Глава 1. Определения, задачи, место в системе территориальных планов
1.1. Основные понятия и задачи
Хорошо известные термины ландшафт, планирование и им подобные используются для обозначения как обиходных, так и специальных понятий. Поэтому изложение принципов и методов дисциплины ландшафтное планирование предваряется развернутыми определениями специальных базовых понятий, связанных с этой дисциплиной. Они представлены ниже в трактовке, которой придерживается большинство ландшафтных планировщиков[1].
Ландшафт это относительно однородный участок земной поверхности, в пределах которого все природные компоненты (приземный слой атмосферы, растительность, почвы, наружная часть литосферы и др.) и деятельность людей взаимосвязаны и взаимообусловлены. Термин заимствован из общелитературного языка, где он обозначает пейзаж, картину природы, местность. Ландшафт – это ресурсовоспроизводящая, средовоспроизводящая и хранящая генофонд система, поэтому ландшафт представляет собой один из главных объектов охраны окружающей человека среды.
В настоящее время сложилось несколько определений термина. В первой группе определений ландшафт рассматривается только как природное образование. Во второй группе определений ландшафт рассматривается как территориальная система, в которой взаимосвязаны как природные, так и антропогенно-техногенные элементы. В русской литературе это понятие отражается термином антропогенный ландшафт. В немецкой и английской литературе используется термин культурный ландшафт. В третьей группе определений термин ландшафт применяется для обозначения родового понятия, охватывающего как не затронутые деятельностью человека природные территориальные системы (природный ландшафт), так и территориальные системы, в которых взаимодействуют природные и антропогенные элементы.
Антропогенный ландшафт или культурный ландшафт это ландшафт, свойства которого обусловлены деятельностью человека. К антропогенным относят широкую группу ландшафтов как сознательно и целенаправленно созданных человеком для выполнения тех или иных социально-экономических функций, так и возникших в результате непреднамеренного изменения природных ландшафтов.
Природный ландшафт это ландшафт, сформировавшийся и существующий под влиянием только природных факторов, практически не испытывающий влияния деятельности человека.
Компоненты природной среды. Это понятие имеет законодательно закрепленное определение: согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» – это земля, недра, почвы, поверхностные и подземные воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир и иные организмы, а также озоновый слой атмосферы и околоземное космическое пространство, обеспечивающие в совокупности благоприятные условия для существования жизни на Земле.
Данное определение включает те природные компоненты, которые являются объектами природоохранного или экологического права. Но не все из них являются компонентами ландшафта. Поэтому ниже приводится перечень основных компонентов ландшафта – в соответствии с его определением (см. выше).
Компоненты ландшафта – это вещественные составные части ландшафта. К компонентам природного ландшафта относятся атмосферный воздух (в пределах тропосферы), поверхностные и подземные воды, горные породы (в пределах верхнего слоя литосферы), почвы, растительный и животный мир. В состав антропогенного ландшафта входят, кроме того, различные объекты, созданные людьми (здания и сооружения, посевы культурных растений, археологические артефакты и другие).
Окружающая среда, окружающая человека среда – совокупность природных, антропогенных, природно-антропогенных объектов и факторов, окружающих человека и воздействующих на него. Это более широкое понятие, чем природная среда, поскольку включает социальные и технические компоненты.
Планирование. Этимология слова «план» многозначна. Важно различать два его основных смысла. Во-первых, это намерение, замысел, программа. Во-вторых, это чертеж, схема.
Не менее многозначно и содержание термина «планирование». От плана его отличает, прежде всего, указание на процесс. Кроме того, планирование в гораздо большей степени, чем план предполагает присутствие прогностического компонента. В самом деле, планирование обычно предпринимается с целью или адаптировать какую-либо деятельность к предполагаемому развитию событий, или организовать, направить развитие событий.
Однако прогноз развития явлений всегда содержит долю (нередко весьма значительную) неопределенности. Поэтому планирование должно предусматривать варианты действий, иметь достаточно гибкий характер и задавать так называемые рамочные, а не жесткие схемы развития. В отличие от социалистической плановой традиции, в современных либеральных социально-экономических системах результат планирования, в том числе ландшафтного планирования понимается не как навязанный сверху закон, а часто как соглашение, выполнять которое готовы все затронутые планированием стороны.
Ландшафтное планирование – это, во-первых, совокупность методических инструментов и процедур, используемых для построения такой пространственной организации деятельности общества в конкретном ландшафте, которая обеспечивала бы устойчивое развитие и сохранение основных функций этого ландшафта как системы поддержания жизни.
