Тема 3
Основы конституционного строя и формы демократии в России
Учебные вопросы:
1. Конституционный строй и его основы.
2. Система принципов (основ) конституционного строя.
3. Формы демократии в России: общая характеристика.
4. Особенности проведения референдума Российской Федерации.
1. Конституционный строй и его основы
Закреплению основ конституционного строя посвящена глава 1 Конституции РФ, которая представляет собой «конституцию в конституции», поскольку согласно ст. 16 Конституции РФ никакие другие положения российской Конституции не могут противоречить основам конституционного строя страны.
Каждое государство характеризуется определенными чертами, в которых выражается его специфика. Оно может быть демократическим или тоталитарным, республикой или монархией. Совокупность таких черт позволяет говорить об определенном способе, определенной форме организации государства, или о государственном строе. Такой строй, закрепленный конституцией, становится его конституционным строем.
Основы конституционного строя – это система базовых конституционных принципов, определяющих фундаментальные устои общественно-политического, правового, конституционного строя.
Конституционный строй – это система правовых отношений, закрепляющая способ организации государства, при котором признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина, а государство подчинено праву и, прежде всего, демократической Конституции[28].
Конституционный строй, таким образом, не сводится к факту существования конституции, а становится реальностью только при двух условиях: если конституция соблюдается и если она демократическая[29].
Государственный строй, закрепленный конституционно, приобретает черты конституционного строя. Исторически он предшествует конституционному строю, являясь его необходимым условием. В то же время содержательно конституционный строй охватывает и такие сферы общественной жизни (основы гражданского общества, естественные права человека), которые выходят за рамки государственного строя, вбирающего государственное устройство, организацию государственной власти и пр. Следовательно, государственный строй является логически исходным началом, ядром и необходимым условием строя конституционного, поэтому во многом они совпадают. Между тем содержательно конституционный строй зачастую является платформой, исходным началом для государственного строя, который характеризует организационную структуру государства, его органов и территории. Иными словами, в России общественный и конституционный строй являются «средой обитания» государственного стоя, а конституционный строй выступает связывающим звеном для общественного и государственного строя (Франция, Италия).
Таким образом, конституционный строй с точки зрения конституционного права есть отраженные в конституции и реально существующие устои жизни общества и государства. А основы конституционного строя – это система конституционных принципов, закрепляющих основы государственного и общественного строя.
Основы конституционного строя призваны быть ядром правового регулирования и поэтому должны обладать повышенной стабильностью содержания. На это направлен установленный в Конституции РФ порядок изменения положений ее первой главы. Эти нормы, как уже было указано, могут быть пересмотрены Конституционным Собранием, которое созывается по решению 3/5 от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Конституционное Собрание либо разрабатывает проект новой Конституции, либо подтверждает неизменность действующей Конституции РФ.
2. Система принципов (основ) конституционного строя
Система главных принципов, составляющих основы конституционного строя Российской Федерации, закреплена в главе 1 Конституции РФ.
Принципы, составляющие основы конституционного строя, взаимосвязаны и тесно переплетены между собой, нередко регулируя одно и то же в более широком и более конкретном смысле. Именно поэтому основы конституционного строя необходимо рассматривать как единую целостную систему, а не набор отдельных характеристик российского государства.
С учетом того, что в современном демократическом государстве человек ставится на первое место, раскрытие принципов конституционного строя следует вести в последовательности, соответствующей данному приоритету.
Человек, его права и свободы – высшая ценность. Данный принцип является центральным в системе основ конституционного строя. Конституция РФ в ст. 2 провозглашает человека, его права и свободы высшей ценностью, возлагая обязанность их признания, соблюдения и защиты на государство.
Демократическое государство. Статья 1 Конституции устанавливает, что Российская Федерация является демократическим государством. Демократия – такая форма организации государства, которая соответствует воле народа этого государства.
Основные признаки демократического государства: единственным источником власти и носителем суверенитета является многонациональный народ Российской Федерации; легитимность государственной власти; демократические процедуры формирования и осуществления государственной власти; запрет присвоения власти и преследование такого присвоения (захвата) по закону. Демократизм также находит выражение в народовластии, разделении властей, политическом и идеологическом многообразии, местном самоуправлении.
Принцип федерализма. Россия определяется в ст. 1 Конституции РФ как федеративное государство. Федеративное устройство – форма государственного устройства, при которой составные части государства (субъекты федерации) обладают самостоятельностью и полномочиями в рамках разграничения предметов ведения и полномочий. Принцип федеративного построения России определяет характер взаимоотношений между федеративным Центром и его субъектами, а также между субъектами РФ.
