Часть 2. На пути к нормативно-правовым основаниям культурологической экспертизы
Экспертиза законодательной деятельности
Т. М. Гудима
В российском обществе последних лет заметно возросло внимание к законам и законодательной деятельности. Граждане страны все более ясно видят, как несовершенное законодательство порождает новые, трудно разрешимые проблемы вместо того, чтобы способствовать их преодолению. Не случайно «Новая газета» назвала свою статью (№ 88 за 13.08.2010 г., с. 1–2) «Лес подожгли в Госдуме». Одной из основных причин масштабных лесных пожаров лета 2010 года был принятый Государственной Думой новый «Лесной кодекс», практически уничтоживший службу охраны лесов, профессиональные лесничества.
Незнание законодательства, пренебрежение значительной частью населения правовыми нормами остается распространенной характеристикой общественного сознания, и нам еще предстоит усвоить правоту и точность пушкинских строк:
Владыки! Вам венец и трон
Дает закон, а не природа.
Стоите выше вы народа,
Но вечный выше ваш Закон.
И горе, горе племенам,
Где дремлет он неосторожно,
Где иль народу, иль царям
Законом властвовать возможно.
Вместе с тем, внимание к законодательным документам растет, и тема экспертной оценки законодательной деятельности представляется крайне актуальной.
Экспертиза законодательной деятельности представляет собой сложный процесс, определяемый содержанием и особенностями предмета экспертирования. Закон – документ, раскрывающий многостороннюю характеристику предмета регулирования системы правоотношений и представляющий ее в строгих юридических нормах. Это особо наглядно проявляется, когда речь идет о законодательстве в сфере культуры. Кто может провести наиболее точную и глубокую экспертизу такого закона? Культуролог – да, безусловно. Понятийный аппарат закона (в каждом из законов есть глава «Основные понятия») формируется на базе научных определений: что такое культурные ценности, культурная деятельность, творчество, культурное пространство, культурный аспект социально-экономических планов и т. д. Экспертом должен быть не только культуролог, но обязательно и юрист, особенно в таких темах, как отношения субъектов культурной деятельности, права и обязанности человека и гражданина в области культуры, полномочия федеральных, региональных и местных органов власти в этой сфере. Если без культурологов невозможно раскрыть содержания культурного процесса, то юристы делают закон законом, юридически оформляя концепцию предлагаемого документа. Соединения этих задач – дело непростое, часто экспертные оценки законов культуры содержат справедливые упреки в декларативности, описательности, в отсутствии четкого правого механизма с одной стороны, или в игнорировании специфики предмета регулирования, когда, например, правила рыночного регулирования распространяют на предмет, не рыночный по своему существу. Поэтому на вопрос, кто может быть лучшим экспертом законодательных документов о культуре, мы бы ответили так: экспертиза законов о культуре должна быть комплексной, соединяя в себе специалистов разных областей знаний. Ведущая роль в ней, с нашей точки зрения, должна принадлежать культурологу.
Системы культурологической экспертизы, то есть принципов, методов, технологий, сегодня в стране не существует, хотя потребность в ней очевидна. Автору этих строк довелось знакомиться с многими десятками экспертиз, написанных на законы о культуре, все они индивидуальны, выражают мнение конкретного автора, основанное на его личном опыте. Безусловно, они интересны и полезны, создавая дискуссионный фон вокруг содержания закона и способствуя его совершенствованию. И вместе с тем, хотелось бы выработать общие подходы к анализу и оценке таких законов. Это, несомненно, будет способствовать не только повышению качества экспертизы, но и совершенствованию всего законодательного процесса.
Что представляет собой современное законодательство о культуре в России?
Прежде всего, это Конституция Российской Федерации, где целый ряд статей имеет непосредственное отношение к культуре, определяя ее статус, место в обществе и основные условия функционирования и развития. Это статья 2, где утверждается, что для нашего государства «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», статья 13, в которой «признается идеологическое многообразие», статья 14, где говорится, что «Российская Федерация – светское государство. Никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной», и другие статьи.
Особое значение имеют статья 43, гарантирующая право на образование, и статья 44, целиком посвященная культуре. В ней каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.
Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям.
Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры.
Все законодательство о культуре опирается на эти конституционные положения, из них следует исходить и при экспертизе конкретных законов. В каждом серьезном экспертном заключении на проект закона первый вывод дает ответ на вопрос: соответствует или не соответствует законопроект Конституции.
Проблемы культуры отражены во всех кодексах: Гражданском, Трудовом, Налоговом, Земельном, Административном, Уголовном и других, в соответствующих главах и разделах. И есть специальные законы о культуре, посвященные той или иной сфере культурной деятельности.
Это базовый закон «Основы законодательства о культуре», принятый в 1992 году, много раз измененный вносимыми поправками, и сейчас мало похожий на тот, что принимался почти 20 лет назад, еще до утверждения Конституции России. Поправки, безусловно, были необходимы, но они вносились в связи с принятием новых законов в других областях и зачастую не учитывали внутреннюю логику и особенности самого закона о культуре. Особенно существенные изменения внесены ФЗ-122, предложившим поправки почти в 100 законов одновременно и отменившим более 30 законов. В обществе этот закон известен как закон о монетизации льгот: он отменил льготы, действующие в сфере культуры по социальной защите ее работников. Многие изменения внесены и законодательством о разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, о местном самоуправлении и другими законами.
С 1996 года идет работа над новым законом о культуре, идет трудно, медленно, и есть немало объективных и субъективных причин этих трудностей.
Не останавливаясь подробно на этой многолетней истории (я писала о ней в одной из своих статей), постараюсь выделить основные факторы, которые называют эксперты, оценивающие ход работы над этим законодательством на разных его стадиях.
Особое внимание в экспертных заключениях привлекает статья 3 «Основные понятия». Все подчеркивают необходимость такой статьи, дискуссия идет по содержательной характеристике понятий. Культура как сложная система имеет много определений: это – совокупность материальных и духовных ценностей, созданных человечеством, это и процесс производства, распределения и потребления этих ценностей, это и качество жизни, нравы, обычаи, регулирующие жизнь людей, наиболее полно характеризующие все стороны бытия человека, и т. д. Эксперты разделяют самые разные точки зрения, и все они имеют право на существование. Поэтому часто экспертиза рекомендует использовать в законодательстве устоявшиеся, общепринятые понятия. Последнее время наибольшим авторитетом пользуются понятия, закрепленные Международными Конвенциями ЮНЕСКО, где культура рассматривается как совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков – материальных и духовных, интеллектуальных и эмоциональных, то есть культура – это нравы, обычаи, традиции, верования, представления, взгляды, которые скрепляют общество, делают его единым. В таком понимании культура, во-первых, является обобщением исторического опыта, представляя его как систему ценностей. Во-вторых, на основе этих ценностей формируются нормы и правила поведения, взаимоотношений людей в обществе.
Понятия, которые формулирует закон, более конкретны, так как с их помощью предстоит изложить механизм регулирования правоотношений субъектов культурной деятельности, принципы культурной политики.
