Глава 2
Практика судебной защиты конституционно-правового статуса военнослужащих в Российской Федерации
2.1. Гарантии и механизмы обеспечения конституционно-правового статуса военнослужащих как факторы, влияющие на боеготовность и боеспособность Вооруженных Сил и других воинских формирований Российской Федерации
Конституционные права, свободы и обязанности являются юридической основой для всех прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, изложенных в текущем законодательстве, ибо они содержат исходные принципиальные положения в той или иной сфере регулирования общественных отношений.
Военнослужащие, наряду с общим правовым статусом, обладают специальным статусом, который не просто дополняет общий, но и изменяет (ограничивает) его. Специальный статус определяется совокупностью предусмотренных как общим, прежде всего Конституцией РФ, так и специальным (военным) законодательством прав, свобод, обязанностей и ответственности.
Так, профессор Александровской военно-юридической академии А. М. Добровольский в своих трудах отмечал, что правовое положение военнослужащих в государстве является иным, чем у других граждан. На это положение оказывает воздействие природа военной службы, и определяющими при этом являются:
– особый публичный характер армии как организации, предназначенной для вооруженной борьбы;
– особенность взаимных отношений и составляющих их элементов (дисциплина, воинский правопорядок), обусловленная в своем существовании необходимостью внутренней сплоченности армии и проникновения ее единым духом;
– существо военной службы как службы государственной[140].
Особенности правового статуса военнослужащих в соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих»[141] определяются возложенными на них обязанностями по вооруженной защите государства, связанными с необходимостью беспрепятственного выполнения задач в любых условиях, в том числе с риском для жизни (п. 2 ст. 1).
Таким образом, военнослужащие при исполнении обязанностей военной службы вступают в многосторонние и взаимообусловленные правоотношения, требующие от них строгого соблюдения требований Конституции РФ, законов и других нормативных правовых норм, возложенных на них обязанностей по военной службе, направленных на обеспечение национальной безопасности Российской Федерации.
С учетом важности выполняемых военнослужащими обязанностей государство должно не только законодательно определить их статус, но и предусмотреть гарантии, а также четкие и действенные механизмы обеспечения их конституционно-правового статуса в части прав, свобод, социальных гарантий и компенсаций, связанных с условиями несения ими военной службы[142].
Федеральным законом «О статусе военнослужащих», определяющим статус военнослужащих как совокупность прав, свобод, а также обязанностей и ответственности военнослужащих, закреплено, что их права и свободы гарантируются государством (ст. 1).
Определено также, что правовая защита военнослужащих является функцией государства и предусматривает закрепление в законах и иных нормативных правовых актах их прав, социальных гарантий, компенсаций и иных мер социальной защиты, а также правовой механизм их реализации.
Являясь функцией государства, социальная защита военнослужащих должна предусматривать:
– реализацию их прав, социальных гарантий и компенсаций органами государственной власти, органами военного управления и органами местного самоуправления;
– совершенствование механизмов и институтов социальной защиты военнослужащих;
– охрану их жизни и здоровья, а также иные меры, направленные на создание условий жизни и деятельности, соответствующих характеру военной службы и ее роли в обществе.
В соответствии с Федеральным законом «О статусе военнослужащих» реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих возлагается на органы государственной власти, органы местного самоуправления, федеральные суды общей юрисдикции, правоохранительные органы в пределах их полномочий, а также является обязанностью командиров (начальников). Реализация прав военнослужащих в соответствии с федеральными конституционными законами, федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации могут также содействовать общественные объединения (ст. 3).
Из этого следует, что, как и во всякой системе, в правовом положении личности, в том числе военнослужащего, все составляющие его элементы не только связаны между собой, взаимно дополняют друг друга, каждый из них имеет свое предназначение, выполняет определенную функцию. Это в полной мере относится и к гарантиям как одному из элементов правового статуса военнослужащих. В рамках целого – системы – назначение гарантий состоит в том, что они призваны обеспечить такую возможно более благоприятную обстановку, в атмосфере которой записанные в Конституции и законах юридический статус военнослужащих и особенно их права и свободы становились бы фактическим положением каждого отдельного военнослужащего.
Гарантии, таким образом, служат тем надежным мостиком, который обеспечивает необходимый в правовом статусе личности переход от общего к частному, от декларируемой в законе возможности к действительности. Из всех предшествующих элементов правового статуса военнослужащего гарантии представляются как идеальная модель, в соответствии с которой должно формироваться юридическое и фактическое положение конкретного военнослужащего. Но для этого процесса нужны благоприятные условия, эффективные средства, и все это объединяется весьма емким понятием «гаран тия»[143].
Для правового статуса, отмечает Л. Д. Воеводин, гарантии необходимы в целом и для каждого его элемента. Однако прежде всего в них нуждаются права и свободы. Более того, без соответствующих гарантий провозглашенные в Конституции РФ и предусмотренные в законах права и свободы – пустой звук[144].
Права и свободы особенно нуждаются в гарантиях, поскольку составляют самый подвижный, динамичный элемент правового статуса военнослужащих. Их реализация требует не только благоприятных условий, но и подкрепленной эффективными средствами активной деятельности как государства, его органов, общественных объединений, так и самих военнослужащих.
Между тем следует согласиться с утверждением Д. А. Керимова о том, что «гарантии, как бы они ни были важны для правового статуса личности, тем не менее, не являются только их внутренней проблемой. Вопрос о гарантиях возникает всякий раз, когда осуществляется переход от должного к сущему»[145].
Анализ практики рассмотрения военными судами заявлений (жалоб) военнослужащих на действия (бездействие) органов военного управления позволяет утверждать, что гарантии – один из главных вопросов правильного применения правовых норм, законности и многих других процессов правовой деятельности.
Реализация прав, свобод и обязанностей военнослужащих, по существу, лишь часть общей проблемы – применения норм права и соблюдения законности. Ведь права, свободы и обязанности изложены в правовых нормах – значит, правильное применение норм, неуклонное соблюдение законности включают в себя осуществление прав, свобод и обязанностей. Отсюда проблемы гарантий применения правовых норм, соблюдения законности и реализации прав, свобод и обязанностей имеют между собой много общего. Это, прежде всего, проявляется в общности тех обстоятельств, которые обусловливают во всех указанных случаях необходимость гарантий, в единстве их целей.
Гарантии прав, свобод и обязанностей военнослужащих имеют немало особенностей, обусловленных спецификой их реализации. Говоря о претворении в жизнь прав и свобод, обычно этот процесс, с чем нельзя не согласиться, обозначают такими терминами, как «обладание», «пользование», «осуществление», «реализация». Из этого следует, что в общем и целом каждый из упомянутых терминов выражает суть гарантий.
Из всего изложенного, по нашему мнению, следует, что реализация прав и свобод военнослужащих может выражаться в форме фактического правообладания, пользования, распоряжения ими в защите, восстановлении прав в случае их нарушения. Обладание, пользование и распоряжение, а в случае нарушения – и восстановление прав и свобод, составляют содержание юридического процесса претворения их в жизнь.
Таким образом, гарантии нужны не сами по себе, а для возможно полного претворения в жизнь прав, свобод и обязанностей военнослужащих. Функциональное значение гарантий обычно усматривают в охране их прав. Поэтому если под словом «охрана» понимать не только их защиту от возможных посягательств и нарушений, но и обеспечение обладания и пользования этими правами, то следует определить назначение гарантий как в обеспечении, так и в охране прав и свобод военнослужащих.
Более полное претворение в жизнь прав и свобод военнослужащих зависит от множества самых разнообразных по характеру факторов, каждый из которых выступает в качестве гарантий прав и свобод.
