Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерации и ее субъектами. Глава 1. Историко-правовыеосновы государственности Российской Федерации (С. Н. Чернов, 2004)

1.1. Теоретические основы и исторические корни российского федерализма

Как известно слово «федерация» происходит от лат. federare – объединять, укреплять союзом. Слово «федерация» акцентирует внимание на структурной, прежде всего – организационной стороне государства, как состоящего из «соединенных» частей.[9]

В настоящее время в сфере федеративных отношений в Российской Федерации происходят кардинальные изменения: организация федеральных округов и введение в них института полномочных представителей Президента России, уточняется соотношение законодательных и договорных форм разграничения компетенции между федеральным центром и региональным уровнем власти.

Идет процесс приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами нормативно-правовых актов субъектов Федерации.

Активно ведутся дискуссии между сторонниками централизованной и децентрализованной моделей федерации. Есть озабоченность тем, что центральная власть берет на себя большие полномочия.

Другие исследователи, в частности известный российский государствовед профессор Н. Н. Алексеев писал по этому поводу: «…государство может быть чрезвычайно централизованным, однако федеративным. Это означает, что отдельные части государства участвуют в отправлении суверенитета, однако в государстве не выделено никакого круга вопросов, который бы решался самостоятельно частями, а не центром. И, наоборот, государство может быть построено на чрезвычайно широкой автономии частей и в то же время быть не федеральным».[10]

Для России процесс федерализации государственного устройства имеет свои особенности. Федеративные отношения в ней развиваются не на основе объединения государств, а формируются в условиях сложившегося государства. Особенностью является и многонациональный состав Российской Федерации. В результате в России постепенно складывается асимметричная федерация. Этот институт давно известен в мировой практике.[11]

В работе Л. М. Карапетяна «Федеративное устройство Российского государства» признается возможность асимметрии в законодательстве и иной деятельности органов власти субъектов федерации в рамках их компетенции.[12]

Как в отечественной, так и в зарубежной литературе федерация определялась как форма государственного устройства, как государство, состоящее из других государств или государственных образований, которые называются обобщенно субъектами федерации.

Авторы, применив системный подход, переключились на систему связей и отношений, согласно которой «федеративное государство представляет собой нечто большее, чем сумма составляющих его компонентов».[13]

Главный предмет изучения теперь составляют не столько территориальные структуры, их органы и зафиксированные в конституциях пункты о распределении полномочий, сколько взаимосвязи и отношения власти.[14]

Исследователи обращают внимание прежде всего на «наличие двух уровней государственной власти» в федерации и на особенности отношений этих властей.[15]

Существуют разные подходы к понятию федерализма и федеративного государства. Более точно дана характеристика федеративного государства авторами монографии «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование).[16] Федеративное государство характеризуется авторами как союзно-государственная организация, состоящая из государств или государственных образований, опирающихся на принцип согласия, основанная одновременно на целостности государственной власти (управления государством) и ее вертикальным разделением между федерацией и ее членами (субъектами) при верховенстве федерации.

Авторы включили в определение, во-первых, территориальный элемент (федеративное государство имеет территорию и население); во-вторых, организационный элемент (федеративное государство-это организация); в-третьих, особый состав организации (государства и государственные образования); в-четвертых, элемент согласия (если его нет, может быть осуществлена сецессия даже вопреки федеральной конституции); в-пятых, особый вертикальный характер разделения власти; в-шестых, момент доминирования федеральной власти.[17]

Понятие «федерализация» часто применяется в научной литературе. Этот процесс может иметь различную направленность. Федерализация может сопровождать как объединение, так и разделение государственных систем. Она может развиваться в трех направлениях: централизация, децентрализация и поиск равновесия.[18]

Понятие «федерализм» имеет более сложный характер. Оно объединяет три основных элемента.

Первый элемент материальный – само государство с его территорией, населением, государственной властью.

Второй элемент – организационный. Федерализм – особый способ организации, он более подвижен, неодинаков в разных государствах и может изменяться в одном и том же государстве.

Третий элемент – релятивный. Это особого рода отношения в федеративном государстве: между федерацией и ее субъектами, между субъектами и в отдельных случаях с несубъектами. В таких отношениях много слагаемых, но главное в них – это отношения, связанные с распределением и осуществлением государственной власти.[19]

И федерация, и ее субъекты обладают государственной властью. Эти отношения всегда включают сотрудничество и подчинение. Существуют различные формы федерального принуждения. К ним относятся введение чрезвычайного положения, президентского правления, федеральная интервенция, приостановление собственного управления субъекта федерации и другие.

Таким образом, федеративное государство можно охарактеризовать как сложное политическое образование, в рамках которого составные территориальные единицы одновременно являются политическими сообществами.[20]

Разделение властей порождает коллизии, противоречия, различия. Постоянно происходит перераспределение полномочий, усиливается то роль субъектов, то роль федерации, идут процессы централизации и децентрализации.

Понятие субсидиарности восходит к средневековому городскому праву. Современное его понимание отражает практику постоянного процесса перераспределения полномочий между управленческими органами разного уровня на основе их равноправия и равнозначности. Сегодня процесс распределения полномочий между уровнями управления уже нельзя мыслить как статичное качество властно-управленческих структур.

Интересным, но спорным является утверждение И. В. Левакина, автора монографии «Российская Федерация: проблемы государственного единства»,[21] о том, что Россия – единое федеративное государство с элементами «регионализма». Примечательно, что И. В. Левакин видит основной подход к исследованию проблемы регионального единства России в соотнесении ее с позицией «общее – особенное». Он считает, что Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, т. е., федерация – единое целое.[22]

Еще один термин, часто применяемый исследователями федерализма. Это рамочное государство как носитель определенного компромисса: во-первых, между отдельными субъектами; во-вторых, между отдельно взятым субъектом и федеральным центром; в-третьих, между федеральным центром и отдельными группами субъектов. Рамочное государство обеспечивает баланс интересов, удерживая их в рамках общефедерального правопорядка.[23]

Очень важно установить, в каких сферах действует только Федерация в лице федеральных органов, а в каких только республики. Чтобы определиться в этом, необходимо четко представлять, что вкладывается в понятие «компетенция» и «предмет ведения».

Как считает И. Н. Барциц, компетенция как правовая форма выражения суверенитета является свойством, присущим государственному органу. Именно с этим свойством связана проблема разграничения предметов ведения между федерацией и ее субъектами. Государство же обладает другим свойством – суверенитетом. Совокупность полномочий государства служит юридическим способом выражения суверенитета.[24] Отсюда вывод: есть совместное ведение федерации и республики, но совместной компетенции нет.

Для всех отраслей права понятие «статус субъекта права» является одним из ключевых, раскрывающих основные юридические институты. В отечественной юридической литературе, как правило, не проводится принципиальное отличие между понятиями «субъект права» и «субъект правоотношения».

С. Ф. Кечекьян отмечал, что под «субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее, или б) могущее участвовать в правоотношении.[25]

В работах других авторов делается вывод, что понятие «субъект правоотношения» является более узким, чем понятие «субъект права», поскольку носитель прав и обязанностей может и не быть участником конкретного, реального правоотношения.[26]

В результате получается, что под субъектами права и субъектами правоотношения понимаются конкретные органы, организации, физические лица, выступающие в качестве носителей субъективных прав и обязанностей. Следовательно, фактически речь идет об одних и тех же лицах.[27]

Аналогичная точка зрения высказывается и в последних работах, посвященных вопросам теории государства и права. Н. И. Матузов утверждает, что понятия «субъекты права» и «субъекты правоотношений» в принципе равнозначны.[28] М. Н. Марченко констатирует, что в современной юридической литературе указанные понятия чаще всего используются в качестве синонимов.[29]

Исходя из анализа источников можно сделать вывод, что под субъектом права надо понимать абстрактное лицо, предусмотренное правовыми нормами, которое наделено определенным объектом абстрактных юридических прав и обязанностей.[30]

Анализируя понятие «статус субъекта права», можно отметить, что латинское слово status означает состояние, положение. Соответственно под статусом субъекта права, или правовым статусом субъекта, понимается его правовое состояние, характеризуемое комплексом (системой) юридических прав и обязанностей.[31]

В юридической литературе нередко выделяется конституционный статус государственных органов, причем это относится как к органам государственной власти в целом, так и к органам исполнительной власти.[32]

Федеративное устройство, и федеративные отношения, складывающиеся в каждом государстве, опираются на определенные философско-правовые основы и принципы.

Результатом осмысления принципов федерализма является формулирование и закрепление таковых в государственно-юридических актах. Исходными пунктами в оформлении федерализма являются договор и конституция.

Важнейшим этапом развития современного российского федерализма стало заключение Федеративного договора, подписанного 31 марта 1992 г., который положил начало строительству постсоветского государства. Договор в определенной степени противоречит классическим канонам федерализма.[33]

Предметом договора стало не учреждение государства с федеративной формой устройства, а лишь разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.[34]

С принятием Конституции 1993 г. в иерархии правовых документов значение Федеративного Договора значительно уменьшено. Представляя собой собрание трех практически дословно повторяющих друг друга документов, Федеративный Договор не выступал в качестве акта учреждения Федерации. Это было соглашение о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти России, с одной стороны, и органами власти субъектов Федерации – с другой. В Договоре столкнулись две тенденции: с одной стороны – конституционное стремление восстановить правовое единство страны, с другой – усиление конфликта между федеральной правовой системой и правовыми системами целого ряда субъектов Федерации.[35]

Федеративные отношения регулируются на пяти базовых уровнях: Конституцией РФ, Федеративным Договором, федеративными конституционными и федеральными законами, договорами между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ и конституциями (уставами) и законами субъектов РФ.

После принятия Конституции в РФ заключалось большое количество договоров и соглашений между субъектами РФ и федеральным центром, которые были неоднозначны. В них имелись позитивные моменты – договоры и соглашения, казалось бы, позволяли разрешать конфликтные политические и экономические ситуации, учитывать специфические особенности конкретных субъектов Федерации. Однако были и отрицательные моменты: несоответствие целого ряда положений указанных договоров Конституции РФ (договоры с Татарстаном, Якутией, Башкортостаном и др.). Кроме того, довольно часто подписавшим эти договоры предоставлялись дополнительные права, что вступало в явное противоречие с Конституцией РФ. Более того, законодательство некоторых субъектов закрепляло принцип большей юридической силы положений договора над федеральной Конституцией. Нарушение договорами конституционных норм представляло серьезную опасность и в отношении обеспечения единства правового пространства России. Например, ст. 70 Конституции Республики Башкортостан устанавливала, что «отношения Республики Башкортостан с Российской Федерацией являются договорными. Входя в состав Российской Федерации на договорной основе, Республика Башкортостан сохраняет за собой всю полноту государственной власти на всей территории вне пределов прав, добровольно переданных ею Российской Федерации».

В последнее время появилась тенденция к отказу от договорных взаимоотношений между субъектами РФ и федеральным центром. Начало работе по пересмотру заключенных договоров было положено Указом Президента РФ от 21 июня 2001 г. № 741.[36]

В соответствии с ним, создана специальная Комиссия при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Среди ее полномочий – оказание содействия по приведению заключенных договоров в соответствие с Конституцией РФ. Такая работа осуществлялась очень интенсивно, что в результате привело к расторжению большого числа заключенных договоров в короткие сроки. Так, расторгнуты договоры между федеральным центром и Республикой Бурятия, Воронежской, Ивановской, Костромской, Челябинской, Магаданской, Калинградской областями, и многими другими субъектами Федерации.

Российская Федерация обладает сравнительно небольшим опытом построения федеративного государства. Среди последних законодательных изменений, осуществляемых в рамках федеральной реформы, – новый порядок формирования Совета Федерации; создание Государственного совета совещательного органа при Президенте РФ с целью содействия реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Положительным моментом создания Госсовета состоит в том, что в рамках его деятельности постепенно выстраиваются взаимоотношения между главой государства и главами субъектов, что должно оказать положительное влияние на взаимоотношения Федерации и субъектов в целом.

В рамках федеральной реформы образованы семь федеральных округов для реализации Президентом конституционных полномочий.[37]

Проводится судебная реформа, а в ее рамках создаются уставные суды, осуществляющие официальное толкование основных законов субъектов Федерации и рассматривающих дела о соответствии нормативных актов субъекта Федерации Основному закону этого же субъекта.

Для определения структуры конституционных основ российского федерализма надо выделить его основные принципы.

Конституционные доктрины большинства стран придают особое значение закреплению в основном законе федеративной природы государства.

В ст. 1 федеральной Конституции Россия определяется как федеративное государство. Это положение относится к основам конституционного строя РФ, которые не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием Российской Федерации. В случае их изменения разрабатывается проект новой Конституции, которая принимается либо специально созываемым Конституционным Собранием, либо всенародным голосованием (ст. 135 Конституции РФ).

В Конституции Российской Федерации конституционные принципы изложены в главе 1. Эти принципы определяют федеративное устройство государства. Они отражают тип федерации, ее структуру, особенности территориального устройства, характер разделения государственной власти между федерацией и ее субъектами, основы разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации.

Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации должна давать исчерпывающий перечень принципов федеративного устройства. Оно основывается на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, равноправии и самоопределении народов в Российской Федерации. В то же время это не полный перечень принципов. К таковым можно отнести государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов РФ (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами (ст. 71–73).

Некоторые исследователи считают, что логично было бы ввести принцип унитаризма, дополняющий принцип федерализма. По их мнению, унитаризм не является абсолютной противоположностью федерализму, а два эти начала обеспечивают гармоническую целостность федеративного государства и ослабление унитарного начала создает угрозу дезинтеграции государства. Отсутствие этого принципа представляет собой идеологическую основу для сепаратистских тенденций в государстве.[38]

Таким образом, можно сформулировать следующие основные конституционные принципы российского федерализма: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов РФ; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ; равноправие и самоопределение народов в РФ.

Одной из важнейших составляющих конституционных основ федерализма является определяемая в Конституции государственная система разделения государственной власти между Федерацией и ее субъектами. И здесь необходимо конституционно-правовое оформление.

Уровень развития федерализма определяется тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями.

Очень важно кто выступает субъектами федеративных отношений, что является объектами разделения государственной власти, как размежевываются и структурируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции.[39]

Еще одна важнейшая проблема: как и в каком объеме распределяется между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной на конституционном уровне государственной власти. Таким образом, особенность федеративного государства проявляется в составе субъектов государственной власти, круге предметов ведения субъектов федеративных отношений, способах их разграничения.

Как отмечает И. А. Умнова, природа федерации, уровень развития федерализма предопределяются тем, каким образом учреждается система разделения государственной власти между федерацией и ее составными частями, кто выступает субъектами федеративных отношений, что закрепляется в качестве объектов разделения государственной власти, как отделяются и структуируются предметы ведения по вертикали в федеральной Конституции, как и в каком объеме распределяются между федерацией и ее субъектами ответственность за осуществление поделенной нам конституционном уровне государственной власти.[40]

Особое значение имеют способы структурирования предметов ведения и степень централизации вопросов на федеральном уровне, правовые формы регулирования компетенции по установленным предметам ведения, виды и формы ответственности федерации и ее субъектов.

Федеративные отношения, между которыми государственная власть делится по вертикали можно разделить на два уровня: первый – отношения государственной власти, которые формируются непосредственно между РФ и ее субъектами в целом, без определения конкретных носителей власти; второй – отношения между непосредственными носителями государственной власти РФ и ее субъектами. Такими носителями могут выступать как народ, так и органы государственной власти. При определении в Конституции РФ непосредственных носителей власти в федеративных отношениях выделяется регулирование отношения между органами государственной власти. В качестве субъектов федеративных отношений они определены в ст. 11, 15, 77, 78, 85, 104, 125, 134, 136 Конституции РФ.

По вопросу разделения предметов ведения в федеративных отношениях выделяются три ключевых задачи.

Во-первых, разделение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами.

Во-вторых, разграничение компетенции между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ.

В-третьих, разделение конкретных объектов, в отношении которых или с помощью которых реализуются властные полномочия (собственность, природные ресурсы, финансы).

Современная российская конституционная модель федерализма решает только первую задачу, две другие переданы на усмотрение федеральных законов и иных уровней федерального регулирования.

Одна из наиболее сложных проблем государства – оптимизация территориальной структуры власти. Все многообразие выработанных человечеством форм территориальной организации может быть сведено к двум базовым вариантам: централизованного и децентрализованного управления.

Проблема распределения полномочий в федеративных государствах заключается в отношениях между различными правительственными уровнями, имеющими определенную самостоятельность, гарантированную конституцией, которые вместе с тем являются взаимозависимыми, а потому должны тем или иным образом сотрудничать между собой для обеспечения выполнения всего комплекса государственных функций.[41]

Федеративные государства могут быть централизованы в большей или меньшей степени, в зависимости от распределения властных полномочий и ресурсов между федерацией и ее составляющими.

Какой же вариант характерен для российского федерализма?

Выбор между ними, как показывает история, обусловлен размерами территории и степенью гомогенности объединяемого ею населения.[42]

В последние десятилетия XX века децентрализация территориальной организации власти отмечалась практически во всех западных странах. В западной политологии и конституционном праве федерализм признается наиболее либеральной и перспективной формой политической организации.

В правовой доктрине федерацией называется союз государств, основанный на договоре. Отличительные признаки федерации:

1) территория федерации состоит из территории ее субъектов;

2) субъекты федерации обычно обладают учредительной властью, т. е. могут иметь свою конституцию;

3) компетенция разграничивается союзной конституцией;

4) каждый субъект имеет свою правовую и судебную системы;

5) в большинстве федераций единое гражданство.

Без сомнения, отличительными чертами нашего государственного устройства является федерализм с учетом огромных размеров страны, количеством субъектов (89), а также того обстоятельства, что федерализм в России вырос из унитарной организации, а не из объединения существовавших до этого государств.

Можно вычленить три общих проблемы, которые позволяют выявить в мировой практике случаи, представляющие наибольший интерес в плане определения места российского федерализма, и дать ориентиры для современных дискуссий о распределении полномочий в Российской Федерации: 1) распределение законодательных полномочий; 2) организация функций исполнительной власти; 3) статус и роль органов местного самоуправления.

Федерализм в России уникален. Его трудно ограничить национально-государственным устройством, характерномым для советского периода, и территориальным, которое свойственно большинству стран. Существующий ныне асимметризм, подтвержденный Конституцией РФ, отразил сложный состав государства и прошлое страны.

Почти три четверти субъектов Российской Федерации не обладают статусом государства в составе Российской Федерации, 32 субъекта образованы по этническому признаку. Россия, провозгласив федеративное устройство, сохранила конструкции, которые присущи унитарному государству.

Из опыта создания федераций можно сделать вывод, что при формировании федерации субъекты, объединяясь, обычно создавали центр и передавали ему часть своих полномочий. В России, согласно Конституции, полномочия передаются от центра субъектам, причем их самостоятельность увеличивается неравномерно.

Рассматривая международный опыт государственного устройства, можно обратить внимание на признанную в мире территориальную автономию. Она сложилась в двух видах.

Первый связан с наделением части территории государства более широкими правами, чем другие. Во внимание принимаются особенности исторического, экономического характера, а также наличие компактно проживающей группы населения, подпадающей под понятие «национальное меньшинство». В числе стран, где созданы подобные автономии, можно отметить Великобританию, Францию, Финляндию, Данию, Португалию. В Финляндии специальный статус предоставлен Аланским островам, в Дании – Фарьерским островам и Гренландии, в Португалии – островам Азорского архипелага и Мадейре, во Франции – Корсике, в Великобритании – Северной Ирландии. Автономии в Финляндии и Дании создавались с учетом этнического состава населения. Особый же статус островной части Португалии определяется особенностями географического положения, экономическими и социальными условиями жизни населения.

Во втором случае происходит придание специального статуса территориальным образованиям в рамках всей страны.

Современный российский федерализм сочетает многие элементы из советского и имперского наследия, заимствует опыт либеральных демократий, привнося и свой опыт. Наша страна – молодая многонациональная федерация с существенными этническими и социально-экономическими различиями, с асимметричностью и использованием в государственном устройстве принципа национально-территориальной автономии и с диспропорцией в соотношении политической (общегосударственной) и этнической идентичности граждан.

В Конституции РФ отмечается, что федеративное устройство нашего государства основано на единстве государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Российская Федерация занимает огромную территорию – 17,75 млн кв. км. Это одно из самых многонациональных федеративных государств в мире: по данным переписи населения в 1989 г., в ней имеются 84 нации и народности.

Российская Федерация основана на ряде принципов, один из которых – национальный – означает наличие среди ее субъектов национальных государств (21 республика) и 11 национальных государственных образований (одна национальная область и 10 автономных округов).

После принятия Федеративного договора (3 марта 1992 г.) были созданы принципиально новые субъекты Федерации, которых Россия никогда прежде не имела в своем составе, – административно-территориальные единицы: 6 краев, 49 областей, 2 города федерального подчинения. Всего новых субъектов Российской Федерации – 57. Общее количество субъектов Российской Федерации, ранее равное 32, выросло почти в три раза и составило 89. Таким образом, наряду с прежним национальным принципом строительства Российской Федерации, появился еще один, совершенно новый принцип ее построения – административно-территориальный[43].

Как известно, в унитарных государствах под влиянием федерализма начинаются процессы децентрализации. Элементы федерализма используются как основа формирования местного самоуправления, которое является необходимой частью межгосударственных отношений и формирования конфедеративных образований с ярко выраженными признаками федеративного устройства. Федерация может быть и формой объединения государств бывшего СССР и тех государств, которые не входили ранее в этот союз, и союзом стран Европы (Европейский союз)[44].

Федерализм – это принцип, режим и форма государственного устройства, дающий возможность обеспечить, с одной стороны, единство, а с другой – разделение государственной власти.