Особое внимание эксперты уделяют новым понятиям, которые включаются в закон, определяя те новации, которые возникли в культурной жизни последнего двадцатилетия, например, «культурные услуги» или «услуги в сфере культуры». Вокруг данного термина идут самые жаркие споры. Одни авторы утверждают, что это основной показатель, по которому государство должно определяться в финансировании и других формах поддержки культуры. Недавно принят федеральный закон № 83, в соответствии с которым все бюджетные организации должны перейти в новую правовую форму, и способом помощи государства существованию и развитию этих организаций станет государственное задание, главной составляющей такого задания называет именно предоставление услуг населению. На этом законе мы остановимся подробнее несколько позднее.
Наиболее подробная экспертиза основного закона о культуре, принятого Государственной Думой в первом чтении и подготовленного ко второму чтению (2003 год, законопроект был разработан под названием «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Основы законодательства РФ о культуре»), была осуществлена Институтом законодательства и сравнительного правоведения Правительства Российской Федерации (отдел социально-культурного законодательства и социологии права).
Компетентность и авторитет института, представившего экспертизу, не вызывает сомнений, поэтому проанализируем ее не только с точки зрения содержания, но и формы изложения.
Во вступлении авторы экспертизы дают общую оценку законопроекта, определяя его как новую редакцию закона, а не просто внесение изменений и дополнений. Эксперты предлагают изменить название закона, полагая, что «Основы законодательства о культуре» предполагают дублирование иных законов и декларативность, что существенно снижает потенциал основ как самостоятельного нормативно-правового документа. Это замечание было учтено рабочей группой и одобрено комитетом по культуре Государственной Думы. Вся дальнейшая работа над законопроектом шла под названием – Закон «О культуре».
Эксперты высказывают замечания и по структуре законопроекта. Так, если первая статья излагает цель и содержание новой редакции закона, то вторая должна содержать перечень актов законодательного уровня, подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием рассматриваемого закона, а третья – содержать предложения Президенту РФ и поручение Правительству привести свои акты в соответствие с настоящим федеральным законом.
С точки зрения экспертов в законе не всегда наименование главы соответствует ее содержанию. Например, глава 3 законопроекта именуется «Обязанности государства в области культуры». Но анализ ее статей свидетельствует, что основная обязанность государства заключается в оказании государственной поддержки субъектам культурной деятельности. Целесообразно переименовать главу соответствующим образом и включить статьи из иных глав законопроекта, закрепляющих формы и направления оказания государственной поддержки в области культуры.
Особенности трудовых отношений и дополнительные меры социальной защиты работников культуры закреплены в главе 7 «Управление и экономическое регулирование в области культуры». Эксперты считают, что более правильно включить эти статьи в специальную главу, посвященную статусу творческих работников, при этом назвать эту главу «Творческие работники и работники культуры».
Серьезные претензии были высказаны к содержанию второй главы, перечисляющей государственные гарантии прав и свобод человека и гражданина в области культуры. Так, содержание статей 10 «Право собственности на объекты материальной культуры», 15 «Право на сохранение и развитие национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ» не соответствует наименованиям глав.
Авторы экспертизы отдельным разделом выделяют тему: система законодательства о культуре и место в ней «Основ законодательства о культуре», особо подчеркивая необходимость определить отношение данного закона к другим законам и к международному праву: «В соответствии с Конституцией РФ общепризнанные и нормы международного права, и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. К ним относятся различные Конвенции ЮНЕСКО, Совета Европы и другие. Это представляет собой одну из форм международного сотрудничества в области культуры. Но данное обстоятельство не нашло отражения в разработанном варианте Основ. Учитывая это, представляется необходимым в статье 2 проекта отразить место международных договоров в отечественном законодательстве о культуре».
Большая часть замечаний к законопроекту посвящена главе «Разграничение полномочий между органами государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления в области культуры» (10 из 20 страниц экспертного заключения посвящены именно этому).
Не останавливаясь на конкретных замечаниях, тем более что в последние годы с 2004 по 2009 принято несколько новых федеральных законов по этим вопросам, постараемся обобщить характер высказанных замечаний:
1. Отдельные статьи не имеют самостоятельного значения, так как во многом дублируют положения Конституции.
2. Нет четкого разграничения в определении предметов совместного ведения федерального центра и субъектов РФ.
3. Законопроект содержит положения, не согласованные с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ».
4. Спорными являются статьи, возлагающие дополнительные полномочия в сфере культуры на органы местного самоуправления. Не подкрепленные финансированием, они останутся пустыми декларациями и скомпрометируют закон. Важно иметь в виду, что 94,5 % всех учреждений культуры находятся в ведении местных органов власти.
В данном случае законопроект однозначно не соответствует ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления», регулирующему работу этих органов.
В целом, большая часть экспертного документа посвящена именно юридическим вопросам. Это типично для большинства экспертиз. Процесс разработки и принятия законов включает целый ряд этапов, и на каждом этапе необходима экспертиза.
Законы, как правило, разрабатываются группами специалистов, в которые входят ученые и практические работники сферы культуры, по поручению одного из субъектов законодательной инициативы. Это правительство, законодательные собрания областей и республик, депутаты Государственной Думы и Совет Федерации. Субъектом законодательной инициативы является и Президент.
После внесения законопроекта в Думу и поддержки его профильными комитетами (в Думе есть комитет по культуре) документ принимается на пленарном заседании Думы в первом чтении, что означает утверждение концепции закона, основных базисных положений. В экспертизе законопроекта на этом этапе важным является мнение ученых-специалистов по проблематике закона. По нашему убеждению, при принятии законопроектов по культуре первое место в их анализе на этом этапе должно принадлежать культурологам, ибо концепция базируется на научном исследовании проблемы.
Затем текст законопроекта направляется в регионы и заинтересованные организации для внесения поправок и предложений. На этом этапе экспертное заключение носит более конкретный характер: поправки предлагаются к статьям, главам документа, они не могут изменять концепцию закона, но, как правило, существенно улучшают его текст. Участие юристов в этой работе необходимо.
После принятия законопроекта во втором чтении, с изменениями и поправками, он проходит правовую и лингвистическую экспертизу. И только после этого закон голосуется в третьем, окончательном чтении и передается на подпись Президенту.
В экспертном заключении на законопроект «Основы законодательства о культуре» есть ряд интересных содержательных предложений.
Так, в статье 6 «Право на культурную деятельность и участие в культурной жизни» воспроизводится конституционная норма (статья 44), согласно которой каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям, находящимся в государственных и муниципальных музеях, архивах, библиотеках и иных хранилищах культурных ценностей. Но эти гарантии не распространяются на ценности, находящиеся в негосударственных музеях, библиотеках и т. д. Эксперты считают, что это сужает понятие, правовая категория «культурные ценности» имеет публичное наполнение, определяется их значимостью для всего многонационального народа, а не только для титульных владельцев или хранителей. Эксперты предлагают включить в категорию «культурные ценности» негосударственную часть, так, как это сделано в ФЗ «О музейном фонде РФ и музеях в РФ».
