Статья 3. Основные принципы противодействия коррупции
Противодействие коррупции в Российской Федерации основывается на следующих основных принципах:
1) признание, обеспечение и защита основных прав и свобод человека и гражданина;
2) законность;
3) публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления;
4) неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений;
5) комплексное использование политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;
6) приоритетное применение мер по предупреждению коррупции;
7) сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.
Комментируемая статья закрепляет основные принципы противодействия коррупции.
1. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина устанавливаются Конституцией Российской Федерации[50] в качестве обязанности государства. Это означает, что данное отношение к правам и свободам человека должно быть присуще любой государственной деятельности, в том числе по противодействию коррупции.
Противодействие коррупции включает несколько направлений правовой политики. Это правотворческая деятельность, связанная с закреплением в законодательстве коррупционного поведения в качестве правонарушений. Правотворчество охватывает и установление ряда ограничений, запретов, обязанностей в области служебных отношений в целях устранения причин и условий способствующих развитию коррупции. Противодействие коррупции выражается и в правоприменительной деятельности, в выявлении, раскрытии, пресечении и расследовании коррупционных правонарушений, в осуществлении надзора за соблюдением установленных запретов и ограничений.
Мы видим, что противодействие коррупции это юридически значимая, властная деятельность государства, влекущая применение определенных видов наказания, ограничение прав различных субъектов. Такие возможности и полномочия всегда создают соблазн злоупотребления для должностных лиц, осуществляющих вышеуказанные функции. То есть данная деятельность сама по себе содержит риски коррупционного поведения и при определенных обстоятельствах может модифицироваться в новую сферу коррупционных услуг. Поэтому данная государственная функция должна быть четко регламентирована, и в первую очередь подчиняться требованию – признания, соблюдения и защиты прав человека. Только в этом случае противодействие коррупции не превратится в очередную «компанию», несущую новые риски коррупциогенности. Социальная значимость цели борьбы с коррупцией не может оправдывать ограничение прав человека в процессе противодействия коррупции.
Поэтому существующие процедуры по привлечению к ответственности за совершение коррупционных правонарушений и за несоблюдение ограничений, запретов, неисполнение обязанностей государственными служащими, должностными лицами, занимающими государственные должности, должны соответствовать требованиям гл. 2 Конституции РФ (ст. 45—54), где говорится об общих правах человека при привлечении к юридической ответственности.
2. Законность как принцип противодействия коррупции имеет несколько проявлений.
Во-первых, это придание «законной» юридической формы предписаниям, направленным на противодействие коррупции. Нормы права, определяющие то или иное поведение как коррупционное, устанавливающие запреты, ограничения, обязанности, должны содержаться в нормативных правовых актах определенных формы и уровня. Такого рода предписания должны закрепляться в федеральных законах. Законность в противодействии коррупции требует того, чтобы сама антикоррупционная деятельность была предусмотрена законом, т. е. была законной. Сами авторы, создатели норм права, направленных на противодействие коррупции, должны обладать правом на принятие соответствующих нормативных актов. Так, органы власти субъектов Федерации не могут устанавливать ответственность за коррупцию, так как она в основном определяется в комментируемом Законе как уголовно-правовое деяние, а уголовное законодательство относится к сфере ведения Российской Федерации. Один состав, предусматривающий административную ответственность, в силу особой значимости объекта защиты также следует отнести к компетенции федерального центра. Нормативно-правовое закрепление всех коррупционных деяний требует только формы закона.
Во-вторых, должностные лица, осуществляющие борьбу с коррупцией (пресечение, раскрытие, расследование, предупреждение коррупционных правонарушений), должны обладать полномочиями (компетенцией) на осуществление данной деятельности. Коррупционные правонарушения должны относиться к ведению тех органов, и должностных лиц, которые осуществляют применение норм права о противодействии коррупции.