Во-вторых, ландшафтное планирование это коммуникативный процесс, в который вовлекаются все субъекты хозяйственной и природоохранной деятельности на территории планирования, местное население и общественные организации, и который обеспечивает выявление интересов природопользователей, проблем природопользования, решение конфликтов и разработку согласованного плана действий и мероприятий.
Результатом ландшафтного планирования является серия карт, иных графических материалов и пояснительный текст к ним. Таким образом, в ландшафтном планировании соединяются оба смысла понятия план – это и намерение, и чертеж, иначе говоря, намерение, облеченное в картографическую форму.
Ландшафтное планирование имеет три основных иерархических уровня, различающихся масштабами и отчасти содержанием планирования – ландшафтную программу, ландшафтный рамочный план и ландшафтный план.
В ряде стран (Германия, Франция и др.) ландшафтное планирование является составной частью системы территориального планирования. В России пока не имеет обязательного характера и осуществляется факультативно. Из развивавшихся у нас ранее форм планирования ландшафтному планированию наиболее близки территориальные комплексные схемы охраны природы и районные планировки.
Устойчивое развитие. Термин и понятие были закреплены и получили широкое распространение после Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в 1992 г. в Рио-де-Жанейро.
В самом кратком виде это понятие означает такое развитие, которое позволяет нынешнему поколению удовлетворить свои потребности и одновременно не угрожает возможностям будущих поколений.
Термин «устойчивость» в этом контексте описывает цель развития, в то время как само устойчивое развитие описывает процесс, который ведет к этой цели. Основой такого развития является устойчивое использование природных ресурсов, означающее, что они могут использоваться только в том объеме, который не повредит возможности их длительного использования.
Термин «устойчивость» использовался еще в XVIII в. в лесном хозяйстве и означал запрет на вырубку большего количества деревьев, чем их можно было вновь вырастить за определенный период времени. Сегодняшнее понимание термина гораздо шире. Оно включает в целевую систему развития экономические, социальные и экологические аспекты. В целом термин устойчивость на сегодняшний день закреплен во многих областях, например в территориальной организации.
Природные ресурсы – это объекты, явления и силы природы, прямо или косвенно используемые или потенциально пригодные для использования в настоящем и будущем для удовлетворения материальных и нематериальных потребностей человека, поддержания его существования и повышения качества жизни.
Возобновляемые природные ресурсы: ресурсы, которые в ходе естественных процессов или с помощью человека могут восстанавливаться при соблюдении условий возобновления, например водные и биологические ресурсы. Невозобновляемые природные ресурсы это ресурсы, не способные к восстановлению в течение времени, соизмеримого с темпами современной хозяйственной деятельности, например минеральные ресурсы.
Природно-ресурсный потенциал – это наличная часть природных ресурсов, явлений, условий и процессов Земли и ближайшего космоса, доступная при существующих технологиях и социально-экономических отношениях для вовлечения в хозяйственную деятельность. Природно-ресурсный потенциал включает природные ландшафты, климатические условия, территориальные, земельные, водные ресурсы, полезные ископаемые, растительный и животный мир и т. д.
Природное благо – это любое природное вещество или сила, которые сами не являются продуктами труда и не имеют цены в экономическом смысле, однако обладают потребительской стоимостью и могут быть использованы как для производства, так и для потребления. К природным благам относятся солнечная энергия, рекреационные свойства пейзажа, дикие продуценты, не входящие в промысловые ресурсы, и т. п.
Наряду с описанными выше, следует охарактеризовать и ряд смежных понятий, включающих два ключевых термина – ландшафт и планирование.
Ландшафтная архитектура – это направление в архитектуре, тесно связанное с градостроительством и территориальным планированием, целью которого является создание благоприятной пространственной среды жизни человека и целенаправленное преобразование пейзажа с сохранением его природных особенностей и повышением эстетических свойств.
Подробнее об отличиях ландшафтной архитектуры от ландшафтного планирования будет сказано ниже (см. параграф 1.3).
Ландшафтное проектирование и ландшафтный дизайн. Деятельность, непосредственно связанная с ландшафтной архитектурой, но не сопряженная с конструированием самих зданий и сооружений. Задача ландшафтного проектирования это размещение объектов ландшафтной архитектуры (насаждений, построек и т. п.) на территории проектирования с учетом особенностей ландшафта. Основная задача ландшафтного дизайна – обеспечение эстетической привлекательности этих объектов, главным образом, посредством использования растений и природных материалов (камня, дерева и др.). Ландшафтные дизайнеры являются, как правило, также специалистами дендрологами.
Ландшафтный парк или пейзажный парк – один из характерных продуктов ландшафтной архитектуры и ландшафтного дизайна. Это антропогенный ландшафт со свободным расположением элементов, близким к природному. Ландшафтный парк отличается свободным расположением дорог, аллей и других элементов планировки; обычно включает водоемы, поляны, рощи, организованные в определенную пространственную систему. Используется в основном в рекреационных целях.