Предлагается описать более подробно механизм предоставления гарантий, используя для этого подзаконные акты.
Эксперты предлагают внести в закон «О культуре» отдельную главу, посвященную государственной поддержке культуры и культурной деятельности. Абсолютно согласна с этим предложением.
Серьезным замечанием является то, что основные понятия (категории), предлагаемые законопроектом, в ряде случаев расходятся в своем содержании с этими же понятиями, используемыми в других законах о культуре. Так в проекте объекты культурного наследия народов РФ определяются как объекты материальной и духовной культуры, созданные в прошлом и представляющие ценность с эстетической, социально-культурной, исторической, архитектурной, археологической и иных точек зрения, значимые для сохранения и развития национально-культурной самобытности народов и этнических общностей РФ. А согласно «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» к объектам культурного наследия относятся только недвижимые памятники (отдельные памятники, ансамбли, достопримечательные места).
Есть и другие расхождения.
Целый ряд замечаний эксперты относят к юридической технике законопроекта. Например, в статье «Право создавать организации культуры» практически продублированы нормы Гражданского кодекса (ГК). Граждане и их объединения могут создавать организации, опираясь на ГК. А в законе о культуре следует закрепить особые права, характерные именно для культурной деятельности. То же самое можно сказать и о статье «Государство и общественные объединения творческих работников».
Экспертное заключение заканчивается выводом: проект федерального закона требует доработки с целью обеспечения его конституционности, приведения в соответствие с действующим законодательством и устранения недочетов юридико-технического характера.
«Доработка» продолжается и сейчас. В апреле 2010 года на парламентских слушаниях в Государственной Думе прошло обсуждение концепции нового закона «О культуре». В рекомендациях говорится о необходимости «системной модернизации законодательства о культуре, которая должна ознаменовать новый этап развития отрасли. При этом важно обеспечить преемственность с действующими на сегодняшний день и доказавшими свою эффективность нормами основ законодательства РФ о культуре, в полной мере сохранить и умножить их позитивный потенциал».
Мы подробно проанализировали одно из профессиональных экспертных заключений на закон о культуре. Думаю, документ наглядно подтверждает, что в нем необходимо участие и культурологов, и юристов.
Но экспертизы бывают очень разные. Нередко в них преобладает эмоциональное отношение, особенно если участвуют работники культуры, для которых закон – это реальные условия, обстановка, в которой предстоит работать.
Уже более двух лет в обществе идет острая дискуссия по Федеральному закону № 73 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации». Закон принят в 2002 году, в него уже вносились поправки, но сейчас снова число поправок составляет свыше сотни. Особую активность в экспертизе этого закона проявляют общественные движения, люди, которые не по должности, а по зову сердца и ума, по долгу граждан своей страны ведут борьбу за сохранение культурного наследия. В широкоизвестном в стране общественном движении «Архнадзор» много специалистов, и к их экспертным оценкам необходимо прислушаться.
Смысл большинства поправок связан с тем, чтобы заинтересовать бизнес в сохранении памятников истории и культуры, остановить снос памятников для освобождения территории под новое строительство. Экспертов крайне волнует, что в тексте законопроекта предполагается подменить понятие «использование памятников», которое означает, что надо обеспечить физическое сохранение памятников истории и архитектуры в их подлинном виде, без произвольных добавлений и искажений сохранить культурное наследие для будущих поколений, понятием «реконструкция», что означает изменение параметров и габаритов здания, что может обернуться уничтожением памятника.
Особое внимание и самое горячее обсуждение вызвал Федеральный закон № 83 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения «государственных (муниципальных) учреждений», подписанный Президентом 8 мая 2010 года. К сожалению, обсуждение, анализ и принципиальная критика закона развернулись после его принятия и подписания Президентом. Хотя считать принятие закона неожиданным вряд ли можно. В главном стратегическом документе страны – «Концепция долгосрочного социально-экономического развития страны на период до 2020 года», принятом в 2008 г., записано о необходимости совершенствования организационных, экономических и правовых механизмов развития сферы культуры, а в документе «Основные направления деятельности Правительства до 2012 года» в качестве приоритета названо решение этой задачи. ФЗ № 83, вслед за федеральным законом об автономных учреждениях, дает правовую основу для этих принципиальных преобразований. Закон касается не только культуры, но и всей бюджетной социальной сферы: науки, образования, медицины, социальных учреждений.
В ходе подготовки законопроекта ко второму чтению, благодаря активности общественных организаций, прежде всего Союза театральных деятелей и Союза музеев, эксперты которых провели глубокий анализ законопроекта, удалось внести в текст документа серьезные поправки. Во-первых, существенно продлен переходный период: в полном объеме закон вступит в силу только во второй половине 2012 г. Это важно, так как для перехода в новую правовую форму необходимо подготовить целый пакет правоустанавливающих документов. Например, юридическое оформление объектов недвижимости требует не только времени, но и существенных финансовых средств, которых у учреждений культуры нет.
Важной поправкой к закону стало внесение в состав госзадания, финансируемого бюджетом, особо ценного движимого имущества – предметов Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда и национального библиотечного фонда, находящихся в оперативном управлении государственных (муниципальных) учреждений культуры.
В содержании закона многое вызывает обоснованную тревогу. Практически все проведенные экспертизы носят критический характер. Так формирование государственного Задания полностью отдано на волю учредителя, хотя авторы и защитники закона убеждают, что будут опираться на мнение руководителей и коллектива учреждения культуры. Но поскольку одновременно провозглашается, что целью принятия закона является сокращение и оптимизация бюджетных расходов, обеспокоенность работников культуры вполне обоснована. Уповать на доброе отношение учредителей к культуре при существующей остроте социальных проблем и низком уровне жизни основной части населения вряд ли возможно.
Эксперты не находят убедительной и представленную Федеральным законом № 83 возможность зарабатывать. Есть единицы таких организаций культуры, в которых объем заработанных (привлеченных) средств составляет 25–30 % в их бюджете, в основном же привлеченные средства представлены числами от 0,1 % до 10 %. Думать, что объем этих средств резко возрастет, если организация культуры по своей правовой форме станет БУНТом – бюджетным учреждением нового типа или АУ – автономным учреждением, нет ни экономических, но социальных оснований. Подтверждением этому является тот факт, что принятый почти три года назад федеральный закон «Об автономных учреждениях» так и не вдохновил ни одно федеральное учреждение культуры перейти на эту организационно-правовую форму. Отличие от ФЗ-83 состояло в одном: по тому закону переход осуществлялся добровольно, по решению коллектива.
Призыв к зарабатыванию денег одним из крайне негативных последствий может иметь коммерциализацию, т. е. ориентацию на прибыль. Что это означает, наглядно демонстрирует индустрия современного шоу-бизнеса. Утрата эстетических критериев есть самоуничтожение искусства как такового, а это намного опаснее, чем идеологические установки.
