Глава 1 Общие положения
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
1. Настоящим Федеральным законом определяются правовые основы государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории Российской Федерации и устанавливаются ограничения осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.
2. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на деятельность по организации и проведению лотерей, а также на деятельность бирж.
1. Норма ч. 1 комментируемой статьи, определяя предмет регулирования комментируемого Закона, называет две составляющие этого предмета: 1) определение правовых основ государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр на территории России; 2) установление ограничений осуществления данной деятельности в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан.
С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями. В то же время общественные отношения, составляющие предмет регулирования комментируемого Закона, не оставались без внимания со стороны законодателя. Основы правового регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр заложены в Гражданском кодексе РФ (данный акт назван первым в норме ст. 2 комментируемого Закона, определяющей систему законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр), а также в иных федеральных законах, среди которых необходимо назвать, прежде всего, Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[1] и часть вторую НК РФ, ее главу 29 «Налог на игорный бизнес», введенную Федеральным законом от 27 декабря 2002 г. № 182-ФЗ[2] (см. комментарий к ст. 2 Закона). Как говорилось во введении, основное предназначение комментируемого Закона – это установление нового режима государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр. Иначе говоря, данный Закон не устанавливает, а лишь меняет этот режим (но принципиальным образом). Это необходимо иметь в виду при обращении к норме ч. 1 комментируемой статьи.
Следует также сказать несколько слов в отношении второй составляющей предмета регулирования комментируемого Закона – установление ограничений осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр на территории России. Строго говоря, данную составляющую можно рассматривать как охватываемую первой составляющей – определение правовых основ государственного регулирования данной деятельности. Однако есть один существенный момент, который обосновывает необходимость выделения рассматриваемой составляющей: в норме ч. 1 комментируемой статьи указано на то, что такие ограничения устанавливаются в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан. Тем самым законодатель обозначил конституционную основу установления этих ограничений. Речь идет о норме ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Данная конституционная норма воспроизведена и в положении п. 2 ст. 1 части первой ГК РФ применительно к возможности ограничения гражданских прав.
Упоминая о норме ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, представляется целесообразным привести правовую позицию, которую Конституционный Суд Российской Федерации (далее – КС РФ) изложил еще в Постановлении от 18 февраля 2000 г. № 3-П[3]: определяя средства и способы защиты государственных интересов, законодатель должен использовать лишь те меры, которые необходимы, строго обусловлены этими целями и исключают для конкретной правоприменительной ситуации возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина; публичные интересы, перечисленные в ст. 55 (ч. 3) Конституции РФ, могут оправдывать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения адекватны социально необходимому результату; цели одной рациональной организации деятельности органов власти не могут служить основанием для ограничения прав и свобод.
2. В норме ч. 2 комментируемой статьи установлены изъятия из сферы действия комментируемого Закона – это деятельность по организации и проведению лотерей, а также деятельность бирж.
Первое из указанных изъятий – деятельность по организации и проведению лотерей – предопределено тем, что правовая основа государственного регулирования отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей, определена Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях»[4], что и закреплено в его ст. 1 (там же указано, что названный Закон в том числе определяет виды и цели проведения лотерей, порядок их организации и проведения на территории России, устанавливает обязательные нормативы лотерей, порядок осуществления контроля за их организацией и проведением, а также ответственность лиц, участвующих в организации и проведении лотерей).
В отношении же второго изъятия из сферы действия комментируемого Закона – деятельность бирж – необходимо отметить, что уже после принятия данного Закона получило свое дальнейшее развитие законодательное регулирование деятельности по организации и проведению игр и пари. Вызвано это было следующей судебной практикой:
Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации (далее – ВАС РФ) в Постановлении от 8 июня 1999 г. № 5 3 47/98[5] признал обоснованной квалификацию сделок, являющихся расчетными производными финансовыми инструментами, в качестве разновидности игровых сделок, которые действующее законодательство не регулирует и не содержит указаний на предоставление подобным сделкам судебной защиты;
КС РФ в Определении от 16 декабря 2002 г. № 282-0[6] указал, что отказ в судебной защите требований из соответствующих сделок может в ряде случаев оказаться в противоречии с принципом свободы предпринимательской деятельности, принципом свободы договоров, закрепленным в ст. 421 части первой ГК РФ. КС РФ отметил, что вопрос о том, является ли сделка пари или нормальной предпринимательской сделкой, должен решаться судом исходя из конкретных обстоятельств дела. По существу, КС РФ признал то, что законодательство не содержит признаков, которыми суды могут руководствоваться при вынесении такого решения, и указал на необходимость дальнейшего регулирования соответствующих отношений.