В-третьих, привлечение к юридической ответственности за нарушение норм о противодействии коррупции должно отвечать закрепленным в действующем законодательстве правилам привлечения к ответственности. При этом права и интересы привлекаемых лиц должны быть в полной мере соблюдены.
3. Данный принцип в сфере противодействия коррупции должен найти отражение в двух аспектах.
Во-первых, публичность деятельности государственных органов и органов местного самоуправления выражается в публичном характере государственного преследования за коррупционные правонарушения. Публичность означает, что в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления сконцентрированы интересы общества и государства в целом и поэтому инициатива применения наказания за коррупционные деяния исходит от государства и инициируется им. Сам объект коррупционного посягательства (интересы власти и службы) диктует нам требование публичности в применении ответственности за правонарушения. Вместе с тем необходимо обратить внимание на то, что комментируемый Закон включил в перечень коррупционных деяний такие как злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп (предусмотренные ст. 201 и 204 УК РФ), где вред наносится интересам конкретной коммерческой организации и трудно говорить о причинении вреда государству и обществу. Следует согласиться с А.М. Яковлевым в том, принципиальной особенностью привлечения к уголовной ответственности за злоупотребление полномочиями в соответствии со ст. 201 УК РФ является отказ от принципа публичности уголовного преследования в отношении лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческой организации, не являющейся государственным или муниципальным предприятием. Это имеет место, в случае если деяние, предусмотренное названной статьей или иными статьями соответствующей главы УК РФ, причинило вред исключительно этой коммерческой организации и не нанесло вреда интересам других организаций, интересам граждан, общества или государства. Отказ от принципа публичности уголовного преследования выражается в том, что в указанном случае уголовное преследование осуществляется по заявлению этой организации или с ее согласия.[51]
В данном случае мы должны признать, что принцип публичности деятельности государственных органов и органов местного самоуправления как принцип противодействия коррупции в установлении конкретного государственного преследования не был в полной мере соблюден и что в качестве коррупционных правонарушений установлены два уголовно-правовых деяния, которые, как правило, не создают угрозы для интересов общества и государства (злоупотребление полномочиями и коммерческий подкуп), а наносят вред исключительно коммерческой организации.
Во-вторых, открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления показывает степень общественного контроля за государственным аппаратом, степень соучастия членов гражданского общества в решении государственных и муниципальных дел. Открытость власти выступает важнейшей гарантией борьбы с коррупцией, профилактики коррупционного поведения. На обеспечение открытости деятельности властных органов направлен ряд нормативных правовых актов. Так, Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94 «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ (ред. от 30 декабря 2008 г.)[52], оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» предписывает открытость в размещении государственного и муниципального заказа. Процесс размещения заказа на всех уровнях власти должен быть отражен в Интернете, доступен для общественного контроля и участия заинтересованных лиц.
4. Формула успеха с любым видом правонарушений характеризуется двумя взаимосвязанными переменными: наказанием (санкцией) за правонарушение, помноженным на вероятность привлечения к юридической ответственности. Неотвратимость ответственности это и есть максимальная вероятность привлечения к ответственности. Данный показатель обеспечивается в первую очередь работой правоохранительных органов, в ведении которых находится расследование коррупционных правонарушений. Важную роль здесь играет подготовка высококвалифицированных профессиональных кадров, способных справляться с поставленными задачами.
Не в последнюю очередь неотвратимость наказания гарантируется атмосферой общественной нетерпимости к различным проявлениям коррупционного поведения, осуждением служебной нечистоплотности, возведением коррупции в степень аморального, безнравственного поведения.
Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений – это показатель доверия власти и общества. Только в обстановке общественного доверия, уверенности в торжестве справедливости граждане будут обращаться в правоохранительные органы, а не предпочтут навязанные им коррупционные схемы в качестве оптимальных путей реализации собственных интересов.
5. Коррупция представляет собой определенную степень социального заболевания всего общественного организма, выражающуюся в незаконном перераспределении материальных благ с использованием своего служебного положения. Решение данной проблемы в значительной степени лежит в русле создания такой системы распределения материальных благ, которая в глазах общества выглядит экономически эффективной и социально оправданной. Решение данной задачи требует включения всех мер социального воздействия – от правовых до информационно-пропагандистских.