Существенным недостатком самого процесса законотворчества и экспертной деятельности является отсутствие разделов, анализирующих возможные последствия принимаемых законов. В пояснительных записках к законопроектам, как правило, обозначаются проблемы, которые должен решить предлагаемый закон, цели, во имя которых он принимается. Иногда те или иные положения будущего закона внедряются в определенных пилотных регионах и организациях, чтобы проанализировать результаты и учесть в тексте закона. Но это редкие примеры. Чаще бывает другое: проходит короткое время после принятия закона (1–2 года), и становится очевидным, что в новый закон надо срочно вносить поправки.
На наш взгляд прогнозирование результатов, последствий принимаемых законов может быть темой специальной, прогностической экспертизы. Осуществить ее могут ученые, так как она предполагает проведение специальных исследований. Но такая экспертиза поможет качественно улучшить законотворческую деятельность, сделать принимаемые законы более эффективными по своим результатам.
Попытаемся сделать некоторые обобщения.
Экспертиза законодательной деятельности в сфере культуры необходима, она может и должна способствовать улучшению качества результатов этой деятельности и совершенствованию процесса законодательства. Претензии, которые предъявляет сегодня культурное сообщество к качеству законов о культуре, обоснованы.
В подготовке законодательных и иных нормативных актов, регулирующих культурную деятельность (особенно на стадии разработки концепции), целесообразно более активное участие культурологов, искусствоведов и ученых других областей научного знания, практических работников культуры. В связи с явным недостатком кадров высокой квалификации, работающих в данном направлении, необходимо их объединение (это может быть специальный отдел в одном из научных центров культуры). Способствовать решению проблемы могла бы юридическая специализация культурологов и культурологическая специализация юристов (получение второй профессии или магистратура).
Церковные ценности в музейном хранении
В. А. Шестаков
С начала 2010 г. средства массовой информации периодически обращаются к проблеме возвращения религиозных ценностей. Цитаты выступлений государственных служащих, религиозных деятелей, руководителей государственных музеев соседствуют в репортажах с репликами обывателей, порою далеких от предмета спора. Острая полемика представителей светской и околоцерковной творческой интеллигенции наполнена эмоциями, грозящими разразиться несправедливыми взаимными обвинениями. Предметами спора стали культурные ценности, находящиеся на хранении в государственных музеях. Принят Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ «О передаче религиозным организациям имущества религиозного назначения, находящегося в государственной или муниципальной собственности», но споры не утихают, а страсти только накаляются.
I. Возвращение религиозным организациям церковного имущества
Настоящему рассмотрению подлежит только та часть религиозной утвари и предметов, а также музеефицированных объектов, которая некогда использовалась при оправлении культа и внесена в государственную часть Музейного фонда РФ (т. е. вписана в книги поступлений государственных музеев Российской Федерации). Проблемы передачи религиозным организациям зданий и сооружений, ранее принадлежавших религиозным общинам, а теперь находящихся в оперативном управлении государственных музеев, регламентирует Федеральный закон от 30.11.2010 № 327-ФЗ.
За пределами рассмотрения остаются предметы культа, здания и сооружения, которые до октября 1917 г. принадлежали религиозным организациям Российской империи, а сегодня находятся в собственности частных лиц, акционерных обществ, государственных организаций, причем как в России, так и за ее пределами.
Если исходить из приоритета правовых норм, то возвращение всей совокупности имущества, бывшего ранее в собственности религиозных организаций, можно обозначить как реституцию[67].
Правовые основы передачи собственности религиозных организаций в общенародную собственность исходят из Декрета СНК РСФСР от 23.01.1918 «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» [1]. В отношении церковного имущества СССР, правопреемником которого является Российская Федерация, именно этот документ регламентирует правовые действия. Настоящий декрет является договором, исполнение которого растянуто по времени[68]. Чтобы определиться с периодом действия декрета, ввиду очевидного правового пробела в Гражданском кодексе Российской Федерации, целесообразно опереться на документы международной организации УНИДРУА, членом которой является РФ. Эти принципы применяются при построении международных договоров и «могут использоваться для решения вопроса, возникающего в случае, когда оказывается невозможным установить соответствующую норму применимого права… могут служить моделью для национального и международного законодательства» [17]. Возврат полученного (реституция) означает, что «При прекращении договора каждая сторона может требовать возврата всего, что она поставила, при условии, что эта сторона одновременно возвращает все, что она получила. Если возврат невозможен в натуре или это неприемлемо, соответствующее возмещение должно быть произведено в денежной форме, когда это является разумным.
Однако, если исполнение договора носит длящийся характер и он является делимым, возврат полученного может быть потребован только за время после того, как прекращение вступило в силу» [17,7.3.6].
Последний абзац цитаты применяется, поскольку процедура изъятия церковных ценностей производилась не разовым образом, длилась во времени и совершалась с нарушениями действовавшего в то время законодательства.
Декрет СНК РСФСР от 23.01.1918 «Об отделении церкви от государства и школы от церкви», регламентирующий обращение церковного имущества, утратил силу на основании Постановления ВС РСФСР от 25.10.1990 № 268-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий» [10]. Следовательно, возвращению (реституции) полежат церковные ценности, обращенные в общенародное достояние с 25 октября 1990 г. Но даже в этом случае сторона, требующая реституции, обязана доказать свое право собственности на конкретные предметы или объекты недвижимости. Таким образом, возвращение церковных ценностей, которые находятся в частной собственности или в составе Музейного фонда РФ, может проводиться только на основе вступивших в силу судебных решений. Иных оснований, например, решения директора музея или руководителя учреждения собственника музея для возвращения недостаточно. Требуется решение Правительства РФ [19, 9].
Передача государственного имущества, не включенного в состав Музейного фонда РФ, религиозным общинам определяется статьей 3 уже упомянутого выше Федерального закона от 30.11.2010 № 327-ФЗ.
II. Культурные ценности и особо ценные объекты культурного наследия, как предметы реституции
Правдами и неправдами требования передачи касаются преимущественно тех особо ценных объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) – соборов, храмов и иных зданий для оправления культа, которые находятся в оперативном управлении музеев, и в которых размещены на постоянной основе предметы Музейного фонда РФ. По нормам международного права они также являются культурными ценностями [8, 1].
Большая их часть была конфискована органами советской власти и впоследствии передана музеям. Это их спасло, и глубокий поклон тем подвижникам: церковным служащим, гражданам и музейным работникам, которые сохранили их, часто ценой своих жизней. Поступление их в музеи легитимно, а нахождение в ведении музеев, как показал опыт, благоприятно для существования. То же касается и церковной утвари, хранящейся в музеях. По статусу – это национальные культурные ценности с известной историей[69], и к бесхозным они никак не относятся.
Несмотря на гонения, беды и войны, именно музейные работники спасли, сохранили и приумножили материальные свидетельства духовного опыта предшествующих поколений. Эти действия, совершаемые с целью постижения полноты Бытия, стали смыслом их жизни и задачами всего музейного сообщества народов России.
