
Одновременно с пересмотром закона Ф. Рузвельт объявил Северную Атлантику зоной боевых действий, в которой запрещалось плавание американских судов. По-прежнему исключалась возможность предоставления займов воюющим странам и передвижение американцев на их судах. Вместе с тем решение Рузвельта о запрете для своих судов пользоваться морскими путями в Северной Атлантике невольно содействовало германской блокаде Великобритании.
После победы немцев под Дюнкерком и капитуляции Франции в мае 1940 г. Вашингтон решил сделать ставку на оказание помощи Великобритании. Рузвельт и новый премьер-министр Великобритании Уинстон Спенсер Черчилль, занимавшийся в этот момент еще и формированием нового военного кабинета, понимали, что германской агрессии можно противопоставить только силу англо-американского союза. Требовалось разработать стратегический план установления союзнических отношений, всесторонне обосновать его, убедить американский народ и, что очень важно, Конгресс США в правильности принятого решения. Это было делом непростым, так как сближение с Великобританией в послемюнхенский период сопровождалось дальнейшим ухудшением отношений Соединенных Штатов с Германией, Японией и Италией. Однако другого пути не было. Именно в это время из Германии был отозван посол США X. Вильсон.
Развитие военных действий в Европе, рост напряженности на Дальнем Востоке и в Азии поколебали позиции части изоляционистов. По мере распространения очагов напряженности и военных действий в этих регионах мира чаша весов склонилась в пользу более гибкого, интервенционистского курса[14]. Члены кабинета призывали Рузвельта к увеличению ассигнований на производство различных видов военной техники. В меморандуме, направленном президенту 15 мая 1940 г., заместитель военного министра Джонсон подчеркнул необходимость вдвое увеличить строительство новых самолетов, доведя их производство до 19 тыс. в год. Однако сам президент посчитал, что этого явно недостаточно. В послании Конгрессу 16 мая 1940 г. он заявил, что граница американской безопасности переместилась с Рейна в Атлантику. Современное развитие авиации делает вполне реальным воздушное нападение на США, так как от Гренландии до восточного побережья Америки было 5 часов полета, от Бермудских островов – 3 часа, от Аляски до Калифорнии – 4–5 часов. Вот почему вполне закономерным стал вывод Рузвельта: «Я хочу, чтобы в стране строилось по крайней мере 50 тысяч самолетов в год»[15].
В результате президент просил Конгресс ассигновать для этих целей 1 млрд. долл. Однако уровень интервенционизма в Конгрессе оказался даже выше президентского, и Конгресс решил выделить более 1,5 млрд. долл. После капитуляции Франции президент предложил производство танков профинансировать в объеме 700 млн. долл., а Конгресс более чем удвоил запрашиваемую сумму и предоставил 1,7 млрд. долл. Кроме того, с июня по сентябрь 1940 г. Конгресс принял несколько финансовых законопроектов, которые довели военный бюджет до 10,5 млрд, долл., увеличив его таким образом в 5 раз. Немаловажное значение имело и то обстоятельство, что из общей суммы американских инвестиций (прямых и портфельных) в зарубежные страны, составлявшей в то время 12 млрд, долл., свыше 5 млрд. долл, были размещены в Британской империи[16]. Осознавая необходимость оказывать помощь Великобритании, Соединенные Штаты делали это очень взвешенно и расчетливо, стараясь сохранить при этом возможность для политического и экономического маневра.
1.2. Американские эсминцы и ленд-лиз
Предпосылкой появления закона о ленд-лизе послужила так называемая история с американскими эсминцами, о поставке которых Великобритании настоятельно и неоднократно, как свидетельствует переписка, Черчилль просил Рузвельта. Для исследования ленд-лиза эта история важна еще и потому, что она явилась по существу прелюдией к законодательному оформлению ленд-лиза и к его практической реализации.
Первый раз просьба об эсминцах прозвучала в письме от 15 мая 1940 г.[17] Черчилль писал Рузвельту: «Мы очень нуждаемся во временном предоставлении (курсив мой. – Н.Б.) ваших 40 или 50 старых эсминцев для того, чтобы дополнить то, что у нас есть сейчас, до окончания крупного строительства, которое мы развернули в начале войны»[18]. Примечательно, что в этой просьбе содержится подсказка использования во взаимоотношениях между двумя странами схемы аренды или, как бы это назвали сейчас, – оперативного лизинга.
Рузвельт ответил на следующий день. Он сразу же обратил внимание на предлагаемую форму арендных отношений. Более того, закон 1892 г. уполномочивал военного министра передавать в аренду военное имущество «в тех случаях, когда, по его мнению, это будет в интересах государства»[19]. На основании этого закона военный министр имел право отдавать в аренду на срок до пяти лет собственность, принадлежащую вооруженным силам США, если в ней на данный момент не нуждается государство. Как было известно Черчиллю, в США имели место случаи применения этого закона и передачи в аренду различного военного имущества[20]. Я полагаю, что указание на «старые эсминцы» также не случайно. Оно использовалось для упрощения процедуры принятия решения о передаче в аренду этого оборудования в соответствии с законодательством Соединенных Штатов. В более позднем послании Рузвельту от 31 июля 1940 г. Черчилль писал: «Я смогу очень быстро оснастить [эти суда] гидролокационными установками и использовать для борьбы с подводными лодками на западных подступах, сохранив таким образом более современные и лучше вооруженные корабли на случай вторжения [в Великобританию] через пролив»[21]. Этот довод был расчетливо брошен на чашу весов, поскольку Черчилль хорошо знал, что американцы очень опасаются германских подводных лодок.
Возвратимся к тексту письма Рузвельта к Черчиллю от 15 мая 1940 г. Рузвельт писал: «Относительно возможности предоставить вам на время (курсив автора. – Н.Б.) 40 или 50 наших старых эсминцев. Как Вы знаете, подобный шаг нельзя предпринять без специального утверждения Конгрессом, и я не уверен, что было бы разумным делать Конгрессу такое предложение в настоящее время». Формально Рузвельт был прав – нужна санкция Конгресса, а тот ни на йоту не ослабит национальную оборону. Черчилль прекрасно осознавал, что позиции президента в Конгрессе достаточно сильны. Вместе с тем у Рузвельта имелись и дополнительные доводы, чтобы отклонить просьбу британского премьера. Президент США заявил Черчиллю: «…Учитывая наши собственные потребности обороны, которые неизбежно должны увязываться с потребностями обороны нашего полушария и нашими обязательствами на Тихом океане, я сомневаюсь, что мы смогли бы даже временно (курсив мой. – Н.Б.) передать эти эсминцы»[22].
Фактически это был отказ в помощи, однако Рузвельт не хотел перегибать палку, понимая, что при стремительно ухудшающемся положении дел на фронте в Европе и всего за полгода до президентских выборов в США подобный резкий отказ может быть невыгодным и Соединенным Штатам, и ему лично. Кроме того, Рузвельт вполне благожелательно относился к Великобритании и не желал ухудшения отношений с ней. Поэтому президент США смягчил свой тон письма, оставляя надежду англичанам: «…Если даже мы сможем предпринять шаг, который Вы предлагаете, пройдет по меньшей мере шесть или семь недель, прежде чем, как мне кажется, эти суда смогут принять участие в боевых действиях под британским флагом»[23].
Положение англичан все усложнялось, и 20 мая Черчилль написал Рузвельту, что понимает его трудности, но очень огорчен отказом решить вопрос об эсминцах: «Если бы они были здесь через шесть недель, они сыграли исключительно важную роль»[24].
Рузвельт явно медлил. Он продолжал ссылаться на неподготовленность общественного мнения Соединенных Штатов относительно помощи Великобритании, на что Черчилль реагировал очень колко, с нескрываемой иронией. В письме Рузвельту от 15 июня 1940 г. он заявил: «Я понимаю все Ваши трудности с американским общественным мнением и Конгрессом, но события развиваются в неблагоприятном направлении так быстро, что окажутся вне контроля американского общественного мнения, когда оно наконец созреет». Через несколько дней, 18 июня, министр финансов США Генри Моргентау сообщил президенту в секретном меморандуме, что «если мы не сделаем чего-либо для предоставления англичанам дополнительных эсминцев, то, мне кажется, абсолютно безнадежно ожидать, что они будут продолжать борьбу»[25].
