Концессионное право Союза ССР. История, теория, факторы влияния. Глава 1. Концессионное законодательство в 20-е годы XX века (С. Г. Тищенко, 2011)

1.1. Историческое и правовое развитие концессионной деятельности

Исторически концессионные договоры и соглашения возникли как узаконенная форма договорных отношений государства (в лице его правительственных или муниципальных органов) и частных инвесторов в целях стимулирования привлечения и сложения капитала в развитие национальной экономики. При этом, как правило, таким негосударственным инвесторам предоставлялось на срочной и возмездной основе право пользования государственной и муниципальной собственностью (включая природные ресурсы), а также право на осуществление монополизированных государством видов деятельности.

Развитие концессионной формы сотрудничества в мировой практике имеет глубокие исторические корни. Этот факт находит отражение в работах как ученых периода НЭПа, так и современных исследователей, в том числе из ближнего зарубежья.[5] Разработчики современного российского законодательства о концессиях А. Михайлов и М. Субботин связывают историю возникновения концессий с откупами, т. е. передачей государством за определенную плату и на определенных условиях права взимать налоги, другие государственные доходы. По существу система откупов – прообраз концессий в современном понимании этого слова, т. е. форма договора государства с предпринимателями.[6] Откупы известны с древнейших времен и в Европе, и в Азии, и в России. Откуп применялся, главным образом, в условиях натурального хозяйства, неразвитости кредита, финансовых затруднений государства, слабости коммуникаций. Впервые откупы получили распространение в Древнем Иране (VI в. до н. э.), Древней Греции и Древнем Риме (IV в. до н. э.).

Действительно, еще римские юристы выделяли особенную группу предметов, которые не могут находиться в частной собственности. В Институциях Гая говорилось: «Те же вещи, которые принадлежат к категории вещей человеческого права, составляют собственность или государства или частных лиц. То, что принадлежит государству или общинам, не составляет, по-видимому, ничьей частной собственности, так как государственные имущества принадлежат всему обществу граждан. Частные же имущества – это те, которые принадлежат отдельным лицам» (i.2.10; i.2.11).[7] Закономерное аналогичное положение содержалось и в Дигестах: «Вещи, которые являются вещами человеческого права, суть то публичные или частные. Те, которые являются публичными, не считаются находящимися в чьем-либо имуществе, но считаются вещами, принадлежащими самой совокупности (universitas)…» (Д.1.8.1.).[8] Классификация вещей в римском вещном праве содержит «вещи в обороте и вне оборота». К первой группе – вещам, находящимся в имущественном обороте (res in commercio), – относились вещи, составлявшие объекты частной собственности. Ко второй – вещам, изъятым из оборота (res extra commercium), – относились те, которые по своим свойствам (воздух, морская вода) или в силу особого положения не могли быть предметом имущественных сделок (публичные дороги, реки, стадионы (площади для конских состязаний[9]), бани, храмы и т. д.).[10]

В римском праве к таким объектам применялось вещное право с ограниченным содержанием. Природа этого ограничения такова. Как правило, вещь находилась под властью собственника, который пользовался и распоряжался ею единолично. Но, поскольку общество состояло из множества собственников, возникали ситуации, когда в целях нормального функционирования прав собственности одного лица необходимо предоставить ему ограниченное право пользования чужой вещью. Например, в Риме существовал большой государственный земельный фонд. В интересах государства его стали раздавать частным лицам для пользования. В результате сложились такие отношения, что право собственности на землю оставалось за государством, а право пользования землей было предоставлено отдельным лицам, т. е. последние пользовались чужой вещью, принадлежащей на праве собственности государству.[11]

Согласно римскому праву это были отношения аренды. Проанализируем данное положение. В частности, в Дигестах раскрыта сущность так называемого эмфитевзиса, т. е. долгосрочной наследственной аренды государственной земли: «Арендованными у государства участками (agri vectigales) называются те, которые сняты внаем навсегда, т. е. с таким условием, что, пока за них уплачивается арендная плата, до тех пор не разрешается и отбирать ни у тех, кто снял их внаем, ни у тех, кто является преемником этих лиц…» (Д.6.3.1).[12] Эмфитевт мог пользоваться земельным участком с правом изменения его характера, но, не ухудшая его, собирать урожай, закладывать, отчуждать и передавать по наследству.[13] Выделение эмфитевзиса в отдельный элемент системы прав на чужие вещи и отделение его от сервитута говорило о качественно иной природе данного института. Таким образом, в Дигестах проводилась четкая грань между пользованием государственной и частной собственностью. «Публичное право не может быть изменяемо договорами частных лиц» (Д.2.14.38). А публичным считалось право, относящееся к положению римского государства, частным – к пользе отдельных лиц. (Д. 1.1.1.2).[14] Неправильное оформление, например, личного, для пользы определенного лица, сервитута (узуфрукта) влекло его утрату. По Ульпиану: «утрачивается узуфрукт… установленный не по праву на арендованную государственную землю» (Д.7.4.1).[15] И такое разделение имело место, несмотря на схожую природу узуфрукта и эмфитевзиса, поскольку узуфрукт представлял собой также «право пользоваться чужими вещами и извлекать из них плоды с сохранением целостности субстанции вещей» (Д.7.1.Л).[16] Устанавливался же сервитут, как и схожий с ним по способу применения права эмфитевзис, в том числе договором и законом.

Следовательно, если государственный земельный фонд раздавался для использования частным лицам, в том числе для извлечения ими частной пользы без права собственности на сами земельные угодья, то налицо совмещение публично-правового и частно-правового характера подобных отношений. Такое положение, а именно сочетание частно-правового и публично-правового характера регулируемых отношений, – суть и природа концессионного договора в современном понимании. Этот факт является еще одним частным подтверждением постулата о рецепции норм и положений римского права в современном праве, выдвигаемого многими известными юристами-романистами.[17] Подробнее о природе концессионного договора будет говориться в последующих разделах данной работы. Здесь же необходимо отметить, что фактическое разграничение понятий арендного и концессионного договора появилось уже в современном праве, т. е. в XX в. Причем этот вопрос был спорным, так как некоторые теоретики, в частности, рассматриваемого в рамках данной работы периода НЭПа считали, что отношения аренды и концессии практически идентичны. «Концессии представляют собой по существу ту же аренду, – говорил Н. И. Бухарин. – Но здесь мы будем иметь перед собой капиталистических арендаторов более высокой марки, которым придется ввозить и части основного капитала, машинное оборудование, постройки и др.».[18] Аналогичной точки зрения придерживался крупнейший советский правовед-цивилист, профессор А. В. Венедиктов, который называл концессии о сдаче существующих предприятий по своей юридической природе договорами аренды.[19] Родоначальник НЭПа и концессионной политики В. И. Ленин также говорил о концессии как о «своего рода арендном договоре. Капиталист становится арендатором части государственной собственности по договору на определенный срок, но не становится собственником».[20] Им противоречил В. Н. Шретер: «Арендатор должен вернуть именно то оборудование и то имущество в натуре, которое он получил. Концессионер, получающий концессию на десятки лет, в отличие от арендатора, своевременно должен вернуть правительству, во всяком случае, уже не тот завод и не то оборудование».[21] А. В. Карасс писал, что от «простой аренды госпредприятия концессия отличается тем, что, во-первых, она не ограничивается 12-летним сроком, который наш закон (ст. 154 ГК) устанавливает в качестве предельного для всех видов имущественного найма, и, во-вторых, что по концессионному договору допускается к промышленной, торговой или иной хозяйственной деятельности на территории Советского государства иностранный капитал».[22] Большинство юристов согласились с мнением В. Н. Шретера о том, что аренда – это частная сделка с казной, в то время как концессия – специальный закон, дающий концессионеру особые права, гарантирующие их от последующих изменений в общем законодательстве. При этом сущность концессии – предоставление права на осуществление определенной предпринимательской деятельности, аренды – эксплуатация определенного имущества. Современный известный ученый И. А. Исаев, говоря о концессионной ситуации 20-х годов, указывает, что характер собственности на концессионное предприятие отличался от характера собственности на арендованное предприятие. Чаще всего как оборотные, так и основные средства принадлежали частному лицу – концессионеру. Государство подчас ограничивалось лишь предоставлением концессионеру исключительного права заниматься определенной хозяйственной деятельностью… эксплуатировать отдельные объекты монополий собственности государства.[23] Арендный договор на государственные промышленные предприятия И. А. Исаев называет «близким по своему характеру к договору концессии», но не отождествляет эти понятия.[24]

Таким образом, говоря о глубоких корнях концессионных отношений и их правового обеспечения, можно сделать вывод о том, что римское право знало и регулировало отношения, которые можно обозначить как «квазиконцессионные», в значении приставки «квази-» – почти, близко.[25]

В эпоху Средневековья концессии являлись ярким примером связи права и экономической политики. Во времена Священной Римской империи (с X в.), наряду с другими исключительными королевскими правами,[26] формируется понятие горной регалии, в современном понимании – горной концессии. Фридрих Барбаросса ясно формулирует положение, в силу которого никто не вправе заниматься горным делом, не получив предварительно от короля специального разрешения в виде концессии, за которую обязан вносить известную плату. Поэтому землевладельцы для занятия горным делом нуждались в королевской горной концессии. В ст. 35 книги I «Саксонского зерцала» (1220-е гг.), посвященной земскому праву, прямо закрепляется право монарха на недра, т. е. непосредственно говорится о горной регалии.[27] Постепенно это право стало единственным, не отнятым у монарха. Попытки Фридриха Барбароссы возобновить императорские регалии – права на доходы от пользования дорогами и реками, от портов, таможен и монетных дворов – окончились безрезультатно. Впоследствии такое положение привело к столкновениям императора с курфюрстами. И в силу Золотой буллы 1356 г., уравнявшей их с самим императором, в том числе и горная регалия перешла под контроль курфюрстов.[28]

Во Франции, начиная со специального закона Генриха III 1262 г. и по XVI в., недра рассматривались как pars fundi.[29] Существовал также отдельный институт земледержания, зависимого от сеньора (сезина), который имел права на землю, схожие с правом собственности. При этом права держателя земли принимали устойчивый характер в результате давности обладания земельным участком, который увеличился с года и одного дня до 10–30 лет[30] С XV в. во Франции утверждается идея горной регалии, принадлежавшей королю. Процветали долгосрочные арендные формы пользования землей и недрами. Впоследствии французская революция объявила недра национальной собственностью.

Открытие Америки и морского пути в Индию создавало новые области для хозяйственной деятельности, в частности новые пути и рынки для торговли. В Испании, Португалии, Англии государственная власть изымает торговлю с колониями из сферы частной инициативы и с XVI в. начинает выдачу торговых концессий.

Иммигранты, приезжавшие на новые земли, закрепляли право пользования ими с помощью хартий (Англия) и резолюций (Испания).[31] Некоторые ученые считают, что именно в этот период, т. е. к концу XV столетия, зарождается и формируется практика создания «классических» договоров концессии. Первой такой концессией называют договор между королем Испании Фердинандом / королевой Изабеллой Кастильской и Христофором Колумбом от 17 апреля 1492 г., в соответствии с которым Колумб назначался вице-королем всех открытых земель, переходивших под власть испанской короны.[32] Известны и хартии на колонизацию Виргинии, выданные в апреле 1606 г. Яковом I двум акционерным компаниям – Лондонской и Плимутской. Формально земля принадлежала короне, но компании получали право вербовать поселенцев, вести хозяйственную деятельность и, как следствие, извлекать прибыль с необходимыми отчислениями в казну.[33] В связи с этим можно назвать еще один аналогичный договор, точнее устав. Он был утвержден 6 февраля 1555 г. королем Филиппом/королевой Марией в отношении нового общества для торговли с Москвой, получившего исключительное право на торговлю с русским государством, а также с другими странами, которые могут быть открыты в будущем, расположенными на севере, северо-востоке или северо-западе от Англии.[34] Таким образом, выдавалась то же разрешение на другое исключительное право государства в ту пору – внешнюю торговлю.

Изменение политической и экономической обстановки и развитие техники создавали новые объекты концессий. Как в Англии, так и во Франции, новые отрасли промышленности развивались путем предоставления концессий. С другой стороны, отмечает Б. А. Ландау, государственная власть устанавливала способы и условия проявления частной инициативы в новых отраслях хозяйственной деятельности.[35] В начале XVII в., точнее, в 1624 г., английским парламентом был принят закон о монополиях, в котором практика предоставления королевских привилегий в торговле и промышленности, ведущих к «неудобству и ограничениям для других лиц», объявлялась незаконной.[36] С этим периодом связывают и начало концессионной деятельности в Великобритании. Во Франции первым концессионным объектом называют Южный канал, построенный в XVII в. и соединивший побережье Атлантики со Средиземным морем.[37]

В Средние века во Франции (с XIII в.), в Голландии, Испании, Англии были распространены откупы. Они стали одним из важных источников первоначального накопления капитала. С развитием капитализма откупы сохранились в своеобразных формах в Италии (XX в.) в виде взимания некоторых налогов частными банками, сберкассами. В США в конце XIX – начале XX в. существовали формы откупов при взимании налоговых недоимок.[38]

Во все времена существовали предрассудки в отношении системы откупов и предвзятость, подозрительность относительно тех, кто занимается этой деятельностью. Во времена Великой французской революции Учредительное собрание объявило генеральные откупа упраздненными, а впоследствии революционный трибунал приговорил всех откупщиков (числом 31) к смерти, кроме одного, вычеркнутого Робеспьером из списка. Они обвинялись в заговоре против французского народа, помощи врагам французской нации. Приговор был приведен в исполнение. Вскоре стали раздаваться голоса, что откупщики осуждены безвинно и что конфискация их имущества неправильна. В 1795 г. была назначена комиссия, которая после многолетних расследований пришла к заключению, что откупщики не только не были должны казне 130 млн, как утверждали их обвинители в 1793 г., но, напротив, выдали казне вперед 8 млн (решение от 1 мая 1806 г.).[39]

Позднее во Франции ГК Наполеона существенно расширил права земельного собственника, обозначив его как полного и абсолютного хозяина всех природных богатств, обнаруженных на его участке. Статья 522 ГК гласила: «Собственность на землю включает в себя собственность на то, что находится сверху, и на то, что находится снизу».[40] Поскольку такая редакция оказалась невыгодной как для промышленников, так и для государства в целом, в 1810 г. она была пересмотрена специальным законом, согласно которому рудники могут эксплуатироваться лишь на основании концессии, предоставленной государством.