Представители общественности не могут понять, почему эти музейные предметы должны передаваться в церковные общины, которые не имеют ни финансовой, ни технической, ни научной, ни организационной возможности их хранить, обеспечивать их глубокое изучение и широкое публичное представление.
Конечно, не все музеи имеют финансовые средства, достаточные для нормативного обеспечения учета, хранения, научного изучения, реставрации и публичного представления музейных предметов и зданий, в которых размещены музейные комплексы. Но это проблема собственников музеев, т. е. органов государственной власти различных уровней.
Имеют ли? За редким исключением религиозные общины не имеют достаточных финансовых средств на содержание и нормативное обслуживание музейных предметов и памятников истории и культуры, более того, они настаивают на субвенциях на их содержание из государственного бюджета. При этом какая-либо нормативная база особого отношения в части учета и хранения церковного имущества, не говоря уже о культурных ценностях, у религиозных организаций отсутствует. В этой части церковные общины плохо поддаются государственному и общественному контролю и не склонны создавать прозрачную систему учета.
Принципы православной религии, как особого пути, и метод достижения абсолютного Блага стали принципами отечественного музееведения. Гениальные ученые, самоотверженные граждане и музейные работники в своей деятельности исходили из предположения, что восприятие человеком реальностей Горнего Мира осуществляется только через посредство видимых и осязаемых символов, воплощенных как в соборах, так и в иконах, священных текстах и иных предметах культа. В этом наблюдается сходство с восприятием сакральных предметов культа и музейных предметов, но имеется и существенное отличие.
Культура не только имеет общий корень со словом культ. Почитание материальных артефактов – это основа культурной парадигмы. Культурные ценности, по праву относимые к базисным ценностям народов, населяющих Россию, в преобладающем большинстве связаны с религией. Неудивительно, что у российских народов, православных в большинстве своем, музейные ценности в значительной мере составляют предметы, одновременно призванные служить для оправления религиозного культа (иконы, части алтарей, лампады, богослужебные книги и т. п.).
Нормативно-правовое определение музейных предметов, как культурных ценностей, качество, либо особые признаки которых делают необходимым для общества их сохранение, изучение и публичное представление [19, с. 3], предполагает, что предметы культа могут составлять и составляют значительную часть Музейного фонда РФ.
Конечно, не каждый предмет для оправления религиозного культа может быть включен в состав музейного собрания. Так, в числе предметов, используемых при богослужении, могут быть предметы мелкосерийного и массового производства, не имеющие отношения к музейным предметам. Это предметы инвентаря, некоторые из них могут представлять ценность для членов церковной общины и даже приобретать сакральный характер[70]. Но даже получив статус ценности, особо почитаемой не только членами общины, но и всеми представителями религиозной конфессии, икона остается простым артефактом материального мира, потенциально несущим на себе образ Господа, Богородицы, честных ангелов, святых и преподобных[71]. Таким образом, любой предмет материального мира, прославляющий образ Божий или дающий, по представлению верующего, возможность соприкоснуться с Миром Горним, представляет для него ценность.
Завершая свое творение «Иконостас», П. А. Флоренский пишет: «Где бы ни были мощи святого и в каком бы состоянии сохранности они ни были, воскресшее и просветленное тело его в вечности есть, и икона, являя его, тем самым уже не изображает святого свидетеля, а есть самый свидетель. Не ее, как памятник христианского искусства, надлежит изучать, но это сам святой ею научает нас. И в тот момент, когда хотя бы тончайший зазор онтологически отщепил икону от самого святого, он скрывается от нас в недоступную область, а икона делается вещью среди других вещей. В этот момент живая связь между горним и дольним, т. е. религия, в данном месте жизни распалась, пятно проказы умертвило соответственный участок жизни, и тогда должно возникнуть опасение, как бы это отщепление не пошло далее» [5, с. 204]. Исходя из этого предположения, что всякая культурная ценность (КЦ) по своему составу может быть представлена в виде произведения степени вероятности подлинности предмета на его ценность, выраженная в нравственных ожиданиях эксперта [21, с. 548], установим ряд соответствий.
Первое отличие музейного предмета и церковной ценности, которое раскрывает определение КЦ, заключается в том, что отнесение культурной ценности в разряд музейных предметов производится на основании комплексной экспертизы фондо-закупочных комиссий музеев, с учетом мнений специалистов-знатоков об их культурном, историческом, религиозном и научном значении.
В церкви сакральный характер устанавливает Комиссия Межсоборного присутствия (Русской православной церкви), при наличии связи предмета культа и некоего субъекта Горнего Мира.
Второе отличие музейного предмета и церковной ценности заключается в принципах его изучения.
Изучение культурной ценности в музее происходит путем разрешения антиномии первого порядка «материальное – духовное»: в начале содержание понятия культурной ценности сконцентрировано в антитезисе (духовной составляющей ценности), а тезис (предмет – носитель духовности) представляет собой форму материального объекта. В процессе научного изучения культурной ценности на ее форму переносится содержание из антитезиса. Так материальный носитель культурной ценности становится воплощением опыта социума.
В музее превалирует принцип, что культурные ценности имеют конкретно-спекулятивную природу, их духовная составляющая, представляющая индивидуальный или коллективный опыт коммуникации с окружающим миром, стремится воплотиться в предмете – максимально совершенной форме материального мира [20]. Для общества культурная ценность неисчерпаема по содержанию, и задача музейных специалистов заключается в установлении новых коммуникаций Социума – Человека – Универсума с помощью каждой конкретной культурной ценности, имеющей музейное значение.
Алгоритм музейного обращения культурной ценности:
выявление феномена духовной жизни – закрепление его в материальном носителе – присвоение материального носителя конкретным собственником (федерацией, субъектом федерации, муниципалитетом, корпорацией или частным лицом) – отнесение культурной ценности музейному хранению (экспертиза ФЗК, внесение в книгу поступлений основного фонда, передача на ответственное хранение) – включение в состав Музейного фонда РФ – научное изучение музейного предмета – публичное представление музейного предмета и сопряженных с ним знаний о коллективном опыте.
Центр церковной жизни – Литургия – «общее служение» Церкви создает основной принцип отношения к церковной ценности. Предмет материального мира настолько является церковной ценностью, насколько позволяет осуществлять «опыт церковного переживания вечности во времени (соединения двух реальностей), имеющий центром Литургию» [4].
Церковная ценность и образ Горнего Мира для верующих нераздельны, и пока эта связь существует, нецерковная ценность служит напоминанием о Горнем Мире, а сам Горний Мир или его обитатели выступают перед верующим в форме предмета. Но цитата из размышлений о. Павла Флоренского, приведенная выше, иллюстрирует, что если связь предмета и образа хотя бы на миг утрачена, церковная ценность пропадает, оставляя зрителю только вещь – предмет материального мира.
Восстановление этой связи не совершается по приказу гражданских или церковных чиновников. Потребуются усилия коллективного общения с предметом, и совсем не факт, что чудо будет явлено.