В широком плане понятием «гарантия» охватывается вся совокупность объективных и субъективных факторов, которые направлены на подлинную реализацию прав и свобод военнослужащих, на устранение возможных причин и препятствий их неполного или ненадлежащего осуществления и защиту прав от далеко не редких нарушений. Поэтому под гарантиями следует понимать условия и средства, обеспечивающие фактическую реализацию и всестороннюю охрану прав и свобод всех и каждого.
Реализацию субъективных прав необходимо, по нашему мнению, рассматривать как процесс достижения результата и как конечный итог – фактическое обретение военнослужащим соответствующего блага, пользование, распоряжение им.
Осуществление прав и свобод для военнослужащих означает возможность требовать от других лиц действий, соответствующих праву управомоченного лица. Требование это адресуется к государству. Государство же должно создать условия и предоставить такие средства, возможности, условия, чтобы военнослужащие свободно и беспрепятственно имели возможность реализовать закрепленные за ними Конституцией и другими законодательными актами права, а в случае их нарушения – восстановить их.
Корреспондирующая обязанность государства находит свое юридическое выражение в виде установленных гарантий. Под гарантиями прав и свобод военнослужащих, по нашему мнению, следует понимать экономические, политические, социальные, культурные, идеологические и юридические средства, которые обеспечивают постоянное совершенствование этих прав и интересов, их реальное осуществление, а в необходимых случаях – и эффективную защиту от возможных нарушений[146].
На основе установленных государством гарантий у других субъектов – органов государства, общественных организаций – возникают конкретные обязанности, в своей совокупности направленные на обеспечение соответствующих прав и свобод военнослужащих.
Таким образом, из изложенного следует, что субъектом, который прежде всего гарантирует права и свободы, является государство.
Это вытекает и из содержания статьи 45 Конституции РФ, согласно которой гарантируется государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Роль государства как главного гаранта прав и свобод вытекает и из содержания статей 2, 7, 13, 17, 19, 25, 28, 37, 39, 40, 43, 45–53 Конституции РФ, а также статьи 1 Федерального закона «О статусе военнослужащих». Таким образом, государство осуществляет защиту прав и свобод военнослужащих через всю систему государственных органов.
Однако данные судебной практики военных судов по защите прав и свобод военнослужащих свидетельствуют, что для реального воплощения субъективных прав требуются определенные условия. Важно, чтобы в арсенале гарантий более четко определялись условия и средства реализации прав и свобод. Успешное претворение в жизнь конституционно-правового статуса военнослужащих связано с благоприятной обстановкой, которая слагается из множества объективных и субъективных факторов. Они должны обеспечить благоприятный режим, среду для реализации прав и свобод военнослужащих.
В сложившейся практике принято различать экономические, политические и юридические гарантии (см. таблицу 1).
Социально-экономические гарантии предполагают соответствующую среду и материальную основу, обеспечивающую свободное использование прав и свобод. Это и социальная стабильность, и соответствующие производственные возможности, и широкая сложившаяся система учреждений, дающих возможность обслуживать и удовлетворять все виды социальных потребностей общества и граждан.
Под политическими гарантиями понимается соответствующим образом ориентированная политика государства, ее направленность на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, устойчивость политических структур, их способность к достижению гражданского согласия, должный уровень политической культуры граждан, возможность отстаивать, защищать свои политические права.
Из анализа содержания Конституции Российской Федерации следует, что все гарантии выражаются в юридических средствах и способах защиты прав и свобод военнослужащих, и прежде всего в судебном обеспечении. Начиная со статьи 45 Конституции РФ и до конца ее второй главы, конституционными нормами закреплены принципы и способы защиты.
Между тем данные судебной практики военных судов по рассмотрению заявлений военнослужащих об оспаривании решений, действий (бездействия) органов военного управления или командиров свидетельствуют, что юридические гарантии не следует ни отрывать, ни тем более противопоставлять другим видам гарантий. Роль и значение указанных гарантий можно правильно понять и оценить, анализируя их в единстве с другими гарантиями, рассматривая их как часть единого целого. С одной стороны, не следует преувеличивать роль юридических гарантий в охране и защите прав и свобод, выдвигая их на решающее место, с другой же стороны, было бы в равной мере ошибкой рассматривать юридические гарантии в качестве некоего «довеска» к другим гарантиям.
Каждый из отмеченных видов гарантий по-своему важен, и лишь в совокупности они могут обеспечить полную и всестороннюю реализацию прав и свобод военнослужащих. Отсюда – значение юридических гарантий прав и свобод так же велико, как и других гарантий. Более того, чем прочнее основы конституционного строя, экономическое и социальное положение государства, тем сильнее возрастает роль юридических, а равно и других гарантий прав и свобод.
Данные о рассмотрении военными судами заявлений (жалоб) военнослужащих в 1993–2005 годах (см. таблицу 5) показывают, что с улучшением социально-экономического положения и стабилизацией политической ситуации в стране уменьшилось и число обращений военнослужащих в военные суды за судебной защитой.
В литературе под юридическими гарантиями справедливо понимаются те правовые средства и способы, с помощью которых в обществе обеспечивается гражданам реализация их прав и свобод[147].
Юридические гарантии прав и свобод военнослужащих выражаются, прежде всего, в нормах федерального законодательства, которые раскрывают и конкретизируют права и свободы и, что наиболее важно, устанавливают порядок их осуществления. При этом, с нашей точки зрения, необходимо иметь в виду, что не все без исключения правовые нормы являются юридическими гарантиями прав и свобод военнослужащих, а лишь те из них, которые содержат определенные средства и способы, при помощи которых достигаются беспрепятственное пользование правами, защита прав и свобод и восстановление в случае их нарушения.
Поскольку же все отрасли права имеют нормы, закрепляющие те или иные средства и способы охраны, обеспечения и защиты прав и свобод, постольку, по нашему мнению, можно с уверенностью говорить о существовании конституционно-правовых, административно-правовых, гражданско-правовых, уголовно-правовых и процессуальных гарантий[148].
Нельзя не согласиться с утверждением Л. Д. Воеводина о том, что юридические гарантии прав и свобод непосредственно связаны с применением правовых норм и выражаются в правовой деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, общественных объединений, самих граждан[149]. Это достаточно отчетливо выражено в статье 18 Конституции РФ, согласно которой права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием. Это вытекает и из положений статьи 3 Федерального закона «О статусе военнослужащих».
Из этого следует, что права и свободы военнослужащих эффективно могут быть гарантированы лишь устойчивой, стабильной практикой работы государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц, а также общественных объединений, которые в целом обеспечивают военнослужащим пользование правами и свободами, предотвращают их возможные нарушения.
Как уже отмечалось, конституционные права и свободы – это субъективные права, т. е. неотчуждаемые и неотъемлемые (ч. 2 ст. 17). Гарантией прав и свобод военнослужащих, по нашему мнению, служит лишь такая деятельность государственных органов и должностных лиц, которая отвечает строго закону и направлена на возможно более полное их осуществление. Гарантии в виде средств и способов обеспечения и охраны прав и свобод создаются не каждым отдельным военнослужащим, а обществом, государством, коллективом и используются ими для претворения указанных прав и свобод в жизнь.
В то же время существуют и такие условия и средства обеспечения и охраны прав и свобод военнослужащих, формирование и пользование которыми во многом зависит от них самих, от их воли и желания. Поэтому, основываясь на указанных различиях гарантий, их, с нашей точки зрения, можно разделить на объективные и субъективные. Анализируя природу и содержание объективных гарантий, к ним следует отнести те условия и средства осуществления прав и свобод, которые создаются и, в особенности, используются в правоохранительной деятельности общества, государства, его органов и должностных лиц. Те же средства, которые применяет военнослужащий для защиты прав по собственному усмотрению, следует отнести к субъективным гарантиям.