Германский гражданский кодекс конца XIX в. в § 905 также предоставлял широкие права собственникам земли на поверхность, недра и воздушное пространство над земельным участком. Однако право собственника не распространялось на полезные ископаемые, имеющие государственное значение (металлы, уголь, соль и др.). Их использование, как и ранее, регулировалось нормами земского горного права (ст. 68 Вводного закона).[41]

Между тем специалист в области международного инвестиционного права И. З. Фархутдинов указывает, что двусторонние договоры с другими государствами или концессионные договоры с частными иностранными компаниями о развитии горнодобывающей отрасли и железнодорожного транспорта вообще явились первоначальной формой привлечения иностранного капитала. Так, Китай как государство, обладающее крупными запасами природных ресурсов, заключил серию двусторонних договоров с Великобританией (1842 г.), США и Францией (1844 г.), Россией (1858 г.), Германией (1861 г.), Австро-Венгрией (1869 г.) и Японией (1871 г.). Эти договоры как раз регулировали правовой режим иностранных предпринимателей в ходе концессионной деятельности в угледобывающей отрасли и железнодорожном строительстве.[42]

Другие ученые считают первыми концессионными договорами в их современном значении именно договоры, получившие распространение в начале XIX в. во Франции, Германии и Италии. Как указывает А. Кирин, это были преимущественно договоры в сфере городского и коммунального хозяйства, дорожного строительства, развития инфраструктуры и коммуникаций, а также различных объектов монопольной хозяйственной деятельности.[43] Так, закон о концессиях в сфере общественных услуг существует со времен Наполеона.[44]

Таким образом, исторически первой формой всех исключительных прав государства является регалия. Монарх сосредоточивал в своих руках право эксплуатации определенных предприятий или видов деятельности, например недр, чеканки монет, торговли и т. д. С развитием понятия о современном государстве права эти перешли от монарха государству. Изменялся, соответственно, и государственный орган, предоставлявший концессию. Примером тому служит, в частности, регалия французских монархов на недра и последующий, в результате революции, переход ее в ведение государства. Сосредоточение производства определенного промысла исключительно в руках государства означает государственную монополию в данной отрасли народного хозяйства. Следовательно, эксплуатация предметов, на которые установлена государственная монополия, возможна лишь в порядке предоставления концессии.

С развитием производства, научно-техническим прогрессом, изменением политической и экономической обстановки менялись и объекты концессий. С изменением структуры политической власти менялись государственные органы, предоставлявшие концессии. В каждом государстве такие изменения строго индивидуальны, как неповторимы и этапы становления государственности, развития экономики. Эти обстоятельства придают концессионной эволюции строго национальный характер, а концессионное право (по терминологии Б. А. Ландау[45]) каждой эпохи и каждой страны приобретает свои отличительные особенности.

Российская история концессионных отношений богата, а развитие русского «концессионного права»[46] представляется чрезвычайно интересным. Такое положение абсолютно закономерно и легко вписывается в канву развития всеобщей истории в данной области. Как современные исследователи, так и ученые 20-х годов XX столетия, одной из первых российских концессий считают Жалованную грамоту Ивана IV Грозного, выданную Григорию Строганову на колонизацию Прикамского края. Вообще, подобных жалованных грамот, выданных сыновьям крупного промышленника и торговца из Соли Вычегодской Иоанникия Федоровича – Аника Строганова,[47] было несколько. В первой из них, от 4 апреля 1558 г.,[48] говорится, что пожаловал Князь Великий Григорию Строганову «по обе стороны по Каме до Чусовой реки места пустые, лесы черные, реки и озера дикие»[49] – всего около 3,4 млн десятин (88 верст, по другим источникам[50]). С правами на колонизацию неразрывно связаны и права на занятия различным производством, в частности соляным: «…а где в том месте рассол найдут и ему варницы ставить и соль варить».[51]

25 марта 1568 г.[52] (по другим источникам, в 1564 г.[53]) другой сын Аники, Яков, получил от российского самодержца Жалованную грамоту на земли по реке Чусовой и вниз по Каме до ее устья. Общая площадь вновь приобретенных владений составляла до 4,1 млн десятин. В этой грамоте также говорилось о добывании соли как об основном промысле.

А уже в третьей Жалованной грамоте Ивана Грозного, выданной Якову и Григорию Строгановым 30 мая 1574 г.,[54] было дозволено заниматься горнозаводским делом. Согласно этой грамоте Строгановым были жалованы земли на Тахчеях и на Тоболе и разрешалось без особого согласия правительства «железную руду делати, медяную руду или оловянную свинчатую и серы горючие, где найдут, и те руды на испыт делати».[55]

Фактически, в конце XV – начале XVI в. в России были введены откупы. Наибольшее развитие получили таможенные, соляные, винные откупы. Последние были введены в XVI в. и важнейшее значение приобрели в XVIII–XIX вв. Доход казны от питейного налога составлял свыше 40 % суммы всех налогов госбюджета.[56]

К начальному периоду относятся и первые концессии с участием иностранных инвесторов. В XVI в. зародился процесс вложения иностранного капитала в промышленность России в виде концессии. Первыми иностранными инвесторами и концессионерами-иностранцами в России были английские купцы.[57] Как упоминалось выше, первую концессию получило общество для торговли с Москвой, устав которого был утвержден английским монархом 6 февраля 1555 г. Привилегия Ивана Грозного 1569 г., сохранившаяся только в английском переводе,[58] давала англичанам беспрецедентные преимущества, в частности право беспошлинной свободной торговли по всей России, включая исключительную торговлю с Казанью, Астраханью и Нарвой, в ущерб всем остальным английским купцам, не входившим в компанию, и право свободного проезда через Россию для торговли с Персией. Англичанам также было предоставлено исключительное право вывозить за границу «заповедный товар» – воск, продажа за границу которого обычно воспрещалась. Наделение английской компании подобным исключительным правом лишний раз указывает на концессионный характер договора между русской верховной властью и иностранной компанией.

На Вычегде в пользование компании отводился большой участок леса, а также разрешалось искать железную руду и строить для ее обработки завод. Полученное железо компания могла вывозить в Англию, платя за это соответствующую пошлину. А все другие товары англичане могли вывозить беспошлинно. Кроме того, им разрешалось построить канатную фабрику, а по соседству с ней отводился участок в Вологде для постройки нового дома. Все дома, которыми они успевали обзавестись в России, закреплялись за ними, и разрешалось строить новые в любом удобном для них месте. В условиях мы находим еще ряд беспрецедентных норм: для облегчения ведения дел в России англичанам давалось право чеканить свою монету на русских монетных дворах; помимо экономических преимуществ, компании давалось право внутреннего суда и управления; кроме того. Русское государство брало ее под свою защиту от пиратов на море и разбойников на суше.

Но преимущества, данные английской компании царем, не были односторонними. Так, царь имел право отбора привезенных английских товаров для покупки в царскую казну, право покупки для казны произведенного в России железа по назначенной цене. Английские рабочие, выписанные для работы на заводах в Вычегде, должны были обучать русских своему ремеслу. Последние два пункта практически идентичны современным концессионным договорам XX–XXI столетий.

Известный историк Н. И. Костомаров в своем труде «Русская история в жизнеописании ее главнейших деятелей» также упоминает английских торговцев и основные, как положительные, так и отрицательные, аспекты их деятельности в России. «Пустынные и дикие берега Северного моря оживлялись и заселялись».[59] Но при предоставленных беспрецедентных льготах для английской компании «самим русским плохо от этого делалось… А деятельность компании (торговая. – Авт.) превращалась в монополию, которая была неприятна для русских, так как выгода торговли отклонялась в сторону иноземцев».[60]

При преемниках Ивана Грозного права англичан систематически суживались и стеснялись. При этом существуют разночтения в оценке как последствий, так и вообще реальной деятельности английской компании. Так, согласно одним источникам,[61] в царствование Алексея Михайловича в 1649 г. отменены торговые привилегии, дарованные Иваном Грозным английским купцам. По другим источникам, Указом от 1 июня 1646 г. отменена беспошлинная торговля английских купцов, а Указом от 1 июня 1649 г. им запрещено торговать где-либо, кроме как в г. Архангельске.[62] А Н. И. Костомаров полагал, что, несмотря на подробную регламентацию деятельности компании, производство в Вычегде вообще «не состоялось», так как не было найдено дальнейших сведений об этом заводе.[63]

Открытие и колонизация новых земель требовали включения их в хозяйственный оборот. Особенно это касалось краев, богатых полезными ископаемыми, где необходимо было развивать добывающую и обрабатывающую отрасли промышленности. Так, например, за 32 года царствования Михаила Федоровича Романова (1613–1645) русские владения в Сибири, словно в возмещение уступок, сделанных на западе шведам и полякам, выросли почти втрое, охватив площадь свыше 4 млн кв. верст,[64] что соответствует 4,24 млн кв. км.[65] В царствование Михаила Федоровича возобновляются отношения с иностранными державами и уделяется внимание просвещению и развитию в России промышленного дела. Именно развитие промышленности порождало новые объекты для капиталовложения. Постепенно стали выдаваться разрешительные грамоты на занятие солепромышленностью и горнозаводским делом. Источником немалых финансовых средств, необходимых для разработок, в том числе служил иностранный капитал.

В XVII в. горнозаводское дело становится одним из приоритетных направлений развития российской промышленности. Тогда был выдан ряд новых концессий. В 1632 г. голландский купец Виниус получил разрешение на постройку заводов для обработки железа около Тулы,[66] и с этого момента почти беспрерывно выдавались грамоты, разрешающие разным лицам (Виниусу, Марселису, Акеме и др.) строить горные заводы. Характерны условия, на которых давались разрешения: так, например, в 1644 г. Петру Марселису и Филимону Акеме разрешено строить безоброчно и беспошлинно (на 20 лет) на свои деньги заводы на Ваге, в Костроме и Шексне на землях Великого Государя. Безоброчные годы считались с того времени, когда заводы начинали работать. Произведенное железо поступало в казну, и только не принятое в казну могло быть продано на сторону. По истечении льготных лет «с тех заводов со всякой плавильной печи велено в Великого Государя казну имать оброку по сто рублей в год и пошлины со всякого железа по указу».[67] Следовательно, прослеживается преемственность исторических норм в современном праве, предоставляющем налоговые льготы предприятиям на начальном этапе производства.

Кстати, существование этих заводов послужило школой для обучения мастеров, которые впоследствии, в 1696 г., построили на средства казны Невьянский завод на Урале. В 1674 г. основаны первые заводы в Олонецком уезде, где уже осуществлялась добыча железа. А в царствование Алексея Михайловича Олонецкие железные руды отданы на откуп датчанину Бутенанту фон Розенбуту.[68]

Вместе с тем правление Алексея Михайловича ознаменовалось началом протекционистской политики для развития русского частного предпринимательства. В 1646 г. русскими купцами была подана жалоба о прекращении привилегий иностранцами, которая была удовлетворена в 1649 г.[69] в виде отмены привилегий английским купцам. Формальным поводом к этому послужила революция в Англии и казнь короля Карла I. Однако, как пишет К. Н. Лодыженский, Указ 1649 г. был вызван разными злоупотреблениями английских купцов и стеснениями, которые причинило привилегированное положение последних русскому купечеству. В самом Указе говорилось, что причиной отмены льгот служит и то, что английские торговцы подложно объявляют чужие товары своими, произвольно понижают цены на русские товары и провозят контрабанду. Англичанам было предписано оставить Россию и торговать только у Архангельского порта. Так были отменены привилегии англичанам, действовавшие почти сто лет. С изданием акта 1649 г. все иностранные торговцы были окончательно уравнены в правах с русскими, так как в то время от уплаты пошлин были освобождены только англичане.[70]

Вместе с тем К. Н. Лодыженский отмечал, что при Алексее Михайловиче активно развивалась промышленность России: «…не было почти отрасли народного труда, которая не получила бы в его царствование поощрения в том или другом направлении, некоторые же промыслы получили начало и развитие в России именно благодаря поощрительным мерам Алексея Михайловича, например виноделие, разведение молочных пород скота и пр. Всего более забот прилагалось к развитию и усовершенствованию сельскохозяйственной промышленности; поощрялись также и издельные производства. Благодаря дешевизне и изобилию сырых материалов, дешевой цене труда и смышлености русских рабочих промышленность стала развиваться в России довольно успешно. До нас дошли сведения о следующих производствах, которые существовали в то время в России: сыроварение, садоводство, добывание красильных веществ, винокурение, варка пива и меда, добывание смольчуга и селитры, металлическое, колокольное, пушечное и другие производства, канатное, войлочное, полотняное (очень развитое, судя по количеству изделий, вывозившихся в Западную Европу, и по довольно высокой цене русских полотен), сермяжное, шелкоткацкое, кожевенное дело, фабрикация писчей бумаги, стекла и т. п.».[71]

Царь Алексей Михайлович был заинтересован в притоке иностранных специалистов-промышленников. В 1660 г. он поручил англичанину И. Гебдону прислать в Россию инженеров, артиллеристов, минеров, архитекторов, скульпторов, а также стекольных мастеров, с тем чтобы развивать в России новые отрасли промышленности. Также И. Гебдону было приказано доставить в Москву книги воинского устава, фортификации, артиллерии и др.

