1. Законодательство
1.1. Дискриминационные тренды в европейском законодательстве
Одним из важнейших дискриминационных элементов европейского законодательства является игнорирование мотива ненависти как отягчающего обстоятельства при расследовании уголовных преступлений. Из стран мониторинга в 2015 году такое положение в полном объеме сохранялось в законодательстве 4-х стран – Франции, Греции, Польши и Венгрии. В Германии этот вопрос был актуальным вплоть до 2015 года – ст. 46 Уголовного кодекса ФРГ оставляла его на усмотрение суда[1]. Но 19 марта 2015 года немецкий Уголовный кодекс наконец был дополнен статьей 46.2., согласно которой суды теперь обязаны учитывать мотив ненависти при вынесении приговоров[2]. В Украине уголовная ответственность за преступления на почве ненависти увязана с наличием «прямого умысла», который надо доказать, а в Италии – с тем, чтобы деяние осуществлялось с целью оказания воздействия на широкую аудиторию с целью «изменения ее поведения»[3], что доказать также очень сложно.
Не менее важным дискриминационным элементом являются неравноправные нормы в отношении отдельных религий. Например, законодательство Греции прямо указывает на возможность дискриминации нетрадиционных религий. Так, ст. 13(ч. 2) Конституции страны гласит, что «всякая известная религия свободна, и отправление ее культовых обрядов осуществляется беспрепятственно под охраной закона». Упор на известность религии встречается еще в ч.3 той же статьи Конституции, а также в ст. 14 (ч. 3а), которая говорит о недопустимости «оскорбления христианской или любой другой известной религии».
До 2014 года греческие власти признавали в качестве известных (публичных юридических лиц) только три религиозных организации – православную церковь, фракийских мусульман и еврейскую общину. Остальные организации, считавшие себя религиозными, не имели этого статуса и не могли владеть, например, недвижимостью как официальные религиозные структуры[4]. В 2014 году положение изменилось и теперь есть процедура регистрации иных религиозных организаций. В соответствии с законом 2014 года, кроме указанных 3-х религиозных организаций на момент подготовки доклада в стране было зарегистрировано еще три православных церкви – Коптская, Армянская и Ассирийская[5]. Таким образом, ограничения на религиозную деятельность были существенно уменьшены.
Принятый в 2011 году закон Венгерской Республики «О праве на свободу совести и вероисповедания, церкви, религии и религиозных организаций» также создал проблемы для новых религиозных общин, которые не действовали на территории страны в течение 20 лет и которые имеют менее 1000 последователей, имеющих постоянное место жительство в Венгрии и подтвердивших это письменно.
В неравные условия ставит религиозные организации и законодательство Германии, которое делит их на «публично-правовые корпорации» и все остальные. Публично-правовые корпорации имеют право на получение своей части т. н. «церковного налога», который списывается с налогооблагаемой базы и взимается финансовым управлением (Finanzamt) федеральной земли, а затем перечисляется в общину. Остальные религиозные организации таким правом не обладают. Статус публично-правовой корпорации подразумевает, что религиозная община, своим уставом и числом своих членов гарантирует длительный срок существования. В современной Германии таким статусом обладают христианские общины различных конфессий, включая православных и мормонов, «Свидетели Иеговы», иудеи и Союз религиозных общин, куда входят мелкие общины и секты преимущественно христианского вероисповедания. В то же время мусульманская община Германии, насчитывающая более 4 млн. человек, или почти 5 % населения страны, не подпадает под статус публично-правовой корпорации, хотя отвечает всем необходимым условиям для включения в указанный перечень.
Схожие проблемы существуют в Италии, где есть проблемы у религиозных общин, не заключивших конкордат с правительством. К их числу также относятся и мусульмане.
На Украине в 2012 году были приняты поправки в Закон «О свободе совести и религиозных организациях», которые не были отменены и с приходом нового правительства в 2014 г. Поправки осложняют регистрацию религиозных организаций, предоставляют право контроля за их деятельностью широкому кругу государственных органов власти (среди них – органы прокуратуры, министерство культуры, другие министерства и ведомства, местные государственные администрации и органы местного самоуправления), а также вводят для верующих и религиозных организаций разрешительный порядок проведения публичных мероприятий мирного характера, что прямо противоречит статье 39 Конституции Украины.