Территориальное планирование: согласно Градостроительному кодексу РФ от 2004 г. – это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд и зон с особыми условиями использования территорий. Рамочным документом при этом является схема территориального планирования РФ, касающаяся развития транспорта и энергетики, использования и охраны лесного фонда, водных объектов, развития и размещения особо охраняемых природных территорий и других сфер. Материалы схемы в текстовой форме и в форме карт включают обоснования проектов размещения объектов капитального строительства. В схеме отражаются размещение основных объектов хозяйства РФ, границы субъектов РФ, земель различных категорий. В ней содержатся обоснования вариантов решения задач территориального планирования, перечни мероприятий по территориальному планированию и т. п.
Региональное планирование – это процесс разработки планов по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны с учетом специфики и интересов ее конкретных регионов. Региональное планирование осуществляется в рамках территориального планирования.
В самом общем виде ряд задач ландшафтного планирования уже был обозначен выше в его определении. В числе этих задач были названы:
• сохранение основных функций ландшафта как системы поддержания жизни;
• выявление интересов природопользователей и анализ возникающих конфликтов;
• разработка плана действий и мероприятий, необходимых для решения конфликтов и достижения согласованных целей,
• содействие устойчивому развитию территории.
К задачам ландшафтного планирования относится поиск ответов на следующие ключевые вопросы:
• что в данном ландшафте является ценным, нуждающимся в защите?
• что пригодно для освоения?
• каковы существующие и предполагаемые воздействия на ландшафт?
• что произойдет, если осуществятся планируемые намерения пользователей?
Для ответа на эти вопросы в ходе планирования нужно определить:
• функции конкретного ландшафта и его ресурсный потенциал,
• его чувствительность, буферную емкость, пределы устойчивости и т. п.;
• действующие и планируемые нагрузки с указанием их источников (например, характер и уровень загрязнения вод и его тенденции),
• экологический риск (возможные последствия) существующих и планируемых форм использования земель и видов хозяйственной деятельности,
• противоречия между нуждами охраны ландшафта и его использования.
Ландшафтный план должен также выявлять:
• ценность земель на территории планирования в широком смысле этого слова, включая их стратегическое положение,
• соотношение между нуждами пользователей, осваивающих ресурсы конкретного ландшафта, и долгосрочными интересами общества,
• спектр требований, предъявляемых к проектам освоения данного ландшафта.
В задачи ландшафтного планирования входит также формирование:
• эффективного механизма взаимодействия, объединяющего местных жителей и пользователей, различные ведомства и политиков, принимающих решения на разных уровнях,
• предложений для включения в отраслевые (землеустроительные, водохозяйственные и иные) и общие планы развития территории (в первую очередь – в градостроительные планы),
• демократической системы принятия решений и предпосылок для социально-экономической стабилизации местного сообщества.
Важными задачами ландшафтного планирования являются также:
• выделение территорий с различными потребностями и режимами охраны,
• формирование сети таких территорий,
• выделение территорий, пригодных для различных форм использования,
• определение желаемого состояния компонентов ландшафта и всей территории планирования, обеспечивающих высокое качество жизни людей – как с экологических, так и с эстетических позиций.
В результате решения этих основных задач ландшафтного планирования должна быть разработана устойчивая пространственная организация природопользования и охраны природы на конкретной территории – в соответствии с долгосрочными целями общества.
Этот результат достигается с помощью специальной системы методов, изложению которых посвящены последующие главы.
1.2. Ландшафтное и другие формы территориального планирования
Ландшафтное планирование следует рассматривать как одну из форм территориального планирования. Такова мировая практика и к такому положению следует стремиться и в России. Предпосылки для этого существуют, в том числе и исторические.
Так, в пределах бывшего СССР разработки, по содержанию близкие ландшафтному планированию, выполнялись не повсюду, а преимущественно в прибалтийских республиках – в Литве (Экологическая…, 1987) и в Эстонии (Мандер, 1983). В Латвии определенные элементы ландшафтного подхода применялись при планировании системы охраняемых территорий (Меллума, 1988). Следует отметить, что объектами планирования там оказывались, впрочем, территории различного размера – от республики в целом до землевладений отдельных предприятий, что предопределяло различия в содержании и методах планирования, хотя в большинстве случаев проектировщики стремились сопрягать территориальную сетку планирования с природными комплексами ландшафтного уровня.