Однако не все начинания с участием иностранных подданных получали успешное продолжение. Так, попытка наладить производство дорогих сукон на заводе, построенном иностранцем Иоганном фон Шведеном, не удалась. Это было объяснено тем, что в России тогда не разводили тонкорунных овец. Иностранцы утверждали, что обрабатывающая промышленность была настолько распространена в то время в России, что при желании русские могли бы обойтись без привоза заграничных изделий. Серб Крижанич советовал Алексею Михайловичу «стеснять» привоз иностранных товаров, а Кильбургер озаглавил один из отделов своего исследования о России так: «О товарах, которые русские могли бы вырабатывать у себя, однако же покупают у иностранцев».[72]

По словам ученого, нововведения, имевшие место при дворе царя Алексея Михайловича, в большей степени преследовали цель сближения с иностранцами, распространение внешней торговли и налаживание торговых связей с самыми отдаленными народами.[73] Эти идеи активно реализовывал «любимец царя Алексея Михайловича», видный государственный деятель XVII в. А. Л. Ордин-Нащокин. Его деятельность была направлена на активную поддержку торговли посадских людей и их высших корпораций – «гостей» и «сотен». В то же время он ратовал за выдачу льготных ссуд торговым товариществам, чтобы они могли противостоять конкуренции со стороны богатых иностранцев. Им предпринимались шаги по налаживанию торговых связей с Персией и Средней Азией, он снаряжал посольство в Индию, мечтал о колонизации казаками Приамурского края.

Тем не менее, по мнению К. Н. Лодыженского, «русское правительство, ограничиваясь внутренними поощрительными мерами, оставляло привоз иностранных изделий в Россию совершенно свободным и вообще старалось не подвергать внешнюю торговлю никаким стеснениям». Однако принятые в Новоторговом уставе меры по обложению иностранных торговцев повышенными пошлинами носили, как говорилось выше, протекционистский характер.

Обозначенные выше примеры концессионной деятельности в виде торговли и производства в допетровскую эпоху позволяют безоговорочно согласиться с тезисом Л. С. Аистовой о том, что предпринимательство в России появилось не в начале XVIII в. при Петре I, а гораздо ранее[74] и, следовательно, опровергают утверждение Т. В. Досюковой о появлении предпринимательства в России в начале XVIII в.[75] Действительно, концессия как передача исключительных прав в целях общественной пользы и на определенных условиях на объекты, изъятые из частного обладания, предполагает ведение деятельности в интересах и с целью получения прибыли как частными правообладателями, так и государством (монархом), выдавшим эту концессию. Понятие предпринимательства исходит из индивидуального или коллективного занятия каким-либо видом деятельности (торговым, ремесленным или более крупным промышленным производством, добычей полезных ископаемых и т. д.), направленным не на удовлетворение собственных потребностей, а на рыночный сбыт, на извлечение прибыли.[76] Аналогичная трактовка предпринимательской деятельности следует из смысла ст. 50 ныне действующего ГК РФ.[77] А извлечение прибыли суть и цель деятельности названных выше первых российских концессий, которые, следовательно, можно считать одной из форм предпринимательской деятельности.

В эпоху правления Петра I, как известно, продолжилось становление и развитие промышленности и предпринимательства. Исследователи называют Строгановых в XVII в. и Демидовых в начале XVIII в. наиболее яркими представителями купцов-предпринимателей, стремившихся через торговый капитал овладеть производством, с последующим накоплением капитала в экономике.[78]

При Петре I права земельного собственника на недра, леса и воды были ограничены в общегосударственных интересах. И в 1702 г. оружейных дел мастер тулянин Никита Демидов просит царя предоставить возможность работать в Сибири на Верхотурских заводах взамен заводов около Тулы, где по именному указу была запрещена вырубка леса. Указом от 4 марта 1702 г. в целях развития производства, необходимого для нужд армии, завод передается частному лицу. Завод снабжался от казны топливом (лесом) и рабочей силой; продукты производства сдавались в казну по условленным ценам; принятое в казну разрешалось продавать на сторону, кроме «татаров и уездных иноземцев»; пошлины взимались согласно Торговому уставу.[79] В Указе Берг-коллегии 1720 г. о постройке Демидовым медного завода устанавливался принцип, по которому завод мог оставаться во владении частного лица постольку, поскольку это лицо обеспечивало исправное состояние и производство этого завода.[80]

Петровское законодательство устанавливало принцип, согласно которому недра принадлежали государству и эксплуатация их была возможна лишь путем концессии. Берг-привилегия 1719 г. ввела для желающих общий порядок заявки о розыске руды и минералов в Берг-коллегию, которая, в свою очередь, должна обеспечить быстрое решение вопроса о предоставлении такого разрешения. Поскольку недра объявлялись собственностью государства, то искать руду можно было как на собственных, так и на чужих землях. Таким образом, вышеназванный законодательный акт утвердил два начала – горную регалию и горную свободу, что имело огромное значение для развития горной промышленности, как отмечал в свое время С. Ю. Витте.[81]

Немаловажную роль для развития концессионной формы привлечения капитала сыграл Манифест от 30 июля 1720 г. «О допущении иностранцев к строению и размножению рудокопных заводов»,[82] который официально предоставил иностранным подданным возможность участвовать в российском производственном процессе. Текст Манифеста прямо указывает на взаимосвязь с Берг-привилегией 1719 г.: «…за благо рассудим не только 10 дня Декабря публикованную Берг-привилегию Нашим верным подданным к рудному строению прямую любовь и охоту сделать, но и всех чужестранных охотников, какого бы народа они ни были, к рудокопным делам сею Нашею откровенною грамотой ко употреблению предупомянутой привилегии допущаем, и призываем, и равно им яко же Нашим природным подданным соизволяем рудокопные заводы строить, новые компании заводить, к заведенным приступать, из прибыли отдав десятину, и уступя первую Нам продажу свободную, и безопасную диспозицию, яко истинное свое стяжение в свои пользы употреблять; к тому ж мы таких чужеземцев и охотников рудокопных дел Нашею милостивою протекцией особливо обнадеживаем…».[83]

Из текста Манифеста следует, что, наряду с российскими подданными, к организации и строительству рудокопных заводов допускались и иностранцы, из прибыли в казну отчислялась одна десятая часть, казна имела привилегию первой покупки произведенного товара, иностранные предприниматели пользовались покровительством со стороны государства. При этом не делалось никаких изъятий из действующего законодательства относительно условий деятельности, размеров получаемых земель, прав наследования, т. е. иностранцам предоставлялся национальный режим деятельности на территории России. По Берг-привилегии 1719 г., каждый, получивший привилегию или жалованную грамоту на разработку руды, получал участок 250×250 сажень, где имел право вести эту разработку и строить необходимые постройки. Заводы и участки переходили по наследству при условии исправного их действия и довольства работающих на предприятиях работников. Кроме того, в течение первых лет после организации дела горнопромышленникам предоставлялись разные льготы. Из того, что недра объявлялись собственностью государства, следовало, что руды можно было искать как на своих, так и на чужих землях. Но в таком виде горное законодательство, просуществовав 60 лет, было отменено Манифестом Екатерины II в 1782 г.

Необходимо отметить, что экономическая политика Петра была направлена на развитие российской промышленности, для чего и привлекались иностранные специалисты со своим опытом и знаниями, а потом и капиталами. Как отмечает И. И. Янжул, особый интерес представляют взгляды Петра I на способности своего народа к промышленности и торговле. В конце жизни, учреждая частную компанию для торговли с Испанией, он отдал ее в полное управление Коммерц-коллегии и писал по этому поводу: «…понеже всем известно, что наши люди ни во что сами не войдут, ежели не приневолены будут, того ради Коммерц-коллегия для сей новости дирекцию над сим и управление должна иметь, как мать над дитятем, во всем, пока совершенство не придет».[84]

Монарх ограждал зарождающуюся промышленность от конкуренции со стороны аналогичной иностранной продукции. Петр не желал, чтобы иностранная торговля вредила отечественной промышленности и придерживался покровительственных пошлин. Вместе с тем использовался механизм высокого обложения налогами тех иностранных товаров, производство которых уже успело появиться в России. Поощрялся импорт товаров, производство которых не было налажено в стране, а продукты, которые были нужны для собственных мануфактур (например, шерсть), облагались высокими экспортными пошлинами или совсем запрещались к вывозу. Совокупность мер по развитию российского производства во всех отраслях к концу царствования Петра I привела к тому, что Россия, по разным сведениям, имела от 100 до 250 фабрик и заводов, а многие товары, произведенные ими, сделались предметом экспорта, например холст, полотно, железо.[85]

Примером изъятия из частной собственности объекта или ограничения прав частного собственника на объект в общегосударственных целях служит Бабиновская дорога, которая официально просуществовала до 60-х годов XVIII в., хотя по ней ездили и в последующие годы. Однако еще раньше ее особый статус все чаще стал нарушаться. Средний Урал постепенно превращался в горнопромышленный район, вскоре став крупнейшим во всей России. Было бы нелепым поддерживать с ним связь через Соликамск – Верхотурье – Тюмень. Это показала первая же попытка доставить с Каменского завода по Бабиновской дороге в Москву обоз с пушками и снарядами. Выручила Чусовая. Здесь Строгановым не помогли никакие жалованные грамоты 150-летней давности. Интересы государства требовали того, чтобы уральское железо, чугун и металлические изделия регулярно поступали на рынки Европейской России.[86]

Преемники Петра Великого поначалу следовали его политике и относились к горной промышленности с особым вниманием. Но. как говорил И. И. Янжул, «благодаря отсутствию той твердости, того строгого определенного взгляда, которые являются характерными чертами деятельности Петра, законодательные мероприятия этих государей в этой, как и в других отраслях экономической политики, отличались крайним непостоянством и вследствие этого вносили беспорядочный и шаткий характер в развитие горного дела, задерживали и тормозили его даже там, где оно начиналось».[87]

При Петре II частная инициатива в горном деле получила дальнейшее развитие. Указом от 26 марта 1727 г. было отменено «право первой купли».[88] Теперь государство не могло первым покупать все продукты, добытые частными предпринимателями из недр, по определенным ранее законом ценам. Казна была обязана принимать золото, серебро и медь только по просьбе самих промышленников. Также был изменен порядок взимания еще одного важного государственного налога – горной десятины, т. е. сбора 1/10 части всех продуктов, добытых из недр. Новые заводы были освобождены от этого платежа в течение первых 10 лет.

При Анне Иоанновне Указом от 3 марта 1739 г. все казенные заводы, за исключением горы Благодать и медных рудников Лапландии, были переданы в управление частных лиц и компаний. Горная десятина была уничтожена, а «право первой купли» возобновлено в более жестком варианте, т. е. стало распространяться и на неблагородные металлы. Покровительство частной промышленности выразилось в постановлении, согласно которому тот, кто первым открыл рудник, не только имел преимущество перед собственником земли, но в случае богатства месторождения получал ссуду от правительства на дальнейшую разработку. В 1731 г. был пересмотрен таможенный тариф в сторону увеличения протекционистских налогов.[89] В 1735 г. Баку был возвращен Персии, хотя еще после перехода Бакинского ханства России в 1723 г. Петр отмечал его значение как торгового пути на Восток и в связи с нефтяными месторождениями. Только в 1813 г. Бакинское, Кубинское и Дербентские ханства были окончательно присоединены к России, что послужило, хотя и медленному, развитию нефтепромышленности.

Елизавета Петровна старалась возродить многие начинания своего отца, в том числе в области промышленности. Сначала количество горных заводов значительно возросло, и отрасль стала быстро процветать. Но непоследовательность в законодательной области привела к изданию ряда противоречащих принципам горной свободы норм. Например, в 1744 г. было запрещено заводить рудники ближе, чем в 50 верстах от существующих. Постепенно горное дело приходило в упадок. Зато при Елизавете начала развиваться внутренняя торговля, чему способствовало упразднение с 1 августа 1754 г. почти всех внутренних пошлин (кроме пятенной пошлины), с переходом их бремени на внешние таможенные взимания путем прибавления в размере 13 коп. на рубль. Протекционистская политика государства усиливалась, в том числе с помощью дополнительных запретительных норм в отношении иностранцев, с целью устранения их конкуренции в некоторых направлениях внешнеторговой деятельности.[90] Для привлечения иностранного капитала в российскую промышленность и на российский рынок законодательством дозволялось записывать иностранцев в российское подданство и купечество.[91] В дальнейшем состояние иностранцев в российском подданстве или купеческой гильдии будет играть основную роль в успешном осуществлении ими своей деятельности на территории Российской империи.