Здесь интересны два обстоятельства. Во-первых, президент поручил министру финансов рассмотреть письмо Черчилля относительно эсминцев и в кратчайший срок (судя по датам, всего за два-три дня) подготовить необходимое заключение. Следовательно, Рузвельт ожидал от экономического ведомства нетрадиционных решений (хотя бы в общих чертах), по своей сути близких по смыслу идее ленд-лиза. Во-вторых, заявление Моргентау свидетельствовало о том, что до середины июня 1940 г. в министерстве финансов еще не было достаточно подготовленных проработок по ленд-лизу, что может быть объяснено только отсутствием до того времени поручения президента на их выполнение. Следовательно, идея была генерирована сверху вниз по вертикали власти.
В третьей декаде июня 1940 г. министерство финансов получило задание от президента на проработку законопроекта о ленд-лизе, и за пять-шесть недель подготовило один из первых вариантов этого документа.
В течение трех месяцев Черчилль семь раз безрезультатно поднимал вопрос о старых эсминцах. Однако события стали меняться, когда 1 августа «Группа века» (организация, объединявшая влиятельных американцев – сторонников вступления в войну) в меморандуме президенту стала настаивать на том, чтобы передать англичанам эсминцы в обмен на гарантию того, что в случае вторжения немцев в Великобританию ее военно-морской флот будет действовать с баз в Канаде и Америке, а Великобритания предоставит американским ВВС и ВМФ свои военно-морские и воздушные базы в Западном полушарии. Это предложение было также поддержано «Комитетом защиты Америки путем оказания помощи союзникам», который даже выдвинул лозунг «Нас и Гитлера разделяет английский флот».
Таким образом, предложение о передаче эсминцев в обмен на базы в британских владениях в Западном полушарии и обещание не допустить сдачи английского флота Германии было одобрено на заседании кабинета 2 августа. Следовательно, к этому времени предварительная проработка вопроса была осуществлена, у правительства США сложилась определенная позиция по оказанию военной помощи Великобритании и, по-видимому, стала вырисовываться в общих чертах концепция законопроекта о ленд-лизе.
13 августа Рузвельт обратился к Черчиллю с новым посланием по вопросу об эсминцах. К этому времени вопрос о помощи Великобритании стал частью общего плана действий на период предвыборной борьбы и основой стратегии будущего взаимодействия с союзниками по антигитлеровской коалиции. Рузвельт согласился предоставить британскому правительству в качестве немедленной помощи «по меньшей мере 50 эсминцев и торпедных катеров»[26](интересно, что о катерах в черчиллевском послании ничего не говорилось). Вместе с тем Рузвельт выдвинул ряд обязательных условий оказания помощи, подчеркнув, что британское правительство должно быть в состоянии предпринять следующие шаги.
1. Дать заверения от имени премьер-министра, что если британские военные корабли не смогут более находиться в своих территориальных водах, то они не будут переданы немцам или потоплены, а будут направлены в другие части империи для продолжения ее защиты.
2. Заключить соглашение от имени Великобритании, согласно которому британское правительство разрешит сдать в лизинг (аренду) Соединенным Штатам на 99 лет Ньюфаундленд, Бермудские острова, Ямайку, Сент-Люсию, Тринидад и Британскую Гвиану в качестве военно-морских и воздушных баз в случае нападения на «американское полушарие» какой-либо неамериканской державы (речь шла не только о Германии, но и о Японии. – Н.Б.).
Здесь интересным будет обращение к современности. Спустя 62 года, 22 июня 2002 г. помощником госсекретаря США по политическим и военным вопросам Линкольном Блумфилдом и британским послом сэром Кристофером Мейером было подписано соглашение, по которому Соединенные Штаты до истечения срока (оставалось еще 37 лет) расторгли договор аренды недвижимости, согласно которому они получали седьмую часть территории Бермудских островов[27] и возможность занять остальную территорию в случае чрезвычайных обстоятельств[28].
3. Предоставить США право начать строить военные базы и использовать их для боевой подготовки и учений. Основным же условием соглашения между США и Великобританией являлся лизинг (аренда) построенных на этой земле сооружений.
Закономерным является вопрос: понимал ли Рузвельт, что настала пора оказать Британии более эффективную помощь, чем передача старых эсминцев? Существовавшие к тому времени законодательные и нормативно-правовые акты, а также наличие активной оппозиции со стороны изоляционистов не позволяли в более широком объеме оказывать помощь воюющим странам, к числу которых относилась Великобритания.
Президент, которому всегда приходилось считаться с Конгрессом и военно-морскими властями США, был, конечно, вынужден (во все большей степени) представлять эту сделку своим соотечественникам как чрезвычайно выгодное дело, позволяющее обеспечить высокую степень безопасности в обмен на несколько флотилий из устаревших эсминцев.
Британский премьер-министр в ответных письмах от 15 и 22 августа 1940 г. неустанно благодарил Рузвельта. Никаких обид за трехмесячную проволочку Черчилль не высказал.
Возникает вопрос: насколько важны были для Англии эти эсминцы? Конечно, использование их в борьбе с Германией было полезным и, пожалуй, являлось даже необходимостью. Однако полагаю, что куда важнее для Черчилля в тот период времени было попытаться втянуть Соединенные Штаты в войну с Германией. А для решения этой стратегической задачи вполне подходящим и весомым поводом становилось предоставление эсминцев в обмен на долгосрочную аренду мест базирования. 22 августа Черчилль сообщил Рузвельту, что кабинет министров уже принял решение предоставить США военно-морские и военно-воздушные базы у берегов Атлантического океана независимо от посылки эсминцев или оказания какой-либо другой помощи (идея одностороннего предложения со стороны Великобритании была впервые высказана премьер-министром своему кабинету 29 июля). Черчилль писал Рузвельту: «С нашей точки зрения мы являемся двумя друзьями, помогающими друг другу в минуту опасности всем, чем они могут. Вот почему мы хотим предоставить Вам вышеуказанные возможности, не требуя ничего взамен… В то же время мы несем значительные потери в торговых судах на северо-западных подступах, которые являются сейчас нашей единственной линией регулярных коммуникаций, связывающих нас с океанами, и Ваши 50 эсминцев, если бы они прибыли, являлись бы для нас настоящей драгоценностью»[29].
В истории с эсминцами Черчилля беспокоили жесткий прагматизм американцев, их желание обязательно оформить контракт на долгосрочную аренду баз (лизинг недвижимости). Британский премьер понимал, что такого рода контракт является сигналом и началом рискованных сделок с эсминцами и другой техникой. Он предпочитал рассматривать эти вопросы как самостоятельные и не связанные между собой, поскольку Соединенные Штаты получали гораздо больше, чем отдавали. В письме от 25 августа 1940 г. он обратил внимание Рузвельта на неравенство позиций обеих сторон: «В обмен на точный список того, в чем мы так нуждаемся и что мы так хотели бы получить, нас просят пойти на неопределенные уступки», которые могут потребоваться, по мнению Соединенных Штатов, во всех упомянутых британских владениях от Ньюфаундленда до Британской Гвианы. «Если мы не сможем согласиться на все, чего потребуют ваши эксперты, – продолжал премьер, – не даст ли это основание американской стороне обвинить нас в нарушении контракта, по которому мы уже получили то, что нам причиталось? Ваши обязательства вполне определены, наши – безграничны»[30].
Несмотря на все возражения Черчилля, 2 сентября 1940 г. сделку оформили на американских условиях, и девять эсминцев тут же отправились в Великобританию. Для США это было очень выгодно. В письме Рузвельта сенатору Уэлшу от 22 августа сообщалось, что эсминцы постройки Первой мировой войны «находятся на последнем издыхании» и предназначались для продажи на слом по 4–5 тыс. долл, за штуку. «Следовательно, сделка обойдется США в 250 тыс. долл.»[31]
Действительно, стоимость передававшегося Великобритании имущества была невелика даже с учетом тогдашнего курса доллара. Однако есть основания считать, что приведенная Рузвельтом цифра была намеренно занижена, чтобы погасить какую-либо возможную критику со стороны оппозиции.