Исходя из положений Конституции Российской Федерации, главное бремя охраны, обеспечения и защиты прав военнослужащих лежит на обществе, государстве, а поэтому абсолютное большинство гарантий носит объективный характер. Такая характеристика относится, естественно, к гарантиям, выступающим в качестве условий (социально-экономических и политико-правовых). В объективности гарантий прав и свобод должен заключаться один из важнейших источников прочности и устойчивости правового статуса каждого отдельного военнослужащего в нашем обществе. Состояние же социально-экономического положения страны до сих пор таково, что о надлежащих прочности и устойчивости не приходится говорить.
Так, анализ докладов о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации показывает, что ситуация в области прав военнослужащих остается в России напряженной. Она осложняется проблемами экономического характера, которые оказывают негативное влияние на соблюдение прав и свобод военнослужащих.
В докладах отмечается, что в условиях военной реформы все большее значение приобретают вопросы социальной защищенности, повышения жизненного уровня военнослужащих. На имя Уполномоченного поступает множество жалоб, связанных с несвоевременными выплатами дополнительных компенсационных, социальных и других выплат. Массовый характер носят невыплаты военнослужащим «боевых» за участие в контртеррористических операциях (боевых действиях) на территории Северо-Кавказского региона[150].
Каждая пятая из поступивших на имя Уполномоченного жалоб военнослужащих касается нарушения прав на жилище, что свидетельствует о том, что жилищная проблема в Вооруженных Силах, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации в течение ряда лет остается чрезвычайно напряженной. На протяжении последних пяти лет число военнослужащих, нуждающихся в жилье, остается практически неизменным. Только в Минобороны России в жилье нуждается более 150 тыс. семей военнослужащих. Среднее пребывание в очереди для получения жилья составляет 7 лет.
Отчаянное положение «бездомных» военнослужащих привело к тому, что они маршем, целой колонной в октябре 2003 года прошли от Смоленска до Москвы.
Основной причиной критической ситуации с обеспечением жильем защитников Отечества является недостаточный уровень финансирования государством строительства (покупки) жилья для этой категории граждан[151].
В докладах, по нашему мнению, обоснованно указывается на то, что защита социальных и экономических прав, за которой военнослужащие обращаются к Уполномоченному по правам человека, находится преимущественно не в правовой, а в экономической сфере. Для этой категории прав необходима, прежде всего, государственная политика, направленная на развитие реальной экономики, повышение уровня жизни населения[152]. Это также вытекает из вышеприведенных данных о нарушениях социальных прав военнослужащих, которые вынуждены обращаться за их защитой в военные суды.
Успешная реализация прав и свобод военнослужащими возможна в результате совместных усилий как их самих (субъективные гарантии), так и государства, его органов, воинских должностных лиц (объективные гарантии).
В этом отношении заслуживает внимания определение реализации прав и свобод, сформулированное Н. В. Витруком и В. В. Копейчиковым: «Реализация прав граждан – это регламентированный нормами права демократический по своему содержанию и формам осуществления процесс, обеспечивающий каждому гражданину те материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от любых посягательств»[153].
Как уже отмечалось, одним из основополагающих принципов основ конституционного строя Российской Федерации является обязанность признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства, его основная функция.
Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, права и свободы человека и гражданина гарантируются, прежде всего, государственной властью (ч. 1 ст. 45). Государственная же власть, как известно, осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10). Это подтверждает уже сделанный вывод о том, что права и свободы личности, будучи непосредственно действующими, определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18).
Изложенное позволяет выделить основные механизмы обеспечения конституционного и правового статуса военнослужащих. К ним следует отнести: Президента Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, Уполномоченного по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации, суды общей юрисдикции (в том числе военные суды), органы прокуратуры (в том числе военной) (см. таблицу 2).
Согласно Конституции Российской Федерации систему государственных органов возглавляет Президент. В области реализации прав и свобод Президент как их «гарант», как глава государства обладает широкими полномочиями. В этой области, как это усматривается из Конституции РФ, он имеет приоритетные возможности: «…обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти» (ч. 2 ст. 80). Содержание этой функции российского Президента отчетливо выражено в присяге, произносимой им при вступлении в должность (ч. 1 ст. 82): «Клянусь при осуществлении полномочий Президента Российской Федерации уважать и охранять права и свободы человека и гражданина, соблюдать и защищать Конституцию Российской Федерации…»
Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации (глава 4) и федеральными законами определяет основные направления внутренней политики государства (социально-экономическое, культурное, политическое и идеологическое развитие).
Он вносит законопроекты в Государственную Думу, подписывает и обнародует федеральные законы и наделен правом влиять на законодательное закрепление и обеспечение конституционно-правового статуса военнослужащих.
Существенные полномочия по реализации прав и свобод военнослужащих содержатся в праве Президента РФ приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом.
Президентом Российской Федерации утверждаются Положение о порядке прохождения военной службы, общевоинские уставы Вооруженных Сил РФ, положения которых не только определяют права и обязанности военнослужащих, но и существенно влияют на обеспечение их прав и свобод, социальных гарантий и компенсаций.
Президент Российской Федерации устанавливает должностные оклады военнослужащим и оклады по воинским званиям, определяет и обеспечивает правовую и социальную защиту военнослужащих.
Парламент Российской Федерации – Федеральное Собрание, согласно Конституции РФ (глава 5), также наделен значительным объемом общих полномочий в реализации прав и свобод военнослужащих. Государственная Дума реализует права и свободы, записанные в Конституции, посредством принятия федеральных законов. К таковым, в частности, отнесены: Федеральный закон «О статусе военнослужащих», Закон Российской Федерации от 21 января 1993 года № 4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах»[154], Федеральный закон от 16 мая 1995 года № 75‑ФЗ «О распространении действия Закона Российской Федерации „О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территориях государств Закавказья, Прибалтики и Республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах“ на военнослужащих, а также лиц рядового и начальствующего состава, курсантов и слушателей учебных заведений Министерства внутренних дел Российской Федерации, выполняющих и выполнявших задачи в условиях вооруженного конфликта в Чеченской Республике»[155] и др.
Не подлежит сомнению, что многие права и свободы, провозглашенные Конституцией, для своей реализации нуждаются в финансовой поддержке государства. В этом смысле не являются исключением права и свободы военнослужащих. Государственный бюджет принимает парламент. В бюджете предусматриваются финансовые источники, за счет которых гарантируются меры правовой защиты, а также материального и иных видов обеспечения.
Правительство Российской Федерации в соответствии со статьей 114 Конституции РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой и денежной политики, а также единой государственной политики социального обеспечения, осуществляет управление федеральной собственностью, по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Анализ вышеприведенных обязанностей Правительства позволяет утверждать, что из них вытекает непосредственная задача по обеспечению конституционно-правового статуса военнослужащих.
Широкие полномочия Правительства РФ по реализации социальных гарантий и компенсаций содержатся в Федеральном законе «О статусе военнослужащих» и других законодательных актах.
Особое место в реализации прав и свобод военнослужащих, по нашему мнению, принадлежит также государственным и общественным структурам специальной компетенции. К их числу можно отнести: Уполномоченного по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации, органы прокуратуры. Особыми полномочиями в защите прав и свобод военнослужащих наделены органы правосудия, которые осуществляют защиту посредством гражданского, административного и уголовного судопроизводства.
В соответствии с Федеральным конституционным законом «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»[156] в целях осуществления гарантий государственной защиты прав и свобод, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами учреждена должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, который назначается Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации и который при осуществлении своих полномочий независим, неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам.
Деятельность Уполномоченного дополняет существующие средства защиты прав и свобод военнослужащих, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод.
Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом в компетенцию Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации входит рассмотрение жалоб на решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе.