Не лучшие времена переживало мануфактурное производство. После смерти Петра I монопольный характер некоторых фабрик достиг ужасающих размеров, что не позволяло развивать производство и основывать новые фабрики. На протяжении почти 50 лет мануфактурная промышленность находилась под строгой опекой Мануфактур-коллегии. Такое положение было заведено еще при Петре, который считал, что заводы и фабрики должны развиваться при активном участии государства. Без разрешения Мануфактур-коллегии никто не мог открывать новые фабрики и заводы под страхом конфискации. Волокита при выдаче разрешений сковала предпринимательскую инициативу.

Существенные преобразования в отечественной промышленности произошли в царствование Екатерины Великой. В 70-х годах XVIII в. был отменен монопольный характер мануфактур, принцип свободы труда дал право каждому организовывать фабричное производство. В 1779 г. была упразднена Мануфактур-коллегия, что избавило отрасль от жесткой административной опеки. Поощрялась частная инициатива при организации и эксплуатации фабрик и заводов. Под конец царствования Екатерины в России насчитывалось около 2000 фабрик и заводов. Возникло так называемое кустарное производство, получившее широкое распространение среди крестьянства.[92]

Упадок горной промышленности привел к неутешительным выводам специальной комиссии, учрежденной Екатериной II для исследования причин уменьшения добычи металлов. По заключению комиссии, причины лежали в нерадивости, небрежности и невежестве горнозаводчиков. Над исконно казенными заводами было возобновлено государственное управление. Берг-коллегия была уничтожена, а управление заводами поручено казенным палатам.[93]

Горная свобода практически была упразднена 28 июня 1782 г. Манифестом Екатерины П. Статья 1 отождествляла право собственности на поверхность земли с правом собственности на недра, уничтожая горную регалию. Статья 13 устраняла горную свободу, так как запрещала строить заводы и разыскивать полезные ископаемые без согласия собственника земли. Недра, а также другие объекты, объявленные государственной собственностью, что предполагало концессионный порядок их эксплуатации, перестали быть res extra commercium и вновь становились годным объектом вещного права.

В связи с этим И. И. Янжул отмечал: «…под влиянием чуждых дотоле нашей стране экономических доктрин Запада был уничтожен один из плодотворнейших для народного хозяйства обычных институтов русского права».[94] Попытка Павла Петровича в 1798 г. частично изменить положение с каменным углем в подмосковном районе не удалась. Забегая вперед, отметим, что положение изменилось лишь в 1887 г., с принятием правил о частной горной промышленности на казенных землях. В соответствии с правилами производство горного промысла на свободных казенных землях разрешалось лицам всех сословий, обладающих гражданской правоспособностью, причем как русским подданным, так и иностранцам.[95]

При Екатерине произошло издание нового таможенного тарифа, который продолжил и даже усилил протекционистскую политику государства. Ставки налогов были увеличены.

Наконец, в 1769 г. Екатериной Великой был взят первый внешний заем в Голландии, который положил начало консолидированному долгу России. Этот факт многими учеными отождествляется с «открытием» России иностранным капиталом.[96] Между тем это был всего лишь первый российский государственный внешний заем как одна из форм притока иностранного капитала, который Л. Воронов назвал «государственным долгом России».[97] Как отмечалось выше, промышленный капитал проник в нашу страну гораздо раньше, в XVI в., совместно с первыми инвесторами. С первым иностранным кредитом в России закончился период, когда капитал эмигрировал в Россию вместе с предпринимателем, т. е., по словам Л. Я. Эвентова, «чисто пионерский период» притока иностранного капитала.[98]

Тем страннее выглядит позиция современных авторов, согласно которой «иностранные займы и инвестиции в классическом виде начали поступать в Россию после Крымской войны 1853–1856 гг. и отмены крепостного права в 1861 г.», излагающих в доказательство историю железнодорожных займов XIX–XX вв.[99]

Государственный внешний долг России образовался вследствие крупных военных расходов второй половины XVIII в., требовавших значительных средств для их покрытия. Первый заем был заключен на сумму в 7,5 млн гульденов. Позже займы осуществлялись в Антверпене через банкиров Вольф, четыре – в Генуе через маркиза Мавруция и банкиров Реньи, остальные – в Амстердаме через банкиров Гопе, которые были главными посредниками по кредитным операциям русского правительства за границей. В 1798 г. внешний долг достигал 88,3 млн гульденов. Беспрерывные войны начала XIX столетия задержали погашение долга и выплату процентов, вследствие чего к 1815 г. внешний долг был равен 100,6 млн гульденов. В 1816 г. долг сократился почти наполовину – до 51,1 млн. Это стало возможным благодаря английскому и голландскому правительствам, которые в благодарность России за участие в восстановлении европейского мира приняли на себя обязательства об оплате по 25 млн гульденов внешнего долга России.[100] Таким образом, в царствование Екатерины II было положено начало государственному внутреннему долгу, средства которого шли на разнообразные цели: военные расходы, восстановление бюджетного равновесия, поддержка вексельных курсов, развитие железнодорожных сетей и т. д.

Немаловажен еще один интересный факт времен Императора Павла I. По данным Л. Воронова, 8 июля 1799 г. была учреждена первая акционерная Российско-Американская компания с капиталом 1 122 600 руб.[101] Так было положено начало акционерному делу в России. Забегая вперед, отметим, что в начале XIX в. акционерное дело развивалось медленно. Только в середине 30-х годов последовал всплеск учредительства, и за три года, с 1835 по 1838 г., были учреждены 33 компании. Дальше учредительская деятельность оживилась лишь в конце 50-х годов XIX столетия, что объясняется в том числе промышленным подъемом и развитием промышленного производства. В начале 60-х годов XIX столетия акционерное законодательство было подвергнуто реформированию. Тогда, в связи с заключением специальных конвенций с Францией, Бельгией, Италией и Австрией о правовом положении в России учрежденных за рубежом компаний, в очередной законопроект об акционерных обществах был добавлен пункт, по которому иностранные акционерные компании «пользуются… в России всеми их правами, сообразуясь с законами Империи».[102]

Необходимо отметить, что российские законы об иностранных акционерных обществах были созданы под прямым влиянием французского права, как и первые железнодорожные концессии. Впервые необходимость законодательного регулирования бурно развивающейся акционерной формы предпринимательства возникла во Франции и Бельгии, начиная с середины XIX столетия. Именно французский Закон от 30 мая 1857 г. избрал принцип признания акционерных иностранных обществ по отдельным государствам, причем условием такого признания стал принцип взаимности, т. е. предварительное или одновременное признание иностранным государством французских акционерных обществ.[103] Посредством специального императорского декрета (ч. 2 Закона) признавались акционерные общества почти всех остальных европейских стран. Тот же принцип признания акционерных обществ по отдельным государствам под прямым воздействием французского права был принят и русским правительством. На его основании были заключены конвенции с ведущими европейскими державами.

Бурное развитие промышленности в России в XIX в. предопределило еще большее распространение концессионной формы сотрудничества. Л. С. Аистова вообще называет порядок возникновения акционерных обществ, установленный в первой четверти XIX в. Положением «О компаниях на акциях», концессионным, проводя аналогию между разрешительной системой организации акционерных обществ и концессионной системой возникновения и регистрации компаний.[104] Новыми объектами концессий становились: железные дороги, предприятия нефтедобычи и нефтепереработки, коммуникационная инфраструктура, муниципальные предприятия – водопровод, трамвай, телефон и т. д., воздушное пространство при воздухоплавании и др. Развивалось и законодательство, регулировавшее концессионную деятельность частных лиц и компаний.

Первая концессия в области железнодорожного дела была выдана в 1836 г. Николаем I. Общество акционеров «для сооружения железной дороги от С.-Петербурга до Царского Села с ветвью до Павловска»[105] ввело в эксплуатацию в 1838 г. первую и единственную на тот момент в стране железную дорогу Петербург – Царское Село – Павловск. Условия первой концессии были очень выгодными и даже чересчур свободными для концессионеров. Во-первых, концессия была бессрочной. Устроенная компанией дорога оставалась в ее собственности неограниченное время, но по истечении десяти лет на том же пространстве могла быть проведена другая линия иным соперничающим предприятием. Во-вторых, компания могла свободно, без всякого ограничения, устанавливать плату за проезд и за провоз. В-третьих, компания обязывалась покупать железо у русских заводчиков, при условии, если последние согласятся поставлять его по цене не более чем на 15 % дороже цен, по которым могло бы обойтись иностранное железо в Петербурге; если же русские заводчики этого условия не примут, то компании дозволяется беспошлинный ввоз железа иностранного, с тем, однако, чтобы ввозимое железо «не было обращаемо ни на какую иную надобность».[106] Но, по данным В. Витчевского, это условие не осуществилось из-за отсутствия в России сталелитейной промышленности. Следовательно, соответствующий пункт этой концессии не был выполнен.[107] Далее компании разрешался также беспошлинный ввоз паровых экипажей, вагонов и других средств передвижения. Как казенные земли, так и земли, состоявшие во владении казенных крестьян, уступались компании бесплатно, причем в последнем случае правительство принимало на себя обязанность отвести крестьянам другие земли и вознаградить их за все убытки, которые будут причинены им таким обменом. Частные земли подлежали отчуждению независимо от согласия на это владельца, с выплатой соответствующих компенсационных сумм.

Подобные беспрецедентные условия первой железнодорожной концессии вполне объяснимы и оправданны. Строительство железных дорог стало в России началом промышленного бума. Без достаточно развитой транспортной сети в России (как, впрочем, и в любой другой стране) не могло нормально функционировать крупное машинное производство. Фабрики и заводы не могли существовать независимо от общенациональных рынков сырья. За 36 лет до 1904 г. грузооборот вырос в 25 раз и достиг 11 072 млн пудов.[108] Поэтому значительное облегчение условий при развитии производства или какой-либо его отрасли необходимо для привлечения как можно большего числа заинтересованных в его развитии предпринимателей. А это в условиях полуфеодального государства, каким являлась Россия до промышленного бума, было чрезвычайно важно.

Позднее, с развитием железнодорожного строительства, многие условия первой концессии были изменены: установлены сроки выкупа железных дорог, определены железнодорожные тарифы и др. Вместе с тем изменялся и статус железнодорожных концессий. Поскольку в последнюю четверть XIX в. усилилось государственное железнодорожное строительство, был принят ряд мер к переходу частных железных дорог в казну[109] А у юристов железнодорожные концессии вызвали спорные вопросы о предмете концессии, объекте, о том, какие именно предметы принадлежат концессионерам на праве собственности, какие права сохранены за правительством. Известный русский ученый-экономист Л. Б. Кафенгауз ставил в пример «образец, установившийся в России, порядка дачи железнодорожных концессий» применительно к горным и лесным, а также сроки выкупа первых, позволяющих государству «сохранить право досрочного выкупа на определенных условиях».[110]

Нефтяная промышленность России была обязана в значительной мере иностранному капиталу, хотя заложена была русскими. Весной 1890 г. началось планомерное геологическое изучение Грозненского района горным инженером Афанасием Михайловичем Коншиным, который в отчете указал: «На Грозненской нефтяной площади уже сейчас возможно наметить несколько десятков пунктов для закладки буровых, в которых на умеренной глубине должны встретить благонадежные нефтяные пласты». И ПО лет назад была заложена скважина № 1/1 на Алхан-Юртовском (Ермолаевском) участке фирмы «И. А. Ахвердов и K°». В течение 100 дней с помощью паровой машины ее бурила бригада мастера Николая Муравьева, техническое руководство осуществлял горный инженер Лев Баскаков. 6 октября 1893 г. в 6 часов утра с глубины 131 метр был получен первый нефтяной фонтан на грозненских приисках. Еще через два года пробил час большой грозненской нефти, который сделал ее второй по масштабам после бакинской. После основания крепости Грозный (1818) и образования Кавказского линейного войска нефтяные источники перешли в его собственность. По свидетельству российского историка А. Матвейчука,[111] 180 лет назад в районе Моздока в ауле Акки-Юрт крепостные крестьяне Василий, Герасим и Макар Дубинины построили первую нефтеперегонную установку на Кавказе и в течение 23 лет производили «очищение нефти из натурального черного цвета в белый», а 170 лет назад нефтеносные колодцы возле Грозного стали сдаваться в откупное содержание.