Таким образом, реальная федерация возможна только там, где имеется несколько самостоятельных государств или государственных образований, стремящихся к объединению.

Федерация предполагает стремление ее субъектов к государственно-политическому и социально-экономическому единству при сохранении значительной степени самостоятельности.

Федерация – это соединение нескольких государств (государственно-территориальных образований) в интересах достижения общих целей с помощью федеральной власти при условии сохранения за каждым субъектом – государством, государственным или территориальным образованием – определенной самостоятельности в рамках единого целого[45].

Система разделения государственной власти по вертикали связана с природой государства. На протяжении более 200 лет ученые изучают природу федерализма.

Родоначальником теории федерализма считается Иоханес Альтузиус (1562–1638), который разработал федеральную теорию народного суверенитета. Он утверждал, что федерация образуется в результате иерархического возвышения новообразованного союза над меньшими по размерам союзами. На различных уровнях общности все объединившиеся субъекты связаны между собой прямо или косвенно пактом, цель которого – разделение и использование благ на принципе равноправия. Он сделал вывод о том, что федерация в конечном счете не расчленяет, а интегрирует составные части.

Федерализм имеет давнюю историю.

Появление феномена федерализма в идеологии государственного строительства и его практическое становление тесно связано с европейской традицией строительства гражданского общества.

Именно в Европе возникли первые ростки современных представлений о демократических свободах и децентрализации власти. Они явились естественным продолжением христианских постулатов о равенстве людей перед Богом – независимо от места проживания и сословного происхождения, – которые, по сути, создали основу для формирования и реализации принципа равенства граждан перед законом.

Однако только в Новом Свете смогли воплотиться соответствующие установки в реальном государственном устройстве, да еще в границах большой, многонациональной страны. Здесь в последней трети XVIII в. на основе европейской практики того времени – английской политической системы с ее «стихийно» сформировавшейся традицией рассредоточения власти – были сформулированы принципы новой формы государственного устройства – федерализма.[46]

Американский федерализм реализовал идеи Ш. Монтескье о разделении властей. Он впервые наделил политической ролью суды, способностью их обеспечить возможность защищать права личности и независимость представителей всех ветвей власти от государственных служащих, предложил новый способ сочетания централизованного управления и местной автономии на основе закона, договорных отношений и согласительных процедур.

Американский федерализм возник более 200 лет назад. 4 июля 1776 г. 13 североамериканских колоний объявили независимость от Англии, осознав необходимость совместных действий в военной области и сотрудничества в целом.

В это время были приняты статьи Конфедерации, представлявшие собой Конституцию, на основании которой была создана лига суверенных штатов. В рамках Конституции штаты были обязаны сотрудничать в военной, внешнеполитической и других важных областях.

А. де Токвиль (1805–1859) писал, что американцы столкнулись с первой трудностью: речь шла о разделении власти таким образом, чтобы различные штаты, входящие в состав союза, продолжали управлять своими делами самостоятельно во всем, что касается их внутреннего благосостояния, и чтобы при этом вся нация, представленная союзом, существовала как единое целое и обладала бы властью, необходимой для обеспечения всех общих для нее потребностей[47].

Согласно статьям Конфедерации, штаты находились вместе лишь на вре-мя войны, и поэтому после успешного окончания войны с Англией Конфедерация полностью распалась в связи с созданием Соединенных Штатов.

Для того чтобы исправить недостатки статей (или, как сказано в Конституции 1787 г., «создать более совершенный союз»), Д. Вашингтон, А. Гамильтон, Д. Мэдисон и другие патриотические лидеры предложили штатам направить делегатов на Конституционный Конвент в Филадельфии в мае 1787 г. На этом собрании и была принята Конституция Соединенных Штатов.

Исследователи американского федерализма выделяют целый ряд его признаков. К примеру, Э. Коруин называет следующие шесть черт, характеризующих федеративную систему США:

1) союз автономных политических субстанций (штатов) ради общих целей;

2) разделение законодательных полномочий между национальным правительством и правительством штатов, где полномочия первого – законодательно закреплены, а полномочия последних – зарезервированы;

3) прямое действие обоих блоков полномочий внутри их сфер по отношению ко всем лицам и собственности в их территориальных пределах;

4) двойное гражданство, т. е. гражданское членство в двух политиях с совмещенными правами и свободами, а также обязанностями и ответственностью;

5) каждый уровень обеспечен полным аппаратом для претворения законов в жизнь – законодательным, судебным и административным;

6) верховенство национального правительства в пределах его сферы полномочий над любым конфликтным утверждением государственной власти.[48]

В противоположность тенденциям партикуляризма, или сепаратизма, американский федерализм был направлен главным образом на укрепление институтов федерального государства, в то время как федерализм в европейском мышлении возник ввиду опасности государственной централизации, и поэтому его последователи подчеркивали необходимость сохранения самостоятельности отдельных членов.

Федеративное государство находится по определению между двумя полюсами: конфедерацией и единым (централизованным) государством. Оно пытается эффективно урегулировать конфликт между многообразием и единством за счет (территориального) разделения государственных функций между двумя самостоятельными политическим субъектами – членами федерации и федеральным центром.

В федеративном государстве необходимо устанавливать подлинный баланс между унитарными и федеральными структурными элементами. Для достижения этого баланса нужно гораздо более активно, чем в условиях единого государства, заниматься регулированием.

Государственное право должно упорядочить существование и соотношение двух уровней: горизонтального уровня между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, вертикального уровня между субъектами федерации и федеральным центром. Необходимо обеспечивать безукоризненное распределение задач и разграничение компетенций, регулировать финансовые отношения, предусмотреть механизмы улаживания конфликтов и принять другие нормативные правовые акты, отвечающие специфике федеративного государства.

Федеративное устройство государства в наибольшей степени отвечает обеспечению мирного, соревновательного сосуществования национальных государств, усилению объективно наличествующих преимуществ и ослаблению негативных сторон в функционировании больших и малых стран. Через систему сдержек и противовесов, а также при широком участии общественности в политическом процессе, такое устройство позволяет исключить принятие крайних решений, поощрять многообразие в общественном развитии и противодействовать единообразию; на деле предоставлять каждому региону, каждой местности достаточно широкие полномочия для самостоятельного решения своих внутренних проблем, передав от них центру необходимый объем власти для выполнения функций, представляющих общий интерес.

По своей сущности федерализм есть средство урегулирования отношений и объединения людей в сообщество на разных уровнях территориальной организации власти. Он содержит в себе принципы позитивной, т. е. компромиссной и демократической, системы организации публичной власти и оказывается наиболее гибким способом гармонизации отношений в странах со стабильными характеристиками и полиэтничной культурой[49], а также в государствах, которым присущи стагнационные внутритерриториальные конфликты, создающие угрозу территориальной обособленности и сепаратизма отдельных регионов. Федерализм – это средство объединения государств и государственных объединений, которые тяготеют к единому союзному образованию.

Германия является унитарным федеральным государством. В ее истории практически не было периода ярко выраженного централизма. Раздробление Священной Римской империей германской нации, привело к беспрецедентной региональной и культурной децентрализации.

Федералистские структуры разного рода играли важную роль в истории Германии. Но федерализм в смысле государственности появился в Германии лишь сто двадцать лет тому назад. Первым германским федеральным государством был Северогерманский союз, возникший в 1867 г. Первым формальным федеральным государством стала Германская империя, образованная в 1871 г. Ее отличали сильные династические компоненты, гипертрофированный перевес Пруссии, на которую приходилось почти две трети населения и территории, а также вся финансовая система, превратившая империю в «нахлебника», так как главным источником общеимперских доходов были матрикулярные взносы (денежные отчисления) земель. Веймарская Республика, которая после катастрофы Первой мировой войны сталкивалась с проблемами из-за деления на земли с сильно отличающимися друг от друга политическими и экономическими потенциалами (например, население Пруссии составляло 41,8 млн человек, и она имела 26 из 66 мест в Рейхсрате, население Липпе насчитывало 188 тыс. граждан, и у нее было одно место в Рейхсрате), так и не смогла, несмотря на многочисленные попытки проведения «имперской реформы», удовлетворительно решить проблему отношений между центральным правительством и субъектами федерации.[50]

Современные теории федерализма широко используют знание прикладных наук – теории управления и кибернетики – для объяснения природы федеративного государства. Одним из достаточно популярных в мировой науке является понимание природы государства как социально-государственной системы с двумя уровнями управления.

Федеративным является государство, имеющее два уровня управления одной и той же территорией и одним и тем же населением, где каждому из названных уровней управления гарантирована автономия, по крайней мере, в одной сфере деятельности[51]. Особенность федерализма состоит в том, что наряду с собственно федеративными связями в модели конкретного государства присутствуют элементы унитаризма и конфедеративных отношений[52].

Американский исследователь Д. Циммерман также определяет федеративную систему через сравнение ее с унитарной и конфедеративной системами. Он пишет, что эта система соединяет в себе преимущества унитарной системы и конфедеративной, но в своей основе содержит сложные межуровневые отношения[53].

Можно выделить основные принципы образования и функционирования федеративной системы. Среди них: равноправие субъектов федерации, независимо от величины их территории или численности населения; плюрализм во взаимоотношениях субъектов федерации между собой; широкие возможности субъектов федерации активно и беспрепятственно участвовать в федеративных политических процессах[54].

Исследователи американского федерализма выделяют целый ряд его признаков. Э. Корвин называет одну из черт федеративной системы – разделение законодательных полномочий между национальным правительством и правительствами субъектов, где полномочия первого законодательно закреплены, а полномочия последних зарезервированы[55].

Одной из характерных черт федеративных систем является плюрализм законодательной власти, так как в них существует как федеральный законодатель, так и свой собственный законодатель в каждой из составляющих федерации.

В данной проблеме наблюдаются три аспекта: материальное распределение законодательных полномочий, верховенство федерального законодательства и участие союзных образований в федеральном законодательстве.[56]

Право принимать законы является одним из основных атрибутов суверенитета во внутреннем устройстве государства. В недавно принятых конституциях различных стран содержатся подробные пояснения, касающиеся распределения материальных полномочий между законодательными властями разного уровня. Примером того могут служить Конституции Российской Федерации, Щвейцарии (новая федеральная Конституция от 18 апреля 1999 г.), а также Конституция Испании и статьи нового раздела V итальянской Конституции.

Большинство федеральных конституций относят к компетенции союзных образований остаточные полномочия: Соединенные Штаты (10‑я поправка), Германия (Основной Закон, ст. 70.1), Австрия (Конституция, ст. 15, любые законодательные или исполнительные действия, не относящиеся к компетенции Федерации, находятся в ведении администрации земель). То же самое относится и к итальянской Конституции; после принятия в октябре 2001 г. новой редакции главы V регионы осуществляют законодательную власть во всех областях, не отнесенных к компетенции государства (ст. 117). Статья 73 Конституции Российской Федерации основывается на аналогичном принципе.[57]

Вместе с тем во всех федеративных государствах наблюдается тенденция к развитию федерального законодательства в ущерб законодательству союзных образований.

Д. Елазар выделяет еще один элемент любой федеративной системы. Это наличие бессрочного союзного договора, который должен включаться в писаную Конституцию[58].

Следует отметить, что не существует единой модели федеративных отношений, например, федерализм в Индии, Канаде и Германии имеет различные формы. Россия также имеет много отличительных черт федерализма, которые связаны с особенностями политической системы, возникшей после распада СССР. Одна из таких черт – этнический характер федерализма, который проявляется в том, что Российская Федерация включает в себя субъекты двух типов: республики, образованные на территориях компактного проживания титульной нации (или группы наций), и регионы (все иные субъекты федерации), образованные только по территориальному принципу.

Выработка политического курса в федеративном государстве включает процесс соглашений, договоров, заключающихся на различных уровнях. Характерной чертой федерализма является то, что центральная власть в предусмотренных конституцией формах вовлекает субъекты федерации в процесс принятия решений[59]. Отличительной чертой этого процесса на федеральном уровне является «политика компромисса»[60].

Часть 1 ст. 1 Конституции России относит федеральную систему к основам российского государственного устройства. Статья 5 Конституции конкретизирует федеральную систему, говоря о конституционной автономии субъектов федерации (ч. 2 ст. 5), единстве системы государственной власти, распределения этой власти между органами государственной власти Российской Федерации, а также закрепляет принцип равноправия субъектов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5).

Непосредственное детализованное устройство федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79.

Большое значение для регулирования федеральной системы можно найти в третьем разделе Конституции, а именно в статьях с 65 по 79. Большое значение для регулирования федеральной системы имеют также положения, определяющие состав и компетенцию Совета Федерации (ч. 2 ст. 95, ст. 101 и 102).

Ряд положений Конституции, которые находятся в различных ее частях, имеют прямое отношение к федеративным отношениям. Статьи 106, 125 или ст. 130–133, регулирующие такие аспекты федеральных отношений, как участие субъектов федерации в процессе принятия федеральных решений или организация местного самоуправления. Анализ этих статей говорит о том, что подлинной децентрализации власти и наличия у субъектов государственности говорить рано.

Властные полномочия, входящие в компетенцию субъектов федерации, ограничены. Распределение государственных полномочий урегулировано в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Перечень этих полномочий достаточно всеохватывающий, и для самих субъектов не остается практически никаких имеющих реальное содержание полномочий.

Закрепленные в ст. 71 и 72 Конституции РФ властные полномочия конкретизируются положениями ст. 76 в отношении законодательства и положениями ст. 77 в отношении исполнительной власти. На основании ч. 2 и 5 ст. 76 нормативные правовые акты субъектов, принятые по предметам совместного ведения, не должны противоречить федеральным законам: причем для федерации Конституция не предусматривает каких-либо ограничений по предметам, находящимся в совместном ведении.

Похожий унитаризм можно наблюдать и у исполнительной власти: организация структуры исполнительной и законодательной власти внутри субъектов федерации должна основываться на общих принципах, устанавливаемых федеральным законом.

Тем не менее, необходимо отметить наличие у членов федерации собственной законодательной и исполнительной власти; третья (судебная) власть представлена лишь частично. Статьи 118–126 содержат конституционное регулирование судебной власти. Во всей главе упоминаются лишь федеральные суды. Возможность субъектов осуществлять правосудие самостоятельно в Конституции не упоминается. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что субъекты федерации не имеют права на самостоятельную судебную юрисдикцию: исключение составляют лишь конституционные суды субъектов РФ, являющиеся проявлением ограниченного суверенитета субъектов, а также суды, выходящие за рамки государственной судебной системы, например мировые суды.

Субъекты РФ не могут существовать без собственных надежных финансовых источников. Федерализм не имеет большой ценности в системе, в которой субъекты не располагают достаточными финансовыми средствами. В западных федеративных системах вопрос о жизнеспособности членов федерации зависит от того, принадлежит ли субъектам право собирать и устанавливать налоги.[61] Правовых норм, регулирующих эти проблемы и защищающие интересы субъектов на конституционном уровне нет.

Судебная практика поддерживает позицию федерального центра. Так, рассматривая вопросы, связанные с избирательным правом и избирательной системой, Конституционный Суд опирается на принцип соответствия правовых актов субъектов Конституции РФ. С точки зрения ст. 5 Конституции РФ регулирование подобных вопросов должно осуществляться с учетом избирательных прав граждан, закрепленных в конституциях субъектов федерации.

Конституционный Суд РФ неоднократно подтверждал право субъектов федерации на издание нормативных актов по предметам, находящимся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Однако федерация может в любой момент, и без каких-либо для себя ограничений на законодательном уровне вмешиваться в урегулирование этих вопросов. В таких случаях субъекты федерации обязаны привести свое законодательство в соответствие с законодательством федерации.

В Российской Федерации существуют большие различие между субъектами федерации, а также между другими территориальными и этническими образованиями. Это положение заложено в Конституции. Существует наличие различных типов федеральных субъектов, что находится в противоречии с принципом равноправия субъектов федерации. Конституция делает различие между республиками, краями, областями, городами федерального значения и автономными округами, особенностью которых является то, что они одновременно являются как частью другого субъекта, так и частью самой федерации.

Дальнейшему расслоению федерации способствует также конституционная практика, например, такой инструмент, как федеративный договор. Часть 3 ст. 11 Конституции РФ открывает возможность заключения таких договоров с целью распределения властных полномочий между субъектами и федерацией. Такие договоры были заключены Российской Федерацией примерно с половиной ее субъектов. Эти договоры не имеют образца, они различного типа и содержания, различны и их цели. Одни из них провозглашают независимость республик Татарстана, Башкортостана и Якутии, другие договоры с Кабардино-Балкарией и Северной Осетией, усиливают федеральный центр и поддерживают руководителей этих субъектов.[62]

Есть так называемые «равноправные» договоры, которые уравнивают края и области с республиками, как, например, договоры со Свердловской, Иркутской и Пермской областями. Они привели к тому, что Российская Федерация превратилась в асимметричную федерацию, со сложной схемой взаимоотношений между центром и отдельными субъектами.

Создание института полномочных представителей Президента в семи федеральных округах было утверждено Указом Президента России № 849 от 13 мая 2000 г. в целях «обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением решений».

Данная реформа легитимизировалась в целом как реализация полномочий президента в качестве гаранта Конституции. В соответствии с Конституцией РФ: «Президент… назначает и освобождает полномочных представителей Президента Российской Федерации» (ст. 83, п. «к»). «Президент принимает меры по охране суверенитета российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласование и взаимодействие органов государственной власти» (ст. 80, п. 2). Относя к ведению федерации установление системы федеральных органов власти, Конституция позволяет федеральным органам исполнительной власти «создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц» (ст. 78, п. 1). Исходя из этого, полномочия Президента как главы государства были делегированы его представителям в регионах.

Фактически же принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющим существующую систему управления.

При помощи института полпредов Президент пытается решить ряд важнейших задач. Одна из основных задач – приведение законодательства субъектов федерации в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством.

Актуальным также является проведение через полпредов необходимых мероприятий, предотвращающих техногенные катастрофы и социальные катаклизмы, проведение в регионах назревших и не всегда популярных социально-экономических реформ.

Требует реализации задача «чистки» региональных органов власти, противодействие срастанию власти и криминала, коррупции. Поэтому большинство полпредов были назначены из бывших силовиков.

Просматривается в перспективе укрупнение субъектов федерации на базе федеральных округов. И в этой связи решается вопрос межрегиональной интеграции.

В федеративном государстве исходное значение имеет консенсус на двух уровнях. Первый – между государством и гражданами, составляющими в совокупности народ, учреждающий основной закон государства. Второй уровень консенсуса – договоренность между федерацией и составными частями государства – субъектами федерации[63].

Субъекты Российской Федерации располагают неравным объемом ресурсов. Огромный разрыв в уровне экономического развития между Москвой и другими регионами, с одной стороны, между различными группами регионов – с другой, является отличительной чертой российского федерализма.

Особенности финансовой системы позволяют Москве получать огромную часть доходов добывающей промышленности. Существующая система предоставляет федеральному правительству широкие дискреционные полномочия в сфере распределения бюджетных средств, и политика фискального федерализма является основой его властных полномочий.

Еще в 1909 г. известный российский правовед и историк А. С. Ященко издал работу «Международный федерализм»[64], в которой исследовал федерализм в развитии. В монографии «Теория федерализма: Опыт синтетической теории государства»[65] он определяет федерализм как «создание коллективной власти». А. С. Ященко отмечает, что «при федерализме независимые части соглашаются, объединяются; отношение юридическое существует между отдельными частями, центральная власть есть лишь соединение участвующих в ее образовании властей»[66].

В Российской Федерации процесс принятия политических решений можно представить в виде треугольника, вершинами которого являются федерация, федеральные власти, субъекты федерации. Существуют серьезная несбалансированность власти, неравномерное распределение ресурсов и разные исторические традиции.

Так называемый асимметричный российский федерализм обусловлен историческими, экономическими и социальными факторами. При всей свободе выбора другого пути не было. Была попытка отказаться от национального принципа построения федерации, однако стало очевидно, что это привело бы к серьезным политическим последствиям.

В конце XVIII – начале XX в. среди русских ученых правоведов шла полемика о соотношении понятий «конфедерация» и «федерация». Профессор А. Д. Градовский видел необходимость установления конституционных форм самоограничения власти, а это, по его мнению, вело к федерализму. Однако он был сторонником унитарного государства[67].

С. А. Котляревский высказывался за то, чтобы привить элементы федерализма унитарному государству[68].

Н. М. Коркунов считал федерацию объединением нескольких государств для решения общих задач государственной жизни, которые имеют самостоятельный источник власти в лице народа, свое войско, финансы, администрацию, суды, законодательство. Федерация также наделена самостоятельной принудительной властью[69].

В последующие годы спор о значении федерализма в России был достаточно напряженным. Философ и правовед И. А. Ильин видел в идее федерализации России попытку расчленения государства, что привело бы к серьезному политическому кризису в мировом масштабе[70]. В этот же период позиции федерализма отстаивали такие известные ученые, как Н. А. Костомаров, П. А. Кропоткин, A. И. Герцен, Н. Г. Чернышевский и ряд других.

После октября 1917 г. ученые пытались исследовать федеративные формы государственного устройства, его принципы и проблемы. Единого мнения по ряду вопросов у исследователей не было.

Так, Я. Н. Уманский считал, что федерация – это союзное государство, состоящее из территориальных частей-государств, а также государственных образований[71].

В учебниках по истории права, вышедших в 1961–1963 гг., говорится, что федерация – это союзное государство, где государственный суверенитет осуществляется как общефедеральными органами, так и органами субъектов федерации[72].

Н. Я. Куприц, А. М. Халимов, Б. Л. Железнов считали, что субъектами РСФСР являются автономные республики[73]. П. Стучка, B. Дорогин, В. Д. Попков, Д. Л. Златопольский относили к автономным республикам и автономные области[74]. Я. Н. Уманский, А. И. Лепешкин относили к субъектам федерации и автономные округа[75].