По результатам рассмотрения жалобы Уполномоченный вправе:
– обратиться в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также лично либо через своего представителя участвовать в процессе в установленных законом формах;
– обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, в решениях и действиях (бездействии) которого усматриваются нарушения прав и свобод человека и гражданина;
– обратиться в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи;
– изложить свои доводы должностному лицу, которое вправе вносить представления и передавать дела для рассмотрения в порядке надзора, а также присутствовать при судебном рассмотрении такого дела;
– обращаться в Конституционный суд Российской Федерации с жалобой на нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Ежегодно на имя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации поступают десятки тысяч жалоб и обращений по поводу нарушений прав и свобод человека и гражданина. Так, за годы деятельности (1998–2003 гг.) Уполномоченным по правам человека было рассмотрено более 155 тыс. жалоб и обращений граждан[157].
В докладах Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации неоднократно указывалось, что «права и свободы человека и гражданина, гарантированные Конституцией Российской Федерации, продолжают нарушаться. В государстве не сложилась атмосфера уважения к правам человека. Этот важнейший гуманистический принцип еще не стал составной частью российской правовой культуры. Все это крайне отрицательно сказывается на социально-психологическом и нравственном состоянии общества». В целом ситуация в сфере соблюдения прав и свобод человека в России пока не может быть признана удовлетворительной.
Как уже отмечалось, значительное число жалоб к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации поступает от военнослужащих. Основная часть обращений военнослужащих касается вопросов нарушения прав в период прохождения военной службы, права на жилище, материальное и пенсионное обеспечение. Большое число жалоб связано с несвоевременными и неполными денежными выплатами за участие военнослужащих в боевых действиях[158].
По результатам изучения и анализа полученной информации о нарушении прав и свобод граждан, обобщения итогов рассмотрения жалоб Уполномоченный наделен правом:
– направлять государственным органам, органам местного самоуправления и должностным лицам свои замечания и предложения общего характера, относящиеся к обеспечению прав и свобод граждан, совершенствованию административных процедур;
– обращаться к субъектам права законодательной инициативы с предложениями об изменении и о дополнении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации либо о восполнении пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, если Уполномоченный полагает, что решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц, нарушающие права и свободы граждан, совершаются на основании и во исполнение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, либо в силу существующих пробелов в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации, либо в случае, если законодательство противоречит общепризнанным принципам и нормам международного права и международным договорам Российской Федерации.
При этом следует отметить, что, учитывая роль и место Уполномоченного в вопросах обеспечения прав и свобод граждан, а также уровень их нарушения в Российской Федерации, он необоснованно не наделен правом законодательной инициативы. Обладая таким правом, Уполномоченный, по нашему мнению, мог бы более оперативно и эффективно влиять на принятие законодательных актов, направленных на обеспечение прав и свобод граждан нашей страны.
В соответствии с законом государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, получившее заключение Уполномоченного, содержащее его рекомендации, обязано в месячный срок рассмотреть их и о принятых мерах в письменной форме сообщить Уполномоченному.
Отмечается активизация сотрудничества Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с руководителями органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная служба, и военными ведомствами.
Так, Уполномоченным по правам человека в РФ и министром обороны РФ подписан Меморандум о взаимодействии в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан[159]. В нем намечены пути сотрудничества в вопросах защиты прав и свобод военнослужащих и подготовки совместных предложений по их обеспечению для высших органов государственной власти. Аналогичное соглашение подписано Уполномоченным по правам человека в РФ и с министром внутренних дел.
Конституционный суд Российской Федерации является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства (ст. 125 Конституции). В его компетенцию, согласно Федеральному конституционному закону «О Конституционном Суде Российской Федерации»[160], входит проверка по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов о конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.
Очень важным, по нашему мнению, является то, что Конституционный Суд РФ полномочен рассматривать дела в области реализации прав и свобод как в общем и целом, так и применительно к персональным жалобам отдельных граждан, в том числе и военнослужащих, по поводу обстоятельств и событий, приведших к нарушению изложенных и закрепленных в Конституции их прав и свобод.
Военнослужащий может обратиться в Конституционный Суд РФ только в том случае, если закон затрагивает не какие-нибудь права вообще, а основные права, предусмотренные Конституцией РФ. При этом нарушающая права норма должна быть применена в конкретном деле, рассмотрение которого завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.
Таким образом, пока военнослужащий не испытывает действия нормы на себе в конкретном деле, он не может обратиться в Конституционный Суд. Суд принимает решение по индивидуальной жалобе, согласно которому нарушение основного права или законного интереса должно быть устранено, а основное право или законный интерес – защищены компетентным органом.
Об этом свидетельствует и анализ судебной практики Конституционного Суда РФ.
Так, Конституционный Суд РФ, рассмотрев жалобу начальника Управления внутренних дел Липецкой области на действия заместителя министра внутренних дел РФ, обоснованно, по нашему мнению, вынес постановление о том, что увольнение начальника УВД было незаконным, поскольку базировалось на несоответствующих требованиям статей 37–39 Конституции РФ нормах Закона РСФСР «О милиции» и «Положения о службе в органах внутренних дел Российской Федерации» (утвержденного Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 года № 4202-1)[161].
На военнослужащих Российской Федерации, пользующихся установленными для граждан Российской Федерации правами и свободами, в полной мере распространяются все гарантии их правовой и социальной защиты.
Впервые Федеральным законом РФ 1998 года «О статусе военнослужащих» для военнослужащих была установлена единая со всеми гражданами система правовой защиты, которая является функцией государства. Она реализуется в процессе деятельности как вышеперечисленных компетентных органов государственной власти по созданию и приведению в действие правовых механизмов, обеспечивающих реализацию прав и свобод военнослужащих, а также социальных гарантий и компенсаций, вытекающих из особенностей военной службы, так и судебных органов, органов прокуратуры и государственных органов, в том числе воинских должностных лиц и органов военного управления.
Особую роль в осуществлении правовой и социальной защиты военнослужащих должны играть органы военного управления. Однако данные судебной практики военных судов свидетельствуют о том, что наделение тех или иных органов власти соответствующей компетенцией само по себе еще не означает, что права и свободы как бы автоматически будут претворяться в жизнь. Для этого необходимы предусмотренное Конституцией функционирование всей системы государственных правоохранительных органов, а также активность самих военнослужащих.
Реализация прав и свобод военнослужащих представляет собой сложный и многосторонний как в организационно-политическом, так и в юридическом отношении механизм, что требует отдельного, самостоятельного исследования. Здесь же следует ограничиться лишь теми вопросами, без анализа которых невозможно дальнейшее исследование.
Прежде всего необходимо найти ответ на вопрос о том, что же следует понимать под реализацией прав и свобод военнослужащих. По нашему мнению, это не только закрепление соответствующих полномочий за органами государственной власти, но и процедурно-правовой механизм их осуществления. Так, в работах по конституционному праву содержится следующее определение: «Механизм реализации раскрывается через упорядоченность, структуру (субъекты, объекты, характер связей между ними), разнообразные социальные и юридические факторы, формы, способы, условия и гарантии осуществления конституционных норм в соответствии с демократическими процедурами, принципами законности и социальной справедливости»[162].
Таким образом, механизм реализации следует исследовать не в статике, а в динамике. Он потому так и называется, что обозначает движение. Следовательно, необходимо вести речь о процессе превращения прав и свобод, заключенных в конституционных нормах конкретных юридических возможностей, в их действенное осуществление.