Уинстон Черчилль спустя десять лет после окончания войны в своем труде о Второй мировой войне назовет этот поступок «решительно антинейтральным актом», ибо эсминцы были гораздо важнее для Великобритании, чем базы для Америки. Большинство этих баз находилось на значительном расстоянии от театра военных действий, а некоторые даже дублировали уже существовавшие американские базы. Сделка с эсминцами представляла собой, конечно, прецедент на будущее, причем она основывалась на юридических положениях генерального прокурора США Фрэнсиса Биддла, по которым в интересах государства можно передавать собственность армии в аренду другой стране. Кроме того, по мнению Черчилля, эта сделка могла послужить для германского правительства предлогом для объявления войны США. Великобритании, воевавшей с Германией в одиночку, необходим был сильный союзник, который официально находился бы в состоянии войны с Германией[32].
Забегая вперед, отмечу, что спустя пятьдесят лет после изложенных событий версии Черчилля придерживался и Генри Киссинджер. По его мнению, Рузвельт действовал, исходя из вероятности вступления Америки в войну. В сентябре 1940 г. он разработал оригинальную схему передачи Великобритании пятидесяти якобы (курсив мой. – Н.Б.) устаревших эсминцев в обмен на право создания американских баз в восьми владениях Великобритании – от Ньюфаунленда до территорий на южноамериканском материке[33].
Можно согласиться с Киссинджером относительно того, что речь шла о «якобы» устаревших, но все еще пригодных эсминцах. Однако нельзя назвать правильной точку зрения бывшего госсекретаря США о ненужности баз, право на аренду которых было получено в обмен на эсминцы. Имеются свидетельства того, что германское военно-морское командование предложило создать новые базы для активизации действий своих подводных лодок в Атлантическом океане и захвата ключевых позиций на главных морских коммуникациях, особенно в Африке, где разворачивались военные действия и куда стягивались британские и австралийские войска.
11 июля 1940 г. адмирал Эрих Редер представил Гитлеру доклад об особом значении Дакара как базы для операций в Атлантике, а 16 июля 1940 г. Гитлер распорядился разработать операции по захвату Исландии, Западной Африки, Французского и Бельгийского Конго. Командование ВМФ Германии намечало создать базы на Азорских и Канарских островах, Островах Зеленого Мыса. Расстояние от Исландии до Канадского побережья – 2240 км; от островов Зеленого мыса до Бразилии – 2500 км; от Азорских островов до США – 3100 км. По нашим расчетам, германская авиация могла преодолеть эти пути в два этапа: 1960 км до ближайшей точки на Американском континенте – острове Ньюфаундленд, и затем еще 1680 км до Нью-Йорка.
Уже в середине 1940 г. руководство вермахта получило задание разработать план вторжения в Соединенные Штаты. 23 сентября был создан рекогносцировочный штаб для проведения операции, которая получила кодовое наименование «Феликс»[34].
Как видно, решение Рузвельта предоставить эсминцы в обмен на аренду баз в Atлантике состоялось через 2–3 недели после начала разработки плана Гитлера по вторжению в США. Можно предположить, что Рузвельт мог получить разведывательную информацию о планах Гитлера раньше, чем 1 августа, когда на его стол легли бумаги с предложением от «Группы века» (вероятно, президент сам инициировал это предложение).
Обоснованность опасений Соединенных Штатов по поводу вероятного вторжения Германии зимой 1941/1942 гг. подтверждается директивой верховного командования Германии № 32 от 11 июня 1941 г., из которой следует, что после осуществления плана «Барбаросса» и разгрома Советского Союза германской армии предстоит решить задачи по установлению контроля над Средиземным морем, а в дальнейшем боевые действия будут перенесены на Американский континент[35].
По-видимому, эта конфиденциальная информация и стала сильнейшим импульсом для продвижения в переговорах с Черчиллем по вопросу о старых эсминцах. Тогда же, в августе, США и Канада образовали Постоянное совместное управление обороны, ставшее основой защитной системы Западного полушария.
Черчиллю стало известно от Эдварда Р. Стеттиниуса (возглавлявшего Управление военных ресурсов, администрацию ленд-лиза, которая напрямую подчинялась президенту, и в 1944 г. ставшего государственным секретарем США), что Рузвельт еще в конце лета 1940 г. на заседании совещательного оборонительного комитета по вопросам судоходства заявил, будто англичанам нет необходимости платить за суда, которые строятся для них в Соединенных Штатах, как и американцам одалживать им деньги для этой цели. Рузвельт задал присутствующим вопрос, который не был случайным и над которым он сам, безусловно, раздумывал: «Почему бы нам не отдать им в аренду построенные суда на время чрезвычайного положения?»[36]
Постановке этого сакраментального вопроса не могла не предшествовать серьезная предварительная работа. Полагаю, что Черчилль небезосновательно считал, что общая концепция межгосударственных арендных отношений появилась в министерстве финансов США, там же ей были приданы соответствующие формы, обеспечившие впоследствии успешное прохождение в лабиринтах американской законодательной и исполнительной власти.
1.3. Садовый шланг, объединяющий союзников
По поручению президента заниматься вплотную разработкой законопроекта о ленд-лизе предстояло министерству финансов. Эта работа велась при участии Генри Моргентау, возглавлявшего министерство с 1933 по 1945 г., главного консультанта Эдуарда Фоли и его помощников юристов Оскара Кокса и Филиппа Янга. Впоследствии Кокс стал главным консультантом по реализации закона о ленд-лизе и одним из помощников Гарри Гопкинса[37]. Важную часть подготовительной работы в оформлении всех финансовых обязательств Великобритании проделал другой юрист министерства финансов – Герман Олифант.
Напомним, что юридические консультанты министерства финансов разыскали в архивах США законодательный акт, принятый еще при президенте Б. Гаррисоне, допускающий арендные отношения с военной техникой на срок не более пяти лет. Благодаря этому само действие принятой вскоре ленд-лизовской программы уложилось даже в меньший срок, чем устанавливал старый закон, принятый на исходе XIX в.
Параллельно с командой министерства финансов над законопроектом работали сотрудники военного министерства, а также министерства юстиции и верховного суда. В работе приняли участие Генри Стимсон (бывший госсекретарь в правительстве Гувера), начальник Генерального штаба Джордж К. Маршалл, полковник Фрэнк Нокс – глава военно-морского министерства (республиканский кандидат на пост вице-президента в.1936 г.). В первую очередь они прорабатывали вопросы, связанные с национальной безопасностью США.
Однако для принятия окончательного решения о представлении Рузвельтом законопроекта в Конгресс потребовалось дополнительное время, необходимое, во-первых, для достижения успеха
на предстоявших 5 ноября 1940 г. президентских выборах, во-вторых, для создания дипломатически выгодной ситуации, когда просьба о помощи могла бы исходить от Великобритании, и, наконец, в-третьих, для подготовки и согласования текста закона.
В том, что помощь Великобритании стала отвечать «общественным интересам» Соединенных Штатов, уже мало кто в Америке сомневался. Дискуссии, проведенные в средствах массовой информации, показали выгоду сдачи вооружения в аренду по сравнению с предоставлением кредитов. Такая форма отношений позволяла не только открывать в США новые рабочие места, но и оказывать серьезное влияние на политику государств – получателей помощи. Помощь странам, ведшим войну с Германией, активно обыгрывалась и в предвыборной кампании за президентское кресло между демократом Франклином Рузвельтом и республиканцем Уэнделлом Уилки. Материальная помощь союзникам не означала участия американских вооруженных сил в войне. Только при этом условии можно было рассчитывать на поддержку избирателей.
Выступая в Кливленде за четыре дня до выборов, Рузвельт заявил: «Наша политика состоит в том, чтобы оказывать всю возможную помощь странам, продолжающим сопротивление агрессии по ту сторону Атлантического и Тихого океанов». Его соперник Уилки заявил на следующий день в Мэдисон-Сквер-Гардене: «Все мы, республиканцы, демократы и независимые, верим в необходимость оказания помощи героическому английскому народу. Мы должны предоставить в его распоряжение продукцию нашей промышленности»[38].
Президентские выборы состоялись 5 ноября, а результат стал известен в ночь на 6 ноября 1940 г. За Рузвельта отдали свои голоса более 27 млн. граждан, за Уилки свыше 22 млн. Черчилль был чрезвычайно обрадован очередной победой Рузвельта на выборах и сразу же послал ему приветственную телеграмму, в которой подчеркнул, что «обе наши страны должны выполнить свой долг»[39].