Такое регулирование осуществлено путем принятия Федерального закона от 26 января 2007 г. № 5-ФЗ[7] (т. е. уже после того, как издан комментируемый Закон), которым статья 1062 гл. 58 «Проведение игр и пари» части второй ГК РФ дополнена новым пунктом 2, устанавливающим, что:
на требования, связанные с участием в сделках, предусматривающих обязанность стороны или сторон сделки уплачивать денежные суммы в зависимости от изменения цен на товары, ценные бумаги, курса соответствующей валюты, величины процентных ставок, уровня инфляции или от значений, рассчитываемых на основании совокупности указанных показателей, либо от наступления иного обстоятельства, которое предусмотрено законом и относительно которого неизвестно, наступит оно или не наступит, правила названной главы не распространяются. Указанные требования подлежат судебной защите, если хотя бы одной из сторон сделки является юридическое лицо, получившее лицензию на осуществление банковских операций или лицензию на осуществление профессиональной деятельности на рынке ценных бумаг, либо хотя бы одной из сторон сделки, заключенной на бирже, является юридическое лицо, получившее лицензию, на основании которой возможно заключение сделок на бирже;
требования, связанные с участием граждан в указанных в сделках, подлежат судебной защите только при условии их заключения на бирже.
Тем самым федеральный законодатель подтвердил, что расчетные производные финансовые инструменты соответствуют признакам алеаторных (основанных на риске) сделок, но обеспечил судебную защиту расчетным производным финансовым инструментам, совершенным определенными субъектами. Изложенное подтверждает актуальность такого предусмотренного в норме ч. 2 комментируемой статьи изъятия из сферы действия комментируемого Закона, как деятельность бирж. В то же время возникает вопрос об уточнении данного изъятия, поскольку расчетные производные финансовые инструменты, соответствующие признакам алеаторных сделок, могут заключаться и исполняться на внебиржевом срочном рынке.
Следует также отметить, что в проекте комментируемого Закона, в редакции, внесенной в Государственную Думу, и в редакции, принятой в первом чтении, указывалось, что действие Закона не распространяется на деятельность по организации и проведению лотерей, а также на деятельность, связанную с использованием игровых автоматов без денежных выигрышей. Однако уже при подготовке к рассмотрению законопроекта во втором чтении второе из указанных изъятий из сферы действия Закона заменено деятельностью бирж. Из этого следует, что согласно позиции федерального законодателя деятельность, связанная с использованием игровых автоматов без денежных выигрышей, к деятельности по организации и проведению азартных игр не относится.
Статья 2. Законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр
Правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, а также может осуществляться принятыми в соответствии с настоящим Федеральным законом иными нормативными правовыми актами.
Комментируемая статья определяет систему нормативных правовых актов, в соответствии с которыми осуществляется правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр.
Причем эта система нормативных правовых актов обозначена в наименовании комментируемой статьи (а вслед за этим и в ряде норм комментируемого Закона) как законодательство о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (следует отметить, что при этом понятие «законодательство» использовано в широком его смысле, т. е. охватывающем не только непосредственно законодательные, но и иные нормативные правовые акты).
В комментируемой статье установлено, что правовое регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется в соответствии со следующими актами:
Гражданский кодекс РФ;
комментируемый Закон;
другие федеральные законы;
законы субъектов РФ;
иные нормативные правовые акты, принятые в соответствии с комментируемым Законом.