Правовое государство. Правовое государство – такой способ организации государства, при котором оно подчинено праву, а главной целью его деятельности является обеспечение прав и свобод человека. Однако конституционная характеристика России как правового государства не подтверждается фактическим состоянием государства, а указывает направление его необходимого развития. Правовое государство – это принцип-цель.
Социальное государство. Принцип социального государства закреплен в ст. 7 Конституции РФ. Назначение социального государства, согласно Конституции РФ, состоит в проведении политики, направленной на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
Светское государство. Светский характер Российской Федерации закреплен в ст. 14 Конституции РФ. Светское – это такое государство, в котором взаимоотношения государства и церкви строятся на основе взаимного невмешательства в дела друг друга, и не допускается установление какой-либо государственной религии. Данный принцип характеризуется следующим:
1) отделение церкви от государства означает, что государство не вмешивается в деятельность религиозных объединений, не возлагает на них выполнение каких-либо государственных функций, не сопровождает свою деятельность религиозными обрядами и т. д. Религиозные объединения, в свою очередь, не участвуют в выборах органов власти, не участвуют в политической деятельности, не могут создавать свои подразделения в органах государственной и местной власти;
2) отделение школы от церкви. Однако религиозные организации вправе создавать собственные образовательные учреждения;
3) невозможность установления государственной или общеобязательной религии. Веровать или не веровать – личное дело каждого;
4) равенство религиозных объединений перед законом. Таким образом, принцип светского государства дает возможность государству сохранять самостоятельность в условиях много-конфессионального общества, что не исключает его взаимодействия с религиозными объединениями, и прежде всего традиционными (православие, ислам, буддизм).
Принцип народовластия и государственного суверенитета. Принцип народовластия провозглашен в ст. 3 Конституции РФ. Он проявляется уже в самом факте принятия Конституции на общероссийском референдуме.
Традиционно к свойствам народовластия относят единство, верховенство, полноту, неограниченность и неотчуждаемость власти народа. Все эти свойства в совокупности применительно к многонациональному народу России образуют качество народного суверенитета.
Суверенитет народа – это первоисточник власти, право на развитие в той форме, которая вбирает само общество. Основные каналы реализации народного суверенитета – это государственный и национальный суверенитет.
Главный канал реализации национального и народного суверенитета – государство, закрепляющее суверенные права народов, этносов в правовой форме. Понятие суверенитета связано исключительно с существованием государства.
В современной науке конституционного права разрабатывается новая категория – суверенная демократия, идея которой состоит в признании суверенности народа, посредством различных демократических процедур реализующего свою власть, независимость которой обеспечивается суверенитетом государства в условиях сохранения России[30].
Республиканская форма правления. Форма правления – категория, выражающая способ организации верховной государственной власти, порядок образования и срок полномочий ее органов, их взаимодействие между собой и населением, степень участия населения в ее формировании.
Традиционно форма правления подразделяется на две основные разновидности – монархию и республику.
В республике верховную государственную власть осуществляют выборные органы, избираемые на определенный срок и ответственные перед народом. В литературе выделяются две основные формы республик – президентская и парламентская. Кроме того, ведется речь о полупрезидентской и суперпрезидентской республиках, к последней ряд ученых относит Россию[31].
Характеризуя Россию по форме правления, можно отметить, что это смешанная полупрезидентская республика.
Экономические основы конституционного строя. Свобода экономической деятельности отражается в ряде принципов:
– единство экономического пространства и свободное перемещение товаров и услуг, что означает невозможность внутри территории РФ установления каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров и услуг (ст. 74 Конституции РФ);
– поддержка конкуренции – основополагающий принцип рыночной экономики, который обеспечивается предоставлением субъектам предпринимательской деятельности равных прав и возможностей в сфере гражданского оборота, а также ограничением монополистической деятельности на рынке;
– равенство всех форм собственности, свобода предпринимательства и частной инициативы;
– многообразие и равная защита всех форм собственности, о чем уже упоминалось.