Следует упомянуть также и закон «О защите чувств верующих», принятый в Российской Федерации в 2013 году[6]. Закон отличается крайне расплывчатыми формулировками и фактически дает возможность преследовать за критику деятельности религиозных объединений, либо их «непочтительное» изображение в искусстве. Например, вводя в закон понятие «публичные действия, выражающие явное неуважение к обществу и совершенные в целях оскорбления религиозных чувств верующих» (часть 1 ст. 148 УК РФ)[7], закон не раскрывает его содержания, что оставляет возможности для злоупотребления этим законом, особенно в отношении атеистов или представителей т. н. «нетрадиционных» религий.
Однако основной проблемой европейского законодательства являются законы, регулирующие межнациональные отношения. В Европе существуют страны, которые отрицают наличие этнических меньшинств как таковых и, соответственно, их особых прав, которые отличались бы от «классических» прав человека. Этническая принадлежность, а также этническая самоидентификация меньшинств полностью исключена из законодательства и политического лексикона во Франции и Греции (за исключением Западной Фракии). Причем в качестве формального обоснования данной позиции выдвигается тезис о том, что признание «особых прав» национальных меньшинств ведет к эскалации расизма и неравенства на этнической почве. По этой причине ни Франция, ни Греция до сих пор не присоединились к Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств и к Европейской хартии о региональных языках и языках меньшинств. Между тем де-факто представители национальных меньшинств как во Франции, так и в Греции составляют не менее 10 % населения, но их наличие не признается, а, следовательно, не защищаются и их права.
В том или ином виде эта проблема существует и в других странах мониторинга, кроме России, на территории которой традиционно проживает более ста национальностей. Но Россия имеет совсем другую модель национального государства, доставшуюся ей в наследство от Советского Союза, созданного на базе объединительной идеи, а не традиций титульного этноса.
Больше всех от этого страдают некоренные народы, в основном иммигранты, но не только – например, на территории Германии проживают миллионы граждан, родившихся там, но не имеющих отношения к национальным меньшинствам, поскольку они не идентифицируют себя ни с одним из 4-х признаваемых таковыми народов. Это турки, выходцы из бывшей Югославии, а также из других стран Азии и Африки, которые не признаются национальными меньшинствами и на них не распространяется действие Рамочной конвенции.
Все это говорит о том, что права основной массы национальных меньшинств в Европе не соблюдаются, причем для этого есть вполне законные основания.
1.2. Изменения в антиэкстремистском законодательстве и в законодательстве, направленном на защиту прав меньшинств 2015 г
Законотворчество в Европе в 2015 году в основном было направлено на решение следующих проблем: а) предотвращение и ограничение быстрой и, особенно нелегальной, иммиграции; б) ускоренная интеграция легальных иммигрантов; в) предотвращение радикализации общества, в том числе посредством ужесточения антирасистского законодательства, противодействия различным формам ксенофобии и пр.; г) борьба с терроризмом. В странах ЕС также продолжалась работа над либерализацией ЛГБТ отношений.
Борьба с террором является основной проблемой европейских законодателей в последние годы. Именно на ее решение был направлен первый по значимости блок законопроектов 2015 года.
Франция, которая занимает первое место в ЕС по числу приверженцев радикального ислама и больше всего в Европе страдает от экстремизма, еще в декабре 2012 года приняла закон «О безопасности и борьбе с терроризмом», который существенно ужесточил наказание для лиц, причастных к террористической деятельности[8]. 4 ноября 2014 года французские парламентарии приняли новый закон «О борьбе с терроризмом», который впервые дал право властям отбирать паспорта и запрещать выезд за границу французским гражданам, отправляющимся в Сирию и Ирак, если, по данным спецслужб, они намереваются присоединиться там к джизадистским группировкам. Также закон допускал возможность внесудебной блокировки исламистских интернет-сайтов[9]. В 2015 году законодатели Французской республики продвинулись еще дальше в вопросе развития антиэкстремистского законодательства. 24 июля здесь был принят новый Закон о разведке, который в числе прочего дает спецслужбам право устанавливать так называемые «черные ящики» на оборудование интернет-провайдеров «для мониторинга трафика и подозрительных моделей поведения путем анализа трафика мета-данных в режиме реального времени[10].