В последние годы выработался единый подход к определению понятия «федерация»: это форма государственного устройства, представляющая собой сложное (союзное) государство, состоящее из государственных образований, обладающих юридически определенной политической самостоятельностью. Составляющие федеративное государство государственные образования являются субъектами федерации и имеют свое собственное административно-территориальное деление. Федерации имеют две системы высших органов власти – федеральные органы и соответствующие органы членов федерации. Государственные образования, составляющие федерацию, не являются государствами в собственном смысле слова. Они не обладают суверенитетом, правом одностороннего выхода из союза, юридически лишены права участия в международных отношениях. В случае нарушения союзной конституции или законодательства центральная власть имеет право принять принудительные меры по отношению к субъекту федерации. Один из обязательных элементов федерации – двухпалатная структура федерального парламента. Как правило, члены федерации имеют свою собственную конституцию[76].

При анализе правовой регламентации устройства федеративного государства, а также при определении мер по его совершенствованию необходимо учитывать следующее.

Во-первых, всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой единое, целостное государство. Ему присущи все те свойства, что и унитарному государству: единые территория и власть, действующая на этой территории.

Во-вторых, федеративное государство – это сложная система и к нему применима теория систем. Два важных положения важны в этой теории:

– чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы;

– никакая часть целого не может превалировать над целым. Конституционные гарантии, обеспечивающие целостность федеративного государства, с точки зрения объекта, который они должны защищать, можно сгруппировать следующим образом: гарантии, обеспечивающие территориальную целостность федеративного государства; гарантия, обеспечивающая целостность конституционной системы федеративного государства; гарантия, обеспечивающая субординацию деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации; гарантия, обеспечивающая выполнение решений федеральных органов на всей территории федерации.

Гарантии территориальной целостности федерации заключаются в том, что:

– территория федерации образуется из территорий субъектов федерации;

– в конституции сосредоточено решение всех вопросов, касающихся за-щиты целостности государства от внешних и внутренних посягательств, исключительно в руках федеральных властей. Внешнеполитическая деятельность и таможенное дело относятся исключительно к предметам ведения федерации;

– в конституциях федеративных государств отсутствуют предписания, предусматривающие право субъектов федерации на односторонний выход из федерации (право сецессии);

– конституционно установливается примат федерального права над правом субъектов федерации.

Территориальная целостность федерации находится в прямой зависимости также от того, какие вопросы отнесены к предметам ведения федерации, и от способа, который был применен при конституционном разграничении предметов ведения между федерацией и ее субъектами.

Гарантия целостности конституционной системы федерации состоит в том, чтобы не допустить несоответствия между федеральной конституцией и конституциями субъектов федерации.

Следующими видами гарантий являются гарантия субординации деятельности федеральных органов и органов субъектов федерации и гарантия выполнения решений федеральных органов на всей территории федерации. Эти гарантии предусматривают применение определенных мер принуждения, если это продиктовано соответствующей ситуацией.

Отсутствие суверенитета у субъектов федерации и сосредоточение всей его полноты в федеральных органах позволяют союзной власти при необходимости осуществлять принуждение по отношению к членам данной федерации. Это принуждение может носить различные формы.

Можно выделить более мягкую форму – преимущественно, финансово-экономическое воздействие на субъекты федерации и более жесткую – репрессивную.

Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большую роль в нем играют экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства.

Переходный характер общества приводит к центробежным тенденциям. Вместо обычных методов часто применяют чрезвычайные. Одним из наиболее характерных методов такого рода является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, который известен в зарубежных странах как институт интервенции (в латиноамериканских федерациях), институт президентского правления в штатах (в Индии) или в провинциях (Пакистан).

Выработка политического курса в посткоммунистической России коренным образом отличается от соответствующих процессов, имевших место во все периоды российской истории.

Возросла роль региональных факторов в процессе выработки политического курса и отношений регионов с центральной властью.

В 90‑е гг. центральная власть взяла на себя обязательство найти демократические и федеративные формы организации отношений между центром и регионами. Россия приобрела черты подлинной федерации, где классическое разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную дополнено возможностью предоставления территориальным единицам определенного политического статуса. В 90‑е гг. в России отсутствовал единый политический порядок, наличие 89 субъектов Российской Федерации позволяло различным политическим силам, реализуя собственные планы, срывать осуществление общенациональных политических программ в целом.

Известный российский анархист князь П. Кропоткин в 1920 г. сказал: «Имперская Россия мертва и больше никогда не вернется к жизни. Будущее различных провинций, из которых состояла империя, лежит в направлении великой федерации. Естественные территории различных частей этой федерации довольно различны… и все попытки привести составляющие части Российской империи… к единому управлению обречены на неудачу. Будущее того, что раньше было Российской империей, лежит в федерации независимых частей»[77].

В России, где история, масштабы и местоположение страны требуют радикального переосмысления теории и практики построения государства, одним из основных условий существования государства как единого целого является единое правовое пространство. В едином государстве должны быть единые для всех законы, правила, на основе которых осуществляется взаимодействие граждан и хозяйствующих субъектов, а также судебное рассмотрение их споров.

Конституция дает развитие двум параллельным процессам.

С одной стороны, в результате федерального законодательного процесса, цель которого создать государственно-правовой механизм на принципах, закрепленных в Конституции РФ, на сегодняшний день в целом сформирована и развивается система государственной власти и права.

С другой стороны, конституционный статус субъектов Федерации позволяет им формировать и развивать свою систему государственной власти и права, руководствуясь лишь собственными представлениями об оптимальной модели разделения государственной власти и права на основе федерализма.

Конституция РФ устанавливает разделение компетенции законодателей всех уровней на три сферы.

Первая сфера – это сфера исключительной компетенции Российской Федерации, она закреплена в ст. 71 Конституции РФ. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации. Перечень вопросов, образующих эту сферу, является исчерпывающим.

Вторая сфера – сфера совместной компетенции Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, она закреплена в ст. 72 Конституции РФ. Перечень вопросов, образующих эту сферу, также является исчерпывающим, и по ним, в соответствии с ч. 2 ст. 76 Конституции РФ, издаются федеральные законы и принимаемые законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации.

Третья сфера – это сфера исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Она установлена ст. 73 Конституции РФ следующим образом: «Вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти».

До сих пор в большинстве исследований, посвященных федерализму, для того чтобы отразить сущность отношений государственной власти по вертикали, использовался термин «автономия» применительно к правам субъектов федерации. Независимость и самостоятельность субъекта федерации рассматриваются сами по себе как ценность, без тесной привязки к задачам и функциям территории. Право на автономию затрагивает только один аспект власти – ее относительную независимость и самостоятельность.

Таким образом, структура правового пространства каждого отдельного субъекта федерации образуется из двух составляющих: законов, принимаемых федеральным законодателем, и законов, принимаемых законодателем субъекта Российской Федерации. И те и другие законы являются законами прямого действия и, по логике, их сферы не должны пересекаться.

Существует двухуровневое регулирование правового пространства. Федеральные законы действуют на всей территории Российской Федерации, обеспечивают единообразие регулирования правоотношений в строго определенной области регулирования и входят непосредственно в систему законодательства субъекта Российской Федерации и действуют в его правовом пространстве.

В системе действующего законодательства Российской Федерации установлено, что у каждого законодателя есть своя сфера правового регулирования, в которую не имеют право вмешиваться другие субъекты правотворческого процесса. Получается, что федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, изданные в пределах своей компетенции, в одной и той же области правоотношений дополняют друг друга и не подчиняются один другому[78]. При этом разделение законодателей не осуществляется по показателю большей или меньшей юридической силы, определяемой уровнем самого законодателя. Таким образом, закон, принятый законодателем субъекта Российской Федерации в пределах его компетенции, обладает такой же юридической силой, как и федеральный закон, принятый в пределах компетенции федерального законодателя. Противостояние законов возможно лишь в том случае, когда один законодатель внедряется в предмет ведения другого законодателя.

Конституция РФ жестко определила круг вопросов, регулируемых на федеральном уровне, закрепила перечень вопросов, которые отнесены к ведению субъектов Федерации и к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации. В ч. 5 и 6 ст. 76 Конституции РФ установлены принципы соотношения федеральных законов и законов субъектов Федерации в случаях, когда они изданы субъектом законодательной деятельности в пределах его компетенции. Таким образом, федеральные законы, принятые в соответствии с ч. 1 и 2 ст. 76 Конституции РФ (по вопросам, находящимся в ведении федерального центра), обладают такой же высшей юридической силой, какой обладает нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации, принятый в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции РФ (по вопросам, находящимся в ведении субъекта Федерации). В то же время в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации (который действует вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации), действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 76 Конституции РФ).

Совокупность законов и нормативных правовых актов, образующих правовое пространство каждого конкретного субъекта Федерации, сугубо индивидуальна и не совпадает с такой же совокупностью другого субъекта Федерации. Таким образом, действующая Конституция РФ дала возможность создать каждому субъекту Российской Федерации свою правовую систему.

Конституционный принцип федерализма утверждает верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации, однако практически все субъекты Федерации в своих конституционных актах (конституциях и уставах) продекларировали верховенство этих актов на своей территории.

Взаимодействие федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации связано с четкой регламентацией компетенции каждого законодателя и созданием эффективного механизма взаимодействия правовых норм.

Заключения о соответствии нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральным законам дает Министерство юстиции РФ, которое в среднем в месяц рассматривает около тысячи актов субъектов Российской Федерации. С июля 1995 г. было подвергнуто экспертизе более 44 тыс. нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, из которых одна треть признана не соответствующей федеральному законодательству[79].

В Конституции РФ 1993 г. провозглашено равенство всех субъектов Российской Федерации. Впервые в российской истории каждая республика обрела право иметь собственные конституцию, флаг и национальный гимн, равно как и право формировать собственные законодательные и исполнительные органы власти в соответствии со своими традициями. И хотя Конституция 1993 г. отменила положения Федеративного договора 1992 г., предоставлявшего республикам суверенный статус, ряд статей по-прежнему вызывает некоторые противоречия.

Так, например, смысл ст. 11 Конституции может быть истолкован таким образом, что Федеративный договор и Конституция РФ действуют одновременно.

Хотя Конституция РФ и была поддержана 58,4 % избирателей по всей стране, в 16 регионах и в восьми из 21 республики, она была отклонена большинством голосов. В Адыгее всего 38,2 % избирателей проголосовало в поддержку Конституции, в Башкортостане – 40,7 %, в Дагестане – 24,8 %, в Калмыкии – 48,5 %, в Карачаево-Черкессии – 27,4 %, в Мордовии – 36,1 % и в Тыве – 29,7 %[80].

В 11 регионах и 6 республиках Конституция не была ратифицирована, так как явка избирателей составила менее пятидесяти процентов. В Ингушетии явка составляла 46,0 %, в Хакасии – 45,6 %, в Коми – 47,2 %, в Марий Эл – 46,8 %, в Татарстане – 13,4 % и Удмуртии – 44,2 %[81]. В Чечне референдум о Конституции полностью бойкотировали.

Очень сложным направлением развития российского федерализма за последние годы стала практика заключения двухсторонних договоров между федеральным правительством и субъектами Российской Федерации. На данный момент подписано 46 договоров. Подобные соглашения серьезно подрывают авторитет федеральной Конституции. Часто двухсторонние договоры наделяют субъектов Российской Федерации значительными правами по использованию природных ресурсов, расположенных на их территории, специальными налоговыми льготами и другими экономическими и политическими привилегиями. Несмотря на то что Конституция позволяет некоторую гибкость во взаимоотношениях между центром и регионами, можно утверждать, что такие договоры сильно подрывают авторитет Российской Федерации.

Важнейший вопрос в определении механизма достижения согласия – достижение договоренности между субъектами или сторонами. Анализ договорной природы федерации не может осуществляться в отрыве от другой ее стороны – самоуправленческого начала. Содержание федеративных отношений было предопределено их самоуправленческим характером. В наступившем XXI в. самоуправление приобретает свойства самоорганизованной публичной власти и самоосуществляемого управления[82]. Сам смысл самоуправления в федеративных отношениях заключается в создании такой системы государственной власти по вертикали, при которой и центр, и составные части государства получили бы власть, адекватную их задачам и функциям, и смогли самодостаточно и соответственно нести надлежащую ответственность в случае несостоятельности как субъекта государственной власти[83].

Важным элементом самоуправления является осуществление власти под свою ответственность, то есть невыполнение или ненадлежащее выполнение тех или иных элементов государственной власти может повлечь за собой перераспределение полномочий и ответственности в пользу другого субъекта (стороны) власти, способного эту власть надлежащим образом осуществлять. Соединение в понятии самоуправления двух элементов – власти и ответственности за ее осуществление – предполагает необходимость определенного единства сторон власти, создание такой системы властеотношений, которая была бы основана на системе сдержек и противовесов, на сотрудничестве и взаимоконтроле.

Конституционно закрепленная система разделения государственной власти по вертикали составляет одну из основных гарантий обеспечения самоуправленческого и договорного начал в федеративных отношениях. Таким образом, решение этой задачи требует определенности в правильном понимании соотношения двух видов документов: договора и конституции как актов, закрепляющих образование федерации[84].

Можно выделить два типа федерации: конституционную и конституционно-договорную. Под конституционной понимается федерация, образованная в результате принятия или изменения конституции. Конституционно-договорная – это федерация, также учреждаемая конституцией, но принятию которой предшествует процесс заключения специального документа – договора (соглашения)[85].

Сочетание договора и конституции было бы идеальным при учреждении федерации. Договор заключается для того, чтобы его положения органично вошли затем в Основной закон государства. После его подписания следует принимать конституцию, в которую переходят частично или полностью нормы договора (соглашения), которые в дальнейшем подлежат изменению в порядке, предусмотренном для внесения поправок в конституцию.

Российские институциональные рамки усиливали процесс дезинтеграции. Долгое время был неясен конституционный статус Совета Федерации, который по сути не был Сенатом, а его члены не являлись сенаторами. Сам способ формирования Совета Федерации вел к дезинтеграционной политике. Члены Совета Федерации не только были представителями республик, краев и областей, но и их руководителями. Их целью являлось не представительство общенациональных интересов, а лишь изложение позиций своих субъектов Российской Федерации.

Федеральные институты, такие как милиция, суды, органы социального обеспечения и другие, фактически являются частью централизованной административной системы. Большинство из них оказалось в сильной зависимости от лидеров субъектов Российской Федерации, как в финансовом, так и в других отношениях.

Членство в Федеральном Собрании наделяло региональных и республиканских лидеров парламентской неприкосновенностью от уголовного преследования.

Выход из Российской Федерации является весьма маловероятным для большинства ее субъектов, а вот «правовой» и «экономический сепаратизм» внутри Российской Федерации в настоящее время реален для многих национальных республик и экономически сильных регионов. До последнего времени конституции 19 из 21 республики (за исключением Калмыкии и Карелии) противоречили федеральной Конституции «либо тем, что объявляют данную республику субъектом международного права, либо определяют границы республики с другими субъектами Российской Федерации и даже иностранными государствами»[86].

Целый ряд республик провозгласил верховенство своих республиканских законов над общефедеральными (Бурятия, Башкортостан, Ингушетия, Карелия, Калмыкия, Республика Саха и Тыва)[87].

В настоящий момент продолжаются попытки приведения республиканских конституций и уставов регионов в соответствие с российской Конституцией. В Постановлении Конституционного Суда в декабре 1997 г. содержится резкая критика Устава Тамбовской области. 7 июня 2000 г. Конституционный Суд РФ принял Постановление № 10‑П «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ”». В этом Постановлении дается подробная характеристика наиболее спорных положений и резко критикуется несоответствие законодательства субъекта Российской Федерации федеральному законодательству.

Наряду с Конституцией существуют демографические и экономические факторы, которые препятствуют росту сепаратистских движений в других регионах. Подавляю-щее большинство населения Российской Федерации составляют русские (83 % населения). Крупнейшей нерусской этнической группой в Российской Федерации являются татары, но они составляют 3,8 % от общего числа населения страны. За ними следуют украинцы (2,3 %), чуваши (1,2 %), башкиры (0,9 %), белорусы (0,7 %) и мордва (0,6 %). 32 национальных образования (21 республика и 11 автономных округов) занимают 53 % территории страны, где проживает всего 18 % населения Российской Федерации[88]. Более того, титульное население составляет большинство лишь в 10 из 32 этнических образований. В Татарстане титульная нация составляет 48,5 % населения республики, однако есть и довольно большой процент русского населения республики – 43,3 %[89].

В рамках Российской Федерации существуют значительные различия в экономическом положении и социальном обеспечении населения субъектов Российской Федерации. Высокий уровень межрегионального неравенства вызывал напряжение между региональными элитами и усиливал борьбу между субъектами за распределение федеральных субсидий. Различные субъекты Российской Федерации имеют разную степень зависимости от центра. Существуют субъекты «доноры» (они вносят в федеральный бюджет больше, чем получают), которые экономически более независимы, чем дотационные. И это дает им больше возможностей для ведения переговоров с федеральными властями. Как правило, эти субъекты не имеют желания выходить из Российской Федерации. В то же время наиболее экономически независимые субъекты Федерации расположены в центре Российской Федерации. Это позволяет предположить, что они не будут настаивать на своей независимости.

По своей сущности федерализм есть средство урегулирования отношений и объединения людей в сообщество на различных уровнях территориальных организаций власти. Он содержит в себе принципы позитивной системы организации публичной власти в странах, где существует много территорий с различной полиэтнической культурой, где существуют внутритерриториальные конфликты, которые могут привести к территориальной обособленности и сепаратизму. Федерализм – это средство объединения государств и государственных образований, тяготеющих к единому союзному образованию[90].

В федерации, которая является формой государственного устройства, допускается определенное соотношение между федеративными связями и элементами унитаризма. В каждом федеративном государстве это соотношение различное и зависит от многих факторов. Однако существуют определенные пределы, перейти которые значит создать угрозу для федерации. Это может нарушить стабильность, систему функционирования государственной власти, затормозить развитие государственно-правовых отношений.

В настоящее время в мире происходят демократизация федеративных отношений и возрастание ответственности носителей государственной власти пропорционально увеличению объема их функций и полномочий. С одной стороны, сохраняется субординация системы общенационального права и государственной власти, идет сочетание элементов централизации и децентрализации. С другой стороны, активно развиваются самоуправление, субсидиарность (пропорциональность компетенции субъектов при разделении государственной власти), кооперация, которые отражают сотрудничество и взаимную ответственность сторон федеративных отношений, возрастает значение согласительных и координационных форм и процедур взаимодействия.

Важным для понимания проблем, которые встают перед государствами с асимметричными моделями федерации является реферат статьи Ш. Джеффери «Отказ от реформы германской федеративной системы после объединения Германии».[91]

Статья представляет интерес для российских ученых-федералистов в связи с развитием ассимитричной модели федерации (асимметрия бюджетная, правовая, экономическая), повышением значения Конституционного Суда РФ в разрешении федеративных споров. Германия и Россия сталкиваются с рядом аналогичных проблем: потребность в финансовом «выравнивании», противоречивость в несовпадении финансовых интересов субъектов федерации, необходимость организации переговорного процесса в рамках федерации, сложность выработки договоров и соглашений. Анализ автором Договора Солидарности выявляет ряд общих черт с Федеративным Договором.

В работе автор анализирует отношения между федерацией и землями. Федерализм в ФРГ получил название «кооперативного» федерализма.

Концепция кооперативного федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества. Ш. Джеффери определяет федерализм как разделение политической ответственности между правительствами федераций и земель, отношения независимости и сотрудничества в создании политики национального уровня, основанные на развивающихся процессах переговоров и компромиссов между исполнительными ветвями каждого уровня управления.

После возникновения в 1949 г. германская федеративная система основывалась на «классической» американской модели федерализма, характеризовавшейся дуалистическим суверенитетом федераций и земель. Эта модель федерализма подразумевает равновесие между федерацией и ее субъектами, которые имеют особую компетенцию и не вмешиваются в дела друг друга.

Основной закон закреплял обязательство поддержания «единообразия условий жизни» во всей федерации.

После 1949 г. полномочия федерального центра в значительной мере усилились, а серия поправок, принятая в последующие годы, отнесла часть прежних прав и обязанностей земель к компетенции федерального уровня.

Ш. Джеффер отмечает устойчивую тенденцию к более централизованному и единообразному политическому процессу. Парламенты земель перестали играть роль значимых законодательных органов. В то же время с расширением законодательных полномочий федерального уровня, роль правительств земель в обеспечении исполнения федеральных законов последовательно возрастала. В равной мере увеличивалось и число федеральных законов, касающихся существенных интересов земель и требующих согласия Бундесрата, до вступления закона в силу. Как известно, Бундесрат (собрание правительств земель) играет значительную роль в области федерального законодательства и, кроме того наделен общим (приостанавливающим) правом вето на федеральное законодательство и правом абсолютного вето по отношению к федеральным законам, которые он сочтет несовместимыми с существенными интересами земель.

Оба уровня управления все более и более связывались сложной системой отношений, которые блокировали их работу в большинстве областей германской публичной политики. В 1969–1970 гг. была проведена серия конституционных реформ, которые определили бывшие полномочия земель в области высшего образования, экономического развития регионов. Сельскохозяйственных структур и береговой охраны как «общие задачи» федерации и земель.

Оригинальная «финансовая Конституция» предусмотрела передачу доходных статей от особых налоговых поступлений целиком одному или другому уровню управления для обеспечения их отдельных обязательств.