Через три дня после выборов Рузвельт публично объявил «главнейшее правило» о разделе американской военной продукции. Вооружение производилось поточным способом, по 50 % поставок получали вооруженные силы США и Британии с доминионами. Управление приоритетов, которое занималось распределением ленд-лизовских материалов между странами-союзницами, одобрило запрос Великобритании о предоставлении ей дополнительного количества самолетов. Обещание американской помощи трансформировалось в определенный план, но механизм его выполнения еще предстояло создать.
Экономическая и политическая ситуация в США начиная с 1939 г. складывалась таким образом, что далеко не все американские промышленники желали наращивать военное производство. Государственная программа «национальной обороны»[40] осуществлялась медленно и неполно. Из 184 тыс. американских промышленных фирм военным производством были заняты не более 150 тыс.[41]Предприняв первую попытку в марте 1941 г. суммировать оборонные потребности, Управление производством военных материалов доказало, что необходимо существенное приращение действующих производственных мощностей. С целью ускорения перестройки экономики 30 июля 1941 г. было образовано Управление экономической обороны во главе с вице-президентом Г. Уоллесома, 28 августа возникло Управление по очередности снабжения и размещения заказов, в которое наряду с главами правительственных ведомств вошли представители крупного капитала – Д. Нельсон, У. Надсен, Н. Рокфеллер.
Результаты очередного анализа причин отставания американских оборонных мероприятий от все более разраставшихся задач появились в меморандуме руководства вооруженных сил от 11 сентября 1941 г., подписанном генералом Дж. Маршаллом и адмиралом Г. Старком. На базе данного документа разрабатывалась «Программа победы», принятая уже после вступления США в войну.
Расширение государственного регулирования экономики ускорило перестройку промышленности. Однако недостаточный рост военных заказов заставлял предпринимателей воздерживаться от новых капиталовложений. Так, ярый изоляционист Генри Форд отказывался выполнять заказы на оружие для англичан. Кроме того, многие американские компании имели действовавшие контракты с немецкими концернами. Например, рокфеллеровская «Standard Oil Company of New Jersey» имела соглашение с германским концерном «EG Farbenindustry»; концерн «General Electric» выполнял соглашение с концерном Круппа. Тогда правительство решило приостановить действие законов против трестов. Путем распространения государственных субсидий, займов и налоговых льгот в пользу промышлен-никор оно поощряло строительство частных предприятий. Заводы военного назначения, строившиеся самим государством, затем передавались корпорациям, которые и эксплуатировали их в годы войны.
У части предпринимателей возникали сомнения в том, что война продлится долго, поскольку на них сильное впечатление производили непрерывные победы немцев. Американская пресса отмечала странную картину в промышленности: правительство ассигновывало огромные средства, а производство развертывалось крайне медленно, совсем не американскими темпами. Например, производственные возможности авиапромышленности в августе 1940 г. использовались только на 40 %, и это при наличии платежеспособности спроса и при подталкивании Вашингтона[42].
Сдержанность большого бизнеса объяснялась неуверенностью промышленников и предпринимателей в масштабности и серьезности развязанных гитлеровцами военных действий. Конечно, нельзя было ожидать, что частная промышленность сама осуществит все капитальные вложения в связи с резким наращиванием производственных мощностей и соответствующим увеличением численности работающих. Всегда есть вероятность того, что через какой-то промежуток времени изменение международной обстановки приведет к сильному сокращению или полной отмене заказов. Но и к осени 1940 г., когда под угрозой оказалась независимость Великобритании и стало ясно, что война будет длительной и наращивание производственных мощностей – дело прибыльное и беспроигрышное, бизнес не торопился и в этих условиях начинать «работать на войну».
Одна из причин медлительности – высокий спрос на потребительские товары. Например, автомобильная промышленность США к 1941 г. побила все рекорды по продаже автомобилей для гражданского населения[43]. Правительство обращалось к промышленникам с готовностью авансировать необходимые средства для расширения действующих заводов и открытия новых, набора дополнительно тысяч работников, освоения альтернативных источников сотен видов нового сырья и создания системы транспортировки для срочных массовых поставок. Однако и это не помогло заставить их переводить производство на военные рельсы. Некоторые промышленники продолжали делать ставку на возможное повышение деловой активности, на рост платежеспособного спроса при увеличении производства гражданской продукции и на приумножение доходов от расширения продаж.
Тогда государство предприняло ряд стимулирующих шагов. Ассигновав в октябре 1940 г. 15 млрд. долл, на «национальную оборону», оно не просто дало корпорациям поле для производственной деятельности. Приняв закон об ускоренной амортизации капитала[44], государство поставило тем самым крупные корпорации в тепличные условия. Если раньше срок амортизации равнялся 20–30 годам, то по новому закону срок амортизации снизился до пяти лет, что существенно понижало размеры налогов на корпорации. По этой же системе компании могли списывать в амортизационный фонд значительную часть прибыли. Корпорации с разрешения государства стали сокращать амортизационный срок и существенно повышать свои прибыли. Военное производство ускорило темпы развития. Большой бизнес наконец уверовал в длительную и благоприятную военную конъюнктуру.
Огромным стимулом как для внутренней, так и для внешней политики страны послужили два радиообращения Ф. Рузвельта: от 29 декабря 1940 г., в котором он призывал превратить США в «арсенал демократии» для оказания помощи странам, боровшимся «против держав оси, за свободу и нашу безопасность»; и от 6 января 1941 г., где отстаивалась важность защиты и сохранения свободного мира, основанного на четырех свободах – «свободе слова и самовыражения, свободе каждого исповедовать веру в Бога своим путем, свободе от нужды и свободе от страха»[45].
К началу 1941 г. федеральные закупки товаров и услуг возросли с 6,2 до 13,4 % валового национального продукта США. Государство взяло на себя значительные расходы по наращиванию производственных мощностей. При этом большое внимание уделялось расширению производства сталелитейной и алюминиевой отраслей промышленности, а также производству дефицитных материалов, таких, например, как синтетический каучук.
Однако несмотря на принятые меры, накануне Перл-Харбора военная готовность США к нападению оставляла желать лучшего. Американская экономика была по преимуществу гражданской: на производство вооружения переключилось только 15 % промышленности; доля военного производства в общем объеме промышленного производства составляла лишь 22 %, а в валовом национальном продукте – 6,3 %. На Соединенные Штаты приходилось в то время не более 12 % мирового производства вооружения[46].
После вступления США в войну в декабре 1941 г. многие деловые люди из бывших изоляционистов перешли работать в правительственные органы в Вашингтоне. Государственные военные контракты стали подкрепляться удовлетворительными долгосрочными гарантиями. В качестве гаранта перед промышленниками и государством выступала Государственная реконструктивная финансовая корпорация, которая входила в состав Федерального займового агентства. Главой этой государственной корпорации, ведавшей всеми кредитно-займовыми операциями, являлся министр торговли Дж. Джонс. Этот факт очень важен, поскольку со времени германского нападения отдельные крупные фирмы начали предъявлять к советскому «Амторгу», выполнявшему на начальных этапах функции закупочной комиссии, совершенно невыполнимые требования немедленных уплат, аргументируя это изменчивостью военного времени, когда «за будущее никто не поручится»[47].
Уже с конца 1941 г. менеджеры крупных концернов вошли в производственные управленческие ведомства. Одним из виднейших промышленников, пришедших на государственную службу в 1941 г., был Джеймс Нельсон, республиканец из Чикаго, председатель правления корпорации «Warner Stuart Corporation». Бизнес стал извлекать прибыли из вооружения. Государство старалось устранить все возможности большого риска из сотрудничества частных корпораций с вооруженными силами, которые становились самым большим заказчиком. Начинал ускоренно развиваться военно-промышленный комплекс.
Во главе всей военно-промышленной программы правительства встали руководители наиболее крупных корпораций США. Ведущее место в этой промышленной программе заняло Управление военного производства. Возглавил его вице-президент крупнейшей торговой компании Д. Нельсон. В совет вошли военный министр, министры военно-морского флота и сельского хозяйства, глава Реконструктивной финансовой корпорации, президент «General Motors» У. Нудсен, глава Комиссии по установлению цен Конгресса Л. Гендерсон и др. Управление имело свои филиалы во всех крупных промышленных центрах. В его компетенцию входили размещение военных контрактов, организация военного производства, контроль за выполнением правительственных заказов, оно ведало строительством новых заводов, переводом гражданских предприятий на военное производство, распределением ресурсов для нужд промышленности.