Идеологическое и политическое многообразие. Данный принцип закреплен в ст. 13 Конституции РФ и его основными характеристиками являются:
– идеологическое многообразие как возможность нормального сосуществования в обществе различных (противоположных) философских, политических, правовых, экономических, религиозных взглядов, идей, теорий. Каждый вправе самостоятельно или совместно свободно создавать, распространять, защищать свои взгляды и идеи;
– невозможность установления никакой идеологии в качестве государственной или обязательной – необходимая гарантия принципа идеологического многообразия. Это означает, что государство не должно вмешиваться в сферу идеологии путем подчинения какому-либо идеологическому направлению, и государство не вправе устанавливать какую-либо идеологию в качестве обязательной;
– принцип политического многообразия (многопартийность) есть свобода образования и деятельности политических партий, выражающих волю населения или отдельных его субъектов, что исключает возможность партийной монополии, ущемление прав других, менее влиятельных, партий;
– свобода общественных объединений, включая и политические партии; – пределы идеологического и политического многообразия, которые не могут быть безграничны (ст. 13 Конституции РФ устанавливает ряд запретов в отношении общественных объединений).
3. Формы демократии в России: общая характеристика
Понятие демократии сложилось еще в античном мире, а после победы буржуазных революций в XVII–XIX веках демократия повсеместно стала входить в политическую практику крупных промышленных держав (США, Франция).
Демократии в науке всегда придавалось различное толкование, поэтому неудивительно существование множества ее взаимоисключающих концепций. Одни авторы понимали под демократией метод осуществления государственной власти, другие определяли ее как форму государства, третьи делали упор на классовый характер демократии. Различные подходы к пониманию демократии вызвали к жизни концепцию «плюралистической» демократии, «компромиссной» демократии, теории правящей элиты и др.
Осуществление власти народа предполагает существование в каждом государстве определенного механизма властвования. В зависимости от форм волеизъявления народа в науке и конституционно-правовой практике обычно различают непосредственную (прямую) и представительную демократию.
Непосредственная демократия – это форма непосредственного волеизъявления народа или каких-либо групп населения.
Понятие непосредственной демократии и ее форм складывалось постепенно, и ученые разных стран делали акценты на различных сторонах.
Предлагался термин «полунепосредственная демократия», означающий введение ряда институтов, обеспечивающих непосредственное участие народа в управлении при сохранении в целом представительной системы. На деле это сводится к некоторым институтам, практическая значимость которых, по мнению ряда ученых, невелика[32]. Например, закон, принятый парламентом, выносится на референдум, или Конституционное Собрание разрабатывает проект Конституции, а затем выносит его на референдум, также примером может служить народная правотворческая инициатива.
В литературе выделяются несколько форм прямой демократии: парламентские выборы, выборы должностных лиц государства, голосование во время проведения референдума, голосование по отзыву выборных должностных лиц, народная правотворческая инициатива, обращения граждан, сходы, собрания, публичные слушания, опросы, которые наиболее ярко проявляются на местном уровне и подлежат изучению в дальнейшем.
Референдум – это форма непосредственного волеизъявления граждан, выражающаяся в голосовании по наиболее значимым вопросам общественного, регионального или местного масштаба.
Классификация референдумов осуществляется по разным основаниям.
В зависимости от предмета референдума выделяют конституционный, законодательный, международно-правовой и административный референдумы.
По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, различают консультативный и императивный (обязательный) референдумы. Первый проводится для выяснения мнения населения по каким-либо вопросам, окончательное решение принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решения второго обязательны для исполнения всеми органами и лицами. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении. В российском законодательстве предусмотрен лишь императивный референдум.
В зависимости от условий, необходимых для проведения референдума, они делятся на обязательные и факультативные. Обязательные проводятся в связи с необходимостью, установленной законом, и являются одним из способов принятия какого-либо государственного решения. Например, в Японии поправки к Конституции могут быть приняты только на референдуме. Факультативный референдум проводится при наличии инициативы определенных законом субъектов.
По территориальной сфере референдумы делятся на общегосударственные, региональные и местные.
Правовой основой организации и проведения референдумов в России являются Конституция РФ, Федеральный закон от 12 июня 2002 г. «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Его положения развиваются в отдельных законодательных актах регионов. Порядок проведения всероссийского референдума установлен ФКЗ от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации».
Субъекты федерации принимают собственные законы о референдумах субъектов федерации и о местных референдумах. В ряде случаев принимаются отдельные законы (Тюменская область), иногда – единый законодательный акт, регулирующий порядок проведения и регионального, и местного референдумов (Свердловская область).