При том, что законодательство носило во многом ограничительный характер для деятельности иностранцев в нефтяной, золотодобывающей и ряде других важных отраслях, иностранный капитал часто участвовал в этих производствах, скрываясь за русскими именами. Так, позднее русский предприниматель И. А. Ахвердов был сохранен в качестве фиктивного владельца предприятий нефтедобычи «И. А. Ахвердов и K°» в Грозненском районе после продажи. Это давало бельгийцам (реальным владельцам) возможность обходить законы, ограничивающие участие иностранных фирм и предпринимателей в нефтепромышленности.[112] Многие другие заводы также перекупались иностранцами. Предприятие Тагиева приобретено англичанами за 5 млн руб. и преобразовано в Общество для добывания русской нефти и жидкого топлива (Russian petroleum and liquid fuel C° limited). Промыслы Арафелова, Будаговых были приобретены Бакинским обществом русской нефти (Baku Russian petroleum С° limited), а также учреждено несколько новых обществ.[113] Управленческими кадрами и номинальными владельцами акций становились русские подданные, что неблаготворно сказывалось на интересах Российского государства.

Протекционистская политика, в принципе, оправдывала себя, не давая иностранцам организовывать сферы влияния в государственно значимых отраслях. Другое дело, что были найдены пути обхода этих ограничений. Поэтому современное законодательство, по нашему мнению, должно учитывать и этот негативный опыт.

Нефтяные концессии регулировались различными законодательными актами, наиболее значимыми из них были Правила от 14 мая 1900 г. об отдаче в разведку и добычу нефти без торгов заведомо нефтеносных земель. А Закон от 12 июня 1900 г. о порядке сдачи с торгов нефтеносных участков регламентировал продажу таких земель.[114] В этих нормативных актах подробно оговариваются сроки сдачи участков, их площадь, сроки добычи нефти, размеры и сроки внесения пошлин и выплат и т. п. Л. Б. Кафенгауз назвал практику оплаты нефтяных концессий образцом для оплаты концессий в других отраслях промышленности, так как плата вносилась не единовременно, как правило, маловыгодной суммой, а в определенных отчислениях натурой в пользу государства. При этом «на территории, предоставленной концессионерам, не может быть установлен какой-нибудь порядок, отличный от государственного».[115]

Эксплуатация муниципальных концессий (водопровод, трамвай, телефон и т. д.) неизбежно связана с использованием городских улиц и площадей для прокладки труб, рельсов, установки столбов и т. п., т. е. с предоставлением определенных res publicae в частное пользование. Подобные предприятия организовывались исключительно в концессионном порядке, кроме случаев их строительства за счет государства, земства или городов. Так, например, 1 апреля 1886 г. фирма «Электромеханические мастерские LM Ericsson. К°», ныне больше известная как Ericsson, оборудовала правительственную телефонную сеть в Киеве. Как видно из характера заказа, это была правительственная инициатива, т. е. осуществлялась за счет средств государства. В декабре 1900 г. торжественно открылась первая фабрика Ericsson в С.-Петербурге. За короткий срок фабрикой было произведено 100 коммутаторов и более 12 тыс. телефонных аппаратов. Но это был, по сути, частный инвестиционный проект. Забегая вперед, отметим интересный факт. Проложенными фирмой до революции телефонными сетями наша страна пользовалась до недавнего времени. Так, с 30-х годов и до 1998 г. московская АТС на Большой Ордынке использовала в работе шведское оборудование.[116]

Развитию муниципальных предприятий способствовало издание земского и городового положений. Согласно этим законам вопросы о развитии местного хозяйства были переданы в непосредственное ведение земств и городов. Органами, предоставлявшими концессии, становились, за исключением ряда ограничений, земства и города. В концессиях на муниципальные предприятия ярко сказывалась их целевая направленность: они предоставлялись для улучшения санитарного состояния местности, улучшения средств сообщения и т. д. Иными словами, предоставление res publicae в частную эксплуатацию производилось в целях общественной пользы.

Условия концессионных договоров коммунального характера в дореволюционной практике во многом явились прототипом не только концессионных договоров времен НЭПа, но и современных. Так, в концессионном договоре «на устройство и эксплуатацию конно-железных дорог в г. Туле» от 1886 г. оговаривается, что «во все время действия концессии предприниматель обязуется не продавать и не закладывать строений и земель, входящих в состав предприятия и имеющих поступить в собственность города» (§ 56). В «Нормальном договоре на устройство и эксплуатацию электрической энергии в С.-Петербурге с разъяснениями для обывателей» от 1898 г. указывается, что имущество предприятия, подлежащее по истечении срока безвозмездной передаче в собственность города, не может быть обременено никакими долгами (§ 42).[117]

Вопросы о предоставлении концессий и их условиях были чрезвычайно популярны до революции, что нашло отражение в публикациях специализированного характера. Так, дискуссия, развернувшаяся в харьковской думе о предоставлении концессии на сооружение железной дороги с электрической тягой и городской электростанции, была освещена в отдельном издании «Концессионные и хозяйственные предприятия в Харькове», вышедшем достаточно большим тиражом.[118] В работе отмечалось, что концессионные предприятия практикуются в Харькове давно. Старейшей, на момент издания книги, была концессия по газоосвещению, которая действовала 25 лет, а также водопроводная и концессия на конную дорогу. Необходимо отметить, что жаркие споры привели к отказу от обсуждаемых концессионных предложений, несмотря на нехватку средств для исполнения проектов средствами города.[119]

Очевидно, что если сдача в концессию горных заводов, недр, железных дорог, нефтедобывающих и нефтеперерабатывающих предприятий преследовала общегосударственные цели, то целью муниципальной концессии являлась польза городу или губернии. В связи с этим изменился не только орган, выдающий концессии (земства, города), но и условия, на которых концессии предоставлялись и которые обычно содержали концессионные договоры.

Последние достижения в области техники порождали новые объекты концессий. Такой объект появился перед революцией – это концессии в области авиации. Воздух стал объектом хозяйственной деятельности. В связи с этим возник, в частности, вопрос из области международного права о том, как высоко над землей простирается власть государства… Последовательность хода экономического развития не могут разрушить даже кардинальные политические перемены. И вопросы о концессиях в области организации новых заводов в авиационной промышленности, учитывая их особую актуальность для страны, обсуждались уже после революции.[120]

Таким образом, рассмотренное нами историческое и правовое развитие концессионной деятельности позволяет говорить о глубоких исторических корнях этого вида экономического сотрудничества. Во-первых, анализ норм римского права позволяет говорить, что в те времена уже были известны вещи, изъятые из оборота (res extra commercium), явившиеся прототипом объектов концессий, а также регулировались отношения, которые можно обозначить как «квазиконцессионные», в значении приставки «квази-» – почти, близко. Во-вторых, средневековое развитие концессионной деятельности и законодательства показывает, что историческим корнем всех исключительных прав государства является регалия. Монарх сосредоточивал в своих руках право эксплуатации определенных предприятий или видов деятельности, например недр, чеканки монет, торговли и т. д. С развитием понятия о современном государстве права эти перенеслись с монарха на государство. Изменялся, соответственно, и государственный орган, предоставлявший концессию. В-третьих, богатейшая российская история содержит огромный опыт по привлечению концессионеров и использованию концессионных договоров, способствовавших бурному росту важнейших отраслей отечественной промышленности, плодами которого пользовались как во времена НЭПа, так и в настоящее время пользуемся мы. Юридическая наука в дореволюционный период выработала ряд принципов и условий предоставления концессий, важнейшими из которых можно назвать максимальное смягчение условий концессии для привлечения капитала концессионеров в отрасль, находящуюся на стадии становления, а также протекционистскую политику относительно российских предпринимателей в государственно значимых отраслях. Кроме того, нормы некоторых приведенных выше ранних концессионных договоров в некотором смысле идентичны не только аналогам периода НЭПа (о чем будет сказано ниже), но и современным аналогам. Как говорил известный немецкий ученый-юрист Р. Иеринг, «юриспруденция не создает новых средств и путей, коль скоро она в состоянии довольствоваться существующими. Римское право в особенности следовало этому закону, оно старалось пользоваться наличными средствами до возможной степени их применяемости».[121] Видимо, есть смысл и сегодня прислушаться к этим словам. Если рецепция римского права – факт неоспоримый, то принять такой тезис наша юридическая наука и практика относительно концессионных норм, думаем, также в состоянии.

1.2. Этапы формирования и нормы концессионного законодательства СССР

В последнее время исследование вопросов концессионной политики и практики советского государства 20-х годов XX столетия приобретает все большую актуальность в свете современных преобразований. Как известно, пик научных изысканий на эту тему приходится также на конец 50-х – середину 70-х годов.[122] Но большинство таких работ было направлено на изучение проблем внешнеэкономической политики молодого государства в переходный – от капитализма к социализму – период. Значительная часть научных разработок осуществлялась также в рамках исторической науки.[123] Как правило, роль концессий в экономическом становлении разрушенной России в то время умалялась, а законодательство, регулировавшее их деятельность, либо не изучалось вообще, либо рассматривалось эпизодически.

Вместе с тем в процессе работы над проблемой историко-правового развития концессионной деятельности авторами было выявлено значительное количество научных трудов, посвященных концессиям и концессионному праву. Эти труды принадлежат перу известных ученых 20-х годов, т. е. периода новой экономической политики. Например, специализированное издание «Об иностранных концессиях» И. Степанова 1920 г., ряд работ по концессионному праву И. Н. Бернштейна, Б. А. Ландау, В. Машкевича, А. В. Карасса, о роли иностранных концессий в народном хозяйстве СССР писал В. П. Бутковский и др. Нельзя не отдать должное и В. И. Ленину как инициатору выдвижения и теоретического обоснования концессионной политики советского государства в целом.

Современные исследователи очень часто обращаются к опыту, урокам и значению, как новой экономической политики, так и концессионной деятельности государства в тот период.[124] И этот интерес не случаен. Наряду со многими аспектами НЭПа, актуальными и в наше время, прослеживается схожесть ситуаций в постепенном, после почти 70-летнего перерыва, изменении экономики и допуска к деятельности частного капитала. Концессии, в свою очередь, были и являются одной из форм приложения частного капитала в тесном взаимном сотрудничестве с государством. Современные ученые – экономисты, юристы, историки – в своих работах уделяют внимание концессионным вопросам в самых разных аспектах. Но комплексное монографическое исследование за более чем 70 последних лет принадлежит С. А. Сосне.[125] За столь длительный период это единственная работа, в которой разносторонне исследуются вопросы концессионных соглашений с точки зрения теории и практики, включая исторический опыт, хотя и не в столь значительных объемах.

Поскольку процедурные и идейные аспекты принятия того или иного решения в регулировании концессионной деятельности достаточно полно рассмотрены в работах исторической направленности,[126] то в данном разделе мы остановимся на основных вехах, этапах формирования и нормах концессионного законодательства, абстрагируясь, насколько это возможно, от политического аспекта.

В исторической науке выделяется несколько периодизаций концессионной политики и практики. Например, М. Н. Новиков говорит о двух этапах концессионной практики. Первый – с 1921 по 1924 г. – характеризуется международным развитием концессий, а также с незначительным количеством деловых предложений о концессиях советскому правительству. Второй – с 1926 по 1928 г. – характеризуется уменьшением числа предложений при возрастании их значимости, превышением числа концессий в промышленности над торговыми, укрупнением концессионных соглашений.[127] Такая периодизация основана на практике концессионирования и берет начало от заключения первого концессионного договора. Логично предположить, что и заключительным этапом практики должно быть окончание действия последней концессии на территории СССР, которое М. Осьмова и О. Стулов определяют 1944–1946 гг.[128] В этом случае надо говорить о 8 августа 1946 г., когда была ликвидирована последняя концессия – Большое Северное телеграфное общество (БСТО).[129] Вместе с тем, на наш взгляд, в контексте данной работы нецелесообразно отделять практику от истоков формирования концессионного законодательства как предпосылки создания собственно концессионного договора, определяющего основы дальнейшей активной эксплуатации этой формы сотрудничества.

Наиболее приемлемой представляется классификация В. П. Бутковского:

I этап – ноябрь 1917 г. (переговоры с американским консулом в России, включая тезисы 1918 г. и гражданскую войну) – ноябрь 1920 г. (принятие Декрета о концессиях);

II этап – 23 ноября 1920 г. (дата принятия Декрета СНК «Общие экономические и юридические условия концессий») – 1924 г. (резкое уменьшение числа концессионных предложений, но, вместе с тем, улучшение их качества).

III этап – 1925–1927 гг. (по числу концессионных предложений) (см. табл. 1).

IV этап – 1928 г. (начало сворачивания НЭПа) – окончание НЭПа.[130]

Таблица 1

Соотношение концессионных предложений, поступивших в Главный концессионный комитет, и заключенных концессионных договоров[131]

Как видно из представленной таблицы, число предложений о концессиях было весьма значительным. М. М. Литвинов в начале 1924 г. сравнивал положение ГКК с состоянием «разборчивой невесты», которую «забрасывают предложениями».[132]

«Официальное» формирование государственно-правовых основ будущей концессионной политики и начало ее первого этапа В. А. Шишкин определяет «с весны 1918 по начало 1919 г.»,[133] основываясь на времени принятия первого документа, устанавливающего основы концессионной политики. С позиций периодизации законодательства, на наш взгляд, за точку отсчета первого этапа правотворчества целесообразно принять именно 26 мая 1918 г., т. е. дату официального обнародования «Программы…». Остальные этапы совпадают с периодизацией В. П. Бутковского. При этом необходимо отметить, что концессионная политика и законотворчество начали осуществляться гораздо раньше введения НЭПа, хотя в обиходе концессии часто ассоциируются именно с новой экономической политикой.