Заметим, что французы были особенно критично настроены по отношению к Закону о борьбе с терроризмом в США, принятом после событий 11 сентября 2001 г. (9/11), предусматривающему аналогичные меры. Поэтому президент Ф. Олланд намеренно направил уже принятый закон на утверждение в Конституционный Совет, который признал его соответствующим конституции страны[11]. Это был беспрецедентный шаг с момента создания КС в 1958 году.
Не будет преувеличением сказать, что именно французское и американское антиэкстремистское законодательство легло в основу антитеррористических правовых актов многих стран.
В 2015 году Великобритания[12] и Германия[13] приняли новые антитеррористические акты. Ужесточили свое антитеррористическое законодательство в период мониторинга также Италия и Нидерланды[14]. В 2016 году их примеру последует Россия, приняв пакет антитеррористических законов[15]. А в 2015 г. в этой стране были приняты поправки в Кодекс об административных правонарушениях, увеличивающие сумму штрафов за производство и выпуск продукции СМИ, содержащей оправдание или публичные призывы к террористической или экстремистской деятельности[16].
Анализ современного европейского антитеррористического законодательства показывает, что его главными чертами являются:
1. возможность временного закрытия границ;
2. введение досудебных запретов на поездки за границу и даже изъятие проездных документов граждан;
3. легализация интернирования, лишения гражданства и депортации для лиц, имеющих двойное гражданство, если они замешаны в террористической деятельности (поправка в Закон о гражданстве Нидерландов вводит институт «аннулирования» гражданства этой страны в интересах национальной безопасности);
4. расширение полномочий спецслужб по контролю за интернетом;
5. ужесточение борьбы с финансированием террористической деятельности;
6. введение обязательства для интернет-провайдеров, транспортных, медицинских и других служб, а также органов местного самоуправления информировать власти о подозрительных действиях клиентов и просто отдельных лиц;
7. прекращение социальных выплат для «джихад-туристов».
Второй группой законов, принятых в 2015 году стали акты, направленные на упорядочивание иммиграционных потоков.
Так в июле 2015 года федеральный парламент Германии, Бундестаг, согласился ужесточить Закон о беженцах. Теперь псевдо-беженцев, даюших ложную информацию о себе и обстоятельствах переезда в Германию, привлекут к уголовной ответственности, а тех из них, кто прибыл в страну нелегально с помощью контрабандистов в обход пунктов пограничного контроля, могут не только арестовать, но и отобрать у них проездные документы вплоть до принятия решения об их дальнейшем пребывании в ФРГ. Министр внутренних дел Германии Томас де Мезьер из ХДС заявил, что жесткий подход к вновь прибывшим необходим для того, чтобы добиться от общественности «одобрения иммиграции и въезда людей, действительно нуждающихся в защите в Германии»[17].
В июле и августе было изменено законодательство о пограничном режиме Венгрии: была введена уголовная ответственность за нелегальное проникновение в страну[18]. Кроме того, Сербия была признана «безопасной третьей страной», что позволяет в ускоренном порядке возвращать туда транзитный поток лиц, ищущих убежища. Закон также разрешил использовать на границе армию и применять против мигрантов и беженцев нелетальные средства, включая гранаты со слезоточивым газом и резиновые пули.