Обновленная «финансовая Конституция» предусматривала объединение доходных статей главных налогов федерации и земель (налоги на годовой доход и на добавленную стоимость). Она также устанавливала сложную систему перераспределения налоговых поступлений вертикально между федерацией и землями и горизонтально между более и менее богатыми землями. Ее конечная цель заключалась в обязанности земель закончить финансовый год, по крайней мере, с 95 %-ным показателем от среднего дохода на душу населения в сообществе земель в целом (система финансового уравнивания).[92]

Система финансового уравнивания была приспособлена к различиям в уровне доходов земель и почти не принимала во внимание специфичные для каждой земли расходы. Земли, на которые повлиял структурный экономический упадок, не только потеряли доходы, но также увеличили свои траты в связи с экономическим разладом.

Некоторые земли обратились в Конституционный Суд по поводу предполагаемой несправедливости системы уравнивания.

При анализе правовой регламентации устройства федеративного государства можно отметить, что всякое федеративное государство хотя и состоит из отдельных субъектов, но представляет собой одно целое государство. То есть федеративное государство имеет единую территорию, население, живущее на этой территории, и власть, которая действует на всей территории. Федеративное государство – это сложная система, и система эта имеет некоторые закономерности: чем сильнее взаимосвязь между элементами системы, тем выше степень целостности самой системы; никакая часть целого не может превалировать над целым.

На этапе принятия Конституции РФ 1993 г. имелись разногласия по ключевым аспектам разделения государственной власти, причем не только между центром и регионами, но и между субъектами Российской Федерации. Конституционная модель федерализма представляла собой поиск компромисса и в то же время сохраняла противоречия. Конституция 1993 г. имела ряд важных отличий, существенно улучшивших ситуацию в обществе. Так, по Конституции 1993 г. Россия стала более централизованной федерацией по сравнению с федеративным устройством, определяемым в Конституции (Основном законе) РФ в редакции 1992 г. В ней закреплен принцип единого и неделимого суверенитета Российской Федерации (ст. 4), снижен статус республик (ранее они считались «суверенными»). В ведение Российской Федерации отнесены некоторые вопросы, которые ранее были вопросами совместного ведения; стали более жестко регулироваться международные и внешнеэкономические связи, закреплен централизованный характер судебной системы, ужесточен режим единого регулирования прав и свобод человека и гражданина. По Конституции, все субъекты РФ равноправны, за ними всеми закреплен единый для всех субъектов Российской Федерации перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72), а также принцип остаточной компетенции субъектов Федерации (ст. 73).

Действующая Конституция РФ – документ политического компромисса, но в нем существует ряд концептуальных противоречий.

Одно из очень серьезных противоречий – противоречие между принципом равноправия субъектов Российской Федерации и разной конституционно-правовой природой субъектов Российской Федерации.

Различия в правовом статусе составных частей России связаны с национальным фактором, и пока будет сохраняться национальный принцип в организации республик и автономий как субъектов Российской Федерации, будут существовать и различия[93].

Республика в составе России, по Конституции, определена как государство. В принятом в мире восприятии государство – это этатическое, а не этническое понятие. Нация любого государства представляет собой многонациональный народ. Поэтому быть гражданином – это право, которое связано не с национальной принадлежностью, а право, которое возникает из особой связи человека любой национальности с государством.

В какой-то мере Конституция 1993 г. несет некоторые пережитки советской системы построения государства. Это проявляется в том, что именно бывшие автономные республики в составе России названы республиками-государствами.

Республики в составе Российской Федерации имеют право принимать конституцию, в то время как другие субъекты Российской Федерации издают основные законы в виде уставов.

Национальные республики, а также автономные области и края РСФСР никогда не имели реального государственного суверенитета. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государственной воли общероссийского центра[94].

Проблема места и роли федерализма в решении национального вопроса приобрела в последнее время особую актуальность, научную и практически-политическую значимость. В последние годы определяются пути и перспективы федерального развития России. Существует несколько подходов. Одни связывают укрепление единства и целостности Российской Федерации с развитием и совершенствованием национальной государственности и местного самоуправления в направлении последовательной и глубокой демократизации. Другие видят в федерализации и построении национальной государственности источник чуть ли не всех наших проблем в национальном и иных вопросах, предлагают отказаться от федерализма и национально-государственных форм и призывают вернуться к губернизации страны (без учета этнотерриториального момента), к унитаризму и т. п.

Идеи национально-государственного нигилизма в России имеют давние корни, начиная с концепции царской империи о «единой и неделимой» России и идей большевиков, в том числе Г. Пятакова и его сторонников с левацким лозунгом «Прочь границы» и утверждениями, что создание национальных государств – это пройденный этап[95].

В 60‑е гг. появились статьи П. Г. Семенова, И. М. Кислицина, К. Нурбекова, которые писали о «добровольном слиянии советских народов» и призывали к переходу от федерализма к унитаризму[96].

В конце 80‑х – начале 90‑х гг. появились работы В. А. Тишкова, который высказывался против выбора в качестве субъектов федерации «национальных государств», и С. В. Чешко, выступающего за переход к новому типу федерации, построенному по территориальному принципу, или к унитарному государству с широким местным самоуправлением[97].

В 1990 г. Ю. В. Бромлей и С. В. Чешко заявили, что национально-территориальный принцип внутреннего государственного устройства страны «неизбежно ведет к неравноправию народов и граждан, изоляции народов друг от друга и от достижений мировой культуры, искусственному ограничению экономических связей, осложняет межэтнические отношения территориальными претензиями»[98].

Данные взгляды получили дальнейшее развитие в 1994 г. Так, по результатам коллективной конфликтологической экспертизы на тему «Российский социум в 1994 г.» большая группа ученых пришла к выводу: «Практика советского и постсоветского периодов ярко продемонстрировала, что понятие большой “общенародной” федерации, состоящей тем не менее из национально-территориальных образований, изначально конфликтогенно и ведет в тот тупик, из которого трудно выйти»[99].

Опираясь на опыт многих федераций, можно сделать выводы по данному вопросу. Судьба многих государств зависит не столько от формы их национально-государственного устройства, сколько от характера существующего в них общественно-политического и социально-экономического строя. Всеми признается тот факт, что в 30‑80‑е гг. федерализма в нашей стране не существовало.

В условиях одних стран оказывается возможным ограничиться национально-культурной автономией или даже простым общедемократическим равноправием граждан, в других – использовать национально-территориальную автономию или национально-территориальный федерализм.

В определенных условиях демократический федерализм, национальная государственность и даже сепаратизм могут играть прогрессивную роль, способствовать решению национального вопроса, сближать в конечном счете народы друг с другом. Наверное, преждевременно считать национальное государство на современном этапе развития политическим анахронизмом.

Опыт европейской интеграции показывает, что только после длительного, последовательного и демократического использования нацией своего права на развитие государственности народы готовы вступить на путь постепенного преодоления национально-государственных границ и создания наднациональных объединений, органов и организаций[100].

В июне 1996 г. была опубликована «Концепция государственной национальной политики Российской Федерации», где есть следующее положение: «Оптимизация государственного устройства России на основе принципов федерализма находится в числе приоритетных задач внутренней политики страны. Этот процесс не преследует цели “губернизации” республик или, наоборот, “республиканизации” краев и областей. Своеобразие российского федерализма – в сочетании национального и территориального начал». Осуждается проводившийся в прошлом «курс на унификацию», «порождавший основу для нынешних противоречий», и справедливо отмечается, что не только сепаратистские, но и унитаристские тенденции осложняют развитие государственности России и создают межнациональную напряженность[101].

В научной литературе по-разному трактуется понятие «национальная государственность», несмотря на то что в 60‑70‑е гг. по данному вопросу вышли монографии С. А. Раджабова[102], К. К. Коркмасовой[103], Э. В. Тадевосяна[104], исследование «Национальная государственность союзных республик»[105].

В современной литературе «национальная государственность» трактуется часто как «государственность данного этноса и для данного этноса»[106]. Это толкование как недемократичное было подвергнуто критике в конце 60‑х – начале 70‑х гг. и понималось как государственность не только той нации или народности, которая дала имя данной республике или автономии, но и всех других национальностей, проживающих на ее территории.

Такое понимание национальной государственности дано не только в Конституции РФ, где говорится о «многонациональном народе России» как единственном источнике власти, но и в конституциях входящих в нее республик.

Демократическое государство не может не признавать право народов на самоопределение. Но это право может и должно осуществляться не иначе, как на основе и в рамках полного равноправия всех граждан, приоритета прав человека, без каких-либо привилегий для «коренной» (титульной) нации, без дискриминации населения других наций.

В. А. Тишков считает, что национально-территориальный принцип государственного построения сам по себе «провоцирует претензии со стороны одной из национальностей на исключительный статус в вопросах контроля власти и ресурсов и затрагивает интересы остального населения»[107].

Национальное в государственности России находит свое выражение в построении государственности на базе этнической территории соответствующего народа, т. е. территории его исторического проживания: в обеспечении широкого представительства данного народа в органах государственной власти и управления, в закреплении его родного языка в качестве государственного и организации функционирования государственных органов, в своеобразии применения федеральных законов, учитывающем национальные особенности и т. д.[108]

Тем не менее говорить о государственном суверенитете субъектов Российской Федерации сегодня так же неправомерно, как и раньше.

Наделение государственным суверенитетом субъектов Российской Федерации ведет к разрушению единой государственности. Укрепление самостоятельности регионов надо осуществлять не дроблением государственного суверенитета, а путем взвешенной передачи полномочий от Российской Федерации к ее субъектам[109].

Исторические традиции России породили феномен «матрешечных» субъектов Российской Федерации, т. е. вхождение автономных округов в состав краев, областей и признание их в то же время по Конституции равноправными субъектами Российской Федерации.

Решение проблем федерализма, обусловленных историей и традициями России, – это вопрос не только права, но и политики. Путь решения спорных вопросов – это путь взвешенных переговоров и согласительных процедур. В то же время в Конституции много правовых проблем неравноправия субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации принимают уставы только законодательными органами; в отношении республик такого ограничения нет. Согласно п. «а» ч. 1 ст. 71 Конституции РФ, республики и другие субъекты Российской Федерации поставлены в разные правовые условия с позиций такой сферы совместного ведения, как обеспечение соответствия актов субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам[110].

Конституция пытается соединить собственно национальный и территориальный факторы в государственном устройстве в том варианте, в котором он существует в настоящее время в России. Только в 4 из 21 республики титульная нация составляет большинство населения. Это очень серьезный вопрос, так как многие специалисты считают, что с внедрением конституционных принципов равноправия граждан Российской Федерации, народовластия, а также равноправия субъектов РФ сущность организации новой федерации должна быть именно территориальной.

После провозглашения суверенитета в 1990 г. в России не было принято документов, определяющих ее национально-государственное устройство. Федерация не учреждалась, а провозглашалась, а это вызывает очень много внутренних политических и правовых противоречий.

В Российской империи все вершилось от имени монарха, в СССР – от имени рабочих и крестьян, в обновленной демократической России субъект, обладающий этим правом, не вполне определен. Ссылки на некое чисто гражданское общество, которое якобы не должно иметь этнических, языковых, культурных интересов отдельных групп, совершенно несостоятельны, так как только при наличии законов, которые гарантируют защиту этнических прав, и возможно гражданское общество. Люди изначально равны, следовательно, каждый вправе получать образование на родном языке, развивать свою культуру, соблюдать традиции и требовать удовлетворения этих потребностей от государства. Этнические права – это неотъемлемая часть прав человека, и только соблюдая их, государство становится благом. В ином случае люди вынуждены создавать общественные институты для защиты своих интересов в виде национально-культурной автономии, территориальных образований, республик[111].

Ситуация в России такова, что коренные народы (татары, башкиры, якуты и другие) недвусмысленно свои претензии на роль государствообразующих этносов. Более того, они укрепляют свои суверенные республики, иначе говоря, они самоопределяются (в рамках России), исходя из собственных интересов, что нередко приводит внутреннее законодательство субъектов РФ в противоречие с Конституцией РФ.

В то же время за последние годы окрепли области, края, автономные округа, города в качестве субъектов Российской Федерации.

В условиях демократии непротиворечивая федерация может быть построена только с учетом интересов двух составляющих:

– народов России, в основном представленных республиками и отчасти национально-культурными автономиями;

– территориальных (в основном этнически русских) образований.

Федеративный Договор в силу политических обстоятельств не мог стать учредительным документом. Договор носил конъюнктурный характер и принимался под сильным давлением центра. Чечня и Татарстан, не подписав данный документ, создали прецедент, с одной стороны, вооруженного конфликта и провозглашения независимости, с другой – перехода к подписанию двухсторонних договоров. Конфликт в Чечне стал сложнейшей политической проблемой, а Татарстан предложил модель договорной федерации[112].

Конституционное совещание, которое состоялось в 1993 г., к сожалению, не учитывало уже принятых конституций республик, что было негативно воспринято республиками. Возникла такая ситуация, когда делегация Татарстана была вынуждена покинуть совещание. Многие представители крупных областей и краев были недовольны принятыми документами и требовали равноправного статуса с республиками. В ходе референдума почти ⅓ субъектов проголосовала против новой Конституции. В результате такой реакции регионов центр вынужден был начать в 1994 г. договорный процесс.

Рассматривая содержание Конституции 1993 г., можно сделать вывод о том, что в ней неопределенно выражена государственная природа России, не раскрывается понятие «многонациональный народ», противоречиво изложены права и полномочия субъектов.

Проблемой для Российской Федерации является противоречивость закрепления в Конституции правовых форм разграничения предметов ведения и полномочий. Например, противоречие между ст. 4, которая гласит, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию», «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации», и ст. 11, в которой установлено, что «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти», «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеральным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». В ст. 15 определено, что «законы и иные правовые акты, принимаемые на всей территории Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации», в п. 4 ст. 76 – «Вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации республики, края, области, города федерального значения, автономная область и автономные округа осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов». Пункт 6 ст. 76 гласит: «В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным в соответствии с частью четвертой настоящей статьи, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации».

Спор о том, что первично при разграничении предметов ведения и полномочий – договор или федеральный закон – приобрел затяжной характер. Более трех лет велась работа палатами Федерального Собрания РФ по принятию Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». До последнего времени ряд республик в составе России считают договор приоритетной формой правового регулирования по сравнению с Конституцией и Федеральным законом. Такими республиками являются Татарстан, Башкортостан, Саха (Якутия), Ингушетия и ряд других.

Если обратиться к истории взаимоотношений между центром и субъектами, то например, договор с Республикой Татарстан носил характер актов, по юридической силе поставленных выше Конституции РФ. Договор Российской Федерации и Татарстана от 15 февраля 1994 г. существенно не согласуется с Конституцией РФ. В Договоре не указано, что в состав Российской Федерации входит Татарстан и что на него распространяются все положения Конституции РФ и федеральных законов. В то же время в нем нет упоминания о том, что Конституция и законы Республики Татарстан должны соответствовать Конституции РФ и ее законам.

К совместному ведению в Договоре относится «координация деятельности по вопросам геодезии, метрологической службы, исчисления времени», хотя по Конституции РФ эти вопросы отнесены к ведению Российской Федерации. Договор выводит из ведения Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ) «правовое регулирование интеллектуальной собственности».

Статья 2 Договора к ведению Республики Татарстан относит правовое регулирование административных, семейных и жилищных отношений. В то же время Конституция РФ относит данные сферы к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов[113].

Большинство двухсторонних договоров, которые подписаны в настоящее время, – это документы, не претендующие на подмену российской Конституции. Хотя надо отметить, что они регулируют не те отношения, которые связаны с учетом специфики субъектов Российской Федерации, а предусматривают общие положения, которые должен регулировать федеральный закон.

Возникает вопрос: если договор имеет приоритет над Конституцией и федеральным законом, тогда мы имеем дело с договорной федерацией (договорное государство), если Конституция и закон (что указано в ст. 4 и ст. 15 Конституции РФ) первичны, а сам договор вторичен, то это классическое суверенное государство.

Конфликт в данном вопросе был отчасти решен при рассмотрении Конституционным Судом РФ в январе 1998 г. дела о проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации. Конституционный Суд РФ рассмотрел вопрос о соотношении договора между органами государственной власти РФ и Республики Карелия, с одной стороны, и Лесного кодекса РФ – с другой, в регулировании отношений по владению, пользованию и распоряжению лесными ресурсами. Конституционный Суд РФ признал, что регулирование федеральным законодателем лесных отношений осуществлено в соответствии со ст. 72 и 76 Конституции РФ. В то же время Конституционный Суд РФ не дал прямого ответа на вопрос, в каком соотношении по юридической силе находятся договор и федеральный закон.

Есть группа противоречий, которая возникла из-за определенной спешки, в результате недоработки, а может быть, в результате небрежности законодателей. Проект Конституции создавался в условиях затянувшейся конфронтации между высшими законодательными и исполнительными органами власти. Конституционное совещание, которое обсуждало проект Конституции 1993 г., работало в очень сложных условиях, что привело к появлению существенных противоречий. Эти противоречия, к сожалению, не были устранены в период подготовки проекта, и в последующем был принят принцип равноправия субъектов, который регламентировал равенство субъектов Федерации, одновременно давая перечень субъектов Российской Федерации в ст. 65 Конституции РФ по шести категориям, а не общим списком, как было бы логичнее. Тем самым исключалась универсальность принципа равноправия.

В ст. 71 и ст. 72 Конституции РФ встречаются совпадающие предметы ведения. Так, в п. «в» ст. 71 установлено, что «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; гражданство в Российской Федерации; регулирование и защита прав национальных меньшинств» находятся в ведении Российской Федерации, а ст. 72 определяет, что «защита прав и свобод человека и гражданина, защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон» находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пункт «а» ст. 71 гласит: «…принятие и изменение Конституции Российской Федерации и федеральных законов, контроль за их соблюдением» находятся в ведении Российской Федерации. В то же время ст. 136 устанавливает, что поправки к гл. 3–8 Конституции РФ принимаются после одобрения органами законодательной власти не менее чем ⅔ субъектов Российской Федерации.

Существует определенная неполнота конституционного регулирования, в частности, ч. 3 ст. 5 Конституции РФ не закрепляет принцип конституционного разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами, а определяет вытекающий из него принцип разграничения между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации.

Долгое время существовала трудность в толковании ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Части 1 и 2 сохраняли нерешенным вопрос, могут ли по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов приниматься акты Президента РФ и Правительства РФ. Конституционный Суд РФ этот пробел разрешил в процессе рассмотрения конституционности отдельных положений Федерального закона, в частности Лесного кодекса РФ.

В своем Постановлении от 9 января 1998 г. Конституционный Суд РФ, ссылаясь на ст. 90, 115, 125 (п. «а» ч. 2) Конституции РФ, указал на то, что Президент РФ и Правительство РФ также принимают собственные правовые акты, в том числе нормативного характера, по вопросам ведения Российской Федерации и совместного ведения[114].

Реализация Конституции, в частности ст. 72, ставит вопросы: к какому виду предметов ведения относятся государственная служба, миграция, социальное обслуживание и ряд других? В ряде случаев такие пробелы восполняются двухсторонними договорами между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, где такие сферы относятся к совместному ведению. С другой стороны, в соответствии со ст. 72 и 76 Конституции РФ, конкретизация предметов совместного ведения возможна лишь с помощью федеральных законов.

После появления Федеративного договора в марте 1992 г. в литературе не только по государственному праву, но и по истории, философии, экономическим наукам стала активно проводиться мысль о том, что Российская Федерация перестала быть конституционной федерацией, превратилась в новую форму – договорную федерацию. Реально это означало, что происходит замена правовых приоритетов: на первое место выходит договор, именно он составляет фундамент всей федерации, ее главный правовой акт. Конституция в договорной федерации уходит в тень.

В действительности договорной федерации нет, поскольку основным правовым документом федерации является Конституция РФ, а не договор.

В настоящее время среди ученых-юристов продолжает идти спор: какой путь предпочтительнее для Российской Федерации – конституционный или договорный? Можно привести мнения ряда известных ученых. Так, Л. Болтенкова считает, что двухстороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создает гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Российской Федерации в целом, так и ее субъектов[115].

Г. Марченко считает, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»[116].

Интересные мнения высказали участники «круглого стола», состоявшегося 28 мая 1997 г., по проблемам российского федерализма на современном этапе[117].

Так, А. Н. Аринин, заместитель председателя Комитета по делам федерации и региональной политики Государственной Думы, кандидат философских наук, отметил, что существует ряд стереотипов, которые трудно преодолеть. Он задает вопрос: панацея ли федерализм от тех проблем государственного развития страны, которые мы сегодня переживаем? Насколько эффективен спор унитаризма и федерализма? Раскрывая этот вопрос, А. Н. Аринин говорит, что у нас в научных кругах принято придавать унитаризму зловещий смысл, а федерализму – прогрессивный. Он не соглашается с этой оценкой, приводя в качестве примера демократические режимы в таких странах, как Швеция, Финляндия, Франция, Норвегия, Италия, Испания.

Говоря о стереотипах, А. Н. Аринин отмечает еще один аспект. Есть мнение, что только федерация обеспечивает формирование гражданского общества. Однако это далеко не так. Ссылаясь на пример России, можно сказать, что у нас гражданское общество формируется гипертрофированным образом, так как экономические законы и правовое обеспечение этих законов не соответствовали времени. Гражданское общество – это не продукт развития федерализма, а продукт правового государства.

Еще одна методологическая проблема было поднята на данном «круглом столе». Федерализм у нас в стране отождествляется с решением национального вопроса. Однако это можно отнести к наследию той национальной политики, которая прикрывала этнический максимализм, когда в общественное сознание был внесен элемент признания того, что каждый народ, нация имеет право на свое государство. Несколько десятилетий государство проводило такую политику, и эта мысль укоренилась в обществе. Неосторожно брошенная Б. Ельциным фраза: «Берите столько власти, сколько вы сможете проглотить», была воспринята однозначно, как превращение своих автономных республик в суверенные республики, как превращение автономных областей в республики и т. д. Национальный вопрос был практически сведен к созданию государства, в котором каждый народ наделялся своим государственным образованием. Между тем мировая практика показывает, что в мире существует свыше трех тысяч народов, а государств всего двести.