Таким образом, можно сделать следующие выводы: – все формы непосредственной демократии способствуют активизации политической жизни любой страны;
– удельный вес и значение каждой из форм демократии различны и зависят от множества национальных, исторических, политических и иных обстоятельств, характерных для каждого общества;
– значимость этой формы народовластия столь велика, что фактически все современные конституции содержат положения о формах непосредственной демократии.
4. Особенности проведения референдума Российской Федерации
Подготовка и проведение референдума Российской Федерации.
Правовым основанием проведения общероссийского референдума является ФКЗ от 28 июня 2004 г. «О референдуме Российской Федерации», а положения, не урегулированные данным законом, регулируются Федеральным законом от 12 июня 2002 г.
Закон определяет референдум Российской Федерации как всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.
На референдум Российской Федерации в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ, и проект нормативного акта или вопрос, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.
На всероссийский референдум не могут выноситься вопросы (ст. 6 ФКЗ):
1) об изменении статуса субъекта (субъектов) Российской Федерации, закрепленного Конституцией Российской Федерации;
2) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также о проведении их досрочных выборов либо о перенесении сроков проведения таких выборов;
3) об избрании, назначении на должность, досрочном прекращении, приостановлении или продлении полномочий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
4) о персональном составе федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
5) об избрании, досрочном прекращении, приостановлении или продлении срока полномочий органов, образованных в соответствии с международным договором Российской Федерации, либо должностных лиц, избираемых или назначаемых на должность в соответствии с международным договором Российской Федерации, а также о создании таких органов либо назначении на должность таких лиц, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;
6) о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения;
7) отнесенные Конституцией России, федеральными конституционными законами к исключительной компетенции федеральных органов государственной власти.
Вопрос, выносимый на референдум, не должен противоречить Конституции Российской Федерации, ограничивать, отменять или умалять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.
Наряду с ограничениями, относящимися к выносимым на референдум вопросам, законодатель вводит ограничения по проведению референдума в целом (ст. 7 ФКЗ «О референдуме РФ»).
Во-первых, референдум не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории Российской Федерации, либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, либо на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения.
Во-вторых, повторный референдум Российской Федерации с такой же формулировкой вопроса не проводится в течение двух лет с момента официального опубликования результатов предыдущего общероссийского референдума.
В-третьих, референдум не проводится в последний год полномочий Президента РФ, Государственной Думы, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории Российской Федерации на основании решения уполномоченного федерального органа, за исключением случаев проведения референдума по проекту Конституции и проекту нормативного акта или вопроса, обязательное вынесение на референдум которого предусмотрено международным договором РФ.
Установление иных ограничений не допускается. Например, принятие органом власти решения по тому же вопросу, по которому предполагается проведение референдума, не препятствует его проведению.
Процесс подготовки и проведения референдума Российской Федерации (референдумный процесс) включает несколько стадий:
1) выдвижение инициативы проведения референдума и сбор подписей в ее поддержку;
2) назначение референдума;
3) образование участков, формирование комиссий референдума, составление списков участников референдума;
4) проведение агитации;
5) голосование и определение результатов референдума;
6) вступление в силу решения, принятого на референдуме.
Инициатива проведения референдума РФ принадлежит:
1) не менее чем двум миллионам граждан Российской Федерации, имеющих право на участие в референдуме, при условии, что на территории одного субъекта Российской Федерации или в совокупности за пределами территории Российской Федерации находится место жительства не более 50 тысяч из них;
2) Конституционному Собранию в случае, предусмотренном ч. 3 ст. 135 Конституции РФ;
3) федеральным органам государственной власти в случаях, предусмотренных международным договором РФ и ФКЗ.
Инициатива проведения референдума гражданами включает три этапа:
1) легализацию инициативной группы референдума;
2) сбор подписей в поддержку инициативы проведения референдума;
3) решение ЦИК РФ по инициативе граждан[33].
Образование инициативной группы распадается на четыре под-этапа, поскольку требует предварительного образования региональных подгрупп инициативной группы более чем в половине субъектов РФ в составе не менее 100 участников референдума каждая.