Россия также пытается упорядочить иммиграционный процесс. По состоянию на начало мая 2015 года, российские власти закрыли въезд для 1 миллиона 350 тысяч нарушителей режима и правил пребывания из числа иностранных граждан. Был наведен относительный порядок с регистрацией этих граждан по месту реального жительства. Раньше многие из них регистрировались в т. н. «резиновых квартирах» – по адресам, не имеющим отношения к их реальному пребыванию. В таких квартирах подчас были зарегистрированы сотни мигрантов, которые реально жили в других местах, а очень часто вообще не имели жилья. После принятия соответствующего закона количество таких квартир было сокращено с 10’090 до 1’160 ед.[19]
17 сентября 2015 года в парламент Великобритании был внесен новый Иммиграционный Билль[20]. Закон стал результатом новой политики консерваторов, направленной на привлечение голосов евроскептиков и тех, кто испытывает откровенные фобии в связи с «засильем беженцев». Летом 2016 г. эта политика привела к победе сторонников выхода Британии из Евросоюза на референдуме о Brexit и к отставке Д. Кэмерона с поста премьер-министра. Закон об иммиграции был воспринят в британском обществе как неоднозначный, поскольку был направлен на сокращение в стране численности лиц, ищущих убежища и нелегальных иммигрантов за счет сокращения им социальной помощи, а также ужесточения контроля на рынке аренды жилья, рынке труда и пр.[21]
Кроме того, правительство Великобритании в 2015 г. заявило о подготовке плана повышения занятости среди безработных от 18 до 25 лет. Предполагается, что эти молодые люди, если они не проходят обучение в каком-либо учебном заведении, будут принудительно отправлены на общественные работы – 30 часов в неделю в течение четырех недель в год. В противном случае они потеряют пособие по безработице[22]. Правозащитные организации обрушились с критикой на правительство по поводу данного проекта, обращая внимание не столько на попытки внедрения практики принудительного труда на государственном уровне, сколько на то, что закон имеет расистскую подоплеку, поскольку объективно направлен в первую очередь на представителей национальных меньшинств и иммигрантского сообщества. Ведь именно они составляют большинство безработных в возрасте от 18 до 25 лет, в частности, более половины чернокожих молодых людей этого возраста, являются безработными[23].
Во Франции в 2015 году также происходило реформирование иммиграционного законодательства. Законодатели обязали миграционные власти в три раза быстрее рассматривать прошения о предоставлении убежища – максимально 9 мес. вместо 24, как было ранее. После этого лицо, ищущее убежище либо приобретало статус беженца, либо подлежало депортации из страны. Кроме того, лица, ищущие убежища, теперь расселялись по всей территории Франции (что разгрузило Парижский регион), под угрозой потери социальной помощи и других привилегий, в специальные лагеря, план строительства которых был представлен правительством в том же году. Кроме того, парламент начал обсуждать новый законопроект о статусе и правах иностранцев[24].
Третьей по значимости группой законов, которые принимались в 2015 году, были законы, направленные на ускоренную интеграцию легальных иммигрантов.
Так, в июне 2015 года греческий парламент принял закон, предоставляющий детям иностранных граждан, если они родились и выросли в стране, гражданство Греции. Закон касается почти 200 000 мигрантов второго поколения[25].
Аналогичный законопроект был принят в 2015 году Палатой депутатов Италии. На момент подготовки настоящего доклада он ждал прохождения через Сенат. Речь идет о так называемом законе ius soli, в соответствии с которым итальянское гражданство будет предоставлено детям иностранцев, родившимся в Италии. Вторым условием предоставления гражданства является легальный статус родителей, которые проживают там «постоянно и последовательно» на основании визы или вида на жительства. При этом отдельно оговаривается, что речь не идет о гражданах стран ЕС[26]. Эксперты считают, что принятие данного закона (а в его прохождении через Сенат практически нет никаких сомнений) будет содействовать тому, что новое поколение итальянцев, практически интегрированных, как считается, в итальянское общество (знание языка, обычаев, наличие образования, полученного в Италии) будет наконец чувствовать себя «частью нации».