Как уже отмечалось, в тексте Конституции суть механизма реализации прав и свобод обозначается по-разному: «гарантируется», «охраняется», «не допускается», «запрещается», «поощряется», «обеспечивается» и пр. Все указанные термины отражают активную деятельность государственных и общественных структур по реализации прав и свобод и символизируют механизм их осуществления. Законодатель же, используя те или иные термины, подчеркивает определенную сторону механизма реализации прав и свобод. Им употребляются термины: от универсальных – «гарантируется» до специальных – «компенсируется», «возмещается». Все это определяет способы, методы и средства осуществления прав и свобод.
Следует отметить, что каждое из вышеприведенных понятий является не только законодательной стилистикой, но и связано, непосредственно вытекает из требований законодательной техники, несет определенную смысловую нагрузку.
«Реализация прав и свобод» со словом «результат» имеет один и тот же смысловой корень. В первом случае речь идет об осуществлении записанных в Конституции и законе юридических возможностей приобрести те или иные социальные блага, во втором же имеется в виду итог, фактическое пользование ими. В то же время между этими понятиями, символизирующими пользование правами и свободами, как правило, есть некий «зазор», для преодоления которого необходим механизм, способный обеспечить эффективный переход от одного к другому.
Этот переход происходит либо в процессе соблюдения гражданами правопорядка, либо при осуществлении правоохранительной деятельности органов государственной власти.
Ранее в нашей правовой науке велась острая дискуссия о том, имеют ли конституционные права и свободы граждан субъективный характер, либо они представляют собой элементы общей правоспособности? Исходя же из того, что в Конституции содержится однозначное положение о том, что основные права и свободы человека и гражданина имеют прямое действие, такая дискуссия, по нашему мнению, утратила свою актуальность. В то же время такое положение Конституции может породить другую крайность: будто бы все изложенные в ней права и свободы действуют непосредственно и для их осуществления нет нужды в создании специального механизма их реализации. Однако это не так. Действительно, есть отдельные права человека, которые в таком механизме не нуждаются. Для фактического пользования ими вполне достаточно, чтобы в стране поддерживался твердый и эффективный общественный порядок и обеспечивалось верховенство закона. Потребность в правозащитном механизме возникает лишь тогда, когда они нарушаются.
Так, в статье 21 Конституции РФ записано, что «достоинство личности охраняется государством» и «ничто не может быть основанием для его умаления». В приведенном примере право на достоинство вытекает из конституционного текста, и для его осуществления нет необходимости в создании какого-либо организационного или правового механизма. В то же время, когда это право нарушается, тогда необходим правозащитный механизм. Лицо, подвергшееся оскорблению, как физическому, так и моральному, может в порядке, установленном федеральным законом, обратиться в суд.
С нашей точки зрения, для реализации прав и свобод военнослужащих необходимо установление процедурно-правовых норм, в противном случае остается лишь само право, но нет механизма его реализации и защиты.
Как уже отмечалось, Федеральным законом «О статусе военнослужащих» реализация мер правовой и социальной защиты военнослужащих возложена на органы государственной власти, органы местного самоуправления, федеральные суды общей юрисдикции, правоохранительные органы в пределах их полномочий. Это также является обязанностью командиров (начальников).
К тому же в указанном Законе особо подчеркнуто, что никто не вправе ограничивать военнослужащих в правах и свободах, гарантированных Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом. В нем же содержится указание на то, что должностные лица органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций, а также командиры, виновные в неисполнении обязанностей по реализации прав военнослужащих, несут ответственность в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.
Анализ содержания Конституции Российской Федерации показывает, что в ней установлены важные способы защиты прав и свобод. Они, по нашему мнению, образуют процедурно-правовой механизм защиты прав и свобод военнослужащих (см. таблицу 3). Важнейший из этих способов закреплен в положениях статьи 46, предусматривающих право каждого на судебную защиту его прав и свобод (ч. 1 ст. 46). Реализуется же это право в установленных в статье 118 формах судопроизводства: конституционного, гражданского, административного и уголовного. При этом в порядке гражданского судопроизводства предусмотрено обжалование в суд решений и действий (или бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц (ч. 2 ст. 46), в том числе органов военного управления и воинских должностных лиц. Реализуя право жалобы в судебном порядке, военнослужащие наделяются Конституцией РФ правом возмещения государством вреда, причиненного незаконными действиями и решениями (бездействием) (статья 53).
Важным является закрепление в соответствии со статьей 33 Конституции РФ за военнослужащими административно-правовых способов защиты прав и свобод. Военнослужащие наделяются правом обращаться лично, а также направлять индивидуальные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления[163]. Одним из таких способов является реализация права на жалобы в административном порядке в связи с нарушением прав и свобод, в том числе обращение с жалобой в органы прокуратуры. Основополагающим является наделение их правом (ч. 3 ст. 46 Конституции РФ) на защиту прав и свобод международно-правовыми способами. Конституция предоставляет каждому, в том числе и военнослужащему, право обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека и гражданина, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты.
Военнослужащие, наряду с общим правовым статусом граждан, обладают специальным статусом, который не просто дополняет общий, но и изменяет (ограничивает) его. В силу этого, по нашему мнению, они имеют общее право жалобы, которым обладают все граждане как таковые, и специальное право – как лица с особым правовым статусом, наделенные законодательством специальной правосубъектностью в дополнение к общей и выполняющей специфические социальные функции[164].
Общее право жалобы военнослужащих является их основным конституционным правом как граждан государства, так как оно неотчуждаемо, принадлежит каждому от рождения и реализуется в общем для всех порядке. Специальное же право жалобы таковым не является, так как военнослужащий обладает специальным правовым статусом с момента поступления на военную службу и до ее прекращения. Следовательно, оно не является основным конституционным правом военнослужащего, но основано на конституционном праве жалобы граждан, имеет общие существенные черты и определенную специфику реализации, обусловленную особенностями военной службы и предусмотренную нормами как общего, так и специального (военного) законодательства.
Анализ содержания пункта 2 статьи 21 Федерального закона «О статусе военнослужащих» дает основание утверждать о наделении военнослужащих специальным правом жалобы, которое выражается в праве военнослужащих обжаловать неправомерные решения и действия (бездействие) органов военного управления и командиров в порядке, предусмотренном федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и общевоинскими уставами. Из этого следует, что специальное право жалобы военнослужащих – это основанное на конституционном праве жалобы граждан и установленное нормами общего и специального (военного) законодательства право военнослужащих обжаловать действия и решения (бездействие) органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушающие их права, свободы и законные интересы, обусловленные военно-административными правоотношениями.
Из анализа практики военных судов по рассмотрению жалоб военнослужащих на действия (бездействие) воинских должностных лиц усматривается, что специальное право жалобы военнослужащих реализуется в судебном и внесудебном порядке. Причем установлен альтернативный порядок реализации этого права – по выбору военнослужащего. При этом в соответствии с законом внесудебный порядок обжалования не лишает военнослужащего его конституционного права на судебную защиту.
К внесудебному порядку обжалования, по нашему мнению, следует относить служебный порядок обжалования, установленный общевоинскими уставами, а также обращение военнослужащих с жалобой в специально учрежденные государственные органы, компетентные рассматривать жалобы военнослужащих и других граждан, в том числе в органы военного управления и к воинским должностным лицам, в органы военной прокуратуры, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации.
Следует особо подчеркнуть, что военнослужащие вправе обратиться с жалобами за защитой своих прав и свобод в Европейский суд по правам человека, другие международные организации по защите прав и свобод человека и гражданина.
Поэтому здесь идет речь о тех механизмах, которые призваны обеспечить переход от декларируемости прав к их гарантированности и осуществлению контроля над соблюдением прав и свобод военнослужащих. Эти механизмы в равной степени значимы и для военнослужащего как индивида, стремящегося к защите своих прав, и для органов военного управления, командования, для которых соблюдение и защита прав военнослужащих – конституционная обязанность. Такие механизмы выступают как юридические гарантии, обеспечивающие охрану и защиту прав военнослужащих.