В Российской Федерации практического опыта аналогичной работы по сути дела почти не было. Вместе с тем, именно в России идеология и ряд методов прикладных ландшафтных исследований были разработаны достаточно полно в трудах Д. Л. Арманда, А. Г. Исаченко и других известных исследователей. В ряде публикаций последних десятилетий были охарактеризованы принципы геоэкологического проектирования и социо-функционального анализа ландшафта, развиваемые географами – ландшафтоведами (Преображенский и др., 1987, 1988).
В практике большинства стран различаются общее и отраслевые или секторальные формы территориального планирования. Общим территориальным планированием во многих случаях является градостроительное. В странах, входящих в Совет Европы, существует также и более общая категория, именуемая пространственным планированием.
К отраслевым формам территориального или пространственного планирования относят сельскохозяйственное, лесохозяйственное, водохозяйственное, транспортное, природоохранное, рекреационное и некоторые другие виды планирований. Нередко и ландшафтное планирование рассматривают как одну из форм отраслевого. Вместе с тем, оно по своей сути является межотраслевым или межсекторальным планированием, поскольку занимается землями различного назначения и использования и принимает во внимание все функции ландшафта.
Из практиковавшихся в России форм территориального планирования ландшафтному более всего были близки районные планировки и территориальные комплексные схемы охраны природы (ТерКСОПы). Их краткие определения таковы.
Районная планировка это выполнявшийся до 1998 г. вид проектных работ, основной целью которого являлось рациональное, взаимосвязанное размещение на конкретной территории производственных предприятий, городов и поселков, транспортных магистралей, инженерных коммуникаций и мест массового отдыха. Районные планировки составлялись на основе всесторонней оценки возможностей территории с учетом географических, экономических, архитектурно-планировочных, инженерно-технических и экологических условий и факторов. Существовало два уровня проектных работ – схемы и проекты районной планировки, различающиеся последовательностью разработки, величиной планируемой территории, спецификой решаемых задач и детальностью проработки. Схемы районной планировки выполнялись для областей, краев, республик РФ и округов. Проекты районной планировки выполнялись для муниципальных районов и их групп, а также для зон влияния крупных городов, курортных районов и др. Новым градостроительным кодексом осуществление районных планировок не предусмотрено, но ранее составленные схемы и проекты районных планировок учитываются при новом планировании. Остаются действующими и некоторые методические приемы районных планировок.
Территориальная комплексная схема охраны природы (ТерКСОП) – это составлявшийся в 1980-е и 1990-е гг. комплексный план охраны природы какой-либо территории – региона или природного объекта. План включал нормирование антропогенных нагрузок на окружающую среду, устанавливал проблемные ареалы, планировочные ограничения и ограничения на размещение предприятий в целях сохранения экологического баланса. ТерКСОП включал также рекомендации по системе управления окружающей средой и перспективный план мер по охране окружающей природной среды. Факультативное составление ТерКСОП предусматривалось действовавшим до 2004 г. градостроительным кодексом, в настоящее время новые схемы не составляются, но многие положения старых схем сохраняют свое значение.
Данные определения указывают как на черты сходства этих двух форм планирования с ландшафтным планированием, так и на их существенные отличия.
Содержание районных планировок хорошо отражается перечнем типов карт и схем, составляющих проект районной планировки. Он состоит из трех разделов.
Основные материалы
1. Современное состояние территории.
2. Функциональное зонирование.
3. Проектный план.
4. Первоочередные мероприятия.
Дополнительные материалы
5. Географическое положение.
6. Комплексная оценка территории.
7. Инженерно-геологические условия и минеральные ресурсы.
8. Расселение и планировочная структура.
9. Сельское и лесное хозяйство.
10. Культурно-бытовое обслуживание.
11. Организация массового отдыха.
12. Охрана природы и памятников культуры.
13. Транспортные сети и сооружения.
14. Водообеспечение.
15. Энергоснабжение.
16. Мелиорация и инженерная подготовка территории.
17. Более детальные фрагменты некоторых карт и схем на наиболее освоенные участки территории (по желанию заказчика).
18. Медицинское зонирование (для курортов).
19. Варианты планировочной организации территории.
Вспомогательные материалы
20. Рабочие схемы, обосновывающие комплексную оценку территории (геологическое строение, почвы, растительность и др.).
В целом принципы и методы районной планировки в определенной мере опираются на ландшафтно-экологические концепции, хотя в реальные проекты эти принципы нередко воплощаются весьма формально и недостаточно эффективно. Будучи одним из звеньев иерархической системы территориального планирования, районная планировка подчинялась ее общим принципам, установившимся в период господства жесткого вертикального планирования «сверху вниз», и потому несла в себе определенные черты централизации всей хозяйственной жизни, всех аспектов управления хозяйством.