Соответственно, определяя структуру законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр, комментируемая статья выделяет два уровня – акты федерального законодателя (среди которых прямо названы ГК РФ и комментируемый Закон) и акты законодателей субъектов РФ. Если исходить из того, что в соответствии с п. «о» ст. 71 Конституции РФ гражданское законодательство относится к ведению России, то в этой структуре должен быть только один уровень – федеральный (на этом, в частности, настаивало Правовое управление Аппарата Государственной Думы при работе над законопроектом, см. заключение от 10 ноября 2006 г. № 2.2–1/3765[8]). Однако представляется, что необходимо учитывать и положение п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, относящее административное законодательство к совместному ведению России и ее субъектов. Это конституционное положение и является основой для закрепления двух уровней – федерального и регионального – в системе актов, регулирующих деятельность по организации и проведению азартных игр.
Регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр Гражданским кодексом РФ подразумевает, прежде всего, то, что в его части второй содержится глава 58 «Проведение игр и пари». Кроме того, непосредственное отношение к такому регулированию имеет норма п. 2 ст. 928 гл. 48 «Страхование» части второй ГК РФ, устанавливающая, что не допускается страхование убытков от участия в играх, лотереях и пари.
Указанная глава 58 ГК РФ включает в себя только две статьи – 1062 и 1063, причем первая из указанных статей, посвященная требованиям, связанным с организацией игр и пари и участием в них, до недавнего времени содержала единственную норму. Согласно этой норме требования граждан и юридических лиц, связанные с организацией игр и пари или с участием в них, не подлежат судебной защите, за исключением требований лиц, принявших участие в играх или пари под влиянием обмана, насилия, угрозы или злонамеренного соглашения их представителя с организатором игр или пари, а также требований, указанных в п. 5 ст. 1063 ГК РФ (см. ниже). Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 1 Закона), в соответствии с Федеральным законом от 26 января 2007 г. № 5-ФЗ ст. 1062 ГК РФ дополнена новым пунктом 2, разрешившим проблему судебной защиты прав и интересов сторон сделок, являющихся производными финансовыми инструментами.
Статья 1063 ГК РФ (в ред. Федерального закона «О лотереях»), регламентируя проведение лотерей, тотализаторов и иных игр государством и муниципальными образованиями или по их разрешению, предусматривает следующее:
отношения между организаторами лотерей, тотализаторов (взаимных пари) и других основанных на риске игр – Россией, субъектами РФ, муниципальными образованиями, лицами, а для лотерей – юридическими лицами, получившими от уполномоченного государственного или муниципального органа право на проведение таких игр в порядке, установленном законом, – и участниками игр основаны на договоре (п. 1);
в случаях, предусмотренных правилами организации игр, договор между организатором и участником игр оформляется выдачей лотерейного билета, квитанции или иного документа, а также иным способом (п. 2);
предложение о заключении договора, предусмотренного пунктом
1 данной статьи, должно включать в себя условия о сроке проведения игр и порядке определения выигрыша и его размере. В случае отказа организатора игр от их проведения в установленный срок участники игр вправе требовать от их организатора возмещения понесенного из-за отмены игр или переноса их срока реального ущерба (п. 3);
лицам, которые в соответствии с условиями проведения лотереи, тотализатора или иных игр признаются выигравшими, должен быть выплачен организатором игр выигрыш в предусмотренных условиями проведения игр размере, форме (денежной или в натуре) и срок, а если срок в этих условиях не указан, не позднее 10 дней с момента определения результатов игр либо в иной срок, установленный законом (п. 4);
в случае неисполнения организатором игр указанной в п. 4 данной статьи обязанности участник, выигравший в лотерее, тотализаторе или иных играх, вправе требовать от организатора игр выплаты выигрыша, а также возмещения убытков, причиненных нарушением договора со стороны организатора (п. 5). Именно эти требования в соответствии с п. 1 ст. 1062 ГК РФ подлежат судебной защите.
Указания на «иной» способ и на «иной» срок включены в положения п. 2 и 4 данной статьи Федеральным законом «О лотереях». Соответственно, эти «иной» способ и «иной» срок регламентированы названным Законом.