Рассматривая правовые основания и особенности служебного порядка обжалования, следует обратить внимание на то, что они содержатся в Федеральном законе 1998 года «О статусе военнослужащих». Так, пунктом 2 статьи 21 установлено право военнослужащих обжаловать неправомерные решения и действия (бездействие) органов военного управления и командиров в порядке, установленном общевоинскими уставами.
Тем самым законодательно закреплен особый, отличный от порядка обжалования другими гражданами и военнослужащими по иным, не связанным с военно-служебными отношениями, вопросам порядок. Учитывая, что общевоинские уставы являются нормативными правовыми актами специального (военного) законодательства, а военнослужащие обладают в дополнение к общему статусу гражданина специальным (военно-служебным) статусом, такой порядок обжалования следует относить к специальному, военно-служебному.
Служебный порядок обжалования военнослужащими неправомерных решений и действий органов военного управления и воинских должностных лиц регламентируется Дисциплинарным уставом Вооруженных Сил РФ[165] (далее – ДУ), Уставом внутренней службы Вооруженных Сил РФ[166] (далее – УВС), Инструкцией «О работе с обращениями граждан в Вооруженных Силах Российской Федерации», введенной в действие приказом министра обороны РФ 29 октября 2000 года № 615[167] (далее – Инструкция).
Из анализа содержания статей ПО, 115 ДУ усматривается, что право подавать жалобу предоставляется каждому военнослужащему. Причем сделать это он может либо лично, либо через уполномоченное на это другое лицо. При этом могут быть обжалованы незаконные в отношении него действия командиров (начальников) или других военнослужащих о нарушении установленных законами прав и преимуществ, а также о неудовлетворении его положенным довольствием. ДУ установлен единый порядок подачи жалоб военнослужащими (и подчиненными, и начальниками), сообразный со спецификой военной организации и военной службы. Жалоба должна заявляться непосредственному начальнику того лица, действия которого обжалуются, а если заявляющий жалобу не знает, по чьей вине нарушены его права, жалоба подается по команде (ч. 2 ст. ПО). Причем форма, в которой она подается, может быть либо устной, либо в письменной (ст. 115). При подаче же жалобы в письменном виде она в обязательном порядке должна быть подписана с указанием фамилии, имени и отчества, а также содержать данные о месте жительства или службы (учебы) заявителя. Если жалоба не содержит этих сведений, то она признается анонимной и рассмотрению не подлежит.
Жалобы в устной форме военнослужащими могут быть поданы на опросе военнослужащих.
Анализ положений УВС (Приложение 8 к ст. 86) показывает, что опрос военнослужащих – это обязанность командиров (начальников). Он должен проводиться вновь назначенными командирами воинских частей, подразделений, начиная с командира роты и выше, при приеме должности. В обязательном порядке опрос военнослужащих производится при проведении инспектирования воинской части (подразделения) на строевом смотре. Опрос военнослужащих проводится также при проведении проверок воинских частей.
Следует обратить внимание на то, что в указанных случаях опросы проводятся с одной целью – выявление заявлений и жалоб с целью их последующего разрешения. Причем в ходе инспекторской проверки проверяется и законность в деятельности органов военного управления и должностных лиц, для чего производится опрос личного состава и принимаются жалобы.
На опросе военнослужащих, проводимом командиром воинской части, военнослужащий вправе устно изложить имеющуюся у него жалобу или представить ее в письменном виде непосредственно лицу, производящему опрос. В случае отсутствия военнослужащего на опросе он не лишается права подачи жалобы и вправе подать ее в письменном виде на имя лица, проводившего опрос (ст. 114 ДУ, п. 5 Приложения 8 к УВС).
Дисциплинарным уставом и Уставом внутренней службы ВС РФ предусмотрены некоторые механизмы, которые, по нашему мнению, призваны гарантировать рассмотрение поданных военнослужащими жалоб и заявлений. Так, жалобы, поданные при опросе командиром части, должны быть занесены в книгу предложений, заявлений и жалоб, а при опросе командиром подразделения – в указанную книгу записываются только те жалобы, решение по которым должно быть принято начальником от командира части и выше (п. 6 Приложения 8 к УВС). Жалобы, выявленные при опросе в ходе инспектирования (проверки), в книгу не заносятся (ч. 2 ст. 122 ДУ, п. 7 Приложения 8 к УВС). При этом учитывается, что лица, производящие опрос, обязаны до его начала ознакомиться с книгой предложений, заявлений и жалоб воинской части и принять по ним решения (ч. 2 п. 1 Приложения 8 к УВС), поскольку целью опроса является не выявление жалоб и последующее их разрешение, а проверка состояния законности в части, обеспечения прав и свобод военнослужащих, в том числе соблюдения законодательства о разрешении жалоб на основе выявления повторных жалоб на ранее принятые командиром решения.
Из всего вышеизложенного следует, что праву жалобы военнослужащих корреспондируют обязанности командиров, которые, исходя из анализа положений вышеуказанных уставов, заключаются в необходимости: обеспечивать военнослужащим необходимые условия для осуществления провозглашенных и гарантированных Конституцией РФ и законами прав обращаться с жалобами, чуткого и внимательного отношения к поступившим жалобам и их разрешению, принятия по ним законных обоснованных решений, обеспечивая своевременное и правильное исполнение.
На командире (начальнике) также лежит обязанность сообщать заявителям о принятых по жалобам решениях, разъяснять им порядок обжалования, периодически анализировать и обобщать содержание жалоб с целью своевременного выявления и устранения причин, порождающих нарушения прав и охраняемых законом интересов военнослужащих.
При этом выполнение указанных обязанностей обеспечивается возложением на командиров личной ответственности за рассмотрение писем и организацию приема посетителей в подчиненных им воинских частях и учреждениях (п. 10 Инструкции), за своевременное рассмотрение жалоб и принятие мер (ч. 1 ст. 116 ДУ), а также запрещением препятствовать подаче жалобы военнослужащими и подвергать их за это наказанию, преследованию либо ущемлению по службе (ст. 113ДУ).
Таким образом, право военнослужащих на подачу жалоб и корреспондирующие ему указанные обязанности компетентных воинских должностных лиц рассматривать и разрешать их в соответствии с законом являются одной из важных гарантий реализации военнослужащими своего права жалобы. Военным законодательством, как и общим, определено, что разбором жалоб обязаны непосредственно заниматься командиры и начальники всех уровней. Это их служебный долг, который они не могут перекладывать на других лиц. Именно они должны рассматривать и разрешать жалобы, осуществлять контроль над исполнением принятых по ним решений, соблюдением законодательства по рассмотрению жалоб подчиненными органами и должностными лицами.
Установленный порядок подачи жалоб исключает возможность задержки их отдельными лицами и ускоряет разрешение жалоб по существу. Кроме того, поставленное в жалобе требование может найти свое разрешение, пройдя несколько категорий начальников. При этом вышестоящий командир принимает решение с учетом конкретных обстоятельств дела и определенных мнений нижестоящих должностных лиц. Тем самым законодатель предусмотрел исключение возможности нарушения принципа единоначалия и подрыва авторитета старших начальников. Инстанционный порядок рассмотрения четко определяет права и обязанности органов военного управления и воинских должностных лиц при рассмотрении жалоб военнослужащих. Такой порядок призван повысить ответственность тех лиц, чья деятельность обжалуется, а также законность и обоснованность принимаемых решений. Это также должно способствовать повышению ответственности вышестоящих органов (лиц) за правильность и своевременность рассмотрения и разрешения жалоб, поступивших из подчиненных им органов. Контроль вышестоящих органов за рассмотрением и разрешением жалоб в подчиненных органах необходим для исключения или, по крайней мере, уменьшения количества повторных жалоб.