Наиболее существенные особенности этой системы таковы:
1. Приоритет интересов экономики, хозяйственного освоения территории.
2. Опора на генеральные схемы расселения и на градостроительные планировочные решения сверху донизу. Показательно, что основными разработчиками районных планировок являются архитекторы, а сами планировки как официальные документы включались в состав научно-проектных работ по градостроительству.
3. Подчиненная роль природоохранного подхода. Об этом достаточно красноречиво свидетельствует хотя бы тот факт, что в Справочнике проектировщика «Районная планировка» (1986) природоохранный раздел помещен после разделов, излагающих принципы выполнения работ по общему анализу территории, населения и трудовых ресурсов, по перспективам развития хозяйства, по планировочной организации территории и инженерно-технической инфраструктуры.
4. Некоторая необязательность планировочных предложений, выражающаяся, например, в том, что юридическое закрепление границ землепользований осуществлялась другими документами – проектами землеустройства, независимыми от содержания районной планировки и выполняемыми в более крупном масштабе.
При этом органами исполнительной власти рассматривалась и утверждалась лишь часть материалов планировки, а именно – «Проектный план» и «Основные положения», содержащие только планировочные решения. Однако и после утверждения эти материалы могли пересматриваться, если «…при подготовке хозяйственного предложения, относящегося к компетенции районной планировки, будет установлено, что предложенное ею решение устарело, неправильно по существу или недостаточно аргументировано».
Разумеется, охарактеризованными особенностями не исчерпывается все содержание и значение разработок, выполнявшихся в ходе районной планировки. Выше выделены в первую очередь те ее черты, которые сейчас представляют собой препятствие для реализации концепций экологически устойчивого регионального развития, для внедрения новых планировочных принципов. В свое же время, на рубеже 1940-х гг., а также в конце 1950-х и начале 1960-х гг., районная планировка была прогрессивно развивающейся формой проектной деятельности, важным каналом проникновения ряда природоохранных идей и ландшафтно-экологических принципов в практику природопользования. Особенно много для успешного развития районной планировки сделал В. В. Владимиров, очень хорошо знавший мировой опыт территориального планирования.
Тем не менее, социально-экономическим реалиям и потребностям нашего времени районные планировки не вполне адекватны и полное перенесение этого инструмента в современную практику территориального планирования нежелательно по нескольким причинам.
Прежде всего, это экологический императив, вынуждающий общество отказываться от примата вульгарно понимаемой экономической выгоды. Затем, процесс перераспределения компетенций между центром и регионами, разделение собственности на землю и полномочий по управлению ею. Далее, это возможность для всех хозяйствующих субъектов вовлекаться в мирохозяйственные связи через прямые контакты с иностранными партнерами, что предопределяет и необходимость согласования нормативной базы природопользования с международными стандартами. Наконец, возрастающее число конфликтов из-за ресурсов, территорий, нарушений прав граждан на экологически благоприятную среду обитания – при том, что механизмы согласования интересов и предупреждения конфликтов в районных планировках почти не развиты или развиты весьма слабо.
Территориальные комплексные схемы охраны природы также реализуются в определенной системе карт. Обычно специально составляются следующие карты:
• существующих антропогенных воздействий на природные объекты,
• устойчивости природных объектов к антропогенным воздействиям,
• современного состояния природных объектов,
• планируемых воздействий,
• остроты природоохранных проблем и конфликтов,
• рекомендуемых природоохранных мероприятий.
Масштабы и содержание карт, входящих в состав ТерКСОПов, а также способы представления данных на картах могут существенно различаться. Они не приведены в строгую систему. Конкретный пример подобной серии карт – это среднемасштабные карты на территорию Курской области, подготовленные коллективом сотрудников Института географии РАН[2].
Обычно ТерКСОПы разрабатывались или как природоохранная часть (раздел) районных планировок, или как самостоятельная форма территориального планирования регионального уровня. Нередко содержание этих схем на практике оказывалось шире, чем сугубо природоохранное. Такие схемы составлялись вплоть до недавнего времени (например, схема охраны природы Кабардино-Балкарии как субъекта Российской Федерации, составленная в 1992 г.). Разработкой этих схем чаще всего занимались градостроители.
Как в правовом, так и в содержательном аспектах комплексные схемы использования и охраны природных ресурсов имеют ряд недостатков.
Правовые дефициты:
– статус схем не определен специальным нормативным актом,
– схемы не встроены явным образом в иерархическую систему территориального планирования,
– нормативно не определены назначение схем, их структура (состав), их исполнители.