Одним из серьезных пробелов в Конституции РФ является неопределенность в основах ответственности органов государственной власти и должностных лиц Российской Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судов. Не определены возможность применения институтов федерального вмешательства, досрочного роспуска органа государственной власти, а также отстранения от должности должностных лиц.

Существуют две основные модели государственно-правовой ответственности между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов – позитивная и негативная.

Позитивная ответственность реализуется через финансово-экономические рычаги. Эта ответственность возникает, например, в федерации США. Там ответственность – следствие выделения денежных субсидий под программы с определением для регионов условий реализации этих программ. За их выполнением устанавливается жесткий контроль.

Негативная юридическая ответственность возникает, например, в таких странах, как Германия, Австрия, Индия, где на конституционном уровне определены институты федерального вмешательства. Ими являются досрочный роспуск законодательного органа, снятие с должности глав субъектов федерации, глав их исполнительной власти.

В конституционном праве существует понятие «асимметричный федерализм» – это своеобразный тип эволюции власти, который соответствует фактической асимметричности власти, унаследованной Россией от прежних времен. В то же время данный процесс осуществляется при недостатке эффективных формальных юридических правил, вследствие чего федерализм в России деформируется произволом и политическим неравенством. Все возрастающие различия в экономическом положении регионов составляют экономическую основу асимметричного федерализма.

Анализируя федерации Европы, можно сказать, что на континенте нет асимметричных федераций. Асимметрия порождает конкуренцию, в результате чего федеративные отношения находятся в состоянии постоянного изменения. В России, если определенные уступки делаются одному субъекту Российской Федерации, другие немедленно требуют таких же привилегий. Одновременно республики настаивают на сохранении своей специфики[118].

Симметричность связана с различными привилегиями, предоставленными республикам и другим субъектам Российской Федерации, что закреплено в соглашениях о разграничении компетенции.

Одной из особенностей Российской Федерации является наличие регионального фактора. Если принять во внимание размеры страны и ее разнообразие, то можно сделать вывод что регионализм имеет глубокие корни. Формирование гражданского общества в России имеет региональное влияние, включает региональные конфликты, в которые могут быть вовлечены общественные движения.

Регионализм выражает специфические бюрократические и социальные интересы, которые активно поддерживаются региональными лидерами с использованием разнообразных политических ресурсов для обретения самостоятельности, привлечения инвестиций, для независимости от контроля со стороны общества.

Всю совокупность горизонтальных отношений российских регионов можно разделить на взаимоотношения в рамках межрегиональных объединений (ассоциаций) субъектов Российской Федерации, взаимоотношения самих межрегиональных объединений и прямые отношения субъектов Российской Федерации.

Реализуя прямое сотрудничество между собой, субъекты Российской Федерации заключают договоры и соглашения в различных областях, относящихся к их ведению. В основном заключаются соглашения в области экономики.

Наиболее эффективным представляется сотрудничество субъектов Российской Федерации в рамках создаваемых ими объединений. В настоящее время практически все российские регионы входят в какое-либо из восьми существующих межрегиональных объединений (ассоциаций). Некоторые из субъектов входят в два объединения. Нормативной базой деятельности межрегиональных ассоциаций являются как акты федерального уровня, так и внутренние документы объединений – уставы, учредительные договоры, регламенты. Федеральные акты, в частности, фиксируют принципы формирования и деятельности ассоциаций: добровольность участия, взаимовыгодные и взаимоответственные обязательства между участниками, финансовая независимость членов ассоциаций с передачей им функций по формированию фондов финансовых и товарно-материальных ресурсов, координация совместных усилий и расходования средств[119].

В настоящее время межрегиональные ассоциации представляют собой довольно мощные как в экономическом, так и в политическом плане объединения субъектов Российской Федерации, не считаться с которыми федеральный центр уже не может. Именно поэтому центр стремится создать правовые способы регулирования этих отношений: уставы этих объединений должны быть утверждены федеральным Минюстом, принимаются исполнительные акты по отдельным либо по всем ассоциациям.

Ассоциации привлекаются для решения важнейших вопросов, в частности для предварительного обсуждения проектов федерального бюджета на очередной год. Однако центральная власть стремится не допустить политизации этих объединений.

В мае 1994 г. в Совете Федерации был подписан «Протокол о намерениях по взаимодействию между Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», а в июле 1994 г. было заключено «Соглашение о сотрудничестве между Федеральным Собранием Российской Федерации и межрегиональными ассоциациями экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации»[120].

Центр стремится использовать фактор интеграции для дальнейшего объединения субъектов Федерации. В то же время ассоциация не свободна от ряда проблем. Часто идет расхождение региональных интересов в отношениях между политически более независимыми республиками и остальными субъектами.

1997–1998 гг. были временем относительной стабилизации в стране. Темпы спада промышленного производства снизились, а к 1998 г. наметился небольшой рост. Это дало повод региональным элитам поставить вопрос о новых формах интеграции. Их оценка деятельности ассоциаций экономического взаимодействия существенно меняется: ассоциация рассматривается как важный, но все же переходный механизм к новым, более эффективным формам интеграции. Во второй половине 1997 г. в Свердловской области, выступившей в роли региона-интегратора, был разработан проект Договора об Уральском экономическом союзе, предполагаемыми участниками которого должны были стать республики Башкортостан, Коми, Татарстан, Удмуртия, Курганская, Оренбургская, Пермская, Свердловская, Тюменская и Челябинская области. Будучи по своей правовой природе межрегиональным договором, он не предусматривал создания нового субъекта Российской Федерации на основе объединения регионов, однако закладывал основы для заключения других межрегиональных договоров и принятия правовых актов Союза, обязательных для его участников в случае их ратификации. Проект предусматривал создание органов Союза – Высшего Совета, Межпарламентского Собрания и Исполнительного Комитета. Финансирование совместных мероприятий и содержания органов Союза должно было обеспечиваться за счет отчислений участниками из своих бюджетов и иных поступлений. Создание Союза могло повлечь за собой появление своеобразной промежуточной государственной формы – некоего симбиоза укрупненного субъекта Российской Федерации и межрегиональной организации.

Подписание подобного Договора могло быть воспринято как очередной демарш против центра, означающий новый виток противоборства. Однако к началу 1998 г. идея Союза была отодвинута на второй план в связи с обострившейся политической ситуацией в высших эшелонах власти в Москве.

В течение 1998–1999 гг. наблюдался новый поворот к эволюции ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации. Они более и менее интегрируются в вертикаль исполнительной власти страны. Эта тенденция особенно усилилась после финансового кризиса 1998 г. При премьере Е. М. Примакове руководители ассоциаций вошли в состав Правительства РФ – по статусу они были приравнены к федеральным министрам[121]. После этого вопрос о создании Союза и заключении соответствующего договора на Урале больше не поднимался.

В апреле 1999 г. Государственной Думой, а затем и Советом Федерации был одобрен и направлен на подписание Президенту Федеральный закон «Об общих принципах деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации», который предусматривает весьма скромные права данных организаций по сравнению с первоначальным проектом закона, вынесенным на рассмотрение депутатам в октябре 1998 г.

Первый вариант законопроекта предполагал продолжение политики интегрирования ассоциаций в исполнительные органы государственной власти. Им предусматривалось наделение ассоциаций широкими правами по участию в работе правительственных комиссий; участию в разработке региональных разделов программ развития территорий при формировании федеральной программы развития, федерального бюджета; по представлению интересов регионов в Правительстве и Федеральном Собрании, а также в организациях Межгосударственного экономического комитета стран СНГ. Причем речь уже не идет о децентрализации власти. Ставка делается на укрепление единой централизованной вертикали исполнительной власти, включающей уровень Федерации, ее субъектов, а также местного самоуправления. В этой цепочке ассоциациям отведена особая роль: «Ассоциации экономического взаимодействия должны в полной мере овладеть функциями надежных организаторов информационных потоков и управленческих решений между федеральными органами государственной власти и государственной властью субъектов Федерации»[122].

Республики стали важнейшей ареной политической жизни, в них вырабатываются и реализуются различные политические программы.

Одна из особенностей российской демократии – наличие нескольких центров политической власти (Президент, Правительство, Государственная Дума, Совет Федерации и региональные лидеры), которые сдерживают и уравновешивают друг друга. Несмотря на формальные полномочия, которые Конституция предоставляет Президенту, на практике его власть ограничена. Если Президент попытается действовать абсолютно независимо, реакция других центров власти может привести к разрушению существующего конституционного порядка.

Центр включает в себя не только исполнительную и судебную власть, но также и представительный законодательный орган.

Верхняя палата Федерального Собрания – Совет Федерации – одновременно является и федеральным, и представительным органом субъектов Федерации. Совет Федерации – одна из форм участия регионов в общенациональном политическом процессе, он действует как важный объединяющий фактор. В Совет Федерации входят по два представителя от каждого из 89 субъектов Федерации. Конституцией РФ 1993 г. Совету Федерации предоставлены широкие полномочия. В 1993 г. члены Совета Федерации избирались населением, а с 1996 г. в его состав стали входить руководители исполнительных и законодательных органов власти субъектов Федерации. В 2000 г. принцип формирования несколько изменился. Вместо руководителей регионов в него будут входить его представители, однако замена руководителей их представителями процесс длительный, делается это для того, чтобы не возникло обид со стороны региональных лидеров.

Согласно ст. 102 Конституции 1993 г., полномочия Совета Федерации достаточно велики. В Совете Федерации отсутствует партийная структура, представлены влиятельные региональные лидеры со своими взглядами и предпочтениями. Кроме того, Совет Федерации обладает действенным правом вето на законопроекты, принятые Государственной Думой. Будучи одновременно федеральным органом власти и органом представительства, Совет Федерации олицетворяет оба уровня суверенитета в стране. Он не только выражает интересы регионов, но и является верховным представительством субъектов Федерации на федеральном уровне и одновременно федеральным органом власти.

Не совсем ясен конституционный статус Совета Федерации. Он не является Сенатом, а его члены сенаторами. Способ формирования Совета Федерации отражает тенденцию к суверенизации регионов. Его члены не просто представители, а делегаты, которые заменяются после каждых новых выборов органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации. Их цель – не представлять национальные интересы, а выступать от имени своих субъектов Федерации.

Совет Федерации играет двойственную политическую роль, предоставляя региональным лидерам возможность действовать на федеральном уровне.

Особую актуальность имеет юридическое решение вопроса об основах ответственности Федерации и ее субъектов за несоблюдение Конституции РФ, федеральных законов, неисполнение решений судебных органов власти. Идет конкретизация и дополнение положений российской Конституции решениями Конституционного Суда РФ и федеральным законодательством, что позволяет обозначить определенные тенденции в развитии федеративных отношений. В решениях Конституционного Суда РФ просматривается тенденция дальнейшего развития России как централизованной Федерации. Так, Конституционный Суд РФ на основе анализа конституционных норм определил ряд жестких принципов в отношении организации государственной власти в субъектах Федерации (необходимость прямых выборов высших должностных лиц, целая система требований к балансу законодательной и исполнительной властей)[123].

Конституционный Суд РФ осудил противоречие в регулировании субъектами Федерации прав и свобод не только с Конституцией РФ, но и федеральным законодательством (признание неконституционными положений избирательных законов ряда субъектов Российской Федерации)[124]. Он определил, что принцип конкуренции законодательства по предметам совместного ведения означает не только право субъектов Российской Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование до принятия федерального закона, но и, наоборот, право федерального законодателя осуществлять правовое регулирование на территории субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения в случае, если данный субъект Федерации своевременно не выполняет соответствующих обязанностей и тем самым ущемляет конституционные права граждан[125].

Оправдана централизация судебной системы в Российской Федерации: она осуществлена в рамках федерального устройства.

Конституционный Суд РФ в своем определении от 12 марта 1998 г. подтвердил ранее высказанную им позицию (в Постановлении от 1 февраля 1996 г.) о единстве судебной системы и конституционности положений федерального конституционного закона, устанавливающего судебную систему в Российской Федерации[126].

В то же время нельзя допустить, чтобы централизация правового регулирования переходила в унитаризм. Распределение прав между Федерацией и ее субъектами должно осуществляться на основе федеративного характера связей.

Любая федерация, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое, целостное, союзное государство, не являющееся формой объединения самостоятельных государств. Это предопределяет наделение федераций многими чертами, которые характерны для государства унитарного. В первую очередь такими чертами являются единая союзная территория и верховенство центральной власти, действующей на всей территории государства.

Как было указано выше, в обычных условиях ведущую роль в обеспечении конституционных гарантий целостности федеративного государства, сдерживании центробежных тенденций играют факторы экономической и финансовой интеграции. Чем выше экономическая и социально-политическая организация общества, тем большее значение в нем имеют нормальные экономико-финансовые, хозяйственные механизмы обеспечения единства и территориальной целостности федеративного государства. Переходный характер общества, структурные реформы экономики сказываются на положении как федерации в целом, так и отдельных ее субъектов и зачастую ведут к усилению центробежных тенденций.

При этом основная нагрузка по обеспечению единства федерации нередко перемещается от обычных методов к чрезвычайным. Одним из последних является конституционный институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации, известный так же, как Институт интервенции, или Институт президентского правления[127].

Господствовавшая долгое время в отечественной юридической науке точка зрения, что право вмешательства федеральных властей в дела штатов (провинций) подрывает принцип федеративного устройства, по мнению Г. В. Александренко, неверна[128].

Неоднократно заявлявшееся намерение российского руководства провести децентрализацию и передать многие функции управления местным государственным органам в такой многообразной в национально-этническом, языковом, религиозном и культурном отношении стране, как Россия, столкнется со многими сложностями, и правовой институт федерального вмешательства в дела субъектов мог бы помочь в решении многих проблем. Российская Федерация представляет собой единую государственность, значит, в ней должны строго соблюдаться федеральные законы, должно существовать единое экономическое пространство, должна быть обеспечена защита основных прав и свобод человека.

Предложения о разработке специального акта о федеральной интервенции (президентском правлении) высказывались еще в начале 90‑х гг.

Одной из авторитарных черт новой Конституции России 1993 г. является наделение Президента неквалифицированным, немотивированным и неограниченным – в условиях слабости законодательной и судебной власти – правом обеспечивать «осуществление полномочий федеральной государственной власти на всей территории Российской Федерации» (ч. 4 ст. 78).

А. Бланкенагель, известный исследователь российского конституционного права, профессор Берлинского университета, отмечает, что ни одна правовая система не является совершенной и нуждается в постоянном совершенствовании[129].

А. Бланкенагель приводит пример с Конституцией Германии, где не закреплено право на благоприятную окружающую среду, право на охрану здоровья и медицинское обслуживание и ряд других прав и даже обязанностей (платить налоги). Он считает, что отсутствие закрепления социальных прав в Конституции Германии является не пробелом, а умолчанием, ставшим результатом сознательного решения создателей немецкой Конституции. Поэтому утверждение, что в Конституции имеется пробел в регулировании того или иного вопроса, должно рассматриваться как свидетельство того, что сторонник подобного утверждения не разделяет политическую позицию и самой Конституции, и ее авторов по тому или иному рассматриваемому вопросу.

Судья Конституционного Суда РФ Г. А. Гаджиев полагает, что пробелы всегда предполагают определенные способы их восполнения. Он считает, что официальное толкование Конституции, осуществляемое Конституционным Судом, вряд ли можно отнести к способам восполнения пробелов, так как деятельность Конституционного Суда направлена на выяснение смысла конституционных положений, а не на создание новых норм[130].

А. А. Белкин, заведующий отделом общих проблем законности и теории прокурорского надзора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, рассматривая текстуально-правовые конфликты в Конституции РФ 1993 г. и проблемы их преодоления, считает, что функция толкования Конституции используется Конституционным Судом в гораздо больших пределах, чем это определено самим техническим назначением толкования юридических норм[131].

Критерии анализа и оценки правовых актов и действий определяются общими целями и конституционными принципами в федеративном государстве. В Союзе ССР унитаристские правовые начала, содержащиеся в Конституции и законах Федерации, служили критерием для оценки степени допустимых правовых различий в республиках[132].

Происходящее становление Российской Федерации как суверенного государства сопровождается формированием новой правовой системы. Формирование и развитие правовой системы характеризуется следующими конституционными признаками:

1. Закреплено двухуровневое построение правовой системы России и ее единство (ст. 1, 4, 5 Конституции РФ).

2. Урегулированы сферы исключительной и совместной компетенции Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72 Конституции РФ).

3. Установлены приоритеты законодательства Федерации и ее субъектов (ч. 5, 6 ст. 76 Конституции РФ).

4. Гарантирована самостоятельность субъектов Российской Федерации в сфере законодательства (ч. 2 ст. 5, ч. 4 ст. 76 Конституции РФ).

5. Допускается договорно-правовое регулирование внутрифедеральных отношений (ч. 3 ст. 11, ч. 2, 3 ст. 78 Конституции РФ).

6. Введена общая процедура разрешения юридических споров, коллизий путем отнесения к ведению Федерации федерального коллизионного права (п. «п» ст. 71 Конституции РФ)[133].

Устанавливается конституционная презумпция приоритета федерального закона или нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по основаниям ч. 5, ст. 76 Конституции РФ.

Допускается временное правовое регулирование субъектами Российской Федерации вопросов совместного ведения до принятия соответствующего федерального акта.

Может быть установлено правило «перехода компетенции», когда в федеральном законе определяется срок издания субъектами Российской Федерации конкретизирующих законов[134].

В федеральном законе может быть признана возможность применения законов одного субъекта Российской Федерации на его территории, согласно установленным правилам.

Согласование правовых процессов в рамках общей правовой системы достигается благодаря ряду строгих правил.

Во-первых, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны действовать в пределах их компетенции, установленной Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации и законами. Запрещается игнорировать общегосударственные интересы Российской Федерации и интересы ее субъектов, признаваемые законодательством, и нарушать компетенцию органов государственной власти, которые призваны выражать эти интересы.

Во-вторых, органы государственной власти Российской Федерации обязаны направлять законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации проекты федеральных законодательных актов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Органы представительной власти субъектов Российской Федерации рассматривают проекты федеральных законодательных актов и дают предложения по доработке и обсуждению законопроектов в Федеральном Собрании.

Правительство Российской Федерации, федеральные органы исполнительной власти вправе согласовывать проекты важнейших правовых актов с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут согласовывать проекты законодательных и иных правовых актов с соответствующими федеральными органами государственной власти[135].

В ходе согласования проектов законодательных и иных правовых актов преодолеваются разногласия и обеспечивается общий подход к их содержанию. При наличии неустраненных разногласий к проекту правового акта прилагается их мотивированный перечень, который подлежит обсуждению в процессе рассмотрения и принятия соответствующего правового акта.

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов обязаны согласовывать свои действия в соответствии со ст. 72 Конституции РФ и положениями конституций и уставов ее субъектов.

Согласование связано с информированием, получением разрешения, составлением совместных программ мероприятий.

Взаимоотношения субъектов федерации включают в себя различные аспекты, в том числе экономическое, культурное и иные виды сотрудничества, определение механизма разрешения возникающих споров, их юридических последствий, прав и обязанностей участвующих в споре сторон; совместное участие в межрегиональных объединениях по ряду вопросов, представляющих взаимный интерес, и другие.

Всю совокупность отношений российских регионов можно разделить на три группы: а) прямые отношения субъектов Российской Федерации; б) межрегиональные отношения; в) взаимоотношения межрегиональных объединений.

Реализуя прямое сотрудничество между собой, субъекты Российской Федерации заключают договоры и соглашения в различных областях, относящихся к их ведению. Предметом таких договоров и соглашений являются в основном экономические связи.

Наиболее эффективным представляется сотрудничество субъектов Российской Федерации в рамках создаваемых ими объединений.

Новой гранью горизонтальных взаимоотношений в рамках Федерации является налаживание сотрудничества непосредственно между самими ассоциациями.

1.2. Проблема суверенитета в системе федерализма

Одной из теоретически самых сложных и дискуссионных проблем общей теории государства является проблема суверенитета в федеративном государстве.

Вопрос суверенитета начал интересовать философов с давних пор. Уже Аристотель живший в 384–322 гг. до н. э. выделяет один из важных признаков полиса (государства) самодостаточность. Самодостаточность значила у Аристотеля независимость государства от других государств и полное удовлетворение им своих потребностей. Но и в римском, и в феодальном обществах не знали еще понятия суверенитета.[136]

Теории вопроса в разное время посвящали свои работы российские ученые-правоведы. Еще в 40‑е гг. прошлого века советские ученые разрабатывали различные теории распределения суверенитета в федеративных государствах.[137]

Многие исследователи этого вопроса ссылаются на работы В. С. Шевцова. Труды В. С. Шевцова «Суверенитет Советского государства»[138], «Национальный суверенитет»[139], «Государственный суверенитет»[140] основаны на обобщении взглядов советских исследователей, касающихся федеративного устройства практически только СССР.

В последние годы появился ряд работ, посвященных исследованиям в области проблем суверенитета: труды М. С. Саликова[141], В. И. Скрыпника[142], исследования В. Лысенко[143], Л. Б. Тиуновой[144], сборник «Субъект Российской Федерации: правовое положение и полномочия»[145], статьи И. В. Левакина[146], Г. Гаджиева[147] и др. Важный вклад в теорию вопроса внес коллективный труд Института государства и права РАН под редакцией академика Б. Н. Топорнина «Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование)».[148]

Юридическую концепцию суверенитета достаточно четко изложил М. С. Джусунов в докладе, представленном в научно-экспертный совет при Председателе Совета Федерации России.[149] Он выделил ряд принципов суверенитета.

1. Принцип неотчуждаемости суверенитета. Он не нуждается в чьем-либо утверждении и не подлежит отмене.