Как усматривается из анализа статьи 110 ДУ и статей 8,10 УВС, предметом обжалования в служебном порядке могут быть незаконные действия командиров или других военнослужащих, нарушение установленных законами прав и преимуществ, неудовлетворение положенным довольствием.
Таким образом, данный порядок обжалования предусмотрен, когда речь идет о действиях командиров, нарушающих законные права военнослужащих, причем как общегражданские, так и военно-служебные. Такие жалобы возникают из военно-административных отношений, так как являются следствием военно-служебных правоотношений, возникающих в процессе прохождения военнослужащим военной службы, и носят военно-административный характер. Жалобы военнослужащих, не обусловленные военно-административными отношениями, не подлежат рассмотрению в служебном порядке.
Итак, вышеприведенный анализ действующего законодательства и нормативных правовых актов позволяет прийти к выводу о том, что служебный порядок обжалования – это установленный нормами военного законодательства организационно-правовой механизм реализации военнослужащими своего специального права на обжалование неправомерных действий органов военного управления и командиров. Такой механизм обусловлен военно-административными правоотношениями. Его основой является право каждого военнослужащего заявлять (устно или письменно) жалобу о незаконных в отношении него действиях, о нарушении установленных законами прав и преимуществ, о неудовлетворении его положенным довольствием непосредственному начальнику того лица, чьи действия обжалуются, либо по команде в порядке своей подчиненности, когда заявителю это лицо неизвестно, либо лицу, производящему опрос военнослужащих, а также корреспондирующая этому праву обязанность соответствующих органов военного управления и командиров принимать, рассматривать и разрешать в установленном порядке и в положенные сроки жалобы военнослужащих по существу, удовлетворять обоснованные жалобы и принимать меры по выявлению и устранению вызвавших их причин.
Следует отметить, что от своевременного всестороннего и правильного рассмотрения воинскими должностными лицами и органами военного управления жалоб и обращений военнослужащих зависит реализация военнослужащими своего конституционно-правового статуса. Это может существенно воздействовать на морально-психологическое состояние военнослужащих, а значит, оказывать влияние на боеготовность и боеспособность воинских частей и подразделений.
Автором была проанализирована работа с жалобами, письмами и заявлениями военнослужащих, поступившими в адрес командующего Балтийским флотом (см. таблицу 4).
Приведенные данные свидетельствуют о том, что с жалобами и заявлениями в служебном порядке к командованию почти не обращались военнослужащие срочной службы. Наиболее активны офицеры, прапорщики, мичманы и военнослужащие контрактной службы.
Значительное количество жалоб касалось жилищных вопросов. По большему числу жалоб чаще всего давались разъяснения или они получали отрицательное разрешение. Положительное разрешение за анализируемый период получило в среднем не более 15 % жалоб.
Военными судами Балтийского флота на действия (бездействие) воинских, должностных лиц было рассмотрено жалоб: в 1995 году – 188; в 1996 г. – 1032; в 1997 г. – 3033; в 1998 г. – 3214; в 1999 г. – 2720; в 2000 г. – 5840; в 2001 г. – 9118; в 2002 г. – 2155; в 2003 г. – 4980; в 2004 г. – 2564. Причем число удовлетворенных жалоб в указанные годы составило более 80 % от числа всех рассмотренных жалоб (заявлений)[168].
Приведенные данные свидетельствуют о том, что значительное число военнослужащих отдают предпочтение судебной защите своих прав с учетом положительного их разрешения военными судами и принятия по ним конкретных решений. Данные о рассмотрении дел по жалобам (заявлениям) военнослужащих показывают, что около 70 % военнослужащих, не найдя их разрешения в служебном порядке, обратились за защитой своих прав в военные суды.
Особо обращают на себя внимание и данные о числе заявлений (жалоб) военнослужащих, по которым после поступления их в суд производство прекращалось ввиду принятия по ним командованием положительных решений, хотя до обращения военнослужащих в суд командование отказывало в удовлетворении требований заявителей либо ограничивалось дачей разъяснений по ним. Так, в 1995 году таких жалоб выявлено 128 (более 6 % от общего числа жалоб, рассмотренных военными судами), в 1996 г. – 102 (около 10 %), в 1997 г.-(6,3 %), в 1998 г. – 207 (более 6 %), в 1999 г. – 387 (14,2 %), в 2000 г. -342 (5,8 %), в 2001 г. – 396 (4,3 %), в 2002 г. – 198 (9,1 %), в 2003 г. -202 (4 %), в 2004 г. – 107 (4,2 %)[169].
Приведенные данные свидетельствуют о том, что при обращении в указанных случаях военнослужащих за разрешением их жалоб в служебном порядке командование глубоко, всесторонне и ответственно не вникало в существо обращений военнослужащих и формально относилось к рассмотрению жалоб и заявлений своих подчиненных.
Подобное состояние работы с жалобами и заявлениями, по нашему мнению, могло бы быть устранено при надлежащем контроле работы командования с ними со стороны предлагаемого нами нового института обеспечения прав и свобод военнослужащих – Уполномоченного по правам военнослужащих Российской Федерации.
Имеет место практика обращений военнослужащих с жалобами по военно-служебным вопросам не только к соответствующим командирам (начальникам), в военные суды, но и в различные государственные и иные органы и организации, средства массовой информации. Это право военнослужащих закреплено в статье 109 Дисциплинарного устава ВС РФ, в соответствии с которой военнослужащим предоставляется право обращаться к старшему начальнику вплоть до министра обороны Российской Федерации, а также в органы военной юстиции и другие органы государственной власти и управления. При этом предусмотрена только письменная форма обращения с предложениями и заявлениями, а не с жалобами. В результате жалобы неоднократно пересылаются по подведомственности тем органам и лицам, в чьей компетенции находится разрешение представленных в жалобах вопросов. Анализ состояния такой работы и данные судебной практики военных судов свидетельствуют о том, что при этом не соблюдаются сроки разрешения жалоб, своевременно не принимаются меры по пресечению нарушений прав и свобод военнослужащих, совершаются новые нарушения.
Поскольку такие обращения правомерны, что вытекает из положений статьи 33 Конституции РФ, по нашему мнению, в содержание статьи 109 ДУ необходимо внести изменение, предусмотрев за военнослужащими право обращаться с жалобами во все без исключения органы. При этом в ДУ должны быть установлены единый порядок и сроки рассмотрения таких обращений военнослужащих, а также ответственность должностных лиц за их рассмотрение.
Обжалование в органы военной прокуратуры. Анализ Федерального закона от 17 ноября 1995 года «О прокуратуре Российской Федерации» (далее – Закон о прокуратуре) показывает, что, наряду с другими направлениями надзорной функции, на органы прокуратуры возложен надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами и ведомствами… органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами. Причем предметом указанных направлений надзора является соблюдение не только основных конституционных прав и свобод человека и гражданина, но и иных прав и свобод, установленных отраслевым законодательством. В связи с этим, с одной стороны, предметом данного вида надзора является соблюдение прав и свобод, не охватываемых другими направлениями надзора, а с другой – на защиту прав и свобод человека и гражданина направлены и другие отрасли прокурорского надзора. В основе такого диалектического единства и противоречия направлений надзорной деятельности прокуратуры находится конституционное положение, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов (ст. 18), за исполнением которых и призвана осуществлять надзор прокуратура. Выделение надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в относительно самостоятельное направление надзора обусловлено конституционным положением о признании человека, его прав и свобод высшей ценностью, об обязанности государства по защите прав и свобод человека и гражданина (ст. 2).