С другой стороны, европейские парламентарии принимают меры к тому, чтобы иммигранты лучше (как они это видят) адоптировались к новым реалиям. При этом иногда эта забота выливается в прямые попытки принуждения к отказу от своей традиционной идентичности. Наиболее ярко это проявилось в Нидерландах. Там были приняты поправки к закону «Об интеграции»., который касается иностранцев (не из стран ЕС), желающих получить вид на жительство. После нескольких лет пребывания в Голландии они обязаны сдать языковый экзамен, а также экзамен на знание голландского общества и понимание местного рынка труда. Причем экзамен, по мнению правозащитных организаций, объективно не столько приносит иммигрантам практическую пользу с точки зрения понимания голландских реалий, сколько создает у них негатив и поддерживает ксенофобские и изоляционистские настроения, предлагая им, по сути дела, один выбор – изменить свою традицию и даже идентификацию или отказаться от идеи интеграции и самоизолироваться в искусственно созданном гетто. Например, иммигрантам из стран Магриба и Африки предлагают ответить на вопрос «Что бы вы сделали, если бы увидели двоих мужчин, целующихся на улице?» При этом негативная реакция, как правило, приводит к отрицательному результату на экзамене[27]. Многие отказываются от сдачи таких экзаменов со всеми вытекающими последствиями.
Это типичный пример, который показывает, что европейские политики стремятся ускоренными темпами интегрировать легальных иммигрантов, причем под интеграцией они часто понимают ассимиляцию и утрату их традиционной идентичности.
В России законодатель попытался упростить трудоустройство для части трудовых мигрантов. С января 2015 года те из них, которым для въезда требуется виза, по прежнему работают на основании специальных квот. Граждане государств, имеющие соглашение с РФ о безвизовом въезде, с 1 января выведены из-под действия квот и должны покупать патент на трудоустройство. Оформлять патент смогут те лица, которые честно указали при въезде в качестве цели пребывания – работу. Таким образом трудовые мигранты оказались разделены на две категории, что должно было улучшить положение выходцев из безвизовых стран, однако бюрократические проволочки не позволили реализовать этот проект без проблем (см. раздел 2).
Наконец, четвертым законодательным трендом 2015 года было совершенствование законодательства, направленного на предотвращение радикализации общества, в том числе посредством ужесточения антирасистского законодательства, противодействия различным формам ксенофобии, принятия мер по гармонизации межнациональных и межрелигиозных отношений.
25 сентября 2015 года польский парламент принял поправки в Закон о национальных, этнических меньшинствах и региональных языках от 6 января 2005 г. Депутаты одобрили текст ст. 9 Закона «О поддерживающих языках». В ней говорится о том, что язык меньшинства может использоваться во взаимоотношениях с муниципальными органами власти наряду с государственным языком. Это преимущество касается тех муниципалитетов, где число представителей меньшинства, чей язык является «поддерживающим», превышает 20 % населения[28]. Однако президент страны Анджей Дуда наложил вето на законопроект с мотивировкой о «высокой стоимости его применения». Теперь парламент должен заново рассмотреть закон в 2016 году[29].
Также в 2015 году (19 марта) в Уголовный кодекс Германии были внесены поправки (ст. 46.2), обязывающие суды учитывать расистские, ксенофобские или другие дискриминационные мотивы, связанные с преступностью, при вынесении приговора[30]. Это важнейшее решение, поскольку фактически германское законодательство ранее не рассматривало эти мотивы как отягчающие обстоятельства по делам о насильственных преступлениях, фиксируя лишь, что суды могут учесть это при вынесении приговоров.