Необходимо отметить, что не будь военной угрозы одновременно Соединенным Штатам и Великобритании, речь пошла бы скорее всего не о ленд-лизе, а о кредитах. Стороны обсуждали бы основные условия кредита, сроки, проценты и, что очень важно, предоставление кредитору необходимых гарантий. В качестве гарантий могли бы рассматриваться, к примеру, доходы, которые появятся у заемщика благодаря полученным по кредиту средствам. Однако в экстремальной ситуации, в которой оказалась Великобритания, эта традиционная схема финансирования военных действий была не подходящей ни экономически, ни, что еще важнее, нравственно.
Появление на свет закона о ленд-лизе обусловлено, во-первых, необходимостью организации эффективной обороны США, и уже во-вторых – политическим и экономическим состоянием Великобритании. С началом военных действий она размещала все свои заказы на вооружение в Соединенных Штатах, причем независимо от американского военного руководства, хотя и постоянно консультируясь с ним. Война вынудила британское правительство проводить сложнейшие мероприятия по экономии средств. Был создан административный аппарат, который мобилизовал на нужды обороны золотой запас и наличные доллары США даже у частных владельцев, тем самым ограничив импорт и другие расходы. Эти мероприятия завершились к весне 1940 г. и, по словам Уинстона Черчилля, «принесли нам большое удовлетворение»[48].
Британский посол в США Ф. Лотиан, убежденный, что президент и его советники серьезно занимаются изысканием наилучшего способа помочь его стране, рекомендовал Черчиллю действовать. До выборов президента США усиливать нажим на американских политиков было невозможно. Теперь же Черчилль не колеблясь написал такое письмо (от 8 декабря 1940 г.)[49], дав в нем общую оценку положению Великобритании, с которой согласились все руководящие деятели в Лондоне. Говорилось в письме и о планах на 1941 г. Поскольку это послание сыграло заметную роль в судьбе Великобритании, его следует рассмотреть подробнее.
Как считал Черчилль, предстоящий год необходимо использовать для того, чтобы путем наращивания производства в самой Великобритании и с помощью поставок из США создать запас вооружений, особенно самолетов, который заложил бы основу для победы. В этом письме Черчилль возвратился к теме аренды американской техники. Он считал, что для сохранения атлантического торгового пути совершенно необходимы «безвозмездная передача, аренда (курсив мой. – Н.Б.) или поставки большого числа американских военных кораблей, и прежде всего эсминцев»[50].
В отношении же военно-технического и экономического положения своей страны премьер-министр писал: «Торговые суда, а не люди, вот лимитирующий фактор, и перевозка вооружения и материалов для нас гораздо важнее, чем переброска по морю большого числа солдат»[51]. Черчилль призывал Рузвельта в полной мере оценить серьезность этой задачи. Внушительные цифры британских потерь на море должны были убедить американского президента в объективной необходимости передачи Великобритании значительного количества американских военных кораблей[52]. Платить за них наличными стало невозможно, а растущая стоимость заказов, которые уже размещены или о которых велись переговоры, во много раз превосходили все валютные запасы Англии. «Мы сделаем все возможное и пойдем на все необходимые жертвы для того, чтобы рассчитаться валютой, – писал Черчилль – но, я полагаю, Вы согласитесь, что в принципе будет несправедливо и по существу взаимно невыгодно, если в самый разгар этой борьбы Англия лишится всех своих активов». После того, как Британия своей кровью спасет цивилизацию, США вооружатся до зубов, «а мы окажемся раздетыми донага. Подобный курс не будет соответствовать ни моральным, ни экономическим интересам наших двух стран»[53].
В конце своего послания Черчилль отметил, что речь идет лишь о самых необходимых шагах, которые предстоит сделать. «Если, как я полагаю, Вы, г-н президент, уверены, что разгром нацистской и фашистской тирании – дело первостепенной важности для народа Соединенных Штатов и для Западного полушария, то Вы отнесетесь к этому письму не как к призыву о помощи, а как к изложению минимума действий, необходимых для достижения нашей общей цели»[54].
Таким образом, президенту Рузвельту, по существу, предлагалось рассмотреть три варианта взаимодействия США и Великобритании по поводу поставок военной техники: безвозмездная передача; лизинговые отношения или аренда; осуществление поставок на прежних условиях оплаты наличными.
Что касается первого варианта, то, конечно, он был для англичан предпочтительнее всего. Однако Черчилль не строил особых иллюзий насчет желания американцев передавать корабли на основе дарения. Осуществление поставок на условиях оплаты наличными также не могло быть реализовано, поскольку Великобритания к тому времени оказалась на грани банкротства. Победивший на президентских выборах Рузвельт, как, впрочем, и проигравший Уилки, не могли до 5 ноября 1940 г. сообщить народу, что, предлагая союзническую помощь Англии, они прекрасно знали о неплатежеспособности этой страны.
Оставался второй вариант, который фактически начал осуществляться годом раньше. Этим вариантом являлась так называемая уступка «cash & carry». Она разрешала иностранным государствам покупать в США все товары, кроме оружия, если они, перед тем как покинуть американские гавани, расплачивались сполна наличными и становились собственниками товара, который и перевозили на своих кораблях. Следует отметить, что этим преимуществом могли воспользоваться как Великобритания, так и Германия.
В табл. 1.1 представлены золотовалютные ресурсы и другие активы Великобритании, с помощью которых эта страна могла практически воспользоваться уступкой «cash & carry».
Таблица 1.1
Золотые резервы и средства Великобритании в США накануне войны, млн. долл.
Источник: Промышленность Англии, Германии и США в условиях войны. М., 1941. С. 16.
Кроме того, следует учесть золото, добывавшееся в странах Британской империи, – на 750 млн. долл, в год.
Таким образом, с начала войны и до ноября 1940 г. Великобритания платила за все, что получала из США на основе уступки «cash & carry». Она продала Соединенным Штатам на 335 млн. долл, американских акций, выкупленных за фунты стерлингов у частных держателей в Англии. В стране осталось совсем мало американской валюты, всего 2 млрд, долл., причем большей частью в инвестициях, многие из которых нельзя было быстро реализовать[55]. Эти средства, выражаясь языком финансистов, были малоликвидны.
Платежные возможности Великобритании становились все более ограниченными. За год войны долг Британской империи Соединенным Штатам увеличился на 1740 млн. долл., т. е. почти втрое[56]. Положение усугубили бомбардировки германской авиацией Лондона, Ковентри, Бирмингема и других промышленных центров. Для англичан сложилась критическая ситуация[57].
В письме от 8 декабря 1940 г. Черчилль сообщал Рузвельту, что стоимость заказов, которые уже размещены или о которых ведутся переговоры, включая произведенные и предстоящие платежи в связи со строительством военных заводов в Соединенных Штатах, во многом превосходят все валютные запасы Англии. «Приближается время, когда мы не сможем платить наличными за корабли и другие поставки»[58]. В свою очередь Рузвельт информировал государственного секретаря К. Хэлла, что у англичан остался примерно 1 млрд. долл, наличными, дополнительные 8–9 млрд, можно найти в Канаде, Южной Америке, Африке и на Дальнем Востоке, но «откачка» этих средств означала бы критическое ослабление Британской империи[59].
Министр финансов Г. Моргентау 1 декабря 1940 г. доложил президенту, что у англичан нет необходимых средств для оплаты военных закупок, сделанных ими в октябре, а в январе 1941 г. министром финансов было сделано официальное заявление, в соответствии с которым за последние 16 месяцев войны английские запасы золота и долларовые активы уменьшились на 2316 млн. долл. По словам Моргентау, английские обязательства по закупкам в США на январь 1941 г. достигли 1400 млн. долл., причем британское правительство имело в США золотом и валютой 1811 млн. долл., которые, по словам министра финансов, Англия «считает возможным истратить на свои закупки в США»[60].