Второй этап – 23 ноября 1920 г. – 1924 г. – включает официальное провозглашение и начало НЭПа. Разбивать указанный этап на две составные части, на наш взгляд, нецелесообразно, так как кардинальных перемен, кроме наращивания темпа законотворчества и практической реализации концессионной политики, не было, и в дальнейшем она строилась (до конца этапа) на началах, провозглашенных Декретом.

Также необходимо отметить, что концессионерами в период новой экономической политики являлись иностранные граждане и подданные (в отличие от раннего и более позднего дореволюционного периода). Следовательно, речь шла о вложении иностранного, как правило, частного, капитала в советскую экономику.[134] Возможно, среди соискателей концессий могли быть русские, выходцы из дореволюционной России, успевшие перевести капиталы за рубеж. Но при изучении литературных источников нами не встречено упоминаний о таковых (кроме художника А. Борисова, действовавшего, впрочем, не единолично, а в сотрудничестве с норвежским подданным). Забегая вперед, необходимо отметить еще один факт в подтверждение происхождения капитала, вкладывавшегося в концессионные предприятия. Это разграничение в ведомственном регулировании концессионной деятельности, установленное в 1922–1923 гг. Так, в апреле 1922 г. был образован Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах, заменивший существовавшую с марта 1922 г. комиссию по рассмотрению предложений об образовании смешанных обществ.[135] В августе 1923 г. дела об акционерных (без участия иностранного капитала) обществах были переданы Экономическому совещанию РСФСР (ЭКОСО), а Главконцесском сосредоточил свою деятельность в сфере концессий. Кстати, особого успеха акционерное предпринимательство, как у иностранцев, так и у молодого советского государства, не имело.[136]

И вот парадокс: несмотря на активнейшее проникновение и деятельность частного иностранного и национального капитала в экономике царской России (в том числе в форме концессий), до революции не было создано ни специального законодательства об иностранных капиталовложениях (инвестициях),[137] ни специального концессионного законодательства. Но для привлечения иностранного капитала в Советской России требовалось создание особого правового режима. Во-первых, это было необходимо, поскольку иностранный капитал не мог быть чужеродным по своему происхождению и по своей частноправовой природе в условиях создания новой социалистической правовой системы. После национализации промышленности иностранный капитал мог работать только в условиях концессий, в связи с чем возникла необходимость в создании стройной правовой базы в этой сфере. Во-вторых, создание особой системы правовых актов, регулирующих деятельность иностранных юридических и физических лиц в Советской России, было обусловлено также их особым статусом как субъектов советского права и своеобразием отношений с их участием. Такая система, как будет показано ниже, включала общие и специальные акты, причем последние требовались для обеспечения всей полноты правового регулирования данных отношений.[138]

Итак, каковы основные предпосылки концессионной политики и первые шаги по ее законодательному закреплению? Октябрьская социалистическая революция 1917 г. нарушила эволюционное развитие хозяйственных отношений в России. Становление социалистической системы хозяйства, основанной на социалистической собственности, привело к разрушению многовекового уклада хозяйственной жизни страны, основанной на частной собственности на орудия и средства производства. При этом реорганизованная промышленная структура царской России, состоящая из нескольких сотен средних и крупных предприятий, расположенных в городских центрах, особенно в Петрограде и Москве, плюс горные предприятия в Донбассе и на Урале, была унаследована СССР.[139] Процесс развития законодательства был свернут, поскольку формально ни один принцип дореволюционного законодательства не должен быть включен в основу социалистического (на самом деле, в ряде правовых норм, в том числе концессионного права, прослеживается тенденция преемственности. Дискуссии о наличии в системе «пролетарского права» некоторых элементов «буржуазного права» имели место в 20-е годы[140]).

Декретами советской власти провозглашалась социализация земли, отмена частной собственности на землю (заметим, «регалия» на землю вновь перешла в руки нового хозяина). В 1917–1918 гг. началась конфискация акционерных капиталов, была национализирована внешняя торговля, банки, водный транспорт, средства связи и т. д.[141] Государственная монополия рассматривалась как единственная форма организации социалистической внешней торговли и способ защиты экономической самостоятельности социалистической России и ее внутреннего рынка от проникновения иностранного капитала.[142] Декретом СНК от 28 (15) июня 1918 г. «О национализации крупнейших предприятий горной, металлургической и металлообрабатывающей, текстильной, электротехнической, лесопильной и деревообрабатывающей, табачной, стекольной и керамической, кожевенной и прочих отраслей промышленности, паровых мельниц и предприятий по местному благоустройству, предприятий в области железнодорожного транспорта…»[143] национализировались те отрасли народного хозяйства, где был высокий процент концентрации частного предпринимательства.[144] Причем, как позднее отмечал А. В. Карасс, «в равной степени не было необходимости в издании декрета о национализации средств связи, так как до Октябрьской революции важнейшие в то время средства связи, почта и телеграф, принадлежали государству».[145]

Четкого и конкретного плана перестройки экономики после совершения революции у большевиков не было. Научный багаж, с которым они начали перестройку России, А. В. Васильев называет «убогим».[146] Разрушенная Первой мировой войной, искалеченная революцией, разоренная гражданской войной и интервенцией Россия была брошена в хаос экономического и политического эксперимента. Сначала система «Главкизма», т. е. подчинение всей производственной сферы единому центральному органу, которым стал Высший Совет народного хозяйства (ВСНХ). Он был организован 2 декабря 1917 г. с основной целью управления и организации работы на национализированных предприятиях, налаживания социалистического производства. ВСНХ координировал деятельность всех хозяйственных наркоматов и главков.[147] Договорные отношения отсутствовали, не было хозрасчета, ликвидировалась свобода рыночного хозяйствования. Но многие фабриканты и заводчики отказывались принимать новые методы управления. На первых порах некоторым фабрикам удалось проработать в привычном режиме до конца 1918 г., но нарушение рыночных отношений, торгово-денежного оборота делало нормальную работу невозможной.[148] По мнению некоторых авторов,[149] экономика России дореволюционного периода во многом приобрела рыночный характер, аналогичный существовавшему в то время в странах Западной Европы, и ее дальнейшее развитие, возможно, не отличалось бы от развития экономики европейских и других буржуазных стран. В России сложилось рыночное законодательство, регулирующее поведение граждан и юридических лиц как участников гражданских правоотношений, государство не вмешивалось в законную деятельность частных лиц, осуществлявших различного рода сделки.

Военный коммунизм и всеобщая управленческо-организационная хозяйственная монополия резко тормозили экономическое развитие страны. Трудящиеся не были заинтересованы в результатах своего труда, целиком изымаемых центральным органом управления, резко увеличился бюрократический аппарат, «вредную косность» которого отмечал даже Ленин.[150] В 1920 г. ВСНХ имел 52 главка, 13 производственных и 8 смешанных отделов, которым подчинялись отдельные отрасли промышленности.[151] Невозможность дальнейшего управления экономикой методами приказов и распоряжений обнаружилась сразу после окончания гражданской войны и интервенции, поскольку наступил полный паралич в экономической жизни, «запертость» хозяйственного оборота.[152]

Назрела необходимость в новых формах управления и хозяйствования. Власть пошла по испытанному ранее пути: возобновление рыночных отношений через частную инициативу и допуск в экономику частного капитала. Пришло время новой экономической политики, характеризующейся ослаблением централизованного управления со стороны аппарата, предоставлением больших прав предприятиям и предпринимателям.[153]

Что касается иностранного капитала, то необходимость его привлечения в экономику страны остро проявилась почти сразу после революции. Большевики понимали, что своими силами преодолеть разруху и производственный упадок не удастся. Да и почти весь мир представлял реальную угрозу после национализации земли, промышленности, отказа от всех царских займов, кредитов и т. п., в том числе и от договоров с другими государствами о создании и деятельности совместных акционерных обществ и других товариществ, что вызвало, в свою очередь, полное прекращение иностранных инвестиций.[154]

Вопрос об иностранных концессиях рассматривался гораздо раньше введения НЭПа. Поводом к этому стала политическая подоплека. Концессиями предполагалось откупиться за сепаратный выход из войны, национализацию иностранной собственности и аннулирование долгов. Поэтому, по мнению историка С. Л. Данильченко,[155] первые концессионные соглашения носили реституционный характер.

Промышленники США и Германия рассматривали Советскую республику как торгового и производственного партнера. При этом США практически не прерывали торгово-экономические связи с Россией ни в период Временного правительства, ни после революции, несмотря на то, что правительство США официально не признало Советскую Россию.[156] И впервые вопрос о концессиях в общей форме упоминался в Плане развития экономических отношений между Советской Россией и Соединенными Штатами Америки от 12 мая 1918 г. Первые официальные предложения концессий были сделаны В. И. Лениным уже 14 мая 1918 г. руководителю американской миссии Красного Креста в России полковнику Р. Робинсу и 15 мая – представителям Германии. Нарком торговли и промышленности М. Г. Бронский детально определил те отрасли экономики, которые можно было развивать при участии концессионеров: добыча золота, нефти, железнодорожное строительство, сельское хозяйство и др. Такая конкретизация явилась следствием решения Совнаркома РСФСР по концессиям от 15 мая и признанием желательности участия иностранного капитала в разработке естественных богатств страны.[157] А разработка «богатств» необходима для восстановления нормальной жизнедеятельности страны во всех сферах, что является экономическим обоснованием привлечения иностранного капитала и концессионной политики в целом. Еще раньше, а именно 18 марта 1918 г., вопрос о необходимости экономического сотрудничества между США и Россией обсуждался в Сообщении Петроградского общества заводчиков и фабрикантов о циркуляре Всероссийского Союза обществ заводчиков и фабрикантов о внешнеэкономических связях.[158] Иными словами, значение внешнеэкономического сотрудничества для разрушенной России понимала не только новая власть, но и сами промышленники. Однако официальная позиция правительства США по отношению к Советской России в 1918–1920 гг. была в целом негативной, и концессионная политика не получила должного развития. Первые американские концессии появились только в 1921 г.

Как известно, Советская Россия, а затем СССР унаследовали от Царской России в том числе законотворчество, механизмы построения и структуру системы законодательства. Недаром концепция «мозаичного» права переходного периода известного теоретика 20-х годов М. А. Рейснера была компромиссом трех «классовых систем права: пролетарского, крестьянского и буржуазного».[159]

Правоведы 20-х годов, как отмечает И. А. Исаев, придавали важное значение декретам, но все же главное место отводили судебным решениям как ведущей форме правотворчества. Объяснялось это отчасти тем, что декреты 1917–1920 гг. представляли собой нечто разрозненное и не приведенное в систему.[160] Мы также считаем необходимым отметить, что концессионная политика и, как следствие, концессионное законодательство во многом зависели от различных неофициальных форм регулирования и строились в строгом соответствии с ними. Например, анализ различных писем и записок руководящих работников Советского государства показал, что многие тезисы, изложенные в них, впоследствии нашли отражение как в Декрете о концессиях, так и в условиях концессионных договоров. В Записке наркома внешней торговли РСФСР Л. Б. Красина об американской концессии на Камчатке от 10 августа 1920 г. (обратим внимание – до принятия Декрета о концессиях) содержится точное указание на срок, приемлемый для концессии (30–40 лет), а также указывается на негласное условие для большинства последующих концессий – «признание Американским правительством Советского правительства или, по меньшей мере, допущение хотя бы торговых или Центросоюзных представителей в США».[161] Это условие являлось логичным продолжением другого: концессии выдавались иностранным предпринимателям в обмен на отказ фирм от всех претензий по национализации имущества, если они имели таковое до революции.[162] Первый проект Декрета о концессиях, составленный еще в 1918 г., подготовлен в строгом соответствии с рекомендациями постановления Совнаркома от 28 мая 1918 г.[163] В основу не только советской концессионной политики, но и законодательства также легли различные протоколы СНК по целому ряду вопросов.[164] С. А. Сосна указывает, что богатый материал для изучения концессионной политики в СССР и особенностей ее реализации дает официальная переписка различных государственных органов страны (включая ОГПУ). Многие из таких документов помечены грифом «Секретно» или «Совершенно секретно», что красноречиво свидетельствует о стиле и методах работы партийно-политического и хозяйственного аппаратов советской власти.[165]

Следующим важным шагом в формировании концессионного законодательства, а по мнению некоторых ученых, началом первого этапа,[166] явилась правительственная Программа экономических отношений с капиталистическими странами, выработанная 23 мая в Кремле на совещании с участием В. И. Ленина и озвученная 26 мая 1918 г. на I съезде ВСНХ. По словам В. А. Шишкина, Программа стала первой попыткой наметить общие условия предоставления концессий.[167] В ней были изложены первые 12 положений по вопросу о предоставлении концессий. Некоторые из них носили слишком общий характер и были переработаны с учетом конкретных требований на заседании СНК 9 августа 1918 г.

1. Территориальное расположение концессий не должно создавать определенных сфер влияния иностранных государств в России.

2. Правовое регулирование в социальной и торгово-промышленной сфере обязательно для иностранного капитала, работающего в России.

3. Изъятия из действующих декретов как исключение могут делаться лишь путем издания специальных постановлений СНК или ЦИК Советов в каждом отдельном случае.