Алгоритм обращения церковной ценности:
приобретение (обретение) предмета культа – использование предмета в ходе богослужения (Литургии) – выявление органической связи Первообраза и Лика – почитание церковной ценности, как Первообраза[72] – восприятие Блага, исходящего от Первообраза, сопряженного с церковной ценностью.
При заметном сходстве обращение культурной и музейной ценности заключает в себе и заметное различие, если в музейном деле выявление, учет, научное изучение, реставрация, публичное представление и т. п. подчинены главной задаче – сохранению материального носителя культурной ценности. Любые действия в отношении музейного предмета не должны ухудшать его состояние, но в отношении церковной ценности актуально сохранение органической связи Лика и Первообраза. Утрата такой связи превращает церковную ценность в вещь, и никакие художественные качества произведения, мастерство автора, соблюдение канона или принадлежность к школе не способны повлиять на этот процесс.
Музейный предмет, принятый на постоянный учет в государственный музей, может быть заменен копией в случае утраты, но коллективный опыт, ассоциируемый с оригиналом, в копии будет несколько иным. Различие может быть небольшим и не каждому заметным. Оно может быть настолько большим, что превратится в карикатурное искажение оригинала. Но различие все же есть, и какая-то часть реальности будет утрачена.
Церковная ценность, как предмет культа, актуальна именно своей живой связью Первообраза – Лика, сопряженного с церковной ценностью – Верующего. Церковная ценность может быть и копией (список иконы)[73], неотъемлемое условие почитания – наличие связи Первообраза и Лика, образа, представляемого предметом. Таковым может и выступать храм, как прообраз Церкви Небесной.
Третье отличие музейного предмета и церковной ценности: все музейные предметы считаются включенными в государственную часть Музейного фонда Российской Федерации [11, с. 2, 3; 23][74].
Цель включения в состав Музейного фонда РФ состоит в том, что предмет выделяется в особый оборот предметов, который не предполагает свободное хождение предмета как товара. Культурная ценность, отнесенная к Музейному фонду РФ, с момента выявления и внесения в книги поступлений музеев должна храниться с соблюдением особых условий, предполагающих соответствующий уровень юридической защиты и физической безопасности предмета в процессе учета, научного изучения, реставрации, перемещения и публичного представления.
Музейный предмет может быть временно передан в пользование иным организациям, подарен или продан (по решению Министерства культуры РФ, но с согласия музея, в котором он находится на постоянном хранении) только в порядке универсального правопреемства [18]. Иначе говоря, временный пользователь или новый собственник получает вместе с музейным предметом и обязательства (обременения) учитывать предмет, хранить, изучать, реставрировать и публично перемещать его в соответствии с едиными правилами и условиями, определяемыми Министерством культуры Российской Федерации, независимо от того, в чьей собственности или владении они находятся[75] [11, с. 13]. Количество музейных предметов, находящихся на хранении, только отчасти влияет на структуру организации. Главное – это функции по созданию и поддержанию нормативных условий выявления, хранения, учета, научного изучения и публичного представления. Их следует выполнять обязательно особым штатом сотрудников [15, с. 2–7]. Приняв предмет Музейного фонда РФ на хранение, необходимо смириться с тем, что его состояние будет контролироваться специально уполномоченными органами [11, с. 17; 19], и предмет будет изъят с хранения при нарушениях законодательства.
В отношении церковных ценностей таких ограничений оборота не существует. С одной стороны, они представляют для верующих ценности самого высшего порядка, с другой – остаются товаром, предметом материального мира. Критерием отношения к церковным ценностям являются нравственные убеждения служащих церковного прихода. Ветхий предмет при богослужении заменяется на новый, например, икону заменяет её список.
Анализ отличий позволяет установить, что некоторые церковные ценности могут быть отнесены к предметам Музейного фонда РФ, если экспертами фондо-закупочной комиссии музея будет выявлено что качество, либо особые признаки [культурной ценности], делают необходимым для общества ее сохранение, изучение и публичное представление, либо церковные ценности представляют собой совокупность культурных ценностей, которые приобретают свойства музейного предмета, только будучи соединенными вместе в силу характера своего происхождения, либо видового родства, либо по иным признакам [19, с. 3]. К числу таких признаков можно отнести атрибуты предмета, раскрывающие коллективный опыт народов, значимый для истории, культуры, науки, искусства и религии.
Среди артефактов материального мира культурная ценность, имеющая музейное значение, занимает более высокий ранг, чем просто культурная ценность, и тем более – чем предмет культа.
Статус предметов Музейного фонда РФ устанавливается приказом Министерства культуры Российской Федерации[76], на основании протокола заседания фондо-закупочной комиссии музея, в который они поступили на постоянное хранение.
Для отнесения религиозной ценности к составу Музейного фонда РФ требуется согласие собственника предмета и компетентное положительное заключение фондо-закупочной комиссии музея, в котором данный предмет будет находиться на постоянном хранении. Если в музее не имеется фондово-закупочной комиссии музея, назначается независимая экспертиза с привлечением специалистов-знатоков данного типа культурных ценностей. Четко определен порядок и перечень причин исключения предмета из состава Музейного фонда РФ [11, с. 9].
Таким образом, перевод музейных предметов от одного собственника или пользователя к другому не влияет на условия бытования предметов Музейного фонда РФ, т. е., даже после передачи музейного предмета из федеральной собственности в собственность церковного прихода предмет Музейного фонда РФ должен храниться в музее, до создания в церковной организации музея организованного, оборудованного и оснащенного в соответствии с законодательством Российской Федерации [14].
III. Практика и перспективы использования предметов Музейного фонда РФ в культовых целях
Российские музеи экспонируют в среднем не более 9 % своих собраний. Это не просчеты музейной работы, а скорее ее специфика в условиях скудного финансирования обязательной цели деятельности музея – публичного представления музейных предметов и коллекций. Кроме того, музейное хранилище – штатное место нахождения музейного предмета. Передача музейных предметов, представляющих культовый интерес, во временное пользование религиозным организациям производилась и производится постоянно, законодательных препятствий этому не было [1].
Многие годы действует Положение о передаче религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения [12], которое нареканий не вызывает, но не используется церковными общинами.
Указанное положение касается и предметов Музейного фонда РФ, которые могут передаваться религиозным организациям в пользование при условии обеспечения религиозными организациями надлежащего режима сохранности и безопасности, установленного для такого имущества [12, с. 11].
Этот пункт вызывает наибольшие проблемы. Предметы, передаваемые из музеев на временное хранение в церковные организации, должны охраняться так же, как собственные церковные ценности, но музейный контроль за состоянием музейных предметов практически отсутствует. Как, к примеру, хранитель «Государственного музея истории религии» отследит состояние сохранности переданного в безвозмездное пользование сроком на 5 лет Улан-Удинской местной религиозной организации буддистов-мирян для использования в богослужебных целях в здании женского дацана «Зунген Даржалинг» (г. Улан-Удэ, ул. Ключевская, 56а) музейного предмета – статую Будды Шакьямуни с подставкой, 19 в., металл, 124x89x11 см., инв. № КП-41989/Л-7718-УП? А ведь именно он, наравне с директором, несет всю полноту ответственности за сохранность предмета, а не настоятель монастыря. Музейным специалистам приходится ограничивать контроль ежегодными письменными запросами и верить письменным ответам.