Перед Рузвельтом было два пути: можно было позволить «владычице морей» ослабеть до крайних пределов, стимулировать распад Британской империи, а потом взять ее наследство под свою опеку. Но это был опасный путь, так как Германия могла первой захватить контроль над распадающейся Британской империей. Поэтому президент избрал путь изменения законодательства о военных поставках. Именно вариант аренды (лизинга) представлялся наиболее приемлемым для Рузвельта[61].
За семь тяжелых и трагичных месяцев войны – с мая до декабря 1940 г. – Черчиллю удалось подвести Рузвельта к стратегически и тактически правильному решению запустить в действие механизм ленд-лиза.
Письмо Черчилля от 8 декабря 1940 г. попало в руки Рузвельту, когда он совершал плавание на американском военном корабле «Тускалуза» по Карибскому морю. По воспоминаниям Гарри Гопкинса, Рузвельт вновь и вновь перечитывал это послание, сидя в одиночестве в своем кресле на палубе, и в течение двух дней казалось, что он не принял никакого определенного решения. Он был сосредоточен и молча размышлял.
Отвечая Черчиллю, Рузвельт написал, что надеется на его понимание, что такая помощь может быть предоставлена, если американский народ и Конгресс ясно поймут, что в обмен на это будут приняты меры по усилению национальной обороны и безопасности Соединенных Штатов[62]. Данный принцип стал впоследствии определяющим при реализации договоров ленд-лиза с Великобританией и Советским Союзом.
По мнению многих современников Рузвельта, президент всегда знал, чего он хочет. Проблема, стоявшая перед ним, заключалась в том, как повести за собой страну и как убедить Конгресс последовать его совету. Военный министр США Стимсон однажды сказал, что следовать за интуитивным мыслительным процессом Рузвельта – «это все равно что охотиться за мелькающим лучом солнца на стене пустой комнаты». Но такой независимый полет мысли давал яркие, убедительные результаты. Один из них – идея ленд-лиза.
Когда Рузвельт 16 декабря 1940 г. возвратился с Карибского моря, он доходчиво объяснил свое решение членам администрации. «По мере того, как будут производиться самолеты, корабли, пушки и снаряды, правительство, исходя из рекомендаций своих военных экспертов, сможет определить, как их лучше всего использовать, чтобы обеспечить оборону нашего полушария. Вопрос о том, какую часть вооружений послать за границу, а какую оставить дома, мы должны решать исходя из общих военных потребностей»[63]. Это значило, что американские заводы производят боеприпасы. Британцы покупают некоторые из них; американское государство покупает остальное, при этом правительство США должно разместить все контракты на боеприпасы.
Президент подчеркнул, что они будут полезнее для обороны США, если использовать их в Великобритании, а не хранить на американских складах. «Соединенные Штаты должны стать военным арсеналом для всей мировой демократии. Для нас это неотложная и важная задача. Мы должны взяться за дело так же решительно и активно, с таким же патриотизмом и самопожертвованием, как если бы сами были в состоянии войны… Оборона США, а не доллары, должна впредь определять, где должно размещаться американское оружие»[64]. На ланче с министром финансов Моргентау Рузвельт сказал, что главное сейчас – увеличить в Соединенных Штатах производство оружия. Он просил передать англичанам, что Америка даст пушки и корабли, в которых они нуждаются.
Можно заключить, что окончательный выбор Рузвельта в пользу сотрудничества на основе ленд-лиза был сделан в середине декабря 1940 г. Он был уверен, что у подавляющего большинства американцев нет абсолютно никаких сомнений в том, что наилучшей непосредственной обороной Соединенных Штатов являются успехи Британии в деле ее самообороны[65].
Чтобы объяснить, как лучше достичь этой цели, Рузвельт употребил вошедшее в историю понятное любому простому американцу бытовое сравнение с соседом: «Представьте себе, что загорелся дом моего соседа, а у меня на расстоянии 400–500 футов от него есть садовый шланг. Если он сможет взять мой шланг и присоединить к своему насосу, то я смогу помочь ему потушить пожар. Что же я делаю? Я не говорю ему перед этой операцией: “Сосед, этот шланг стоил мне 15 долларов и тебе нужно заплатить за него 15 долларов.” Конечно, нет! Мне не нужны 15 долларов, мне нужно, чтобы он возвратил мой шланг после того, как справится с пожаром. Шланг может быть востребован только после тушения пожара»[66]. Несомненно, под горящим домом президент подразумевал Европу. Пожарным шлангом в данном сравнении была американская помощь по ленд-лизу. Правда, как комментировал Роберт Шервуд – знаменитый журналист и в то время спичрайтер (составитель речей), лишь очень немногие предполагали, что США когда-либо получит обратно свой «садовый шланг»[67].
Столь доходчивое объяснение сыграло свою роль в признании закона населением страны. Проведенный в феврале 1941 г. опрос общественного мнения выявил, что свыше 2/3 опрошенных американцев высказались в поддержку билля о ленд-лизе[68].
Впоследствии Шервуд заметил, что сравнение с домом соседа помогло Рузвельту выиграть борьбу за закон о ленд-лизе. Ни идея займа, ни передача военной помощи в дар не имели никаких шансов на успех, однако Рузвельт упомянул о них, чтобы показать, что он фактически занимает умеренную, среднюю позицию. Предстояли два месяца самых ожесточенных дебатов в Конгрессе, какие когда-либо знала история Америки, но американский народ в целом поверил в то, что нет ничего слишком радикального или слишком опасного в предложении президента одолжить свой «садовый шланг» англичанам, столь героически сопротивлявшимся немцам.
После Рождества, 29 декабря 1940 г. Рузвельт выступил по радио в «беседе у камина» и произнес знаменитую фразу: «Мы должны быть великим арсеналом демократии». Позднее Сэмюэл Розенман[69] отмечал, что президент впервые изложил долгосрочный план действий для Соединенных Штатов. Раньше помощь предоставлялась от случая к случаю, в силу каких-то чрезвычайных обстоятельств. Но сейчас это был уже не тот президент, чей срок пребывания у власти близился к концу, как в июне 1940 г., когда капитулировала Франция. Раз его снова избрали на четыре года, он мог снова заняться долгосрочным планированием[70].
Рузвельт готовился выступить с посланием к Конгрессу. То, что Конгресс его поддержит, у Рузвельта сомнений не вызывало. Ради этого он провел большую и плодотворную подготовительную работу. 6 января 1941 г. президент выступил с ежегодным посланием, в котором сформулировал «четыре свободы»: «свобода слова и самовыражения», «свобода каждого исповедовать свою веру в Бога своим путем, повсюду во всем мире», «свобода от нужды» и «свобода от страха»[71]. В своем послании Рузвельт подчеркнул: «Я считаю необходимым сообщить, что будущее и безопасность нашей страны зависят от действий за пределами наших границ». Затем он сделал запрос Конгрессу относительно тех компаний, которым надо произвести дополнительные объемы вооружения, чтобы обеспечить всем необходимым страны, которые уже вступили в борьбу с нацистами»[72].
Когда Моргентау вручил президенту законопроект, он изучал его медленно и тщательно. После прочтения Рузвельт заявил, что этот документ предусматривает помощь, которую американцы решили давать прямо и по возможности всем воюющим с Германией и ее сателлитами. На последней стадии разработка законопроекта велась по решению президента непосредственно Стимсоном, Ноксом, Нудсеном и Моргентау.
Двумя днями позже состоялась заключительная конференция в Белом доме с членами кабинета и лидерами Конгресса. Зачитав законопроект, президент сделал небольшое пояснение. Объем помощи иностранным государствам не определялся и не ограничивался никаким минимумом, поскольку ход войны и запросы Великобритании оставались тогда неопределенными. Законопроект уполномочил президента «продавать, передавать право собственности по сертификату от одного лица другому, обменивать, сдавать в аренду, предоставлять или как-то иначе распоряжаться любой продукцией для обороны» любой нации, чью защиту он посчитает жизненно важной для обороны США. Все виды расчетов между Соединенными Штатами и иностранными государствами должны были производиться только если президент посчитает это необходимым и на основе обоюдной выгоды. Самая же большая выгода для США состояла в использовании ленд-лизовского договора против агрессоров.