4. Государству предоставляется предпочтительное право на закупку у иностранного предпринимателя его продукции.

5. За Советской республикой сохраняется право досрочного выкупа концессионного предприятия.

6. Переуступка концессии без разрешения правительства недопустима.

7. Государство участвует в доходе концессионного предприятия, если доход этого предприятия превышает определенную сумму (норму).

8. Иностранному предпринимателю может быть гарантирована выплата процентов на затраченный капитал в денежной или товарной форме.

9. При товарной форме расчетов сырье, идущее на изготовление этих товаров, служащих формой платежа, должно быть переработано в России.

10. Иностранный капитал в товарной форме может быть привлечен к организации и устройству государственных предприятий с выдачей в компенсацию за это права на аренду еще не использованных богатств России (преимущественно на Северо-Востоке и Дальнем Востоке).

11. В концессионном договоре должны быть точно зафиксированы сроки начала и осуществления строительного и эксплуатационного плана.

12. Советское правительство во всех стадиях организации и эксплуатации концессионного предприятия имеет право контроля и ревизии всех его дел.

Показательны преемственность и учет исторического опыта в проведении концессионной политики при формировании законодательства, отраженные в изложении п. 1 Программы. Дело в том, что иностранный капитал играл в экономике царской России значительную роль. Причем либеральная инвестиционная политика царского правительства и сильное промышленное лобби привели к возникновению на территории России промышленных областей, являвшихся своеобразными сферами влияния иностранных монополий ряда капиталистических стран: на Урале и севере страны доминировал английский капитал, на юге России – франко-бельгийский, в Польше и на Украине – германский. Поэтому целью вышеуказанного пункта было предупреждение разделения России на сферы влияния иностранными государствами в период осуществления концессионной политики Советского государства.

Здесь позволим совершить еще один экскурс в историю. Иностранный капитал до революции имел не только территориальные, но и отраслевые предпочтения. Приоритеты ведущих стран-инвесторов выглядели следующим образом. Например, английский капитал преобладал в области золотодобычи, нефтедобычи и горнозаводской промышленности Сибири. Основным объектом интересов английских капиталистов были монополии, поэтому его деятельность освещалась в основном в работах по истории монополий в России.[168] Приобретая уже действовавшие предприятия или создавая в России новые, англичане пользовались привычной им системой ступенчатых держательских компаний. Уходившие таким путем вверх нити контроля над английскими нефтяными предприятиями в Баку и Грозном вели в своем большинстве к двум могущественным группам – «Шелл» и Стюарта-Гладсона, боровшимся за монополию на нефтяном рынке.[169]

Доминирующими в качестве объектов деятельности бельгийских обществ являлись: добыча угля, производство кокса, городской транспорт, а также, наряду с обществами других стран, горная металлургия, металлообработка, машиностроение, производство кирпича и керамических изделий и добыча благородных металлов. В городском транспорте и стекольной промышленности каких-либо других иностранных обществ, кроме бельгийских, вообще не было. Французские общества действовали в основном в тех же отраслях, что и бельгийские, уступая им в большинстве случаев как по числу, так и по сумме акционерных капиталов. Часто бельгийский и французский капитал действовали совместно. Лишь в производстве цемента, добыче и выплавке меди, а также в предприятиях водоснабжения и канализации французские общества занимали ведущее место.[170]

Парадоксален тот факт, что приток французских капиталов в 1890-х – начале 1900-х гг. не только способствовал быстрому развитию русской промышленности, как писала французская «Temps», но и привел к тому, что Россия обогнала Францию и Бельгию по некоторым важным показателям развития тяжелой промышленности, таким как выплавка чугуна, и показала высокие темпы развития в сталелитейной и каменноугольной промышленности.[171] По утверждению «Temps», благодаря притоку французских капиталов Россия, занимавшая в 1870 г. седьмое место по производству чугуна, к 1899 г. оказалась на четвертом, оставив позади себя Бельгию, которая с пятого места была отброшена на седьмое, и Францию, передвинувшуюся с четвертого на пятое место. В то время как производство чугуна во Франции в период с 1870 по 1899 г. возросло с 1 178 000 до 2 576 000 т, в России соответственно произошел гораздо более резкий скачок с 360 000 до 2 675 000 т. К 1899 г. Россия почти догнала Францию по производству стали, увеличив ее выпуск за период с 1880 по 1899 г. в четыре раза. За восемь лет (с 1892 по 1900 г.) производство угля в России возросло с 6 700 000 до 15 760 000 т.[172]

Результаты деятельности, формы организации французского и бельгийского капитала изучены благодаря работам русских и иностранных ученых: Р. Жиро,[173] Д. Мак-Кея,[174] Ю. Б. Соловьева,[175] В. И. Бовыкина[176] и др. Движущей силой французского капитала являлись банки. Учредителями ряда промышленных предприятий в России были парижский банкирский дом Ротшильдов, Национальная ученая контора, а позже – Парижский Международный банк.

Германия обладала гегемонией в российской электротехнической промышленности и оказывала огромное влияние на энергетическую и химическую отрасли, была представлена также в горнометаллургической и металлообрабатывающей промышленности Царства Польского.[177] О деятельности германского капитала писали, к примеру, B. C. Дякин,[178] Н. Л. Наниташвили[179] и В. С. Зив.[180] Предприятия, создававшиеся в России германским капиталом, представляли собой как дочерние общества крупных германских промышленных фирм, так и филиалы, тесно связанные с ними производственно. Эти фирмы обычно пользовались поддержкой германских банков. Сравнительное исследование деятельности в России капиталов различных «национальностей», предпринятое B. C. Зивом, показало, что германский акционерный капитал, не без основания, признавался самым организованным и влиятельным, а его дальнейшее участие в послевоенной российской экономике не подвергалось сомнению.[181]

Американский капитал на рубеже XIX–XX вв. делал в России первые шаги, несмотря на то, что первый торговый договор между Россией и США был заключен в 1832 г.[182] На рубеже веков между странами преобладали торговые отношения, большинство американских компаний экспортировали в Россию широчайший ассортимент товаров. Американцы стали пионерами в инвестировании российского сельскохозяйственного машиностроения, а американский рынок капиталов успел вложить в российскую промышленность 117,7 млн руб.[183] Исследователь финансов дореволюционной России А. П. Погребинский отмечал значительный рост интереса Америки к России именно накануне революции 1917 г., при Временном правительстве.[184]

На иностранный капитал, инвестируемый в российскую промышленность, накладывали отпечаток экономические и правовые условия, а также исторические традиции тех держав, откуда он вывозился. Это обусловливало отличия в образе действия и сферах приложения иностранного капитала разного «национального» происхождения.

Возвращаясь к вопросу о преемственности норм концессионного права после революции, необходимо отметить, что обозначенные выше условия предоставления концессий в РСФСР имеют общие положения с такими памятниками концессионных соглашений, как упомянутая в настоящей работе концессия Ивана Грозного, выданная в 1569 г. англичанам. Например, аналогичными являются нормы, устанавливающие предпочтительное право государства (царя) на закупку у производителя его продукции.

В представленных положениях четко прослеживается обстоятельство, согласно которому изначально одним из основных принципов внешнеэкономической политики Советской республики в отношении допуска в страну иностранного капитала был возмездный характер отчуждения концессий. Также очевидна усиленная роль государства в регулировании концессионной деятельности и контроле над ее осуществлением, которая в будущем найдет отражение в концессионных договорах. Но этот документ содержал наиболее полную и детальную разработку условий концессионного соглашения и, по существу, определил советскую концессионную политику на ее начальном этапе. Тезисы Программы являлись достаточно подробной инструкцией для заключения концессионного договора. Также весьма важным условием концессионного соглашения был п. 11 тезисов об установлении точных сроков начала работы и осуществления строительного и эксплуатационного плана. Это положение нашло отражение во всей последующей концессионной практике Советского государства.[185]

Программа экономических отношений с капиталистическими странами, согласно периодизации В. А. Шишкина, положила «официальное» начало формированию государственно-правовых основ концессионной политики.

В конце июня 1918 г. в ВСНХ поступило первое концессионное предложение от норвежского подданного Э. Ганневига и русского художника А. Борисова на строительство железной дороги от Оби через Северный Урал до Балтийской железной дороги. Предполагаемая концессия получила название «Великий северный железнодорожный путь». Серьезный интерес к ней проявил идеолог советской концессионной политики В. И. Ленин.[186] 4 февраля 1919 г. Совнарком признал концессии допустимыми в интересах развития производительных сил страны, а данную концессию – желательной.[187] Но гражданская война и экономическая блокада помешали развитию концессионной политики, разработке концессионного законодательства и ведению полноценных и продуктивных переговоров.

Следующий шаг в этом направлении стал возможен лишь в 1920 г. 4 марта Л. Б. Красиным были представлены «Тезисы о концессиях», а 25 марта они были подписаны В. И. Лениным. Заложенные в «Тезисах» принципы позднее вошли в Декрет СНК РСФСР от 23 ноября 1920 г. «Общие экономические и юридические условия концессий».[188] В «Тезисах» говорилось о том, что Правительство РСФСР будет предоставлять такие концессии, которые не конкурируют с уже национализированной промышленностью; развивают те производства, которые советская экономика быстро поднять не может; наименее истощают природные богатства и рабочую силу; в кратчайший срок и в наибольшей степени увеличивают производственную мощь страны.[189]

С принятием Декрета СНК РСФСР от 23 ноября 1920 г. закончился первый этап развития концессионной политики и формирования концессионного законодательства и начинался второй. В Декрете отмечалось, что «процесс… восстановления разрушенного народного хозяйства… может быть ускорен во много раз путем привлечения иностранных государственных и коммунальных учреждений, частных предприятий, акционерных обществ, кооперативов и рабочих организаций других государств к делу добывания и переработки природных богатств России». Сотрудничество могло осуществляться «с солидными, заслуживающими доверия, иностранными промышленными обществами и организациями».

В Декрете были сформулированы следующие «общие экономические и юридические условия концессий»:

1. Концессионеру будет предоставляться вознаграждение долей продукта, обусловленной в договоре, с правом вывоза за границу.

2. В случае применения особых технических усовершенствований в крупных размерах концессионеру будут предоставляться торговые преимущества (как-то: заготовка машин, специальные договоры на крупные заказы и т. д.).

3. В зависимости от характера и условий концессий будут предоставляться продолжительные сроки концессии для обеспечения полного возмещения концессионеру за риск и вложенные в концессию технические средства.

4. Правительство РСФСР гарантирует, что вложенное в предприятие имущество концессионера не будет подвергаться ни национализации, ни конфискации, ни реквизиции.

5. Концессионеру будет предоставляться право найма рабочих и служащих для своих предприятий на территории РСФСР с соблюдением Кодекса законов о труде или специального договора, гарантирующего соблюдения по отношению к ним определенных условий труда, ограждающих их жизнь и здоровье.

6. Правительство РСФСР гарантирует концессионеру недопустимость одностороннего изменения какими-либо распоряжениями или декретами Правительства условий концессионного договора.[190]

С целью конкретизации предложений и скорейшей реализации Декрета СНК сформировал перечень возможных объектов концессий, главным образом в Сибири и на севере Европейской России (лесные, горные, сельскохозяйственные).[191]

Поскольку Декрет был принят в период «военного коммунизма», это не могло не отразиться на его содержании. Как указывает Ю. Юмашев, по сравнению с Программой экономических отношений с капиталистическими странами 1918 г. в Декрете имеются ограничивающие права концессионера положения, например, в части права собственности на продукцию предприятия. Если в 1918 г. «Советское государство оговаривало себе право лишь на покупку части этой продукции, то в соответствии с Декретом от 23 ноября 1920 года вся продукция концессионного предприятия принадлежит государству и только часть ее может предоставляться концессионеру в качестве вознаграждения».[192] Этот факт указывает на государственную монополизацию экономической деятельности, в том числе через концессионные механизмы. Поэтому положения Декрета о гарантиях от национализации, конфискации, реквизиции и одностороннего изменения правительством условий концессионного договора звучат как изъятия из жесткого правового регулирования времен «военного коммунизма», как уступка иностранному капиталу, выразившаяся в добровольном отказе правительства РСФСР от применения обычных в тот период карательных и ограничительных экономических мер. Например, как и в 1917 г., на первом этапе национализации промышленности, так и в 1920 г., на втором этапе, продлившемся до марта 1921 г.,[193] продолжали издаваться и исполняться такие законодательные акты, как Декрет СНК «О реквизициях и конфискациях»[194] и постановление ВСНХ «О национализации предприятий».[195] Эта уступка иностранному капиталу была результатом признания, во-первых, кризисного состояния народного хозяйства страны и, во-вторых, того, что оно является неотъемлемой частью мирового хозяйства.[196]

Тем не менее Декрет от 23 ноября 1920 г. представляет собой, по словам М. М. Богуславского, «исторический документ»,[197] определивший начало и основные положения концессионного законодательства на все время осуществления концессионной политики.