Анализ содержания приказа Генерального прокурора РФ от 9 апреля 1996 года № 24 «О разграничении компетенции территориальных прокуроров и прокуроров специализированных прокуратур (с последующими изменениями)»[170] показывает, что на военных прокуроров возложено, наряду с другими надзорными функциями, осуществление надзора за исполнением законов, соответствием законам издаваемых правовых актов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина органами военного управления. При этом военные прокуроры действуют независимо от командования, органов военного управления и местных органов власти, в строгом соответствии с законами РФ.
Осуществляя надзор, военные прокуроры используют определенные полномочия (права и обязанности), которые реализуются в результате конкретных действий и актов, которые в юридической литературе, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ именуются правовыми средствами. Причем по признаку их целевой направленности одни из них предназначены для выявления нарушений законов, причин этих нарушений и способствующих им условий, а посредством других прокуроры реагируют на выявленные нарушения законов. Все они имеют важное значение для предупреждения правонарушений и их профилактики.
Важным правовым средством выявления нарушений законов в деятельности органов военного управления и воинских должностных лиц, нарушений ими прав и свобод военнослужащих и других граждан в результате издания незаконных правовых актов и совершения неправомерных действий при осуществлении прокурорского надзора в сфере военного управления должны быть, по нашему мнению, рассмотрение и разрешение в органах военной прокуратуры жалоб военнослужащих о нарушениях их прав и свобод.
Таким образом, жалобы военнослужащих могут являться важными источниками информации о нарушениях законов, их содержании, характере и повторяемости. В сочетании с другими данными они позволяют оперативно реагировать на нарушения прав и свобод военнослужащих и других граждан, законности издаваемых органами военного управления и воинскими должностными лицами правовых актов, а также на иные нарушения, то есть вызывают необходимость применения военными прокурорами правовых средств реагирования на выявленные нарушения.
Анализ деятельности военных прокуроров Балтийского флота по рассмотрению и разрешению жалоб военнослужащих свидетельствует о том, что в соответствии с Законом о прокуратуре в случае признания жалобы обоснованной прокурорами вносились протесты на правовой акт (приказ), которым были нарушены права и свободы военнослужащего, в орган военного управления, воинскому должностному лицу, его издавшему, либо вышестоящим органам и лицам, правомочным его отменить. Вносились такие представления об устранении нарушенных прав и свобод в органы военного управления или должностному лицу, совершившему такое действие, а также вышестоящим органам и лицам, полномочным устранить допущенное нарушение. В случаях, когда нарушение прав и свобод носило характер преступления, возбуждались уголовные дела и осуществлялось уголовное преследование. Должностным лицам объявлялись предостережения о недопустимости нарушения закона.
В связи с выявленными нарушениями прав и свобод военнослужащих органами военного управления военными прокурорами Балтийского флота было принесено протестов: в 1995 году – 63, в 1996 г. – 54, в 1997 г. – 231, в 1998 г. – 131, в 1999 г. – 249, в 2000 г. – 198, в 2001 г. – 149, в 2002 г. – 119, в 2003 г. – 128, в 2004 г. – 189[171], которые были удовлетворены, а нарушенные права военнослужащих восстановлены.
В связи с нарушением прав и свобод военнослужащих, когда это носило характер преступлений, военными прокурорами Балтийского флота возбуждались уголовные дела: в 1995 году – 26, в 1996 г. – 39, в 1997 г. – 28, в 1998 г. – 21, в 1999 г. – 23, в 2000 г. – 26, в 2001 г. – 19, в 2002 г. – 22, в 2003 г. – 29 и в 2004 г. – 25[172], и по ним было осуществлено уголовное преследование.
Однако данные судебной практики военных судов Балтийского флота свидетельствуют о том, что более чем в 50 % случаев обращению военнослужащих в военные суды предшествовали их обращения в связи с существенными нарушениями командованием их прав и свобод в военные прокуратуры, откуда они без принятия их жалоб направлялись в военные суды.
Кроме того, за все время рассмотрения военными судами Балтийского флота жалоб военнослужащих на неправомерные действия (бездействие) воинских должностных лиц (с 1993 г.) военные прокуроры, когда нарушенные права военнослужащих подлежали защите в судебном порядке, вопреки требованиям статьи 41 ГПК РСФСР (ст. 45 ГПК РФ), обращались в суды с заявлениями в защиту их интересов недостаточно активно.
Приведенные данные свидетельствуют о том, что военными прокурорами еще не в полной мере используются предусмотренные Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» правовые средства реагирования на нарушения прав и свобод военнослужащих.
В то же время предусмотренные законом полномочия военных прокуроров в связи с рассмотрением и разрешением поступающих от военнослужащих жалоб на действия (решения) органов военного управления, воинских должностных лиц, нарушающие их права и свободы, и правовые средства их реализации, по нашему мнению, способны эффективно осуществлять правозащитную функцию по защите (восстановлению) нарушенных прав и свобод военнослужащих как в порядке прокурорского надзора за исполнением законов, законностью правовых актов, так и в ходе самостоятельного направления надзора – за соблюдением их прав и свобод.
Однако, производя надзор, прокуратура в соответствии с законом не вправе давать поднадзорным объектам обязательные для исполнения указания, отменять изданные ими правовые акты и выносить новые, удовлетворять жалобы. Она лишь указывает на выявленные нарушения законов и требует их устранить либо отменить противоречащий закону правовой акт. Поэтому главная задача военных прокуроров – реагировать на нарушение или неисполнение закона указанными органами и лицами. В случае же неисполнения их предписаний они должны были в соответствии со статьей. 41 ГПК РСФСР, а с февраля 2003 года – в соответствии со статьей 45 ГПК РФ обращаться в суд за защитой прав и свобод военнослужащих.
Между тем следует отметить, что вступивший в законную силу с 1 февраля 2003 года новый ГПК РФ ограничил право прокуроров обращаться в суды с заявлениями в защиту прав, свобод и законных интересов граждан.
Теперь прокурор вправе обратиться в суд с заявлением только:
– в защиту прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц;
– в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина в случае, если он по состоянию здоровья, возраста, нетрудоспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.
Такое ограничение прокурора в правах на обращение в суд в защиту прав, свобод и законных интересов любого военнослужащего, если прокурор считает его участие в этом необходимым, является, по нашему мнению, а также с учетом вышеприведенных данных, нарушением прав, свобод и законных интересов военнослужащих, не отвечающим конституционным требованиям о функции государства и его органов по осуществлению такой защиты.
Поэтому необходимо внести изменения в статью 45 ГПК РФ и наделить прокурора правом обращаться в суд с заявлением о защите прав, свобод и законных интересов граждан (в том числе и военнослужащих) во всех установленных случаях таких нарушений, когда прокурор сочтет это необходимым.
Как теоретический, так и практический интерес представляют некоторые механизмы и институты защиты прав военнослужащих в зарубежных странах, изучение и анализ которых позволяет прийти к выводу о целесообразности введения их в механизм защиты прав и свобод военнослужащих в Российской Федерации.
Важное место среди механизмов защиты интересов граждан и военнослужащих от произвола государственных органов и злоупотребления властью со стороны командования в европейских странах занимает институт омбудсмена (парламентского комиссара)[173]. Этот институт зародился в начале XIX века и получил широкое распространение в ряде зарубежных стран (Дания, Норвегия, ФРГ, Финляндия, Великобритания и др.) В настоящее время почти в 50 странах мира существуют более 150 различных органов и структур, выполняющих функции омбудсмена. Такая востребованность и авторитет данного института объясняются многими демократическими чертами и процедурами его деятельности, характеризующими его статус и обеспечивающими эффективность защиты прав и законных интересов военнослужащих: независимость в системе государственных органов, несменяемость, обладание правом законодательной инициативы, доступность и отсутствие формализованных процедур разбирательств жалоб и прошений, бесплатность оказания помощи.
Конец ознакомительного фрагмента.