Содержательные дефициты:
– в аналитических разделах схем не учитывается социально-экономическая динамика,
– не рассматриваются финансовые и материально-ресурсные возможности реализации рекомендуемых схемами мероприятий,
– не предусматривается мониторинг результатов реализации схем и коррекция рекомендуемых мероприятий.
В российской практике и нормативных документах встречаются еще несколько форм территориального планирования.
Комплексные схемы по охране природы и природопользованию введены приказом Министерства охраны окружающей среды № 539 от 29 декабря 1995 г. в одном из разделов «Инструкции по экологическому обоснованию хозяйственной и иной деятельности» (§ 4.6). Согласно инструкции эти схемы должны содержать географическую характеристику территории, анализ современного состояния природной среды и его прогноз при существующем и планируемом хозяйственном воздействии, а также мероприятия по оптимизации среды. Опыт разработки этих схем чрезвычайно беден и, не обладая развитым методическим аппаратом, не может эффективно использоваться в широкой практике.
Комплексные схемы охраны и использования природных ресурсов – введены для Байкальского региона федеральным законом об охране озера Байкал в 1999 г. Содержание этих схем в законе и каких-либо подзаконных актах, к сожалению, не раскрывается.
В названиях двух последних типов схем нет ключевого слова «территориальные». Но они без сомнения являются территориальными схемами, отличаясь, однако от ТерКСОПов, присутствием другого важного слова – «использование».
Территориальное планирование в России включает еще ряд видов планировочной деятельности, образующих контекст, в котором целесообразно рассматривать особенности и роль ландшафтного планирования.
Функциональное зонирование – наиболее полно развитая и методически оснащенная, а также законодательно закрепленная форма территориального планирования.
Вообще, зонирование это один из самых широко распространенных инструментов планировочной деятельности. В общем случае при зонировании выделяются территории с различными свойствами, целевым назначением, режимом охраны и т. п.
К распространенным видам зонирования относится градостроительное. Согласно Градостроительному кодексу РФ от 2004 г. это зонирование территорий муниципальных образований. Оно осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. В процессе градостроительного зонирования устанавливаются функциональные и территориальные зоны. Территориальные зоны согласно Градостроительному кодексу РФ от 2004 г. это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты. Выделяются следующие зоны: жилые, общественно-деловые, производственные, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного назначения, рекреационного использования, особо охраняемых природных территорий, специального назначения и иные зоны.
Особое природоохранное значение имеют несколько видов зон.
Буферная зона выделяется вокруг особо охраняемых природных территорий в целях их защиты от неблагоприятных антропогенных воздействий со стороны соседних пространств. В пределах зоны устанавливается особый режим хозяйственной деятельности, регулируемый специальными положениями.
Охранная зона – примыкающая к охраняемому объекту территория, призванная оградить его от отрицательных антропогенных воздействий среды. Такова, например, зона охраны памятников истории и культуры.
Вокруг курортов, промышленных предприятий, водных объектов выделяются также зоны санитарной и водной охраны.
Рекреационная зона или зона отдыха – это специально организованная зона массового кратковременного отдыха жителей населенного пункта, размещаемая в пределах зеленой зоны, либо внутри парков и скверов поселений.
Зона чрезвычайной экологической ситуации согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» – это участок территории РФ, где в результате хозяйственной и иной деятельности происходят устойчивые отрицательные изменения в окружающей природной среде, угрожающие здоровью населения, состоянию естественных экологических систем, генетических фондов растений и животных.
Зона экологического бедствия согласно Федеральному закону «Об охране окружающей среды» – это участок территории РФ, где в результате хозяйственной либо иной деятельности произошли глубокие необратимые изменения окружающей природной среды, повлекшие за собой существенное ухудшение здоровья населения, нарушение природного равновесия, разрушение естественных экологических систем, деградацию флоры и фауны. В зоне экологического бедствия прекращается деятельность хозяйственных объектов, кроме тех, которые обслуживают проживающее на территории зоны население, запрещается строительство, реконструкция новых хозяйственных объектов, существенно ограничиваются все виды природопользования, принимаются оперативные меры по восстановлению и воспроизводству природных ресурсов и оздоровлению окружающей природной среды.
К формам территориального планирования можно отнести также планирование природно-экологического каркаса территории и построение экологических сетей. Экологическим каркасом территории называют форму пространственно-временной организации территории, способствующую сохранению окружающей среды и рациональному природопользованию. Каркас представляет собой систему ядер (участков строгой охраны видов, охраны местообитаний и охраны ландшафтов) и коридоров (полос, связывающих ядра в систему) разного уровня. Экологический каркас территории выделяется как система земель с такими режимами природопользования для каждого участка, которые предотвращают потерю биологического разнообразия и деградацию ландшафта, а также поддерживают его оптимальное функционирование и динамическую устойчивость. Законодательно и методически эти формы планирования должным образом не обоснованы, но от времени до времени реализуются на практике.