Президенту было предоставлено достаточно властных полномочий для того, чтобы оперативно реагировать но военные заказы. Он должен был самостоятельно назвать страны, защита которых жизненно важна для обороны США, и в пределах выделенных Конгрессом ассигнований решать, какой вид оружия и порядок поставок следует принять и на каких условиях.
Они почти не касались помощи другим странам, а вращались вокруг стратегии обеспечения американской безопасности. Мнения высказывались разные. Так, «Группа века», объединившая известных и влиятельных сторонников вступления Америки в войну, и «Комитет в защиту Америки путем оказания помощи союзникам» начали публичную кампанию за расширение помощи Великобритании. Последний комитет возглавлял известный республиканец Уайт из штата Канзас. В его составе работали представители Республиканской и Демократической партий. Комитет стал первой всеамериканской организацией по борьбе с изоляционизмом. Комитет Уайта открыл свои филиалы, энергично работавшие во всех штатах.
По данным Р. Шервуда, в стране имелось немало твердых изоляционистов, т. е. тех, кто не желал иметь никакого дела с воевавшими против Гитлера странами. Их было почти 30 %, и эта цифра оставалась практически постоянной в ходе опросов общественного мнения[73]. Изоляционисты, стремившиеся провалить закон о ленд-лизе, усматривали в нем капитуляцию перед «британским империализмом». Они организовались в хорошо финансируемый и влиятельный комитет «Америка прежде всего» под председательством генерала Роберта Э. Вуда, который был главой правления фирмы «Sears, Roebuck & Company». Его поддерживали сенаторы Р. Тафт и Дж. Ф. Маккормик, летчик Чарлз А. Линдберг, Генри Форд и дочь Теодора Рузвельта миссис Лонгворт.
Опасения, лежавшие в основе изоляционистской оппозиции ленд-лизу, лучше всего, по мнению Г. Киссинджера, выразил сенатор Артур Ванденберг, один из наиболее дальновидных ее представителей, претендент на выдвижение кандидатом от Республиканской партии на президентских выборах 1940 г.: «Мы выбросили, как мусор, “Прощальное обращение” Дж. Вашингтона. Мы кинулись прямо в пучину силовой политики и войн в Европе, Азии и Африке. Мы сделали первый шаг в направлении, откуда не будет пути назад»[74]. Послевоенный критик внешней политики Рузвельта, Киссинджер вслед за изоляционистами утверждал, что Рузвельт покушался на принципы мирного и компромиссного курса на разрешение внешних конфликтов, исключающие использование силовых методов при возникновении кризисных ситуаций. Киссинджер явно симпатизировал позиции Ванденберга, и более того, считал, что вывод сенатора был верен. Вместе с тем Киссинджер признавал, что необходимость подобного поведения диктовала угрожающая обстановка в мире, и заслугой Рузвельта является то, что он разглядел и признал эту необходимость.
10 января 1941 г. сенатор Баркли представил законопроект Сенату. Конгрессмен Маккорнак предъявил его Палате представителей, а клерк Палаты представителей зарегистрировал документ.
Законопроект о ленд-лизе получил символический номер – 1776, что подчеркивало существенное единение этого закона с годом принятия независимости Соединенных Штатов Америки.
В тот же день в Сенате и Палате представителей началось слушание билля о ленд-лизе, продолжавшееся почти два месяца.
Формальные слушания по законопроекту договора о ленд-лизе проводились Комитетом иностранных дел Конгресса и сенатской Комиссией по иностранным делам.
По просьбе президента дебаты в Палате представителей открыл госсекретарь К. Хэлл, который должен был курировать прохождение билля через Конгресс. Жаркие споры велись практически по всей стране. Обсуждение вопроса о принятии закона можно было услышать по радио, на улицах, в магазинах, в колледжах, церквях, клубах, на профсоюзных митингах.
В Конгресс поступали тысячи обращений, писем и телеграмм. По подсчетам газеты «Нью-Йорк тайме», законопроект о ленд-лизе поддерживали свыше 27 млн. взрослых американцев, а против выступали не более 11 млн. По данным института Гэллапа, за ленд-лиз высказались 70 % демократов и 61 % республиканцев[75].
Так, при обсуждении законопроекта сенатор Бэртон К. Уилер, только что переизбранный, а потому, как полагал Шервуд, спокойный за свою карьеру в течение ближайших шести лет (он проиграл последующие выборы в 1946 г.), стал доказывать, что этот закон означает «свежевырытую могилу для каждого четвертого американского парня». В свою очередь Рузвельт оценил такое заявление как «самое лживое, подлое и антипатриотическое из всего, что было сказано публично за время жизни моего поколения»[76].
В ходе дискуссий в Конгрессе в проект внесли четыре существенные поправки, ограничивавшие возможности президента. Они касались контроля Конгресса за ассигнованиями по ленд-лизу, отчетности президента о ходе выполнения закона, ограничения срока действия президентских полномочий по ленд-лизу и запрещения конвоирования торговых судов военно-морскими силами США. Эти ограничения во многом объясняют затруднения, возникавшие время от времени в организации поставок. Данные проблемы, не вполне понятные советскому руководству, не раз приводили к весьма сложным ситуациям в отношениях между СССР и его союзниками во Второй мировой войне.
Конгресс принял закон о ленд-лизе. При голосовании в Палате представителей 260 ее членов были за (из них 24 республиканца) и 165 против (из них 135 республиканцев). В Сенате закон был утвержден шестьюдесятью голосами против тридцати одного[77].
Через три дня после прохождения билля через Сенат и Палату представителей, 11 марта 1941 г. Рузвельт утвердил закон о ленд-лизе, и, как он писал потом, «уже через несколько минут после этого боевая техника для армии и флота находилась на пути в Великобританию и Грецию»[78]. В преамбуле закона оборона государства, получающего помощь, провозглашалась жизненно важной для обороны Соединенных Штатов Америки[79].
В чем заключались основные разногласия с оппозицией? Рассмотрим точку зрения Шервуда. Хотя официальное название закона о ленд-лизе – «Закон о содействии обороне США»[80], в разделе 3(a), подраздел 1 говорится, что «президент может время от времени, когда он посчитает это важным для национальной обороны, поручать военному министру, военно-морскому министру или руководителю какого-либо другого департамента или агентства правительства производить и иметь в арсеналах, на заводах и судоверфях… какую-либо военную продукцию для правительства другой страны, чью оборону президент посчитает жизненно важной для обороны США». Шервуд выделяет ту часть, которая касается неограниченных полномочий президента выбирать, кому оказывать помощь, и делает вывод, что именно этого изоляционисты боялись больше всего. «Даже те из них, кто с неохотой признавал необходимость помочь Великобритании, приходили в ужас при мысли, что американских налогоплательщиков могут заставить оплачивать поставки для Красной Армии. По этому вопросу и шло решительное сражение, и некоторые из более робких друзей Рузвельта призывали его согласиться на компромиссное решение, которое иоключало бы Советский Союз»[81].
По моему мнению, причина споров коренилась глубже. Та часть текста закона, которая не привлекла внимания Шервуда (во всяком случае, он об этом не говорил), касалась предоставления президенту широчайших возможностей для выделения и финансирования государственных заказов, связанных с изготовлением и поставкой имущества по ленд-лизу. Именно эта норма законодательного акта является средоточием колоссальных экономических интересов многих конкурирующих между собой сторон. Это обстоятельство я оцениваю как самое главное в противоборстве президента и оппозиции.
Следует иметь в виду, что несмотря на всю свою прогрессивность, закон о ленд-лизе был и средством экономического давления на государства-лизингополучатели. Так, в конце войны Великобритании пришлось отменить введенные ею торговые барьеры. Кроме того, за счет специальных бюджетных ассигнований на проведение ленд-лиза и средств, отпускавшихся военным и морским департаментами, у крупных компаний закупались вооружение, боеприпасы и другие материалы по высоким ценам, поскольку в основе этих цен лежали фактические затраты. Это вызвало значительный рост государственных расходов.
1.4. Принципы и механизмы управления поставками по ленд-лизу
Какие же общие принципы регулирования расчетов по ленд-лизу со странами-получателями были разработаны правительством Соединенных Штатов?
Приведем основные из них с нашими краткими комментариями.