Первый подэтап – создание региональной подгруппы. Гражданин (граждане) РФ, выдвинувший (выдвинувшие) предложение об образовании инициативной группы, не позднее, чем за пять дней до дня проведения собрания участников референдума для решения вопроса об образовании региональной подгруппы письменно уведомляет (уведомляют) избирательную комиссию своего субъекта РФ о месте и времени проведения собрания, а также о вопросе (вопросах) референдума. Собрание подгруппы проводится на территории того субъекта РФ, где находится место жительства участников референдума, принимающих участие в собрании. Собрание правомочно, если в нем принимают участие не менее 100 участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта РФ. Подписи указанных участников референдума в протоколе их регистрации на собрании региональной подгруппы удостоверяются нотариально. На собрании региональной подгруппы вправе присутствовать представитель избирательной комиссии субъекта РФ, на территории которого проводится собрание, а также представитель ЦИК РФ. Граждане, создающие региональную подгруппу за пределами РФ, уведомляют об этом ЦИК РФ.
В случае поддержки предложения об образовании инициативной группы и вопроса (вопросов) референдума собрание региональной подгруппы принимает решение о создании региональной подгруппы, а также решения:
1) об утверждении формулировки вопроса (вопросов) референдума;
2) об образовании инициативной группы;
3) о назначении из числа членов региональной подгруппы ее уполномоченных представителей. Решения эти считаются принятыми, если за них проголосовали более половины участников собрания. Результаты голосования отражаются в протоколе собрания.
Второй подэтап – регистрация региональной подгруппы. Уполномоченные представители региональной подгруппы обращаются в избирательную комиссию своего субъекта РФ с ходатайством о регистрации подгруппы, в котором указывается утвержденная на собрании формулировка вопроса (вопросов) референдума.
Избирательная комиссия субъекта РФ, получив ходатайство о регистрации региональной подгруппы, незамедлительно уведомляет ЦИК РФ о вопросе (вопросах) референдума, указанном (указанных) в ходатайстве, с тем, чтобы ЦИК РФ имел возможность в течение 10 дней проверить соответствие его (их) законодательным требованиям. Если ЦИК РФ установила несоответствие вопроса (вопросов) референдума законодательным требованиям, она мотивирует это в своем заключении и незамедлительно доводит его до сведения всех избирательных комиссий субъектов РФ. После получения этого заключения избирательные комиссии субъектов РФ не вправе регистрировать региональные подгруппы, обратившиеся с ходатайством о регистрации. Параллельно избирательная комиссия субъекта РФ в течение 15 дней со дня получения ходатайства о регистрации региональной подгруппы сама проверяет соответствие ходатайства и приложенных к нему документов законодательным требованиям. В итоге она принимает решение о регистрации региональной подгруппы либо об отказе в ее регистрации (в т. ч. при наличии соответствующего заключения ЦИК РФ). Отказ в регистрации может иметь место только по соображениям законности. Решение о регистрации региональной подгруппы, созданной за рубежом, принимает ЦИК РФ.
Решение избирательной комиссии субъекта РФ об отказе в регистрации может быть обжаловано в региональный суд общей юрисдикции. Решение ЦИК РФ, которым утверждено ее заключение о несоответствии вопроса (вопросов) референдума законодательным требованиям, может быть обжаловано в Верховный Суд РФ.
Третий подэтап – создание инициативной группы. После регистрации избирательной комиссией субъекта РФ региональной подгруппы начинается создание аналогичных подгрупп в других субъектах РФ. С момента регистрации таких подгрупп более чем в половине субъектов РФ их уполномоченные представители вправе на своем собрании принять решение об обращении в ЦИК РФ с ходатайством о регистрации инициативной группы. Такое ходатайство должно быть направлено в ЦИК РФ не позднее чем через два месяца со дня регистрации первой региональной подгруппы.
На собрании также принимаются решения о назначении из числа участников собрания уполномоченных представителей инициативной группы по проведению референдума и ее уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Инициативная группа создает собственный фонд референдума, исключительно через который осуществляет все расходы по инициированию референдума, агитационной работе. В ходатайстве инициативной группы указываются:
1) формулировка вопроса (вопросов) референдума;
2) наименования субъектов РФ, иностранных государств, в которых зарегистрированы региональные подгруппы и на территориях которых предполагается сбор подписей.
Четвертый подэтап – регистрация инициативной группы. Если ЦИК РФ установит соответствие ходатайства инициативной группы и приложенных к нему документов законодательным требованиям, ЦИК РФ в течение 10 дней со дня поступления ходатайства принимает решение о регистрации инициативной группы, ее уполномоченных представителей и дает разрешение на открытие специального счета фонда референдума, а также выдает инициативной группе регистрационное свидетельство. В регистрационном свидетельстве указывается дата окончания срока сбора подписей в поддержку инициативы проведения референдума. Если ЦИК РФ приняла решение об отказе в регистрации инициативной группы, ей выдается мотивированное постановление, после чего процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются. Основанием для отказа в регистрации инициативной группы являются только соображения законности. Решение об отказе в регистрации может быть обжаловано в Верховный Суд РФ[34].