В первую очередь это формирование рынка, основанного на конкуренции и нацеленного на максимальное удовлетворение запросов потребителей. Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» во главу угла поставил максимальное привлечение хозяйствующих субъектов к размещению государственных и муниципальных заказов. Это выразилось в значительном сокращении возможности государственных и муниципальных заказчиков заключать государственно-правовые договоры, контракты с единственным поставщиком без процедуры торгов, в ограничении требований к участникам размещения заказа, в равном отношении к российским участникам размещения заказа и к участникам размещения заказа с иным государственным происхождением. Следствием этого стали повышение качества поставляемых товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг, экономия бюджетных средств, сокращение коррупционных схем «увода» бюджетных средств.
Однако антикоррупционные законы экономического характера не могут работать сами по себе, они должны обеспечиваться эффективно работающей системой контрольно-надзорных органов, наличием профессиональных кадров, способных применять «экономическое» законодательство, широким обсуждением в прессе, в электронных средствах массовой информации решаемой задачи.
6. В борьбе с таким значительным антисоциальным явлением, как коррупция, недостаточно использовать лишь меры карательного воздействия (установление мер юридической ответственности).
Приоритетным направлением в противодействии коррупции выступают ее предупреждение, профилактика. Важную роль здесь играет установление различных запретов, ограничений, обязанностей для государственных служащих и лиц, занимающих государственные должности. Это направлено на устранение условий, способствующих коррупции.
Определенный риск коррупциогенности содержится при принятии органами власти нормативных правовых актов. Снижение вышеуказанного риска возможно при проведении антикоррупционной экспертизы. Такого рода экспертиза предусмотрена в ряде законов субъектов Российской Федерации.
Важную роль в профилактики коррупционных деяний играют открытость государственных и муниципальных органов для общественного контроля, возможность гражданам принимать участие в выработке решений органов власти, проведение общественной экспертизы по наиболее животрепещущим решениям.
7. Проблема противодействия коррупции не может быть решена исключительно в рамках деятельности государственных органов. Ее решение требует активного участия всех членов общества, общественного обсуждения, обмена положительным опытом предупреждения коррупционного поведения. Большую роль в этом процессе играют институты гражданского общества, общественные объединения.
В качестве одного из таких положительных примеров можно привести создание фонда «Антикоррупция» в Нижнем Новгороде в целях реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности. Данный фонд имеет печатный орган «Вестник Приволжского фонда по реализации антикоррупционных программ и программ экономической безопасности», в котором обобщается позитивный опыт по противодействию коррупции. Инициируется разработка различных методических рекомендаций по оценке рисков коррупциогенности при принятии нормативных правовых актов органами власти субъектов Федерации, по проведению антикоррупционной экспертизы.
Важную роль в деятельности по противодействию коррупции играет и международное сотрудничество. Так, Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г. в ст. 43 определила характер и рамки международного сотрудничества в сфере борьбы с коррупцией:
1. Государства-участники сотрудничают по уголовно-правовым вопросам в соответствии со ст. 44—50 настоящей Конвенции. Когда это целесообразно и соответствует их внутренней правовой системе, государства-участники рассматривают возможность оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией.
2. Когда применительно к вопросам международного сотрудничества требуется соблюдение принципа обоюдного признания соответствующего деяния преступлением, этот принцип считается соблюденным независимо от того, включает ли законодательство запрашиваемого государства-участника соответствующее деяние в ту же категорию преступлений или описывает оно его с помощью таких же терминов, как запрашивающее государство-участник, если деяние, образующее состав преступления, в связи с которым запрашивается помощь, признано уголовно наказуемым в соответствии с законодательством обоих государств-участников.
Определение коррупции как проблемы международного характера позволяет принципиально расширить средства борьбы с ней и добиться позитивных результатов.