В 2015 году в Уголовный кодекс Греции была предложена поправка – статья 361В, которая вводила уголовную ответственность за отказ от продажи (покупки, бесплатного распределения) товаров и услуг по признаку расы, цвета кожи, национального или этнического происхождения, а также географического происхождения, религии, инвалидности, сексуальной ориентации или гендерной идентичности. Поправка обрела силу закона в июле 2016 года[31]. Новая статья УК направлена, прежде всего против неонацистской партии «Золотая заря», активисты которой активно практиковали акции по бесплатной раздаче продуктов питания перед православными религиозными праздниками «чистым» (по крови) грекам, по донорскому забору «чистой греческой» крови и т. д.[32]
Одновременно с дебатами по этой поправке в парламенте Греции шли многолетние баталии по вопросу о строительстве в Афинах соборной мечети и мечети на мусульманском кладбище в столице страны. Законопроект обсуждался с 2006 года и был наконец одобрен парламентом 3 августа 2016 г.[33] Выступая в поддержку строительства мечети, многие комментаторы утверждают, что это в значительной степени социальный, нежели религиозный проект, т. к. он направлен на улучшение положения меньшинств в Греции. В частности, министр образования и по делам религии Никос Филис (Nikos Filis) заявил, что Греция должна избежать ошибок, сделанных другими европейскими странами, которые оставили многие общины мигрантов в социальной изоляции и тем самым сделали их уязвимыми к угрозе экстремизма. «Это действительно слон в комнате: Европа так и не поняла, что ислам является реальностью,» – сказал он в парламенте, – «существование подпольных и незаконно возведенных мечетей (в Афинах) является позором для нашей страны[34]».
В 2015 году Франция сделала важный шаг в направлении борьбы с ксенофобией и преступлениями на почве ненависти. С 1 января 2015 года в стране был введен Новый Национальный план действий по борьбе с расизмом и антисемитизмом на период до 2017 г.[35] Он был представлен общественности 17 апреля 2015 года. План содержит, среди прочего, следующие элементы: организация силами правительства информационной кампании в поддержку национальных меньшинств; физическая защита еврейских и исламских мест отправления культа, образовательных учреждений и пр., создание национального подразделения по борьбе с ненавистью в Интернете и т. д. Но, самое главное – план предполагает скорейшую модификацию французского уголовного права с тем, чтобы с расизм и антисемитизм считались бы отягчающими обстоятельствами для всех правонарушений и преступлений. До сих пор Франция относилась к тем странам, которые не рассматривают мотив преступления в качестве обстоятельства, влияющего на приговор суда. 8 октября 2015 года президент Ф. Олланд обязал министра юстиции подготовить официальное предложение на эту тему к концу года[36]. В настоящее время законопроект обсуждается парламентом, и теоретически возможно, что не только расизм, но и сексизм также станет отягчающим обстоятельством для всех правонарушений[37].
23 ноября Президент России Владимир Путин подписал закон, запрещающий признавать экстремистскими главные священные тексты христиан, мусульман, иудеев и буддистов. Действие закона распространяется на полные тексты и цитаты из Библии, Корана, Танаха и Ганджура[38]. Необходимость такого закона возникла после того, как в августе 2015 года суд г. Южно-Сахалинска признал экстремистской книгу «Мольба (дуа) к богу: ее назначение и место в Исламе». В книге обнаружили пропаганду превосходства ислама над другими религиями. В ноябре решение суда было отменено. После этого Владимир Путин внес в Госдуму указанный законопроект[39].
Целый ряд законопроектов, направленных на гармонизацию межнациональных и межрелигиозных отношений, был принят в 2015 году на Украине. Часть из них несла позитивную нагрузку, но часть вызвала неоднозначную реакцию среди комментаторов и представителей национальных меньшинств. Так, 25 августа 2015 года президент П.Порошенко подписал Указ № № 501/2015 «Об утверждении Национальной стратегии в области прав человека»[40]. Стратегия называет среди основных системных проблем Украины в сфере защиты прав и свобод человека дискриминацию этнических меньшинств и сосредотачивает внимание на «предупреждении и противодействии дискриминации» и «обеспечении прав коренных народов и национальных меньшинств». Стратегия требует от законодателей принятия необходимых законов для защиты прав «коренных народов и национальных меньшинств» и приведения антидискриминационного законодательства в соответствии с международными стандартами.
12 ноября 2015 г. парламент (Верховная Рада) Украины принял закон «О внесении изменения в Кодекс законов о труде Украины относительно гармонизации законодательства в сфере предотвращения и противодействия дискриминации с правом Европейского Союза»[41]. Данный акт предусматривает запрет на дискриминацию в трудовых отношениях по любому признаку[42] и предполагает внесение изменений в Трудовой кодекс, в частности, вводится перечень признаков, по которым запрещается дискриминация: «сексуальная ориентация», «гендерная идентичность», «инвалидность» и другие.