Если в течение двух месяцев со дня регистрации первой региональной подгруппы в ЦИК РФ не поступит ходатайство инициативной группы, ЦИК РФ принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума. Инициативная группа по проведению референдума до официального опубликования решения о назначении референдума вправе отозвать свою инициативу путем представления в ЦИК РФ протоколов собраний более чем половины входящих в ее состав региональных подгрупп об отзыве инициативы проведения референдума. Решение об отзыве указанной инициативы считается принятым, если на собрании региональной подгруппы за него проголосовали более половины членов региональной подгруппы. По результатам рассмотрения представленных документов ЦИК РФ принимает решение о прекращении процедур по реализации инициативы проведения референдума.
2. Сбор подписей в поддержку референдума. Инициативная группа обязана собрать в поддержку инициативы проведения референдума не менее двух миллионов подписей участников референдума. При этом на один субъект РФ должно приходиться не более 50 тысяч подписей участников референдума, место жительства которых находится на территории данного субъекта. Если сбор подписей осуществляется за пределами РФ, общее количество таких подписей не может составлять более 50 тысяч. Сбор подписей осуществляется в течение 45 дней со дня, следующего за днем регистрации инициативной группы.
Право сбора подписей принадлежит исключительно членам инициативной группы, входящим в региональную подгруппу, зарегистрированную избирательной комиссией субъекта РФ, на территории которого осуществляется сбор подписей. Подписи могут собираться только на территориях тех субъектов РФ, избирательными комиссиями которых были зарегистрированы региональные подгруппы. Участник референдума вправе ставить подпись в поддержку одной и той же инициативы проведения референдума только один раз.
После завершения сбора подписей, но не позднее даты окончания срока сбора подписей, указанной в регистрационном свидетельстве, инициативная группа подсчитывает количество подписей, собранных по каждому субъекту РФ, количество подписей, собранных за рубежом, а также общее количество собранных подписей. По результатам подсчета составляется протокол об итогах сбора подписей, который подписывается уполномоченным представителем инициативной группы. Подписные листы, пронумерованные и сброшюрованные в виде папок по субъектам РФ, иностранным государствам, протокол об итогах сбора подписей, первый финансовый отчет инициативной группы об использовании средств фонда референдума передаются уполномоченным представителем инициативной группы в ЦИК РФ не позднее 18 часов по московскому времени дня, в который истекает срок сбора подписей. Количество подписей участников референдума, содержащихся в подписных листах, представляемых в ЦИК РФ, может превышать необходимое количество подписей не более чем на 5 процентов.
3. Решение ЦИК РФ по инициативе граждан. ЦИК РФ в течение 30 дней со дня приема документов проверяет соблюдение порядка сбора подписей, оформления подписных листов, достоверность сведений об участниках референдума, содержащихся в подписных листах, и их подписей, а также соблюдение инициативной группой порядка финансирования своей деятельности и правил проведения агитации по вопросам референдума. По итогам проверки ЦИК РФ принимает решение о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Если количества достоверных подписей участников референдума достаточно для назначения референдума и при этом количество недостоверных и (или) недействительных подписей составило менее 5 процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, ЦИК РФ указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. Данное решение ЦИК РФ не позднее чем через пять дней со дня его принятия направляет Президенту РФ и одновременно уведомляет о своем решении палаты Федерального Собрания РФ. Если количества достоверных подписей участников референдума недостаточно для назначения референдума, либо если количество недостоверных и (или) недействительных подписей составило 5 и более процентов от общего количества подписей, отобранных для проверки, ЦИК РФ указывает это в своем решении о результатах выдвижения инициативы проведения референдума. После принятия данного решения процедуры по реализации инициативы проведения референдума прекращаются. Инициативная группа в течение 10 дней после получения копии отрицательного решения ЦИК РФ вправе обжаловать его в Верховный Суд РФ.
Если ЦИК РФ принимает отрицательное решение, не обжалованное в Верховный Суд РФ или признанное им законным, соответствующая инициативная группа, входящие в нее граждане в течение года со дня принятия решения ЦИК РФ не могут повторно инициировать проведение референдума с такой же по смыслу или содержанию формулировкой вопроса (вопросов).