Рис. 1. Ландшафтное планирование в системе общего территориального планирования.
В заключение обзора различных форм территориального планирования, следует указать на отличительные особенности ландшафтного планирования.
1. Основываясь на экологических критериях, ландшафтные планы сопрягают социально-экономические планы развития каркаса расселения и транспортных сетей с планами землепользования и планами построения сетей охраняемых территорий в субрегиональном, региональном и местном (районном) масштабах.
2. Ландшафтные планы не столько ограничивают и запрещают, сколько разрешают и рекомендуют.
3. Ландшафтные планы обеспечивают:
• целостный взгляд на специфику ландшафта и на выделение его экологически, исторически, эстетически особо ценных элементов, подлежащих охране;
• выбор экологически приемлемых принципов и технологий ведения хозяйства;
• предложения и требования для учета в других отраслевых планах развития территории.
Место и роль ландшафтного планирования в системе территориальных планов иллюстрирует схема (рис. 1). Эта схема характеризует положение ландшафтного планирования при условии, что оно развивалось достаточно долго и имеет сложившиеся традиции. Так обстоит дело в Европе и в мире. Положение дел в России иное. Но более подробно о европейских системах ландшафтного планирования и о российской ситуации будет сказано в последующих главах.
1.3. Краткая история развития ландшафтного планирования
Учитывать различные свойства ландшафта при строительстве, при размещении полей, дорог, садов и других рукотворных объектов люди стремились и умели с незапамятных времен. Профессия землемера – одна из древнейших. Ландшафтные архитекторы создавали дворцы и виллы с парками и садами еще до начала новой эры.
Но началом истории ландшафтного планирования в том понимании, каким оно сложилось в настоящее время, принято считать XIX в., когда возникли понятия и практика «культуры земли» и «улучшения земли». Корни этих понятий и практики принято выводить из планов организации полей и овечьих пастбищ в Англии, где они создавались на обширных территориях еще в XVII и XVIII вв. В XIX в. эти подходы были восприняты и развиты в Пруссии и Баварии. Там планы размещения сельскохозяйственных угодий включали уже и меры улучшения землепользования, например, защиты от эрозии.
Одной из наиболее полных и развитых современных систем ландшафтного планирования является германская система. История ее развития также одна из самых интересных. Ниже она излагается в основном по книге К. Рунге [3] и частично по «Русско-немецкому справочнику по охране природы», 2002.
Во всем мире и Германии развитие ландшафтного планирования тесно связано с развитием идей охраны природы. В эпоху феодализма природу охраняли в Германии преимущественно на основе экономических соображений, например, создавая «заповедные леса». Когда под влиянием просвещения и романтизма получило развитие новое отношение к родине и природе, возникло и природоохранное движение. До 1900 г. оно руководствовалось преимущественно эстетическими, этическими и социально-психологическими аргументами, основанными на человеческой потребности в красивой и нетронутой природе. Оно не давало своим стремлениям экономического обоснования, хотя Имперский закон об охране птиц, принятый в 1888 г., проводил различия между полезными и бесполезными видами.
Многие деятели искусства периода романтизма, такие как художник Каспар Давид Фридрих, основное внимание больше не уделяли человеку, главное место в их творчестве заняла природа. И позднее такие деятели искусства как профессор музыки Эрнст Рудорфф, оказывали влияние на природоохранное движение на тех его ранних этапах, когда оно в конце XIX в. формировало понятия «охрана родного края» и «охрана природы» и выступало против материализма своего времени.
Концепция Рудорффа охватывала оба аспекта, а именно охрану ландшафта от нарушений (скорее охрану окружающей среды) и сохранение нетронутой природы. Вильгельм Ветекамп – первый политик, выступавший в защиту природы в прусском парламенте – требовал в 1898 г. создания «государственных парков» по североамериканскому образцу.
Целостный подход Рудорффа был реализован прусским государством лишь частично, а именно путем организации охраняемых резерватов согласно концепции Гуго Конвентца.
Однако инициатор создания первого природоохранного парка «Люнебургская пустошь» поэт Херманн Лёнс уже тогда подвергал критике охрану природу в резерватах, называя это «детской забавой», сосредоточенной на деталях, в то время как в целом происходит «обезображивание природы».
В период с 1900 по 1935 гг. формировалась государственная политика охраны природы. В 1902 г. в Пруссии был принят закон против обезображивания местностей с выдающимися ландшафтами. К 1910 г. относится появление понятия «уход за ландшафтом» (этот термин предложил Градманн). В этот период развивается концепция социально ориентированной охраны природы, одна из целей которой – обеспечение возможностей для отдыха на природе, особенно ввиду ухудшающегося состояния окружающей среды в городах. Появляется и понятие «зеленый план», задача которого систематическое планирование зеленых городских насаждений.