2. Принцип неограниченности суверенитета. Никакая высшая общественная сила, разделяющая ценность демократии, не может по своему произволу ограничить суверенитет.

3. Верховенство власти как принцип суверенитета.

4. Неделимость суверенитета и разделение властей.

5. Неабсолютность суверенитета. Сущность суверенитета может быть истолкована как неограниченность и независимость власти лишь от власти других социальных субъектов. Независимость выражает неподчиненность воле другого субъекта.

6. Приоритет народного суверенитета перед государственным. Понятия «федерация» и «суверенитет» – ключевые в общей теории государства. В работах по теории государства и права нередко утверждается, что федерация – это составные государства, части которых (государства или государственные образования) обладают суверенитетом.[150]

Существует и другая позиция «Государственные образования, входящие в состав федеративного государства, могут не являться государствами в собственном смысле слова, поскольку они не обладают полным суверенитетом, т. е. самостоятельностью и независимостью по всем вопросам внутренней и внешней политической жизни».[151]

Выявление специфики федеративного устройства показало, что этот вопрос неразрывно связан с принципом суверенитета. Прежде всего надо отметить, что понятие «суверенитет» изначально было использовано в единственном значении – государственный суверенитет. Это значение на протяжении свыше четырех столетий не только остается главным и центральным в теории суверенитета, но и привлекает к себе наибольшее внимание в научно-практическом плане.

Являясь прежде всего правовой категорией, «суверенитет не сводится лишь к правовым дисциплинам, а включает в себя массу социологических, политологических и экономических сюжетов».[152]

Понятие суверенитета охватывает и отражает в себе также и другие сферы жизни общества: экономическую, идеологическую, социальную и др.

Необходимо выделять две стороны суверенитета – формально-юридическую и фактическую. Первый аспект необходимо рассматривать в качестве своеобразной политико-правовой формы государственного суверенитета, а второй – в качестве его материального содержания.[153]

Для федеративного государства по сравнению с государством унитарным проблема внутреннего суверенитета существенно усложняется. Речь идет о таком противоречивом процессе, в котором внутренние государства (субъекты федерации) либо действуют в кооперации друг с другом (кооперативный федерализм), либо в одиночку или сообща противодействуют федеральному центру.[154]

В тот момент, когда субъекты федерации в борьбе за внутренний суверенитет начинают брать верх над федерацией, ситуация в государстве резко ухудшается.

Если субъекты федерации – государства, тогда они суверенны, так как суверенитет – неотъемлемое свойство государства; если наоборот, субъекты не могут быть государствами, то у них нет и суверенности, так как речь идет о государственном суверенитете.

Если суверенитет – это то же, что и широкая компетенция, большая сумма прав и полномочий, то тогда суверенитетом обладают как федерация, так и ее субъекты, так как при данной форме государства соответствующая компетенция имеется у обеих сторон. Если же суверенитет не сводится к компетенции, признается неделимым и несовместимым с другим суверенитетом на территории одного и того же государства, тогда суверенной признается только федерация, а ее субъекты – несуверенными.[155]

В. Е. Чиркин, говоря о возможности признания субъектов федерации, суверенными в определенных пределах, считает, что «это вовсе не государственный суверенитет», так как он ограничен внутренними делами субъекта федерации.[156]

В то же время В. Е. Чиркин видит противоречие в формуле «субъекты федерации, не обладая государственным суверенитетом, вместе с тем… обладают государственной властью».[157]

Так как речь идет о суверенитете субъектов федерации, быть неограниченным он не может, поскольку субъект федерации является составной частью целого суверенитета федерации.

Государствененая власть субъекта федерации распространяется главным образом на его территорию, а, кроме того, над ней находится государственная власть всей федерации с ее исключительным правом, которые, наиболее отчетливо выражают государственный суверенитет: война и мир, внешние сношения, эмиссия единых денежных знаков и др.[158]

Суверенитет субъекта может быть ограниченным не только в пространственном, но и в содержательном отношении, т. е. распространяться на внутренние вопросы и вопросы, не относящиеся к предметам ведения и полномочиям федерации в целом.

Абсолютным суверенитет быть не может. Суверенитет современных демократических государств ограничен общепринятыми принципами и нормами международного права, требованиями Всеобщей декларации прав и свобод человека и т. д., внутригосударственным правом и законом. Значит определенное ограничение суверенитета государства не означает его потерю.

Суверенитет субъекта федерации отличается своей ограниченностью в государственно-правовом смысле. Отказ от возможности признания суверенности субъекта федерации в любом отношении делает практически невозможным достаточно четкое и ясное ограничение федерации от высоко децентрализованного унитарного государства в его автономистской форме.[159]

Суверенитет неделим, это качественная, а не количественная характеристика состояния государственной власти.

А вот предметы ведения и полномочия могут делиться и могут быть больше или меньше.

В федеративном государстве федерация делится своим суверенитетом, а субъект федерации своим. Своеобразие федерации в том, что на территории субъекта федерации сочетаются и действуют два разноуровневых суверенитета – федерации и ее субъекта, которые неравнозначны, но дополняют друг друга.

Суть федерализма в том, что эта государственная форма позволяет организовать взаимодействие двух разных государственных властей при ведущей роли федеральной власти.[160]

В 90‑е гг. в вопросе о суверенности субъектов РФ сложилась непростая ситуация. Конституция РФ почти четверть субъектов РФ, а это были республики, рассматривала в качестве государств, не называя их суверенными. В Федеративном договоре, декларациях и конституциях республик, внутригосударственных договорах о разграничении предметов ведения и полномочий и иных правовых актах речь шла о суверенности республик.

Конституция РФ закрепила принцип равноправия субъектов РФ, и в то же время одни из них получили статус государств со всеми вытекающими из этого последствиями, а другие такого статуса не получили.

Сущность государственного суверенитета заключается в особом качественном состоянии государства, благодаря которому оно, как субъект одной из форм социальной власти, обладает политико-правовым верховенством на своей территории и независимостью во внешних отношениях. При отсутствии у государства этого признака, оно является несуверенным, так как на тех или иных началах находится в составе другого, но уже суверенного государства, в том числе и с федеративным устройством. Государственная власть в федерации осуществляется в конституционно закрепленных пределах самостоятельно как федеральным государством, так и каждым субъектом федерации в отдельности. Своеобразие осуществления государственной власти в федерации осложняет теоретическое решение вопроса о субъекте государственного суверенитета.

Определение суверенитета, во-первых, должно учитывать, что суверенитет в качестве принципа имеет три основных значения – государственного суверенитета, народного суверенитета и национального суверенитета. Нарушение этого требования – главная причина существования в научных публикациях противоречивых и ошибочных положений. Во-вторых, определение суверенитета должно органично вписываться в понятийно-категориальную систему теории государства. В-третьих, использоваться одновременно для государств с унитарным и федеративным устройством.

Государственный суверенитет принадлежит государству, на практике его осуществляют высшие органы государства, прежде всего избранный населением парламент. Источником государственного суверенитета служит народный суверенитет.

Часть 1 ст. 4 Конституции Российской Федерации гласит «Суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Это положение, с одной стороны, определяет правовые предпосылки разграничения полномочий между федеральными органами власти и местными, с другой – служит однозначным подтверждением территориального единства Российской Федерации, распространения единой государственной власти на всю территорию России без изъятий, вне зависимости от позиции региональных властей.[161]

Верховенство и единство государственной власти обеспечивается прежде всего через верховенство правовых актов Федерации. Во втором разделе Конституции «Заключительные и переходные положения», закрепляется, что во-первых, в случае несоответствия статьям Конституции Российской Федерации положений Федеративного договора – Договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации действуют положения Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, законы и другие правовые акты, действовавшие на территории России до вступления в силу Конституции 1993 г., применяются в части, не противоречащей Конституции.

Для федераций, исторически сложившихся в результате реального объединения, характерен практически весь набор государственной атрибутики, в том числе решающие и обязательные объективные характеристики государства – самостоятельное осуществление государственной власти (хотя и в конституционно ограниченных пределах), собственная территория и собственное население[162].

В конституционном праве разных стран сложилось убеждение, что субъекты федерации суверенитетом не обладают, он принадлежит только федерации.

Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ принял в 1994 г. положение о государственном суверенитете, содержавшиеся в конституциях и уставах субъектов Федерации, не соответствующим федеральной Конституции, официальной реакции на это решение в России долго не было.

Существует позиция, в соответствии с которой государственный суверенитет может разделяться на два или три уровня управления.[163] Государство расчленяется по оси «центр» – «периферия», по которой власть также может ограничиваться. Это обеспечивает разграничение компетенции, вытекающее из принципа федерализма. Представительные органы отдельных территорий (субъектов федерации) могут иметь приоритетные правомочия по сравнению с центральными государственными органами, и это ограничивает центральные ветви власти.[164]

В то же время понятие государственного суверенитета имеет целостный характер. Как и государственную власть, его нельзя распространить на все уровни управления, но государственная власть есть у субъектов федерации, а государственного суверенитета у них нет.[165]

Третья позиция ученых состоит в том, что в федерации государственный суверенитет принадлежит только федеративному государству.

В федерации возникает проблема государственного суверенитета, суть которой – в установлении наличия качеств суверенного субъекта по отношению к двум уровням или формам государственности, т. е. федеральному целому и составным частям. Таким образом, проблема соотношения государственных суверенитетов федерации и ее частей стала для отечественной науки еще более важной и актуальной, чем прежде.

Сегодня, наряду с «горизонтальным» разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную, в России развивается не менее сложный процесс перераспределения полномочий между федеральными властями, органами власти субъектов федерации и органами местного самоуправления.

Среди советских исследователей Л. А. Моджорян одна из первых поставила методологический вопрос о различиях между государственным, народным и национальным суверенитетами[166]. Б. Л. Манелис в монографии «Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях» писал, что в получившем наибольшее распространение определении суверенитета «не расшифровывается характер независимости государства», и это обстоятельство «порождает путаницу в самом понимании сущности суверенитета»[167].

Как отмечает А. Н. Кокотов, анализируя проблему суверенитета в советский период, «национальные республики, а также автономные области, округа, административные области и края РСФСР никогда не имели реального государственного суверенитета. Государственный суверенитет РСФСР всегда был первичен и не вытекал из суверенитета других государств. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государственной воли общероссийского центра»[168].

Российская Федерация – многонациональное, полиэтническое государство, уникальное по форме государственного устройства. Это сложная федерация, значительно отличающаяся от классических ее видов.

Необходимо определить разницу в терминологии. Идентичны ли понятия «государство» и «государственность»? В юридической литературе понятие государственности применяется как более широкое и объемное представление, не сводимое лишь к государственным структурам. Однако нет четкого определения понятия государственности. Например, в работе И. Л. Бачило[169], дается, сразу несколько определений государственности. Она определяется и как «форма выражения организованной властной воли людей к созданию и обеспечению современных форм общежития и совместной деятельности в рамках определенных границ территорий, состава населения, соблюдения суверенности своего и других народов»[170], и как форма политической организации общества[171]. Наконец, государственность определяется автором как единый политико-правовой механизм[172].

А. Б. Венгеров, рассматривая функции государства, пишет, что функциональная характеристика государства «позволяет изучать не только государство конкретного типа, вида, формы у того или иного народа в тот или иной конкретно-исторический период, но и государственность этого народа»[173].

Государственность можно определить как сложнейший комплекс элементов, структур, институтов публичной власти, обусловленных самобытностью (спецификой) социально-экономических, политических, духовно-нравственных условий жизнедеятельности конкретного народа или объединения народов на определенном историческом этапе развития общества. Государственность, безусловно, включает в себя в качестве компонента государство, связана с государственной властью, но не сводима к ней. Государственность – это, во-первых, комплексное понятие, отражающее качественное состояние государственно организованного общества на тот или иной вычлененный момент. Во-вторых, государственность обладает национально-духовной природой, национально-культурной ориентированностью, так как отражает накопленные данным народом (народами) духовные и иные социальные ценности. В-третьих, это явление конкретно-историческое, так как характеризует состояние общества на определенном этапе развития, в рамках конкретной исторической обстановки[174].

Распад Советского Союза затронул Российскую Федерацию: не только автономные образования, но и административно-территориальные единицы (края, области, регионы) начали стремиться к обретению политической и экономической самостоятельности, независимому государственно-правовому статусу. Большие надежды в преодолении кризиса национальных отношений возлагались на Федеративный Договор, подписанный 31 марта 1992 г., который был призван оформить обоснование Российской Федерации на основе общедемократических принципов.

Подписанием этого договора удалось решить некоторые вопросы национально-государственного характера, например, разграничить полномочия общефедеральных органов субъектов Федерации в различных сферах общественной и государственной жизни.

Л. А. Морозова считает, что в Конституции 1993 г. Россия провозглашена симметричной федерацией, однако фактически таковой не является. Территориальные образования – края, области, города федерального подчинения – в качестве субъектов Российской Федерации не приобрели государственного статуса. И хотя принятие Конституции и Федерального Договора на определенном этапе несколько смягчило конфликтность отношений на национальной почве, но достигнутый национально-правовой режим отличался зыбкостью, нестабильностью, что вело к нестабильности российской государственности[175].

Нестабильность и конфликтность заложены в самой форме национально-государственного устройства России. Основное представление о нем в этот период складывалось из тезиса о том, что определенные этнические общности являются субъектами власти.

Закрепление на конституционном уровне конкретного статуса тех или иных этнических групп (республика, автономные округа, автономная область) привело к своеобразным конкурентным отношениям между различными статусными группами, стремлению при обрести для своего этноса более высокий статус, в первую очередь статус республики (государства). Отсюда распространение идеи этногосударственности. Переход ряда бывших автономных областей в разряд республик – яркое тому свидетельство[176].

Федеративная природа России обусловливает одновременное действие конституций Федерации и республик в ее составе. Пункт 2 ст. 5 Конституции Российской Федерации гласит: «Республики (государства) имеют свою конституцию и законодательство». Совокупность действующих в Российской Федерации конституций образует конституционную систему.

Общий смысл и содержание государственного суверенитета сводятся в конечном итоге к верховенству государственной власти внутри страны по отношению ко всем другим. Действия верховной власти, как отмечал Г. Гроций, не подчинены никакой иной власти «и не могут быть отменены чужой властью по ее усмотрению».[177]

В мировой литературе и конституционной практике, как отмечает В. Е. Чиркин, существует два подхода к вопросу о государственном суверенитете федерации и ее субъектов. В федерациях, основанных на союзе государств-членов, суверенитет исторически «может принадлежать и федерации, и каждому субъекту». В федерациях же, построенных не на союзе государств-членов, а на «автономии их составных частей», суверенитет принадлежит только федерации».[178]

Правовой основой российской конституционной системы является федеральная Конституция. Свобода конституционного правотворчества республик, их конституционная самобытность имеет пределы. Они выражаются в требовании непротиворечивости республиканских конституций по отношению к Конституции Федерации (ч. 1 ст. 15 Конституции РФ).

Конституция России закрепила достаточно строгую концепцию единого суверенитета Российской Федерации, который распространяется на всю территорию страны. Однако противоречие при сочетании суверенитета РФ с декларируемым суверенитетом входящей в состав России республики не нашло своего конституционного разрешения.[179]

Цели конституционного соответствия – обеспечение механизма функционирования Российской Федерации как целостного государства, выражающего интересы исторически объединившихся в нем народов, реализация демократических прав и свобод граждан, единство принципов организации институтов государственной власти.

Соотношение конституций Российской Федерации и республик в ее составе подчиняется ряду закономерностей. Все конституционные акты взаимосвязаны. Им присущи однородная направленность правового регулирования; уважение к правам и свободам человека и гражданина; признание суверенных прав наций и народностей; сохранение государственного единства и территориальной целостности России.

Федеральная Конституция закрепляет не только государственно-правовой статус России как федеративного государства, его состав, но и основы конституционного статуса ее субъектов; не только систему федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной властей, но и принципы построения органов субъектов федерации; разграничение предметов ведения между органами государственной власти федерации и ее субъектов. Конституция гарантирует представительство всех субъектов федерации в парламенте, их участие в разработке федеральных законов и общефедеральных государственных программ.

Конституция федерации не может функционировать вне федерального и республиканского законодательства, а также законодательства других субъектов федерации. В то же время республиканские конституции являются органической частью системы государственно-правового законодательства и конституционной системы Российской Федерации.

Республиканские конституции имеют определенную сферу действия – территории в границах своих государств. Они производят основополагающие принципы конституционного строя, сформулированные в федеральной Конституции[180].

Конституциям федерации и республик присущи однотипные черты. В то же время эти конституции отличаются между собой по содержанию, объекту регулирования, юридической силе, территории действия, процедуре принятия. Они обладают спецификой, отражающей исторические и национальные особенности республик.

Республиканские конституционные реформы отражают масштабные общественные преобразования, происходящие как в России, так и в субъектах федерации, социальные процессы, связанные с совершенствованием государственно-политической организации общества.

Развивая идеи, заложенные в республиканских декларациях о государственном суверенитете, конституции закрепляют новый государственно-правовой статус республик, который определен в строгом соответствии с федеральной Конституцией и Федеральным Договором.

Изменения Конституции РФ, в силу нового статуса самих республик, привели к изменениям, касающимся организации государственной власти, системы государственных органов, преобразования экономической системы.

В республиканских конституциях провозглашается гарантированность прав и свобод этнических общностей, проживающих на территории республик; подчеркивается историческая ответственность государства за судьбу многонационального народа своей республики; расширены нормы, посвященные вопросам культурно-национальной автономии; гарантируется поддержка со стороны государства развитию национальных традиций, обычаев, языка.

Практически все республиканские конституции закрепляют двуязычие и административно-территориальное устройство. Они исходят из признания принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и их взаимодействия.

Республиканские конституции характеризуются большим разноообразием регламентации законодательных органов. По аналогии с Конституцией РФ все республиканские конституции имеют примат норм международного права над внутригосударственными.

Соответствие федеральной и республиканских конституций получает выражение в закреплении государственно-правового статуса республики как субъекта Российской Федерации, что находит выражение в признании верховенства конституции и законов федерации, в обеспечении общей схемы взаимодействия федеральных и республиканских органов государственной власти, единстве системы правоохранительных и судебных органов, установлении единого гражданства федерации и республик.

Соответствие федеральной и республиканских конституций получает выражение также в установленном Конституцией РФ разграничении предметов ведения и полномочий между федерацией и республиками; объектов федеральной собственности и режима их использования, установленного федеральным законом; объема прав и свобод граждан Российской федерации, установленных федеральной Конституцией.

Республиканские конституции по-разному закрепляют круг субъектов, которым предоставлено право постановки вопроса об изменении и принятии новой Конституции. В некоторых республиках предусматривается народная законодательная инициатива.

Особенность конституционного регулирования республик в составе Российской Федерации проявляется в их наименовании, государственной символике, статусе государственного языка (языков), установлении системы высших органов законодательной, исполнительной власти, регламентации высшего законодательного органа государственной власти, определении порядка его формирования, парламентской процедуры.

По-разному в республиканских конституциях решается вопрос о круге субъектов законодательной инициативы. Во многих республиках законодательная инициатива Правительства поглощается президентской властью.

На базе федеральных нормативных актов о местном самоуправлении республики самостоятельно решают вопросы организации и деятельности местного самоуправления. В их конституциях получает отражение специфика экономического уклада жизни, административно-территориального деления, организации выборов главы государства, депутатов, органов местного самоуправления.

По-разному регламентируется сфера исключительного ведения республики: вопросы бюджетной системы (кроме отчислений в федеральный бюджет), культуры, здравоохранения, семьи.

Особенности республиканских конституций могут проявляться в установлении системы нормативных актов, вида и компетенции органов конституционного правосудия.

Однако ведущее место федеральной Конституции в российской правовой системе безусловно и должно быть закреплено системой юридических гарантий. Недопустимо, когда федеральная Конституция, законы, указы Президента, акты Правительства, решения Конституционного Суда РФ не исполняются, игнорируются субъектами Федерации.

Процесс суверенизации конца 80‑х – начала 90‑х гг. начался с достаточно сложной ситуации с Татарстаном, который заявил о своем особом подходе к построению новой Российской Федерации. По мнению представителей Татарстана, Россия должна существовать как договорно-конституционная федерация асимметричного вида. При этом Татарстан полагал, что его равноправие должно быть не с другими субъектами РФ, а с Российской Федерацией в целом. Он считал, что Конституция РФ 1993 г. заложила ограничение трактовки понятия равноправия как единства государственной власти и невозможность для субъектов РФ выйти за рамки, очерченные Конституцией РФ и федеральными законами[181].

Важная проблема – движение территорий (краев, областей) за равное правовое положение с республиками. Многие из этих территорий имеют полиэтнический состав и обладают большим экономическим потенциалом, широкими межрегиональными связями (Сибирь, Дальний Восток, Нижегородская область и др.).

Следующая проблема – личностно-бытовая, она может привести к конфликту между коренным и некоренным населением. На развитие государственности оказывает существенное влияние фактор этничности, т. е. «генетическая» преемственность населяющих Россию народов, своеобразие их образа жизни, языка, религии, национальных ценностей, культуры и традиций.

Для предупреждения межнациональных конфликтов важную роль играет национальная психология, в которой отражаются индивидуальные особенности того или иного народа, его свойства, – то, что отличает одни народы от других. Это и определенный стиль мышления этноса, его национальные интересы и потребности, специфика мировоззрения, отношения с другими народами. Нельзя игнорировать национальную психологию, пренебрегать ее воздействием на бытовую и культурную жизнь этносов, так как это может послужить причиной межнациональных конфликтов.

Этничность имеет территориальный аспект, так как в ряде регионов сложились давние этногенетические связи и взаимоотношения проживающих там народов, в результате чего сохраняются устойчивые черты этничности (например, Северный Кавказ). Такого рода территориальная этничность определяется в свою очередь системой групповых ценностей (идей, целей, задач, культурных традиций), которые имеют консолидирующее значение.