Изложенная процедура гражданского инициирования референдума крайне сложна, трудна в использовании. Мотив подобного законодательного решения – ограничение инициатив, не имеющих широкой поддержки населения.
Инициатива проведения референдума Конституционным Собранием РФ.
Конституционное собрание РФ, разработав проект новой Конституции РФ, вправе вынести его на всенародное голосование. Порядок такой инициативы должен определяться особым федеральным конституционным законом, который в настоящее время не принят.
Инициатива проведения референдума федеральным органом власти.
Если в соответствии с международным договором РФ проект нормативного акта или вопрос государственного значения подлежит вынесению на референдум РФ, такой референдум назначается по инициативе федерального органа (федеральных органов) государственной власти, к компетенции которого (которых) международным договором РФ отнесено рассмотрение проекта нормативного акта или вопроса государственного значения. Указанная инициатива оформляется решением соответствующего федерального органа (соответствующих федеральных органов) государственной власти.
Назначение референдума РФ – исключительная прерогатива Президента РФ, который назначает его своим указом. Не позднее, чем через 10 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается референдум, Президент РФ направляет их в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ инициативы проведения референдума. Конституционный Суд рассматривает данное обращение, принимает по нему решение и направляет его Президенту. Решение суда подлежит незамедлительному опубликованию.
Если Конституционный Суд признал инициативу проведения референдума соответствующей Конституции РФ, Президент не позднее, чем через 15 дней со дня поступления решения Конституционного Суда назначает референдум. В случае если указанная инициатива признана не соответствующей Конституции РФ, процедуры по ее реализации прекращаются с момента вступления в силу решения Конституционного Суда.
При назначении референдума Президент определяет день голосования, которым может быть только воскресенье, в период от 60 до 100 дней со дня официального опубликования решения о назначении референдума.
Таким образом, Президент РФ обладает исключительным правом на назначение референдума РФ, однако он не может назначить референдум по собственному усмотрению. Президент также не вправе отказать в назначении референдума, если соблюдена предусмотренная законом процедура инициирования референдума и выносимый на референдум вопрос (законопроект) отвечает законодательным требованиям.
Образование участков, формирование комиссий референдума, составление списков участников референдума.
Подготовку и проведение референдума РФ осуществляют:
1) Центральная избирательная комиссия РФ, действующая в качестве Центральной комиссии референдума РФ;
2) избирательные комиссии субъектов РФ, действующие в качестве комиссий субъектов Российской Федерации по проведению референдума РФ;
3) территориальные избирательные комиссии или избирательные комиссии муниципальных образований, действующие в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о выборах и референдумах, в качестве территориальных избирательных комиссий (далее – территориальные комиссии), а также специальные территориальные комиссии референдума, формируемые ЦИК РФ, ИК субъектов РФ в случаях, предусмотренных законом;
4) участковые комиссии по проведению референдума России.
Проведение агитации.
После принятия решения о назначении референдума РФ граждане РФ, а также общественные объединения вправе в любых допустимых формах и законными методами беспрепятственно вести агитацию:
– за или против проведения референдума РФ;
– за или против участия в референдуме; – за или против законопроекта или иного вопроса, выносимого на референдум.
Проведение агитации по вопросам референдума начинается со дня регистрации инициативной группы по проведению референдума и создания соответствующего фонда референдума и прекращается в ноль часов по местному времени за одни сутки до дня голосования.
Голосование и определение результатов референдума.
Решения комиссий по проведению референдума Российской Федерации публикуются в печати и передаются другим средствам массовой информации.
Голосование на референдуме проводится в установленный день с 8 до 20 часов по местному времени в помещениях участковых комиссий. Каждый гражданин голосует лично.
ЦИК РФ признает референдум состоявшимся, если в голосовании приняли участие более половины участников референдума, внесенных в списки участников референдума. Число участников референдума, принявших участие в голосовании, определяется по числу бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования. ЦИК РФ признает результаты референдума недействительными, если итоги голосования признаны недействительными на части участков референдума, на которых списки участников референдума на момент окончания голосования в совокупности включают в себя не менее, чем 25 % от общего числа участников референдума, включенных в списки участников референдума на момент окончания голосования[35].
Вступление в силу решения, принятого на референдуме. Принятое на референдуме решение и итоги голосования в целом по России подлежат официальному опубликованию (обнародованию) не позднее трех дней после определения результатов референдума.