Теоретические методы концессионной политики не могли дать желаемого результата без практической реализации. Поэтому В. И. Ленин последовательно добивался принятия практических мер для создания условий, обеспечивающих проведение в жизнь Декрета о концессиях. Например, на его основе 1 февраля 1921 г. СНК принял постановление, одобрявшее в принципе выдачу нефтяных концессий и предлагавшее ВСНХ разработать их условия.[198]

Следующие законодательные меры в области концессионной политики принимались уже после официального введения новой экономической политики на X съезде РКЩб) в марте 1921 г. Как говорилось выше, концессионная политика и законотворчество началось гораздо раньше введения НЭПа, хотя в обиходе концессии часто ассоциируются именно с новой экономической политикой. Более того, хронологически раньше введения НЭПа публиковались исследования об иностранных концессиях. Так, уже в 1920 г. достаточно большим тиражом (20 000 экз.) была издана монография И. И. Степанова «Об иностранных концессиях», в которой критика капиталистической формы хозяйствования перемежалась с доводами о необходимости привлечения иностранного капитала в советскую промышленность для ее скорейшего восстановления.[199] В работе, носившей, скорее, популярный характер, раскрывалась суть концессий, причины, побудившие интерес западных промышленников к концессиям в России, и необходимость советской промышленности в них, рассуждения о том, кому и какие концессии можно выдавать, не упрочат ли они капиталистический строй, вопросы о совместимости советского строя и концессий, а также многое другое. Дореволюционный опыт концессий представляется только с негативной стороны, в качестве примера того, «чем не должны быть наши (советские. – Авт.) концессии».[200] При этом открыто признается, что «мы не можем быстро идти вперед без экономических связей с капиталистическим миром. И у нас нет оснований бояться более близкого соприкосновения (выделено нами. – Авт.) с ним».[201] Интересным представляется тот факт, что спустя три года после октябрьской революции на страницах анализируемого издания она неоднократно называется «октябрьским переворотом» или «социалистическим пролетарским переворотом».[202]

Итак, с введением новой экономической политики, цель которой В. И. Ленин обозначил как «получение концессий»,[203] в государстве активизировалась концессионная политика и продолжилось формирование концессионного законодательства. 29 марта 1921 г. Совнаркомом были приняты «Основные принципы концессионных договоров», состоящие из 10 тезисов, в которых определялись обязанности концессионеров как с точки зрения соблюдения законов РСФСР, технических норм развития производства, так и в отношениях с советскими профсоюзами, рабочими и специалистами по условиям найма, труда, материального и продовольственного обеспечения, сроков и способов оплаты и т. п. Это был первый документ, регламентировавший и конкретизировавший положения концессионных договоров. В дальнейшем именно на него ссылались практические работники при переговорах с потенциальными концессионерами до разработки типового концессионного договора.[204]

Учитывая оживление концессионного дела в 1921 г., требовалось создание единого органа, занимающегося приемом заявок концессионеров, их предварительным рассмотрением и анализом, ведением переговоров и общей координацией концессионной деятельности. Но первые шаги в направлении создания специального концессионного аппарата были сделаны только по прошествии полугода со времени издания первого Декрета о концессиях. Постановлением СТО от 30 июня 1921 г. при ВСНХ был учрежден Концессионный комитет. Круг интересов этого комитета ограничивался лишь рассмотрением концессионных предложений в области промышленности: разработка общего плана промышленных концессий и согласование его с производственными программами ВСНХ; согласование этих программ с Госпланом и отдельными комиссариатами, заинтересованными в той или иной концессии; ведение переговоров с соискателями концессий в сфере, подведомственной ВСНХ. На протяжении второй половины 1921 г. Концессионный комитет разработал общий концессионный план страны в виде сводки объектов концессий по всем главным отраслям промышленности, а также подготовил типовые договоры на лесную, горную, нефтяную и другие концессии.[205]

Сосредоточение управления концессионным делом в одном ведомстве не было завершено, и концессионные предложения могли рассматриваться в Госплане, Наркомвнешторге и других органах, которые также имели право на заключение предварительных договоров. Поэтому на рассмотрение СНК в ноябре 1921 г. был вынесен проект о сосредоточении всех дел о концессиях в особой комиссии. В результате рассмотрения представленного проекта постановлением СНК от 15 ноября 1921 г. была организована постоянная Концессионная комиссия при Госплане по принципу ведомственного представительства (НКИД, НКВД, ВСНХ, НКЮ, ВЦСПС и НКЗ).

Неразбериха в структуре органов, осуществлявших координацию концессионной политики и практики, продолжалась вплоть до марта 1923 г. 8 марта 1922 г. постановлением СТО организуется Комиссия по делам о смешанных обществах. Параллельное существование Концессионной комиссии при Госплане и Комиссии по делам о смешанных обществах не могло не поставить вопрос об их объединении, ибо смешанные общества, организуемые с участием иностранного капитала, как отмечали И. Бернштейн, Б. Ландау и В. Машкевич, «являлись теми же концессионными организациями, которые по существу своему должны были входить в круг ведения концессионной комиссии».[206] Здесь необходимо отметить, что утверждение авторов об аналогии концессионных организаций и смешанных обществ мы находим спорным, так как сущность и аспекты деятельности концессионных организаций исходят из правовой природы концессии и концессионного договора, например, как акта, посредством которого государство наделяет частное лицо правом участвовать в осуществлении некоторых из своих функций в хозяйственной сфере, в отношении к объектам, по общему правилу изъятых из гражданского оборота. Деятельность совместных с иностранным капиталом обществ далеко не всегда осуществлялась в сфере деятельности, изъятой из гражданского оборота. Исключение составляют лишь акционерные общества, создаваемые специально для эксплуатации какой-либо концессии. Утверждение вышеназванных авторов можно считать верным только с точки зрения применения к таким обществам «концессионного порядка» утверждения уставов, т. е. утверждения уставов СНК СССР по представлению Главконцесскома, которое во времена НЭПа применялось ко всем юридическим лицам, если их акции приобретались иностранными физическими или юридическими лицами.

Итак, в целях устранения параллелизма в управлении концессионным делом в апреле 1922 г. был образован Главный комитет по делам о концессиях и акционерных обществах, заменивший существовавшую с марта 1922 г. Комиссию по рассмотрению предложений об образовании смешанных обществ и Концессионный комитет при Госплане.[207] Таким образом, на новую организацию было возложено не только рассмотрение вопросов, связанных с привлечением иностранного капитала в концессионной форме, но и вопросов организации акционерных обществ вне зависимости от их характера.

Как видно, функции организации и управления концессионным делом неоднократно передавались то одной, то другой комиссии при разных ведомствах, пока процесс централизации не завершился учреждением Главного концессионного комитета (Главконцесскома) при СНК согласно Декрету ВЦИК и Совнаркома РСФСР от 8 марта 1923 г.[208] Образование СССР и принятие новой Конституции, относившей заключение концессионных договоров к исключительной компетенции Правительства СССР, потребовали превращения Главконцесскома в орган союзного значения при Совнаркоме СССР. Законодательно такое положение Главконцесскома закреплялось Декретом СНК от 21 августа 1923 г.[209] Основной целью Декрета является централизация концессионных вопросов в Главконцесскоме (ст. 9, 10). В августе 1923 г. дела об акционерных обществах (без участия иностранного капитала) были переданы Экономическому совещанию РСФСР (ЭКОСО).

В общей иерархии советских органов Главный концессионный комитет (ГКК), являясь вспомогательным органом СНК, образовывался не по принципу представительства от ведомств, а путем персонального назначения СНК (ст. 1, 2 Декрета от 21 августа 1923 г.).

Главконцесском возглавлялся председателем и четырьмя членами, назначаемыми непосредственно правительством. Председателями ГКК в разное время были: Г. Л. Пятаков (1923–1925), Л. Д. Троцкий (1925–1927), В. Н. Ксандров (1928–1929), Л. Б. Каменев (1929–1932), А. Б. Трифонов (1933–1937). Численность работающего в ГКК персонала все время колебалась и в целом отражала «конъюнктуру» в этом вопросе – от 25 сотрудников в 1922 г., 177 – в «пиковом» 1928 г., до 6 человек в 1933 г.[210]

По своему характеру деятельность ГКК была разделена на:

а) руководство привлечением иностранного капитала к деятельности в СССР;

б) руководство наблюдением за действующими концессиями;

в) руководство деятельностью местных концессионных органов (концессионные комитеты при СНК союзных республик, концессионные комиссии при торгпредствах СССР за границей, концессионные комиссии при союзных наркоматах).

Декрет уточняет, что в компетенции ГКК находятся только вопросы привлечения промышленных иностранных инвестиций, но не займов и кредитов, а также организация, управление и контроль за деятельностью коммерческих, т. е. преследующих цель извлечения прибыли, организаций, исключая иностранные филантропические организации в СССР (п. «а» ст. 3 Декрета). В соответствии со ст. 4–7 ранее принятого Декрета ВЦИК и СНК от 12 апреля 1923 г. «О порядке сдачи губернскими (областными) Исполнительными Комитетами концессий на коммунальные предприятия» договоры о предоставлении концессии на коммунальные предприятия иностранным гражданам или фирмам, а равно концессионные договоры, содержащие какое-либо отступление от общих законов, могут быть заключены только с соблюдением особой процедуры.[211] Переговоры о заключении договора должны вестись исключительно губернскими (областными) Исполнительными комитетами, далее проекты рассматриваются в Главном управлении коммунального хозяйства НКВД и с заключением отправляются в ГКК. После этого одобренные ГКК проекты направляются в СНК, который разрешает или запрещает губернскому (областному) Исполнительному комитету заключение соответствующего договора. Разрешенные соглашения заключаются от имени губернского (областного) Исполкома под их ответственность в пределах местных средств и имущества. В соответствии с п. 2 ст. 8 Декрета «государство никакой дополнительной ответственности по означенным договорам не несет».

Главконцесскому были предоставлены достаточно широкие полномочия. Учитывая, что концессионные договоры утверждались СНК, Главконцесском мог с согласия концессионера изменять отдельные условия концессионного договора, давать разъяснения и предложения по вопросам выполнения концессионных договоров (п. «г» прим. 2; п. «д» прим. 2 к ст. 3). Также к функциям ГКК относились: руководство допуском иностранного капитала в промышленность; торговлей и иной хозяйственной деятельностью на территории РСФСР и союзных с ней советских республик; ведение переговоров о заключении концессионных договоров и контроль за такими переговорами, если они велись с санкции Главконцесскома другими ведомствами; рассмотрение проектов договоров; рассмотрение проектов уставов акционерных обществ с участием иностранного капитала, а также ходатайств иностранных компаний о допуске их к операциям на советской территории; представление проектов концессионных договоров и уставов акционерных обществ с иностранным участием на утверждение СНК и др. Теперь, в отличие от первой Концессионной комиссии, ни одно учреждение или комиссариат не имели права вести переговоры о предоставлении концессий без предварительного разрешения Главконцесскома. После получения такого разрешения необходимо было руководствоваться в переговорах его инструкциями, а при необходимости передавать дела для непосредственного обсуждения в ГКК.

Структура органов, действующих в составе и под непосредственным руководством ГКК в окончательном варианте после завершения ее формирования, была достаточно разветвленной (см. рис. 1).

Рис. 1

Отдельные концессионные комиссии и комитеты были необходимы для всеобъемлющего выполнения функций ГКК и, в частности, наблюдения за действующими концессиями. Эта функция стала первостепенной по мере увеличения числа действующих концессий. Дополнительно для ее осуществления в августе 1925 г. была создана специальная постоянная комиссия по наблюдению за действующими концессиями в составе ГКК.[212] Ее структура, функции и полномочия подробно регламентированы «Инструкцией для работы постоянной комиссии ГКК по наблюдению за выполнением обязательств по концессиям», утвержденной постановлением Главконцесскома от 5 ноября 1925 г.

Для облегчения поиска потенциальных инвесторов, предварительного рассмотрения поступающих из соответствующих стран концессионных предложений, выяснения финансовой и технической состоятельности фирм и лиц, ходатайствующих о выдаче концессии, ведения с ними предварительных переговоров за границей,[213] при торговых представительствах создавались концессионные комиссии. Их компетенция определялась «Положением о концессионной комиссии при торговом представительстве Союза ССР…». Комиссии были созданы в Германии, во Франции, в Англии,[214] а также в Японии, Италии, Швеции.

Как видно из рис. 1, в систему подведомственных ГКК органов входили концессионные комитеты союзных республик, деятельность которых регулировалась Постановлением СНК СССР от 14 декабря 1927 г.[215] В свою очередь им было предоставлено право создавать концессионные комиссии при облисполкомах и республиканских наркоматах, а также концессионные комиссии при союзных наркоматах, которые подчинялись директивам, указаниям и инструкциям комитетов (ст. 7 Постановления). Фактически были учреждены концессионные комитеты при правительствах РСФСР,[216] УССР, БССР и Закавказской федерации, концессионные комиссии при ВСНХ СССР, Наркомфине СССР, Наркомторге СССР, Наркомате путей сообщения СССР и при республиканских ведомствах – наркоматах земледелия и финансов РСФСР и ВСНХ РСФСР, а также Дальневосточная концессионная комиссия при Далькрайисполкоме.

Таким образом, централизация концессионного дела не закончилась с созданием Главконцесскома при СНК СССР в 1923 г. Формирование всей системы управления концессионным делом продолжалось и в середине, и в конце 20-х годов с созданием подразделений основного элемента управления концессионным делом в институциональном[217] плане.

Конец ознакомительного фрагмента.