Этничность – это постоянный фактор, который влияет и будет влиять на национальные отношения, на достижение консенсуса между коренным и некоренным населением.

Современные межнациональные отношения – сложная многоуровневая система разнообразных факторов, которые влияют на межнациональный климат в данном регионе и в стране в целом. Поэтому данные факторы необходимо серьезно изучать при принятии государственных решений, в том числе новых законодательных актов.

Национальный аспект сопутствует многонациональным обществам, таким как Россия. Национальные интересы присутствуют в любом регионе и способны сыграть как конструктивную, так и деструктивную роль в жизни общества. Все значимые для жизни народов России национальные интересы должны находить отражение в национальной политике государства, обеспечивать баланс этих интересов.

Следующая проблема в национальной политике Российского государства – создание и функционирование механизма прогнозирования напряженности в межнациональных отношениях, предотвращение конфликтов, решение межэтнических конфликтов.

Мировой опыт показывает, что одним из радикальных средств снижения напряженности между национальными группами является предоставление возможности самоуправления, самоорганизации национальным меньшинствам, которые проживают в инонациональной среде. Такие этнические проблемы, как язык, образование, религия, культура, должны решаться не на федеральном уровне, а на уровне субъекта федерации. Центр лишь определяет стратегию, а тактическое исполнение – в руках субъекта.

Главным критерием благополучия в федеративных отношениях, их нормального развития является учет интересов различных народов, в том числе и при принятии законодательных актов. Ущемление этих интересов или пренебрежение ими отталкивает народы от федерации.

Федеративные отношения требуют:

1. Постоянного учета государством изменяющейся обстановки в развитии национальных отношений.

2. Поиска средств и методов урегулирования межнациональных интересов.

3. Повышенного внимания к специфическим потребностям различных народов, которые связаны с языком, исторической памятью, культурой и т. д.

4. Выработки идей, которые объединяют народы, обеспечения сохранения союзнических отношений между субъектами федерации.

В Конституции РФ впервые обозначены права коренных малочисленных народов (ст. 69). Выделяются они и в ряде федеральных законов (о земле, недрах, животном мире, особо охраняемых территориях и др.), а также в конституциях, уставах и законах субъектов Федерации. Федеральный закон «Об основах государственного регулирования социально-экономического развития Севера Российской Федерации»[182] от 19 июня 1996 г. перечисляет, например, коренные малочисленные народы Севера (всего по переписи населения 1989 г. их было 26).

Протекционизм относительно коренных народов, как правило, – типичная политика современных демократических государств. Данная позиция интересна для нашего исследования, так как она может быть соотнесена с положением вепсов на территории Республики Карелия.

Возвращаясь к определению суверенитета, можно сослаться на определения, которые приводили виднейшие ученые-юристы России в начале 90‑х гг. Так, академик В. Н. Кудрявцев в статье «Декларации о суверенитете и Союзный договор», опубликованной в «Правде» 1 августа 1990 г., осудив некорректное и чрезмерно широкое употребление термина «суверенитет», подчеркнул необходимость соблюдения «юридической симметрии». Кроме того, он отметил: «…суверенность гражданина… это краеугольный камень республиканской и союзной государственности»[183].

Несколько раньше С. С. Алексеев указал на существование в печати многочисленных и нередко противоречивых суждений, авторы которых не определяют, в каком значении они употребляют суверенитет, не принимая в расчет, что речь идет о теоретически весьма сложном и многозначном научном понятии. Эмоциональные броские формулы и штампы, прямо заявляет С. С. Алексеев, «подменяют квалифицированный разбор существа дела, опирающийся на законы науки»[184].

Анализ суверенитета как понятия и принципа, подчеркивает он, должен подкрепляться адекватными государственно-правовыми характеристиками. Нарушение и несоблюдение этого требования приводят, например, к рассуждениям, в которых «получается, что «абсолютность национального суверенитета» вдруг стала «абсолютностью суверенитета государственного». Такое далекое от науки отношение к суверенитету, по его мнению, объективно способствовало тому, что возникло «всеобщее и нарастающее разрушение государственности»[185].

Главный отличительный признак федеративного устройства заключается в двухуровневой организации функционирования государственной власти. Однако сколь отличающимися ни были политико-правовые формы отражения этого признака через наименование и объем конституционно закрепленной компетенции каждого члена федерации, решающим критерием и основным вопросом выступает установление статуса последнего с точки зрения возможности его квалификации именно как суверенного государства.

Федерализм многих современных государств, особенно латиноамериканских, как подчеркивал Ж.-Ф. Обер, является «чисто формальным»[186], но для федераций, исторически сложившихся в результате реального объединения, их составные части имеют практически весь набор государственной атрибутики, в том числе и три решающие и обязательные объективные характеристики государства – самостоятельное осуществление государственной власти, хотя и в конституционно ограниченных пределах, собственную территорию и собственное население. Только в этом случае и возникает проблема государственного суверенитета в федерации, суть которой – в установлении наличия качеств суверенного субъекта по отношению к двум уровням или формам государственности, т. е. федеральному целому и составным частям. Теоретиками-государствоведами XIX в. были предложены три варианта решения этой проблемы.

Первый сводился к тому, что настоящие федерации сложились на основе добровольного объединения совершенно независимых государств. Следовательно, их надо считать единственными субъектами суверенитета. Такое объяснение было распространено среди исследователей в Швейцарии и США. Но изъятие в этих странах в XVIII в. из конституций статей о праве членов федераций на односторонний выход окончательно лишило сторонников подобного взгляда возможности и впредь отстаивать свою позицию.

Второй вариант разрабатывался американскими и немецкими исследователями, которые считали, что субъектом государственного суверенитета может быть только федерация в целом. Согласно его сторонникам, всякое иное объяснение будет находиться в противоречии с принципом единства суверенной власти. Однако эта теория имеет определенные трудности, связанные с фактом самостоятельного осуществления государственной власти субъектами федерации[187].

Третий вариант является компромиссным, он означает, что субъектом суверенитета в федерации одновременно выступают само федеральное государство и его государства-члены. Суверенитет каждого из них хотя и выглядит частичным, но в полном объеме осуществляется в рамках собственной компетенции. Эта концепция основана на разделении, или расщеплении суверенитета и поэтому находится в очередном противоречии с принципом единства и полноты суверенитета[188].

Теоретическая уязвимость и неприемлемость всех трех вариантов привела некоторых ученых к мысли о том, что проблема государственного суверенитета юридически неразрешима.

Известный французский юрист начала XX в. Л. Дюги в своей главной работе «Конституционное право. Общая теория» писал: «Каково бы ни было понятие, составленное относительно суверенитета, нельзя… создать юридически удовлетворительную конструкцию федерального государства»[189].

Российский правовед Н. И. Палиенко считал, что «суверенитет – не сама государственная власть, но лишь определенное свойство ее, в силу которого она является высшей и независимой правовой властью… Если мы называем такое-то государство суверенным, то этим мы выражаем, что оно обладает в пределах своей территории высшей и независимой властью. В этих пределах суверенная государственная власть не имеет ни равной себе, ни высшей над собой правовой власти»[190]. Палиенко подчеркивал: «Двух суверенных властей в одном и том же государстве не может быть. Это логически вытекает… не только из природы государства, но из самого понятия суверенитета как высшей, самой высокой власти в государственной сфере… Суверенное государство в своем властвовании определяется… исключительно своей собственной волей и своим собственным правопорядком. Если бы его властвование определялось обязательными правовыми нормами другого союза, то оно было бы подчиненным, и государство не было бы суверенным. Мы можем поэтому определить юридическую сущность суверенитета как властвование исключительно в силу собственного права»[191].

Современный политолог П. Пакте утверждал, что федерация и ее члены являются, «несомненно, государствами, однако нельзя никак допустить, что они одинаково суверенны»[192].

Р. А. Мюллерсон считает, что если государство входит в состав другого государства, то потеря (а не ограничение) суверенитета неизбежна. Суверенитет не просто независимость государства, которая всегда относительна, он предполагает неподчиненность друг другу. Поэтому субъекты федерации, даже обладающие широкими полномочиями, не являются суверенными образованиями[193].

К. де Мальберг, рассматривая проблему государственного суверенитета в федерации, критически анализирует взгляды защитников как признания суверенным только федеральное государство, так и разделения суверенитета. Он считает, что суверенитет оказывается ограниченным и «неполным для федерации и ее членов»[194].

Российский правовед А. С. Ященко, который исследовал в начале века проблемы федерализма, проанализировал теории суверенитета. В тот период были известны такие теории, как классическая теория делимости суверенитета, сепаративная теория, унитарная теория, теория «участия». Он сформулировал свою – синтетическую теорию. Ященко считал, что «специфический признак федерального государства… вовсе не в том, что суверенна лишь центральная власть, и не в том, что суверенны лишь части общего союза, федерировавшиеся штаты, а в том, что суверенитет принадлежит и синтетической неразрывности совместно образующим его центральной и федерированным властям… В федеральном государстве центральная и местные власти не рядом друг с другом, как это полагала классическая теория суверенитета, и не одна над другими, как склонна утверждать унитарная теория, а друг с другом и друг о друге. В федеральном союзе центральное и местные правительства должны быть не противопоставляемы одно другому, а примеряемы в высшем единстве»[195].

Определенные споры вызвали взгляды В. С. Шевцова по поводу суверенитетов Союза ССР и союзных республик. Он считал, что их суверенитеты «не могут существовать обособленно, они дополняют друг друга»[196], что «при относительной самостоятельности по отношению друг к другу союзная и национальные формы государственности органично взаимосвязаны…»[197].

Эти высказывания противоречат не только основным свойствам суверенитета – независимости, неотчуждаемости и целостности, но и историческим реалиям. Так, отдельные союзные республики существовали как самостоятельные суверенные государства до образования СССР; некоторые возникли уже в его рамках; все они стали независимыми субъектами суверенитета, а СССР как таковой перестал существовать с конца 1991 г.

В. С. Шевцов считал, что «единая государственная власть в Советском союзном государстве определяет единый суверенитет союзного государства и лежащее в его основе единство суверенитета Союза СССР и союзных республик»[198].

Характеризуя категорию государственного суверенитета, Ю. Г. Судницын и Ю. И. Скуратов писали: «Государственный суверенитет (суверенитет государства) является политико-правовой категорией, отражающей существенные признаки государственной власти и государства в их единстве, взаимосвязи и неразделенной целостности»[199].

М. И. Кукушкин считает, что «в РСФСР всегда суверенной считалась Федерация»[200]. Другой известный правовед А. Н. Кокотов отмечал, говоря о проблеме суверенитета в советский период, что «национальные республики, а также автономные области, округа, административные области и края РСФСР никогда не имели реального государственного суверенитета… Государственный суверенитет РСФСР всегда был первичен и не вытекал из суверенитета других государств. Государственная же самостоятельность российских национальных автономий в советский период была производна от государственной воли общероссийского центра»[201].

Конституция РФ 1993 г. закрепила важнейшие для любой федерации положения: равноправие субъектов; обладание всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Федерации; возможность осуществления собственного правового регулирования вне пределов ведения Федерации и совместного ведения Федерации и субъектов; наличие гарантий союза субъектам и др. Однако государственного суверенитета у субъектов Федерации, как и раньше, нет. Основной закон, закрепляя государственный суверенитет Федерации (ст. 4), не характеризует ее субъекты как суверенные образования. В ст. 5 федеральной Конституции республики имеют дополнительную характеристику – государство, однако это не является свидетельством суверенитета данного вида субъектов. О собственном суверенитете заявили лишь республики в составе России. Единственным документом, где о республиках говорится как о суверенных образованиях, является Федеративный Договор от 31 марта 1992 г. В период подписания данного документа в стране была очень сложная политическая обстановка: автономные республики хотели выйти из состава государства вслед за союзными. Реален был распад государства по примеру Союза ССР. Договор был шагом в сторону сохранения государства.

Во втором разделе Конституции содержится положение, в соответствии с которым «в случае несоответствия положениям Конституции Российской Федерации положений Федеративного Договора… действуют положения Конституции Российской Федерации». Основной закон не содержит формулировки «суверенная». Как отмечалось на заседании «круглого стола», организованном «Российским юридическим журналом» в 1994 г., наделение государственным суверенитетом субъектов федерации ведет к разрушению единой государственности. Укрепление самостоятельности регионов надо осуществлять не дроблением государственного суверенитета, а путем взвешенной передачи полномочий от федерации субъектам[202].

Н. А. Михалева считает, что признание неограниченного суверенитета субъектов привело бы к игнорированию суверенитета Российской Федерации как самостоятельного независимого целостного государства и в конечном счете к расчленению его на маломощные нежизнеспособные удельные княжества[203].

С другой стороны, ряд исследователей, особенно из субъектов федерации, считают, что суверенитет бывших автономий, а ныне республик в составе Российской Федерации, не подлежит сомнению. К таким исследователям относятся В. К. Самигуллин[204] и Ф. Х. Мухаметшин[205].

Другие исследователи, и среди них упомянутый ранее А. Н. Кокотов, понимают под суверенитетом «самостоятельность и верховенство с опорой на публичную власть в своих интересах… способность в одностороннем порядке в результате свободного выбора изменить свой внутренний и внешний статус, что предполагает возможность приобретения (возвращения) полной самостоятельности и законодательно-территориального верховенства»[206].

Таким образом, можно сделать вывод, что существуют два основных подхода к вопросу о суверенитете. Первый подход заключается в том, что если исходить из неделимости суверенитета, то республики в составе Российской Федерации без сомнения несуверенны. Сувереном выступает лишь федерация, а субъекты, благодаря общей тенденции децентрализации власти, добились перераспределения компетенции, определенной самостоятельности во многих сферах, которая не переросла в суверенитет. Второй – если допустить делимость суверенитета, то, учитывая особенный статус республик в составе федерации, можно признать наличие у них ограниченного суверенитета, так как полным суверенитетом обладает лишь союз[207].

В настоящее время продолжаются дискуссии вокруг проблем федеративного устройства Российской Федерации, национальной и территориальной моделях государственного устройства, об особенностях статуса отдельных субъектов РФ.

В книге Р. Г. Абдулатипова и Л. Ф. Болтенковой «Опыты федерализма» проводится мысль, что в СССР федерация была «формальной», так как власти союзного уровня решали все вопросы государственной жизни, а руководство союзных республик «фактически осуществляло предписания центра на своей территории»[208]. В работе дается перечень элементов федерации: государственность федерации; осуществление государственной власти на основе договорного или договорно-конституционного распределения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Федерации; право участников федеративных отношений на двустороннее регулирование государственно-властных полномочий; право выбора субъектом Федерации своей политической организации и др.[209]

Ф. Х. Мухаметшин считает, что «демократическое реформирование» Российской Федерации должно происходить путем установления «асимметричного» статуса субъектов Федерации,[210] а сам субъект Федерации – входить в состав «содружества» в качестве ассоциированного члена, что и закреплено в Конституции Республики Татарстан.

Нигде в мире нет нормативно закрепленного принципа равноправия субъекта федерации с федеративным государством, в состав которого он входит. В то же время нормы международного права и Конституция Российской Федерации устанавливают принцип равноправия субъектов Федерации между собой в их отношениях с федеральной властью.

Ф. Х. Мухаметшин считает, что равноправие – это отсутствие во вза-имоотношениях между федеральной властью и субъектами Федерации соподчинения, наличия каких-либо конституционных (государственных) связей[211].

Принципы устройства федеративного государства относятся к основополагающим конституционным основам и определяют всю систему отношений между федеральным центром и субъектами Федерации.

Родовым, общим для всех форм государственного устройства, в том числе и для Российской Федерации, является понятие «государство». Именно с ним связаны такие категории, как суверенитет (свойство государственной власти, а не федерации); верховенство государственной власти на всей территории федерального государства; верховенство федерального закона государства (и вытекающей из этого прерогативы федеральных органов государственной власти отменить противоречащие федеральному закону подзаконные акты); единство системы органов государственной и исполнительной властей на основе отношений «власти – подчинения»; федеральная собственность; федеральные налоги; государственная целостность, государственная территория; гражданство и др.[212]

Конституция РФ закрепляет общие принципы организации и деятельности федеративного государства, на основе которых с учетом особенностей каждого субъекта федерации эти принципы детализируются в законодательстве субъектов федерации. В то же время федерация есть государственная структура, не подвергающаяся коренной ломке под влиянием текущих взаимоотношений между федеральным центром и субъектами федерации, а, напротив, регулирующая и направляющая развитие этих отношений в русле федеративных связей.

Федеративное государство – это единое государство, распределение компетенции между федеральным центром и субъектами федерации не исключает общегосударственного единства, и субъекты федерации остаются составными частями федеративного государства. Федеральные органы власти и органы власти субъектов федерации не противостоят друг другу.

Это единая система государственных органов власти, и отношения между ними регулируются внутригосударственным (федеральным) правом. Входящие в федеративное государство субъекты федерации образуют единое целостное государство.

Суверенитет как неотъемлемый признак или свойство государства разносторонне проявляется и практически реализуется не иначе, как через государственную власть.

Полная государственная власть создает реальные предпосылки для соответствующего полного обеспечения и реализации государственного суверенитета – верховенства государства, реализуемого через его власть внутри страны и его независимости вовне. Ограниченный же характер государственной власти позволяет создать лишь некоторые ограниченные возможности и предпосылки для осуществления государственного суверенитета.[213]

Ни одно федеративное государство не может эффективно развиваться без устойчивой исполнительной вертикали, нейтрализующей сепаратистские тенденции.

Перевод на договорную основу первооснов государства противоречит Конституции РФ, ее ст. 135, согласно которой положения глав 1, 2, и 9 Конституции не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием. Согласно ст. 3 Конституции носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который в целом осуществляет конституционную власть. Законодательная, исполнительная и судебная власти опираются не на договорные, а на конституционные нормы[214].

Изучение практики реализации норм Конституции РФ и федерального законодательства в деятельности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации показывает, что пока еще отсутствует единое правовое пространство.

Несмотря на то что в Конституции РФ определены основные признаки государственного суверенитета, данный основополагающий признак нарушается. Ряд республик в своих конституциях закрепляет по сути конфедеративный тип связей с Российской Федерацией.

Провозглашение суверенитета рядом республик нарушает другой конституционный принцип равноправия субъекта федерации, ставит в неравноправное положение другие субъекты федерации (области, края, автономии).

Идет усиленный процесс подрыва суверенных прав Российской Федерации путем одностороннего их присвоения субъектами федерации, например, закрепление главенствующей роли титульной нации в политике государства, ей же отдается предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам (Бурятия, Башкортостан, Коми, Удмуртия).

Нарушается принцип верховенства Конституции РФ и федеральных законов: во многих республиках Российской Федерации закреплено юридическое верховенство их конституций по отношению к федеральной Конституции (Ингушетия, Калмыкия, Татарстан, Башкортостан, Тыва, Кабардино-Балкарская Республика). Некоторые субъекты установили в одностороннем порядке приоритет республиканского законодательства над федеральным, закрепили право приостановления на территории республики действия законов и иных нормативных актов Российской Федерации, если они противоречат конституции или законам субъектов Российской Федерации, например, Республика Саха (Якутия). Все эти установления разрушают единое правовое пространство Российской Федерации и ведут к возникновению правового сепаратизма[215].

Много нарушений наблюдается в процессе разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Субъекты Российской Федерации в одностороннем порядке относят к своей компетенции предметы ведения и полномочия, отнесенные ст. 71 Конституции РФ к исключительной компетенции Российской Федерации в вопросах владения, пользования и распоряжения природными и иными ресурсами, определяют порядок управления и распоряжения объектами федеральной собственности, переданными им только на праве хозяйственного ведения и оперативного управления, и ряд других вопросов.

Субъекты федерации наделяют себя полномочиями, льготами и привилегиями, заключая договоры с органами государственной власти по бюджетным, финансовым, налоговым и другим вопросам.

В результате возникает противостояние между республиками в составе Федерации и краями и областями, которые этих прав не имеют. Несмотря на то, что надо учитывать местные условия, нельзя нарушать фундаментальные принципы государственного устройства России.

Любое федеративное государство базируется на его конституционной целостности. Даже если государство возникает на основе договоров, оно функционирует на основе общих закономерностей развития целого, что закрепляется в конституции. Наличие договоров и соглашений между федеральным центром и субъектами федерации не исключает подчиненности субъектов федерации федеральной конституции и иерархичности в построении государственной власти[216].

В последние десятилетия наблюдается рост международной активности членов различных федераций. Появление на международной арене субъектов Российской Федерации усилило эту тенденцию.

Расширение международной деятельности членов федерации неизбежно ставит вопросы согласования и координации.

Конституция и Федеративный Договор оставляют правовой вакуум в регулировании международной деятельности субъектов Российской Федерации. Его заполняют федеральные законы и подзаконные нормативные акты.

Однако нормативные акты не заполняют правовой вакуум. Нет четкой правовой концепции для данного комплекса вопросов. Существуют разночтения, а порой и прямые противоречия. Например, Указ Президента РФ по Калининградской области указывает на полномочия субъектов в международной сфере, в то время как эти полномочия не обозначены ни Конституции РФ, ни в Федеративном Договоре, ни в федеральном законодательстве. Перечисление таких полномочий в Законе о внешнеторговой деятельности можно рассматривать лишь как первый шаг, который касается конкретного сектора международной деятельности[217].

Названный Закон регулирует взаимодействие федерации и ее субъектов только по предметам совместного ведения. Согласование и координация действий субъектов Российской Федерации в пределах их собственных полномочий остается в стороне. Указ Президента по Калининградской области предусматривает принятие соглашений с иностранными партнерами в пределах собственных полномочий по согласованию с МИД РФ, а в случае необходимости и с другими федеральными ведомствами.