Решение, принятое на общероссийском референдуме, является общеобязательным и не нуждается в дополнительном утверждении. Оно действует на всей территории России и может быть изменено не иначе, как путем принятия решения на новом референдуме.
Если для реализации принятого решения на референдуме требуется издание дополнительного правового акта, федеральный орган государственной власти, в чью компетенцию входит решение этого вопроса, обязан в течение 15 дней с момента вступления в силу решения референдума определить сроки подготовки данного акта.
Таким образом, референдум является одной из центральных форм непосредственной демократии, отличается сложностью процедуры проведения и имеет много сходств с избирательным правом.
Контрольные вопросы
1. Предполагает ли народовластие деятельность профессионального государственного аппарата?
2. Всегда ли можно рассматривать референдум как волю всего народа?
3. Как соотносятся понятия «элементы» и «принципы» конституционного строя?
4. Соотнесите понятия «конституционный строй» и «основы конституционного строя».
5. Возможен ли конституционный строй без государственного строя? Каково их соотношение?
6. В чем состоит системный характер принципов конституционного строя? Приведите примеры их взаимосвязанности.
7. Какие принципы правового государства способствуют развитию конституционного строя в России?
8. Какие принципы рыночной экономики можно отнести к экономическим основам конституционного строя?
9. В чем суть политического и идеологического многообразия?
10. Каковы основные стадии проведения референдума?
Дополнительная литература к теме
1. Алейников Б.Н. Социальное государство и собственность. Государство и право. 2008. № 1.
2. Баев В.Г. Государственный строй как система экономических и политико-правовых отношений /В.Г. Баев, А.Н. Марченко. Современное право. 2010. № 12.
3. Бондарь Н.С. Судебный конституционализм в России в свете конституционного правосудия. М., 2011.
4. Брежнев О.В. Судебный конституционный контроль при реализации инициативы проведения референдума РФ и его назначении: проблемы правового регулирования. Государство и право. 2010. № 3.
5. Гранкин М.И. Конституционный строй: понятие и сущность. Конституционное и муниципальное право. 2011. № 8.
6. Демишель Ф. Институты и власть во Франции /Ф. Демишель, А. Демишель, М. Пикемаль. М., 1977.
7. Зорькин В.Д. Об угрозах конституционному строю в ХХI веке и необходимости проведения правовой реформы в России. Журнал российского права. 2004. № 6.
8. Зорькин В.Д. Социальное государство в России: проблемы реализации. Сравнительное конституционное обозрение. 2008. № 1.
9. Катков Д.Б. Конституционное право /Д.Б. Катков, Е.В. Корчиго.
М., 2001.
10. Крылов Б.С. Институт референдума в России и за рубежом. Российский юридический журнал. 2009. № 4.
11. Комарова В.В. Виды референдумов в современной России. Конституционное и муниципальное право. 2003. № 5.
12. Конев Ф.Ф. Суверенитет: народный или национальный? Конституционное и муниципальное право. 2005. № 6.
13. Кряжкова О. О демократии и демократических процедурах: что не так? Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 1.
14. Курячая М.М. Право на референдум в системе публично-политических прав граждан РФ. М., 2007.
15. Лебедев В.А. Суверенная демократия: идеология, политика, право (теоретические аспекты): монография /В.А. Лебедев, В.В. Киреев. Челябинск, 2008.
16. Матейкович М.С. Политическая модернизация России и право. Государство и право. 2011. № 1.
17. Муравский В.А. Органическая концепция разделения властей. Российский юридический журнал. 2010. № 2.
18. Невинский В.В. Основы конституционного строя Российской Федерации как система конституционных принципов. Российский юридический журнал. 2004. № 1.
19. Нудненко Л.А. К вопросу о правовом регулировании
народовластия в России. Государство и право. 2012. № 7.
20. Овчинников Н.И. Референдум: правовые основы и возрастной аспект. Журнал о выборах. 2007. № 1.
21. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург, 2003.
20. Скуратов Ю.И. Социальное государство как институт гражданского общества и конституционного права. Российский юридический журнал. 2008. № 2.
21. Фролов Ю.Н. Основы конституционного строя России с позиций западноевропейского и российского правосознания. Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20.
22. Эбзеев Б. С. Конституция, власть и свобода в России: опыт синтетического исследования. / Б. С. Эбзеев. М., 2014.
23. Эбзеев Б.С. Человек, народ, государство в конституционном строе Российской Федерации: монография. М., 2005.