В декабре 2015 года на Украине было принято постановление о межправительственной украино-германской комиссии по сотрудничеству по делам лиц немецкого происхождения, проживающих в Украине[43].
Однако уже 23 ноября 2015 г. Кабинетом Министров Украины принято распоряжение № 1393-р «Об утверждении плана действий по реализации Национальной стратегии в области прав человека на период до 2020 года»[44], где наряду с целым рядом важных положений содержится положение об изъятии из статьи 161 Уголовного кодекса Украины части, касающейся уголовной ответственности за дискриминацию, а взамен предусмотреть – административную и гражданскую ответственность за нарушение действующей нормы в виде штрафов за нанесение вреда[45]. Такая мера прямо свидетельствует о смягчении не только ответственности за нарушение прав национальных меньшинств, но и политики в отношении предупреждения и противодействия дискриминации по национальному признаку. Следует также заметить, что еще в мае 2015 года Кабинет министров Украины принял Постановление № 333, которое ликвидировало Национальную экспертную комиссию по вопросам защиты общественной морали[46]. Комиссия оставалась единственным органом, который в соответствии с законом «О защите общественной морали»[47] от 20.11.2003 г. имел право на проведение экспертизы продукции СМИ, зрелищных мероприятий и т. д. на предмет выявления пропаганды насилия, жестокости и пр., в том числе в сфере межнациональных и межрелигиозных отношений. Иными словами, Комиссия могла дать правовую оценку тому или иному деянию, которую обязан был принять суд. Речь шла в частности, о пропаганде национальной и религиозной вражды, кощунства, неуважения к национальным и религиозным святыням. После ликвидации комиссии на Украине больше не осталось уполномоченных государством органов, которые могли бы компетентно оценивать действия в этой сфере.
14 мая 2015 года правительство Украины сократило бюджетное финансирование периодических изданий культурологического направления, газет на языках национальных меньшинств.
Закон «О местных выборах» от 14 июля 2015 года лишил внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) с неподконтрольных Киеву территорий Донецкой и Луганской областей, а также Крыма права голосовать на выборах, так как они находятся за пределами населенного пункта, в котором прописаны. Исключением из этого правила может стать только голосование на специальных участках. На местных выборах, как сообщали СМИ по информации Центральной избирательной комиссии Украины[48], переселенцы смогут принять участие в голосовании только после завершения боевых действий и только по своему официальному месту регистрации. Эксперты отмечают, что в такой редакции закон вступает в противоречие с Законом Украины «Об обеспечении прав и свобод внутренне перемещенных лиц», согласно которому ВПЛ могут участвовать в местных выборах путем смены места голосования без изменения выборного адреса.
Интересно, что чуть позже, 24 сентября 2015 года Кабинет министров Украины принял постановление № 736 «Отдельные вопросы Государственной службы Украины по вопросам Автономной Республики Крым и города Севастополя»[49]. В нем определялись задачи государства по обеспечению прав и свобод населения на неподконтрольной Киеву территории. Отдельным пунктом в постановлении указывалось на необходимость «создания условий для свободного развития крымско-татарского языка, языков других коренных народов и национальных меньшинств, проживающих на временно оккупированной территории Украины», равно как и «содействие удовлетворению национально-культурных, образовательных потребностей, развития этнической самобытности» коренных народов и национальных меньшинств. Характерно, что до присоединения Крыма к России в марте 2014 года такие вопросы украинским правительством не поднимались.
Большой проблемой остается отсутствие полноценного антидискриминационного законодательства в России. Само понятие «дискриминация» содержится только в Уголовном кодексе РФ и раскрывается не через ее конкретные формы, а путем отождествления с нарушением прав, свобод и законных интересов граждан. Между тем по смыслу международно-правовых актов нарушение прав и свобод может быть одной из целей или следствий, но не формой дискриминации. Законодатель также не поясняет, что является «нарушением прав», не говорится о формах дискриминации, о различиях между прямой и косвенной дискриминацией, о виктимизации, а также о запрете дискриминации со стороны частных лиц или публичной власти, равно как и о дискриминации по основанию гражданства. Целый ряд важных законодательных документов вообще не содержат запретов на дискриминацию. Фактически отсутствуют нормативные акты, предотвращающие неофициальную дискриминацию на рынке труда, рынке аренды жилья, в образовании, здравоохранении и т. д.