Так, одно нарушение – отсутствие необходимых условий учета и хранения музейного предмета – влечет за собой цепь правонарушений, итогом которых может стать пропажа бесценного артефакта[77].
Только в одном Северо-Западном федеральном округе не менее 50 000 икон, принадлежащих церковным приходам и частным лицам, числятся в розыске как похищенные. Среди похищенных имеются и иконы, временно переданные из музеев в религиозные организации.
Но это только часть проблемы, поскольку физической охраной не ограничиваются все проблемы сохранения музейных ценностей, переданных на хранения в церковные организации. Перечислим некоторые:
единые правила учета церковных ценностей находятся в стадии зарождения, и хотя в их основу положена существующая система музейного учета, уже наметились серьезные различия, ухудшающие состояние сохранности церковных ценностей, имеющих музейное значение[78];
служители храмов часто не обладают базовыми знаниями, которые позволили бы поддерживать условия безопасности культурных ценностей, выявить и предотвратить иные угрозы музейным предметам;
проблему слабого взаимодействия музеев и церковных организаций усугубляет низкий уровень профессиональной подготовки музейных работников в области учета, хранения, бюджетирования и др. сферах;
затраты, осуществляемые собственниками на содержание музеев и музейных ценностей, катастрофически сокращаются – при том, что они и так не покрывают даже десятой части необходимых расходов;
действенный контроль над состоянием музеев и предметов Музейного фонда РФ фактически отсутствует;
в Гражданском кодексе РФ нет определения музейного хранения и понятия музея как особого учреждения.
Процесс возвращения культурных ценностей, ранее служивших при оправлении религиозного культа, исторически оправдан и всячески поддерживается музейным сообществом.
Музейные работники как никто другой осведомлены о сакральном значении церковных ценностей. Но музейное сообщество четко представляет реальную ценность музейных предметов, имеющих религиозное значение. Это базисные ценности народов России, а не только отдельных религиозных сообществ.
Процесс возвращения уже идет, пусть медленно, но причин тому много. Выше приведены только основные. Процесс можно ускорить, но не новым фискальным декретом, чье действие может привести к утрате национального богатства – Музейного фонда России.
Следует дорожить правовой основой музейной деятельности в России и соблюдать законодательство о Музейном фонде РФ. Не игнорировать обязательные требования особого оборота, а насаждать их во всех учреждениях, где имеются музейные предметы, без оглядок на государственный, церковный или корпоративный статус.
Нужен тесный и плодотворный организованный диалог представителей церковной и музейной общественности. Проблема может и должна быть разрешена совместными коллегиальными комиссиями по выработке совместных слаженных действий. Иначе нельзя, если наши базисные ценности – культурное наследие народов Российской Федерации.
Список литературы:
1. Декрет СНК РСФСР от 23.01.1918 «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» / Свод законов РСФСР. – 1988 г. – Т. 1. – С. 861.
2. Догмат о иконопочитании трехсот шестидесяти седми святых отец Седьмого Вселенского Собора// URL: http://www.xxc.ru/orthodox/pastor/vii_sobor/index.htm
3. Епископ Лонгин: «Пренебрежительное отношение к святыне причиняет боль православным людям», интервью Александры Нечаевой // URL: http://saratov.kp.ru/daily/24462/624213/
4. Игумен Александр (Федоров). Церковное искусство как пространственно-изобразительный комплекс. – СПб.: Сатис, 2007.
5. Иконостас // Флоренский П. А. Иконостас. – М.: ООО «Издательство АСТ», 2001. – 208 с. (Философия. Психология, вып. 4).
6. Клокова Г. С. Как сохранить церковные ценности. – М.: Изд-во ПСТГУ, 2008.
7. «Конвенция о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта» [рус., англ.] (вместе с «исполнительным регламентом…», «протоколом» и резолюциями I, II, III) (заключена в г. Гааге 14.05.1954) / Свод нормативных актов ЮНЕСКО. – М.: Международные отношения, 1991. – С. 282.
8. Михаил Ситников. Почему Церковь так волнуют материальные ценности? // URL: http:// www.newizv.ru/news/2010-03-17/123256/
9. Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры // СП СССР. – 1982. № 26. – Cт. 133.
10. Постановление ВС РСФСР от 25.10.1990 № 268-1 «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О свободе вероисповеданий»// Ведомости СНД и ВС РСФСР. – 1990. – № 21. – Cт. 241.
11. Постановление Правительства РФ от 12.02.1998 № 179 (ред. от 08.05.2002) «Об утверждении Положений о Музейном фонде Российской Федерации, о Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации, о лицензировании деятельности музеев в Российской Федерации» // Российская газета. – № 43 (05.03.1998).
12. Постановление Правительства РФ от 30.06.2001 № 490 (ред. от 10.03.2009) «О порядке передачи религиозным организациям находящегося в федеральной собственности имущества религиозного назначения» // Российская газета. – № 130 (11.07.2001).
13. Постановление Совмина СССР от 02.06.1965 № 428 «О Музейном фонде Союза ССР» //URL: http://www.consultant.ru/
14. Постановление Совмина СССР от 16.09.1982 № 865 (ред. от 29.12.1989, с изм. от 25.06.2002) «Об утверждении Положения об охране и использовании памятников истории и культуры» // СП СССР. – 1982. – № 26.
15. Приказ Минкультуры СССР от 17.07.1985 № 290 «Об утверждении Инструкции по учету и хранению музейных ценностей, находящихся в государственных музеях СССР» //URL: http://www.consultant.ru/
16. Приказ Минкультуры СССР от 27.12.1988 № 483 «Об утверждении Положения о Музейном фонде СССР» //URL: http://www.consultant.ru/
17. Принципы международных коммерческих договоров (Принципы УНИДРУА) (1994 год) // Закон. – 1995. – № 12.
18. Тихомиров М. Ю. Юридическая энциклопедия. – М., 1995.
19. Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ (ред. от 23.07.2008) «О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации» (принят ГД ФС РФ 24.04.1996) // Российская газета. № 104 (04.06.1996).
20. Флоренский П. А. Столп и утверждение истины: Опыт православной теодицеи в двенадцати письмах. – М.: Лепта, 2002.
21. Шестаков В. А. Музейный предмет как класс культурных ценностей / В. А. Шестаков //Вестник Волгоградского государственного университета. Серия 7. Философия. Социология и социальные технологии. – 2009. – № 1 (9). – С. 80–89.
22. Шестаков В. А. Формирование понятия «культурные ценности / Шестаков В. А.// Studia culturae. Выпуск 11: Опыты интерпретации культурного наследия в горизонте постмодерна: Альманах кафедры теоретической и прикладной культурологии и центра изучения культуры факультета философии и политологии Санкт-Петербургского государственного университета. Лаборатория метафизических исследований. – СПб.: Санкт-Петербургское философское общество. 2008 г. – С. 83–92.