1. Предусматривалось, что поставленные стране-лизингополу-чателю материалы: машины, различная военная техника, оружие, другие предметы, уничтоженные, утраченные и изношенные во время войны, не подлежали оплате страной-получателем.
Такой порядок, конечно же, не нацеливал пользователей на бережливое отношение к технике, на какое-либо ресурсосбережение. Может быть, по этой причине у многих людей сложилось иллюзорное впечатление, что поставки по ленд-лизу – это безвозмездная помощь союзников.
2. Имущество, оставшееся в этой стране после окончания войны и пригодное для гражданских целей, полагалось оплатить полностью или частично на основе предоставленных Соединенными Штатами долгосрочных кредитов.
По сути эта норма закона свидетельствовала о предоставлении различных видов имущества в долгосрочную аренду (на период войны) с условием обязательного выкупа: в одних случаях – по первоначальной, а в других – по остаточной стоимости, т. е. с учетом износа. При этом получающая сторона могла использовать льготные условия выкупа имущества по сравнению с общепринятыми. Преференции заключались в том, что предусматривалась выдача кредита под низкий процент, ощутимо меньший, чем в коммерческом банке. Заемщик получал значительную отсрочку в погашении задолженности.
3. Законом о ленд-лизе предусматривался возможный отказ в снабжении материалами по причинам секретности (в первую очередь оборудования) и необходимости первоочередного удовлетворения нужд собственных вооруженных сил.
На снабжение отдельными видами материалов были введены ограничения. Однако норма закона не содержала категорического и однозначного отказа от их предоставления союзникам. Как видно из текста, речь шла о «возможном отказе» и о «первоочередном удовлетворении нужд».
4. Сохранившиеся военные материалы остаются у страны-получателя, но правительство США сохраняет за собой право истребовать их.
Право истребовать и использование этого права – это далеко не одно и то же. Союзников сразу же уведомляли о том, что правительство этим правом не будет пользоваться. В дальнейшем данные обещания подтверждались, и при урегулировании задолженностей по ленд-лизу военные материалы не становились предметом спора.
5. Предусматривалось, что оборудование, не изготовленное к концу войны, и другие подлежащие ленд-лизу материалы, находящиеся на складах государственных учреждений США, могут приобретаться странами, для которых они заказаны, с предоставлением Соединенными Штатами долгосрочного кредита.
Эта норма в полном объеме не была выполнена. Дело в том, что удалось получить только товарьгг которые находились в пути. Остальные товары следовало покупать в обычном порядке, так как выдача кредитов для потенциальных заемщиков после войны существенно осложнилась.
6. Срок поставок по закону о ленд-лизе устанавливался вначале до 30 июня 1942 г., а затем он ежегодно продлевался. Последний срок был определен до 30 июня 1946 г.
Несмотря на закрепленное в законе решение, 21 августа 1945 г. правительство США в одностороннем порядке объявило о прекращении поставок[82].
На основе вышеуказанных общих принципов правительство США заключало соглашения с союзными странами, в которых оговаривались обязательства стран, получавших товары от США. Право определять конкретные формы компенсации предоставлялось президенту на основе взаимной выгоды сторон. Столь явная неопределенность с внешними расчетами не была случайной. Она диктовалась интересами внешней политики Соединенных Штатов и в какой-то степени крупных американских компаний, стремившихся с началом войны получить еще большую прибыль.
Каждое государство, подписавшее с правительством США соглашение о ленд-лизе, должно было предоставить ему финансовый отчет, в который входили финансовое заявление и бюджетный доклад. Для СССР (по политическим соображениям, о которых будет сказано далее) было сделано исключение. Выступая перед сенатской Комиссией по иностранным делам, министр финансов Моргентау отметил, что «впервые в истории одно государство, одно правительство дает в распоряжение другого все сведения, характеризующие его финансовое положение»[83].
Страны, заключившие соглашения о ленд-лизе и принявшие обязательства, должны были содействовать защите Соединенных Штатов и оказывать им помощь стратегически важным сырьем и материалами, которые имелись у них, а также оказывать различные услуги, например, принятие и размещение американских специалистов, предоставлять военно-техническую информацию, нести расходы за перевозки людей, техники и т. д.[84] Так правительство США получало встречный, или обратный, ленд-лиз. Встречные поставки учитывались при окончательных расчетах (взаимозачетах).
Руководство программой помощи по ленд-лизу поручалось специальному комитету, образованному при кабинете министров в составе госсекретаря, министров финансов, обороны и военно-морских сил. Работа над ленд-лизом была спланирована так, чтобы не создавать новых ведомств, а максимально эффективно использовать имевшиеся.
Военные министерства занимались поставками самолетов, танков, артиллерии и боевых кораблей; морская комиссия – строительством и ремонтом торговых судов; министерство сельского хозяйства – продуктами и сельскохозяйственными материалами; отдел снабжения министерства финансов – сырьем и промышленным оборудованием. В специальном комитете по руководству программой ленд-лиза находились представители от каждого министерства. Вся ответственность за выполнение программы ленд-лиза была возложена на Г. Гопкинса, которого после этого стали называть «личным министром иностранных дел Рузвельта».
В начале 1941 г. в министерстве обороны были созданы комиссии по делам военной помощи, которые впоследствии превратились в отдел международной помощи во главе с бригадным генералом Т. Райтом. В военно-морском министерстве был создан отдел ленд-лиза, который возглавил контр-адмирал Дж. М. Ривс. Отдел снабжения министерства финансов расширился и во главе его был поставлен Е. Мак. В министерстве сельского хозяйства отделом закупок ведал Р.Ф. Хендриксон.
2 мая 1941 г. был создан специальный отдел по координации помощи иностранным государствам – Division of Defence Aid Reports (DDAR) во главе с генерал-майором Дж. Бернсом, до этого работавшим в министерстве обороны. В октябре 1941 г. решением президента агентство было преобразовано в администрацию ленд-лиза – Office of lend-lease administration (OLLA). Ее возглавил Эдвард Р. Стеттиниус, а Дж. Бернс стал его помощником[85].
Принятие закона расценивалось в США как реальная возможность избежать прямого участия США в войне. В одном из отчетов главы администрации по ленд-лизу Стеттиниус писал: «Когда был принят закон о ленд-лизе, еще существовала надежда, что с предоставлением всей нашей экономической мощи в помощь государствам, воюющим со странами “оси”, поражение агрессоров будет достигнуто до их нападения на США»[86]. Но эта возможность существовала только до разгрома американской военной базы в Перл-Харборе 7 декабря 1941 г. Соединенные Штаты неожиданно для самих себя вступили во Вторую мировую войну.
Чтобы контролировать гражданскую экономику, правительство США начало использовать так называемые контракты с фиксированной рентабельностью. Это означает, что если рентабельность рассчитывается как отношение прибыли к себестоимости продукции, то увеличение затрат приводит не к сокращению прибыли, а к увеличению стоимости товаров и услуг. Это служило стимулом для предприятий, участвовавших в изготовлении продукции для ленд-лиза. Действительно, в большинстве контрактов правительственным подрядчикам (заводам, фирмам, концернам, корпорациям и т. д.) позволялось устанавливать только определенный жестоко установленный уровень доходов (прибыли) по отношению к издержкам. При этом подрядчики понимали, что большая часть их товаров или услуг необходима правительству, пока идет война, и что, по всей вероятности, контракты не будут возобновлены после ее окончания. Таким образом, промышленники сталкивались с риском не успеть возместить свои издержки на оборудование, установленное для выполнения конкретного правительственного заказа. Кроме того, узкоспециализированные станки и машины вообще имеют ограниченную рыночную стоимость в мирное время, и невозместимые затраты могут быть очень велики. Правительственные подрядчики понимали, что аренда промышленного оборудования на срок, ограниченный договором (в противоположность покупке такого оборудования), минимизирует риск. В тех случаях, когда для выполнения заказов требовалось крупногабаритное, дорогостоящее оборудование, само правительство стало выступать по отношению к подрядчикам в роли арендодателя[87].
Ко времени вступления Соединенных Штатов в войну администрацией ленд-лиза были созданы соответствующие управления по распределению боеприпасов, сырья, продовольствия, во главе которых стояли штабы, укомплектованные высшими офицерами вооруженных сил США. В результате к концу 1941 г. администрация ленд-лиза приобрела вполне законченную организационно-управленческую структуру.