Закон о внешнеторговой деятельности устанавливает для субъектов Российской Федерации право заключать соглашения с субъектами иностранных федераций и административно-территориальными образованиями иностранных государств. Был заключен договор с Татарстаном, который фиксирует право республики заключать соглашения с иностранными государствами. Указ Президента РФ по Калининградской области добавляет возможность соглашений с министерствами и ведомствами иностранных государств.

Координация международных связей субъектов Российской Федерации отнесена к главным задачам МИД РФ, именно Министерство логически должно быть федеральным координирующим органом. А Указ Президента РФ по Калининградской области допускает самостоятельное соглашение области с различными ведомствами Российской Федерации[218].

В названном законе одна из глав посвящена защите Российской Федерацией экономических интересов своих субъектов за рубежом.

Международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации являются составной частью внешних сношений Российской Федерации. Субъекты Российской Федерации инициативно развивают свои внешние связи на основе Конституции РФ, Федеративного Договора, федерального законодательства и своих договоров с федеральной исполнительной властью о взаимном разграничении полномочий.

Все субъекты Российской Федерации равны в своем праве на установление и развитие международных и внешнеэкономических связей.

Международная деятельность субъектов Российской Федерации выражается в заключении соглашений с иностранными государствами или их составными частями и министерствами и ведомствами, открытии представительств на территории иностранных государств, участии в деятельности соответствующих международных организаций.

Субъекты Российской Федерации несут полную ответственность за выполнение обязательств по своим соглашениям с иностранными партнерами, а также ответственность за возможные международные правонарушения.

Субъекты Российской Федерации совместно с компетентными федеральными органами могут создать региональные ассоциации для развития своих международных и внешнеэкономических связей. Эти ассоциации формируются на основе добровольности и равноправия всех участников и не могут создавать властные структуры, ограничивающие полноту власти субъектов Российской Федерации, установленную Конституцией РФ. Соглашения органов власти субъектов Российской Федерации с иностранными партнерами подлежат регистрации в едином федеральном органе и хранению в компьютерной базе данных.

Законодательство о международной деятельности субъектов Российской Федерации должно стать важным звеном в общем становлении федеральных отношений в России и проведении правовой реформы.

Позитивной оценки заслуживает сотрудничество в сфере транспорта, торговли, культуры, экологии приграничных территорий России с Финляндией, Калининградской области с соседними Литвой и Польшей, Мурманской области с приграничными районами Норвегии. Тут есть ряд сложностей.

Конституция РФ, действующее законодательство не содержат прямого упоминания о понятии «трансграничное сотрудничество», а лишь в общих чертах закрепляют нормы, предусматривающие такое сотрудничество. В настоящее время получили конституционное закрепление такие понятия и нормы, как «таможенные границы» (ст. 74), «таможенное регулирование» (ст. 71), «координация международных и внешнеэкономических связей» (ст. 72), «валютное регулирование» (ст. 71 и ст. 106), «внешнеэкономические отношения» (ст. 71). Все эти правовые нормы имеют прямое отношение к развитию приграничного сотрудничества. Сюда же можно отнести и такое положение: «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации» (ст. 72 Конституции РФ).

Несмотря на стремление к сотрудничеству в приграничье, руководство ряда регионов старается установить барьеры, а то и запреты на вывоз зерна, угля, леса.

Запрещая субъектам Российской Федерации принимать нормы, предусматривающие таможенные границы внутри РФ, введение каких-либо пошлин, сборов и иных препятствий экономической деятельности, Конституция РФ тем самым одновременно помогает налаживанию трансграничного сотрудничества региональных властей и местных сообществ.

Существенное влияние на «ускорение» или «торможение» трансграничного сотрудничества в Российской Федерации оказывает конституционно-договорной характер Федерации. Договоры между центром и субъектами Российской Федерации создают дополнительные проблемы[219].

Такие соглашения, договоры не соответствуют Конституции РФ, законодательству. Юридическая сила их непомерно завышается, что становится причиной правовых коллизий и нередко влечет негативные последствия для государства в целом.

По общему правилу договоры субъектов Российской Федерации с иностранными государствами или их территориально-административными единицами не создают прав и обязательств для Российской Федерации в целом и поэтому не могут считаться международными договорами Российской Федерации.

В процессе правового регулирования трансграничного сотрудничества в Российской Федерации важное значение имеет региональное законодательство, которое получило за последнее время заметное развитие.

Можно сделать вывод, что конституции республик, уставы краев и областей Российской Федерации, с одной стороны, содержат достаточные основы для функционирования трансграничного сотрудничества региональных и местных властей в контексте норм и правил Совета Европы (право на вступление в ассоциации, заключение соглашений и т. д.), с другой – многие положения основных законов субъектов Российской Федерации весьма активно вторгаются в федеральное правовое пространство, противоречат ныне действующей Конституции и законодательным актам России, нуждающимся в существенных уточнениях.

Суверенитет, территориальная целостность и единство государства не могут служить непреодолимым препятствием на пути самоопределения народов. Самоопределение должно происходить демократическим путем и на основе норм международного права, а в строго определенных случаях – с помощью международных органов и организаций.

При решении проблемы соотношения суверенитетов, предметов ведения в федеративном государстве важно исходить из того, что:

а) сам факт вступления республики в федерацию означает, что ее суверенитет не может осуществляться так же, как если бы она не входила и оставалась полностью независимым государствам;

б) вступая в федерацию, республики тем самым признают ее суверенитет, а также верховенство федеральных законов и иных установлений в сферах и вопросах, отнесенных к совместному ведению федерации и ее субъектов; в) хотя носителем суверенитета федерации является ее многонациональный народ, он представляет собой не механическую сумму источников власти ее субъектов; г) самоограничение суверенных прав и полномочий республик – субъектов федерации не означает потерю ими своего суверенитета; д) суверенитет федерации и суверенитет входящих в нее республик не абсолютны, а относительны, так как они взаимосвязанные и сопряженные суверенитеты, каждый из которых не может реализовываться вне учета действий друг друга; е) суверенитет республик-субъектов федерации не должен вести ни к автократии, ни к сепаратизму[220].

Надо иметь в виду, что только четкое разграничение предметов ведения и полномочий является важнейшим предварительным условием и предпосылкой нормального взаимодействия федерального центра и субъектов федерации.

Федерализм, который первоначально зародился в США, подразумевал строгое разделение функций и полномочий между центральной властью и властями субъектов федерации. Однако такая модель не действует в чистом виде ни в одном государстве.

Имеются сферы, в которых требуются кооперация и солидарная ответственность центра и составных частей при осуществлении важнейших государственных функций. Модель федерализма, основанная на использовании системы таких отношений, получила название кооперативного федерализма и привела к появлению феномена совместного ведения федерации и ее субъектов[221].

И. А. Умнова считает, что в «целом для России характерен этап становления кооперативного федерализма»[222].

Документом, положившим начало новому типу федеративных отношений стал Федеративный Договор. Действующая Конституция РФ подтвердила выбор Россией модели кооперативного федерализма, необходимость формирования механизма совместного осуществления государственной власти.

Отношение к установлению предметов ведения неоднозначно в отечественной науке. Некоторые ученые рассматривают этот принцип как неспособность законодателя разделить власть между Федерацией и ее субъектами[223].

С. Шахрай считает, что это своего рода «переходные положения», рассчитанные на неопределенный временной период[224].

В мире существуют два способа разграничения предметов ведения. Первый способ – закрепление предметов ведения федерации и предметов совместного ведения федерации и ее субъектов – сферы конкурирующей компетенции и второй способ – когда определяются предметы исключительного ведения федерации, совместного ведения и предметы ведения субъектов федерации[225].

Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации, как и перечень предметов ведения Российской Федерации, является закрытым. Это создает определенные гарантии конституционной защиты согласованного сторонами федеративных отношений объема совместного ведения.

В основе российской конституционной модели разграничения предметов ведения лежит сочетание принципов субсидарности и централизации.

В соответствии со ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Федерации по предметам совместного ведения субъекты Федерации обладают всей полнотой государственной власти.

Анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации свидетельствует о том, что перечень предметов ведения субъектов Федерации довольно обширен. Однако субъекты Российской Федерации не наделены правом законотворчества в таких отраслях права, как гражданское, гражданско-процессуальное, уголовное, уголовно-процессуальное, арбитражно-процессуальное, авторское и патентное, которые в той или иной мере касаются регулирования прав и свобод человека и гражданина.

Принцип централизации характерен и для регулирования судебной системы. В соответствии с российской Конституцией судоустройство отнесено к ведению Федерации. Российская модель конституционного регулирования круга предметов ведения тяготеет к числу централизованных федеральных систем.

Среди множества аспектов, обсуждаемых в ходе дискуссии об «асимметричной федерации», этнолингвистическим проблемам уделяется не слишком много внимания. Речь идет о неравенстве соседствующих в нашей стране языков. До сих пор нет оценки значения беспрецедентного подъема национального самосознания «титульных» народов как в бывших союзных республиках, так и в российских автономиях.

Еще в 1978 г. три закавказские республики – Азербайджан, Армения и Грузия – в своих конституциях закрепили за языками «титульных» наций статус государственных. К середине 1990 г. все тогда еще союзные республики законодательно закрепили за языками «титульных» народов статус «государственных».

Верховный Совет СССР оказался в безвыходном положении: ему не оставалось ничего иного, как признать сложившуюся языковую ситуацию, законодательно санкционировав ее. Это было сделано в Законе «О языках народов СССР», принятом за несколько месяцев до распада СССР. В этом документе русский язык не имел статуса «государственного». В ст. 4 Закона говорилось: «С учетом исторически сложившихся условий и в целях обеспечения общесоюзных задач русский язык признается на территории СССР официальным языком СССР и используется как средство межнационального общения»[226].

Примерно в то же время – в конце 80‑х – начале 90‑х гг. – в «языковую реформу» включились и автономные республики, входившие в состав РСФСР. В стремлении к «демократическому уравниванию» языков они, одна за другой, принимали собственные законы о языках, наделяющие статусом государственных те или иные местные языки.

Российские автономии не могли не учитывать этнодемографический состав населения России, свое анклавное положение, а также степень реального развития языков, т. е. масштаб соответствия состава языка тем функциям, которые ему надлежало выполнять в качестве государственного. По этой причине, как правило, наряду с местным, вторым государственным языком объявлялся русский[227].

За стремлением во что бы то ни стало обзавестись собственным государственным языком стояло постепенное обретение бывшими автономиями все более высокого статуса.

Все разнообразие принятых республиками формулировок имело один и тот же подтекст: раньше языки были неравноправны, местные, прежде всего «титульные», языки подавлялись русским и теперь нужно было восстановить равновесие, объявив об их «уравнивании». Но желанного «равноправия» не получилось. Суть реформ сводилась к тому, чтобы с помощью приоритетных условий для языков «титульных» народов обеспечить их представителям доминирующее положение в местных элитах.

Фактически, законы о языках разделили население республик на «своих», т. е. носителей государственного языка, и прочих «безъязычных», не имевших в силу этого права на этнолингвистическое самоопределение. «Языковая реформа» должна была, с одной стороны, расширить сферу применения местных языков, по объективным причинам не выдерживающих конкуренции с русским, и с другой – перераспределить должности в руководящей иерархии, оттеснив моноязычную (обычно, русскую) часть местной элиты[228].

В ст. 26 Конституции РФ провозглашается право каждого гражданина на «пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, обучения, творчества». Закон отмечает, что в «Российской Федерации с ее многонациональным населением традиционно сложившейся нормой языкового сосуществования является двуязычие и многоязычие» (преамбула). Появляется новый термин «языковый суверенитет», который понимается как «совокупность прав народов и личности на сохранение и всестороннее развитие родного языка» (ст. 2).

Закон объявляет русский язык «основным средством межнационального общения» и придает ему «статус государственного языка на всей территории Российской Федерации» (ст. 3). При этом отмечается, что республики в составе России могут обзаводиться и собственными государственными языками.

В соответствии с нормами международного права «государство гарантирует гражданам Российской Федерации осуществление основных политических, экономических, социальных и культурных прав вне зависимости от их знания какого-либо языка» (ст. 5). Наряду с этим русский язык функционирует как государственный и в этом качестве изучается во всех учебных заведениях страны (ст. 10). В любом многонациональном обществе всегда существует опасность того, что объявление какого-либо языка государственным повлечет за собой дискриминацию. Наиболее известным и очевидным видом дискриминации является дискриминация меньшинства. В то же время объявление государственным одного из языков местных меньшинств может привести к дискриминации большинства.

Касаясь языковых проблем молодых Соединенных Штатов, А. де Токвиль отмечал: «Когда люди, не будучи более привязанными к своему месту, беспрестанно общаются друг другом, когда кастовость уничтожена, а классовый состав обновляется и перемешивается, все слова языка также смешиваются в одну кучу. Те из них, которые не могут импонировать большинству, погибают; остальные образуют общий фонд… Почти все диалектические различия, разделяющие языки Европы, явным образом стираются; в Новом Свете нет местных говоров, и день ото дня они исчезают в Старом»[229].

Если события будут развиваться естественно, то же самое может произойти и с русским языком. В то же время необходимо развивать и национальные языки.

Внимательный анализ исходящих от республик политических инициатив свидетельствует, что государственная целостность России рассматривается некоторыми из них лишь как необходимое условие перехода к следующему этапу – государственной независимости.

Существование в составе России в максимально расширенных рамках суверенитета позволяет бывшим автономиям добиться льготных условий для укрепления своих властных систем[230].

Равноправие субъектов Федерации в их бюджетных отношениях с федеральным центром считается одним из основных принципов бюджетного федерализма.

Бюджетная статистика показывает, что у республик выше уровень бюджетных расходов на душу населения притом, что они «оставляют» у себя более высокую долю собранных налогов и формируют за счет поступления из федерального бюджета более весомую часть своих доходов[231].

Асимметрия бюджетного устройства может опираться на те или иные нормативно-правовые акты, регламентирующие налоговые и бюджетные от-ношения между центром и регионами. Легитимность такого рода «асимметричных» правовых актов, по меньшей мере, небесспорна. Любое бюджетное неравноправие субъектов Федерации противоречит не только бюджетному законодательству, но и Конституции РФ.

«Формально-правовая» асимметрия продолжает оставаться одной из черт нынешнего состояния бюджетной системы России.

Наиболее яркими ее проявлениями являются: особые бюджетные режимы республик; бюджетные соглашения центра с субъектами Федерации; федеральные законы об отдельных видах налогов; федеральные законы об отдельных субъектах Федерации.

Термин «бюджетный федерализм» применим ко всем странам, бюджетная система которых включает несколько обособленных региональных уровней и предполагает осуществление анализа взаимоотношений, возникающих между этими уровнями бюджетной системы.

Основной конфликт заключается в степени децентрализации при выполнении имеющихся фискальных задач. Все решения, которые принимаются в данной области, делятся на две категории: те, которые эффективнее принимать централизованно, и те, которые эффективнее принимать децентрализованно. Общий принцип бюджетного федерализма таков: переход от централизованного к децентрализованному принятию решений происходит только в том случае, когда он ведет к улучшению, то есть повышает в конечном счете эффективность принимаемых решений[232].

Для сравнения некоторых функций управления субъектом федерации можно обратиться к опыту Соединенных Штатов Америки. Один из субъектов федерации – штат Вермонт, который был образован в 1777 г. как независимая республика со своей собственной конституцией и Биллем о правах. Это – первый штат в Северной Америке, объявивший рабство вне закона и отменивший владение имуществом как обязательное условие для избирательного права. В 1791 г. Вермонт был принят в союз четырнадцатым штатом.

Правительственная структура Вермонта близка к федеральной модели с разделением власти на законодательную, исполнительную и судебную.

Исполнительную власть осуществляют губернатор и ряд должностных лиц. Губернатор выбирается прямо избирателями сроком на два года, в отличие от большинства штатов, где срок полномочий составляет четыре года. Губернатор может быть переизбран на любое количество сроков, обвинен и привлечен к суду Законодательным собранием, но этого еще в истории штата никогда не случалось. Губернатор обладает правом назначать на ответственные должности судей, членов комитетов и комиссий, контролирующих определенные департаменты, что утверждается Сенатом штата. Так же, как и президент США, губернатор предлагает бюджет штата и может рекомендовать законы.

Другие официальные посты штата избираются прямо сроком на два года. Вице-губернатор, или «губернатор-лейтенант», имеет такие же обязанности, как и вице-президент США, включая представительство в Сенате штата.

Государственный секретарь штата в отличие от федерального секретаря отвечает не за международные отношения, а контролирует избирательную компанию, взаимоотношения местных властей и правительства штата, установление норм и стандартов для специалистов различных профессий.

Адвокат-губернатор – это главный прокурор штата, который является главным юридическим советником губернатора.

Казначей отвечает за деньги, полученные штатом, а также за прибыли от взносов, размещенные на длительный срок, за управление заемом штата через продажу. Однако в отличие от федерального секретаря казначейство не несет ответственности за бюджет и за налогообложение.

Ревизор счетов несет ответственность за точность и эффективность во всех финансовых операциях штата, его функции очень схожи с функциями федеральной главной бухгалтерии при конгрессе.

Законодательным органом является Законодательное собрание штата (официально Генеральная Ассамблея), которое состоит из двух палат, так же как и федеральный конгресс. Сенат состоит из 30 сенаторов, избранных от каждой из 14 округов Вермонта, но в отличие от федерального Сената количество сенаторов, представляющих данный округ, зависит от населения того округа. Палата представителей состоит из 150 членов, избранных из двух- или одночленных районов с равным населением.

Законодательное собрание обычно работает с января по апрель или май каждого года. Так же, как и на федеральном уровне, губернатор не может распустить Законодательное собрание, но имеет право созвать его внеочередную сессию. Вице-губернатор председательствует в Сенате, в то время как палата представителей избирает спикера в качестве председательствующего.

Так же, как и в федеральном правительстве, обе палаты должны утвердить законы и расходы штата. Губернатор может наложить вето на закон, но голосование большинством в ⅔ голосов в обеих палатах законодательного собрания аннулирует это вето.

Законодательная власть Вермонта представлена в каждом округе районными судами по уголовным делам, высшими судами по гражданским делам и Верховным судом штата. В его составе – Председатель и четыре члена суда. Суд рассматривает апелляции, причем сохраняется возможность апелляции в Верховный суд США, регулирует деятельность судебной системы в целом. Все судьи назначаются губернатором с согласия Сената, но они должны подтверждаться в должности законодательным собранием каждые шесть лет (в отличие от пожизненного назначения в федеральном органе).

Верховный суд Вермонта, как и федеральный Верховный суд, может аннулировать закон штата, сочтя его нарушающим конституцию Вермонта или США.

Прокуроры представлены адвокат-генералом с сотрудниками и прокурорами штата в каждой области штата.

В Вермонте существуют законы, регулирующие деятельность политических партий, выборы и регистрацию граждан, желающих принять участие в выборах. Партии должны провести первичные выборы для выдвижения своих кандидатов на должность губернатора и на другие государственные должности в учреждения штата, в Законодательное собрание, в Сенат и Палату представителей США. В Палате представителей Вермонту принадлежат два сенаторских места, но в связи с малочисленным населением ему выделен только один представитель. Первичные выборы проводятся в первый вторник сентября, незадолго до всеобщих выборов в ноябре четных годов.

Исторически, со времен Гражданской войны до 1950‑х гг., Вермонт был практически однопартийным штатом, с преобладанием республиканцев. Политическое соперничество главным образом происходило на первичных выборах в республиканской партии. С 1950‑х гг. обе партии – и Республиканская, и Демократическая, – имеют примерно равное количество сторонников. Существует небольшая третья партия, называемая Прогрессивной коалицией, имеющая сильное влияние в городе Бурлингтоне.

Исполнительная власть в Вермонте осуществляется, помимо губернатора и других выборных должностных лиц, специальной исполнительной структурой. Данная структура определяется законами, принятыми Генеральной Ассамблеей.

В то же время большинство руководителей агентств и департаментов назначаются губернаторами, утверждаются Сенатом. Новый губернатор имеет право сменить глав департаментов или оставить прежних.

Исполнительная власть включает в себя несколько «высших агентств», возглавляемых секретарями. Каждое агентство состоит из нескольких департаментов, возглавляемых «комиссаром».

Существует еще ряд независимых департаментов, возглавляемых комиссарами или директорами.

Высшие агентства и департаменты Вермонта составляют часть системы исполнительной власти. Среди них: агентство администрации, куда входят департамент финансов и управление расходами и затратами, департамент кадров, департамент штатных зданий и общих служб, отдел публичных документов; агентство бизнеса и общественных дел, агентство обслуживания человека; агентство природных ресурсов, транспортное агентство (главным образом строит и поддерживает в порядке скоростные дороги и оказывает помощь в поддержании и местных дорог).

Главными независимыми департаментами, возглавляемые комиссарами, являются департамент сельского хозяйства, департамент банковского дела, департамент страхования, включая медицинское, департамент образования, департамент трудоустройства и производственного обучения, департамент труда и индустрии, департамент безопасности населения, департамент и комиссия публичных служб, регулирующая оказание услуг (электричество, газ, телефон)[233].

Один из важнейших вопросов, связанных с суверенитетом, – это действие института федерального вмешательства в дела субъектов федерации. Его содержание определяется самой природой федеративного устройства, которая предполагает не только разграничение предметов ведения, но и обеспечение единства экономической и политико-правовой организации союзного государства, закрепление механизмов государственной интеграции.

По определению, государственно-правовой(конституционный) институт федерального вмешательства в дела субъектов федерации представляет собой систему согласованных правовых норм (элементов правового института), определяющих основания для федерального вмешательства; государственный орган (или органы), уполномоченный объявить федеральное вмешательство; порядок его введения; временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации[234].