23. Шестаков В. А. Процедура включения культурных ценностей в состав Музейного фонда РФ / В. А. Шестаков // Справочник руководителя учреждения культуры. – 2009. – № 6. – С. 79.
Законодательное обеспечение современной экспертной деятельности и пути институциализации культурологической экспертизы
К. Г. Антонян
Технологическое содержание любой экспертизы включает в себя проведение исследования. Экспертиза – это, по сути, научно-исследовательская деятельность. Она осуществляется по заказу инстанций, использующих при выработке решения заключение экспертов. В силу стремления экспертной деятельности основываться на объективности необходимо правовое регулирование деятельности эксперта.
Если раньше понятие «экспертная деятельность» чаще встречалось в контексте «судебно-экспертной деятельности»: «…предмет судебной экспертологии как науки о судебно-экспертной деятельности составляют закономерности функционирования правовых, методологических и организационных основ СЭД»[79], то сегодня ситуация меняется. Существующий Российский федеральный центр судебной экспертизы при Министерстве юстиции Российской Федерации ставит основной своей целью защиту «прав и свобод граждан и интересов государства посредством проведения объективных научно обоснованных судебных экспертиз и экспертных исследований»[80]. На сайте этого центра представлена нормативная база экспертной деятельности с выборкой законов, регулирующих различные стороны экспертной деятельности в Российской Федерации.
Основным законом, регламентирующим порядок осуществления судебной экспертизы, является Федеральный закон РФ «О государственной судебно-экспертной деятельности в РФ», принятый Государственной Думой 5 апреля 2001 года и одобренный Советом Федераций в мае того же года. С течением времени закон не раз уточнялся и дополнялся сопутствующими подзаконными актами.
Федеральный закон определяет правовую основу, принципы организации и основные направления государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации в гражданском, административном и уголовном судопроизводстве. Положение об экспертной деятельности и регламентации осуществления подобной работы посвящены статьи Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, Кодекса об административных правонарушениях.
Производство судебной экспертизы с учетом особенностей отдельных видов судопроизводства регулируется соответствующим процессуальным законодательством Российской Федерации. Правовой основой государственной судебно-экспертной деятельности, как сказано в Статье 3 главного Федерального закона, являются Конституция Российской Федерации, Федеральный закон, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации, Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Таможенный кодекс Российской Федерации, Налоговый кодекс Российской Федерации, законодательство Российской Федерации о здравоохранении, другие федеральные законы, а также нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, регулирующие организацию и производство судебной экспертизы. Скажем, в Уголовном кодексе РФ предусмотрена статья за дачу заведомо ложного заключения – за заведомо ложное заключение при рассмотрении административного правонарушения эксперт несет ответственность в соответствии со статьей КоАП РФ и т. д. Сложность в том, что к каждой статье Федерального закона (который является основным законодательным актом, прописывающим все стороны экспертной деятельности) существует дополнительное законодательное обеспечение. И это не считая редакций самого закона и достаточного количества сопутствующих подзаконных документов.
Помимо законов, регулирующих различные стороны экспертной деятельности, существует ряд дополнительных документов, прописывающих данную деятельность. Минюст России создал целый ряд подзаконных нормативных актов, регулирующих различные вопросы организации и деятельности судебно-экспертных учреждений. Во-первых, существуют инструкции, регламентирующие правила и порядок проведения экспертизы. Во-вторых, существуют постановления правительства РФ. В-третьих, положения. В-четвертых, информационные письма. К подзаконным нормативно-правовым актам относятся указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства РФ и федеральные ведомственные акты, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации, региональные акты и акты органов местного самоуправления. Подзаконными нормативно-правовыми актами регулируется значительная часть деятельности по использованию специальных знаний в процессе.
Еще в конце 90-х годов ХХ в. был принят ряд законов, направленных на расширение сферы применения экспертных процедур. В 1995 г. был принят Федеральный закон «Об экологической экспертизе»[81]. Закон основывается на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности и, как следствие, необходимости проведения обязательной государственной экологической экспертизы, выступающей одним из органов контроля окружающей природной среды. Обязательной экологической экспертизе подлежит широкий перечень проектной документации: например, проекты, предусматривающие строительство, реконструкцию, капитальный ремонт и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности; проекты технической документации на новые технику, технологию; проекты на реализацию объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов, и т. д. В зависимости от значимости объекта, экспертиза осуществляется на федеральном уровне Федеральным органом исполнительной власти (служба по надзору в сфере природопользования – Росприроднадзор), на региональном уровне – органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации в области экологической экспертизы. Положительное заключение является одним из обязательных условий финансирования и реализации проектов. Лица, признанные виновными в нарушении закона об экологической экспертизе, могут быть привлечены к административной, гражданско-правовой, материальной или уголовной ответственности.
В 1998 г. был принят закон о государственной религиоведческой экспертизе[82]. Религиоведческая экспертиза является обязательной при регистрации деятельности религиозных организаций. Она осуществляется экспертным советом, образованным Министерством юстиции Российской Федерации, а ее порядок проведения регламентирован законодательством[83].
С 2010 г. действует закон о государственной этической экспертизе клинических исследований[84]. Этическая экспертиза является обязательной для регистрации лекарственных препаратов и для проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения. Экспертиза проводится федеральным государственным бюджетным учреждением соответствующего уполномоченного федерального органа исполнительной власти.
Несмотря на актуализацию проблемы экспертиз в научном сообществе, далеко не все экспертизы признаны обязательными на государственном уровне. Некоторые виды экспертиз признаны на региональном уровне, как, например, этнологическая экспертиза. В российское законодательство понятие «этнологической экспертизы» было введено в 1999 г. Федеральным законом «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»[85]. Но порядок проведения этнологической экспертизы, ее методы и критерии федеральными законами так и не были установлены. Между тем для многих регионов Российской Федерации тема сохранения этнической идентичности стала одной из актуальных проблем. В результате в 2009 г. по инициативе депутатов был принят законопроект «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)». Задача этнологической экспертизы – выполнять комплексный анализ демографической ситуации, социально-экономического положения и устойчивости этнокультурной среды групп коренного населения, проживающих в зоне потенциального воздействия промышленного освоения Якутии.
Все эти дополнительные документы обеспечивают правовое поле экспертной деятельности. Скажем, приказом Министерства юстиции РФ от 23 января 2002 г. утверждено Положение об аттестации работников на право самостоятельного производства экспертизы в судебно-экспертных учреждениях Министерства юстиции Российской Федерации[86]. Положение устанавливает порядок аттестации работников на право самостоятельного производства экспертиз в судебно-экспертных учреждениях Минюста России с целью определения уровня их профессиональной подготовленности для производства судебных экспертиз. В Положении определяются порядок формирования и организации работы экспертно-квалификационной комиссии, процедура аттестации на право самостоятельного производства судебной экспертизы.
Конец ознакомительного фрагмента.