В целом же основными тенденциями законотворчества европейских парламентариев и органов исполнительной власти в области борьбы с ненавистью в 2015 году были:
• Ужесточение антитеррористического законодательства вплоть до ограничения прав граждан.
• Ужесточение уголовного законодательства с целью защиты прав меньшинств и определения мотива ненависти в качестве отягчающего обстоятельства при совершении преступлений.
• Ужесточение иммиграционного законодательства в смысле предотвращения нелегальной иммиграции.
• Упрощение процедуры натурализации для легальных иммигрантов при условии выполнения ими требований, связанных с признанием местных ценностей – от знания государственного языка до уважения укоренившихся обычаев и понимания рынка труда.
• Ужесточение законодательства, направленного на борьбу с расизмом и другими формами нетерпимости.
Все это явилось существенным сдвигом по сравнению с прошлыми периодами, когда решение проблемы ненависти ограничивалось декларациями и чисто полицейскими мерами. В этом смысле вызывает озабоченность ситуация в Украине, где в 2015 году была снята уголовная ответственность за дискриминацию, ликвидированы последние контролирующие институты, призванные осуществлять экспертизу на предмет выявления пропаганды насилия, в том числе в сфере межнациональных и межрелигиозных отношений, а также ограничены избирательные права временно перемещенных лиц. Вызывает озабоченность вето президента Польши, наложенное им на поправки в Закон о национальных, этнических меньшинствах и региональных языках, вводящая в правовой оборот понятие «поддерживающих языков», а также низкий уровень антидискриминационного законодательства в России, что отражается не только на положении, например, мигрантов, но и на трудовой деятельности лиц старшего возраста, на женщинах и детях – жертвах домашнего насилия и т. д.
С другой стороны, законотворческая активность 2015 года стала причиной беспокойства правозащитников, увидевших в ней прямую опасность для прав граждан. Критике подвергся новый британский Закон об иммиграции, а также планы британского кабинета министров о борьбе с безработицей путем принудительного труда молодых безработных, среди которых больше 50 % составляют представители национальных меньшинств. Правозащитники критиковали поправки в антитеррористическое законодательство целого ряда стран, связанные с контролем за интернетом и личной жизнью граждан, а также поправки в голландский закон «Об интеграции», который ввел обязательный экзамен для иммигрантов, способный оскорбить не только религиозные чувства верующих, но и светские традиции страны исхода.
Отдельным направлением законотворческой деятельности в 2015 году была работа по либерализации отношений ЛГБТ. Она проводилась в рамках общей политики ЕС, направленной на легализацию однополых браков и защиту прав лиц нетрадиционной сексуальной ориентации. После долгих лет противодействия победу торжествовали лоббисты закона о гражданском партнерстве для однополых пар в Греции. 22 декабря 2015 г. соответствующий закон был принят благодаря поддержке правящей леворадикальной партии SYRIZA. Новый закон позволяет однополым парам пользоваться некоторыми правами, предоставленными супружеским парам, в том числе в области принятия чрезвычайных медицинских решений и права наследования, но не гарантирует аналогичные права для транссексуалов. Кроме того, были отменены устаревшие положения уголовного права, запрещающие демонстрацию «неестественного неприличия» (ст. 347 УК Греции).
Еще дальше пошли голландские парламентарии, которые уже давно легализовали у себя в стране однополые браки. В 2015 году в Нидерландах был принят Закон о трансгендерах и Акт о родительских правах лесбийских пар[50].
Между тем польские парламентарии 26 мая 2015 года отклонили законопроект о гражданских партнерствах. Из 385 членов парламента проголосовали «за» только 146, 215 высказались против и 24 воздержалось[51].