Первый собственно природоохранный Имперский закон об охране природы, подготовленный еще в Веймарской республике, был принят в 1935 г. Этим законом были сформулированы и три задачи, определившие важные направления ландшафтного планирования, а именно – создание особо охраняемых природных территорий, развитие ландшафтной архитектуры и строительство общегерманских автострад. Кроме того, закон предусматривал создание государственных природоохранных учреждений, в обязанности которых входило рассмотрение мероприятий и проектов, способных существенно изменить ландшафт.
В 1934 г. Генрих Випкинг ввел новую учебную дисциплину «организация ландшафта», а также понятие «планирование ухода за ландшафтом» – позже в сокращенном виде именно оно превратилось в «ландшафтное планирование».
В это время под влиянием идей национал-социализма формировалась концепция облика природы и ландшафта, отражающего «германский народный дух». Специальный «Комиссариат по укреплению народного духа» имел в числе задач соответствующее преобразование ландшафтов на захваченных польских и русских землях. Однако этот же комиссариат требовал от планировщиков обеспечивать высокую продуктивность преобразуемых ландшафтов. Это привело к внедрению в общее территориальное планирование экологических принципов, что можно поставить в заслугу той бесславной эпохе.
Послевоенное десятилетие, когда все усилия были сосредоточены на восстановлении страны, выдвинуло на передний план две задачи. Во-первых, интенсивное развитие сельского хозяйства, и, во-вторых, озеленение разрушенных городов. Обе они определили тенденции развития ландшафтного планирования того времени.
Важными событиями ознаменовался период между 1955 и 1965 гг. В это время происходила энергичная интеграция планов ухода за ландшафтом в отраслевое и общее территориальное планирование. Примером может служить разработанный Г. Випкендом ландшафтный план, явившийся частью плана землепользования для всего округа и города Гёттинген.
В 1959 г. состоялся первый германский конгресс по охране природы, акцентировавший внимание на необходимости внедрения природоохранных принципов в общее территориальное планирование.
Особое значение для развития ландшафтного планирования имела так называемая «Зеленая хартия Майнау», принятая ландшафтными архитекторами и садоводами, собравшимся в этом городе на свой конгресс в 1961 г. Хартия указывала на экологические угрозы будущему и определяла ландшафтное планирование как важнейший инструмент экологического управления.
В это время совершенствовались научные и методические основы ландшафтного планирования, особенно в аспектах учета функционирования ландшафта, экологизации планирования и методов оценки значения и чувствительности ландшафтных компонентов.
На рубеже 1970 гг. происходит осознание надвигающегося кризиса окружающей среды. Экологическая лексика становится обиходной в политических кругах. Некоторые федеральные земли Германии принимают новые законы об охране природы и уходе за ландшафтом. Постепенно в стране развивается реформа природоохранного законодательства. Наконец в 1976 г. новый федеральный рамочный закон об охране природы закрепляет ландшафтное планирование как обязательный планировочный инструмент. Его задачи формулируются широко – ландшафтным планированием должны охватываться все незастроенные и все застроенные площади, то есть вся территория страны, в процессе ландшафтного планирования должны учитываться как природные, так и социальные факторы, должны разрабатываться меры предупреждения и регулирования воздействий на ландшафт.
Последующее десятилетие это время повсеместного развития ландшафтного планирования, но развития неодинакового в разных федеральных землях, обладающих неодинаковыми правовыми системами и традициями. Возникают некоторые сомнения в универсальности этого планировочного инструмента.
Развитие ландшафтного планирования в ГДР имело свои особенности. Формально охрана природы и уход за ландшафтом признавались государственной задачей. Но на практике в территориальном планировании осуществлялись не вполне эффективно. Ландшафтным планированием там удавалось заниматься преимущественно на особо охраняемых территориях и на рекреационных землях. Однако научные исследования, выполнявшиеся ландшафтными экологами и географами ГДР, подпитывали в это время идеями и результатами западную школу ландшафтных планировщиков.
В последнее время, особенно после внесения в 2002 г. поправок в федеральный закон об охране природы 1976 г., качество и значение ландшафтного планирования в Германии повышается. Его объектом становится уже не преимущественно живая природа, но вся окружающая среда. Кроме того, ландшафтное планирование получает дополнительный импульс развития в связи с законодательным закреплением процедур стратегической экологической оценки. Усиливается внимание к таким целям как устойчивое развитие и ресурсосбержение.