Среди иных регулирующих деятельность по организации и проведению азартных игр федеральных законов, нежели ГК РФ и комментируемый Закон, следует назвать, прежде всего, Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности», который согласно п. 1 его ст. 1 регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с перечнем, предусмотренным п. 1 ст. 17 данного Закона. Также следует упомянуть о гл. 29 части второй НК РФ, определяющей порядок исчисления и уплаты налога на игорный бизнес.
Безусловно, актом (причем, одним из важнейших актов) законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр является Федеральный закон «О лотереях». Однако названный Закон регулирует отношения, не входящие в предмет регулирования комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 1 Закона).
В отношении «иных» нормативных правовых актов, о которых говорится в комментируемой статье, необходимо отметить, что это акты также двух уровней – федерального и регионального. На федеральном уровне такими актами являются указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, а на региональном – нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ.
Издание Президентом РФ указов, как и распоряжений, предусмотрено ч. 1 ст. 90 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи указы и распоряжения Президента РФ обязательны для исполнения на всей территории России. Частью 3 этой же статьи установлено, что указы и распоряжения Президента РФ не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Нормативными правовыми актами являются только те указы Президента РФ, которые имеют нормативный характер.
Правительство РФ, как установлено в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ, на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их исполнение. Частью 2 указанной статьи установлено, что постановления и распоряжения Правительства РФ обязательны к исполнению в России. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ в соответствии с ч. 3 данной статьи могут быть отменены Президентом РФ. Статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. Федерального конституционного закона от 31 декабря 1997 г. № 3-ФКЗ)[9] установлено, что акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. Акты по оперативным и другим текущим вопросам, не имеющие нормативного характера, издаются в форме распоряжений Правительства РФ.
Издание Правительством РФ постановлений по вопросам регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр прямо предусмотрено рядом норм комментируемого Закона. В частности, Правительством РФ:
устанавливаются состав и порядок представления организатором азартных игр сведений, необходимых для осуществления контроля за соблюдением требований законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (ч. 3 ст. 6);
устанавливаются правила совершения операций с денежными средствами при организации и проведении азартных игр (ч. 5 ст. 6);
могут быть установлены дополнительные требования к организаторам азартных игр (ч. 8 ст. 6);
определяются порядок создания и ликвидации игорных зон, а также их наименования, границы, иные параметры игорных зон (ч. 3 ст. 9);
определяется порядок выдачи лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах (ч. 2 ст. 14);
могут быть установлены дополнительные требования к букмекерским конторам и тотализаторам (ч. 3 ст. 15).
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти в соответствии с п. 1 Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утв. постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 (вред, постановления Правительства РФ от 7 июля 2006 г. № 418)[10], издаются на основе и во исполнение федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, а также по инициативе федеральных органов исполнительной власти в пределах их компетенции.
Согласно п. 2 названных Правил нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений; издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается; структурные подразделения и территориальные органы федеральных органов исполнительной власти не вправе издавать нормативные правовые акты. В соответствии с п. 10 Правил нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, независимо от срока их действия, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, подлежат государственной регистрации. Государственная регистрация нормативных правовых актов, согласно п. 11 Правил, осуществляется Минюстом России, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти. Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации утверждены приказом Минюста России от 4 мая 2007 г. № 88[11].
С учетом нормы ч. 2 ст. 3 комментируемого Закона в комментируемой статье речь идет о нормативных правовых актах, издаваемых федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством РФ на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр (т. е. Минфином России). Издание таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти нормативных правовых актов по вопросам регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр прямо предусмотрено двумя нормами комментируемого Закона – нормой ч. 7 ст. 6 (установление для целей данного Закона порядка расчета стоимости чистых активов организаторов азартных игр) и нормой ч. 5 ст. 10 (установление порядка предоставления и содержания отчетности органами управления игорных зон).
Издание актов высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), актов высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ регламентировано положениями ст. 22 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[12].
Так, согласно п. 1 указанной статьи высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, конституции (устава) и законов субъекта РФ издает указы (постановления) и распоряжения. В пункте 2 статьи установлено, что акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) и акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, принятые в пределах их полномочий, обязательны к исполнению в субъекте РФ. В соответствии с п. 3 статьи акты высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ не должны противоречить Конституции РФ, федеральным законам, принятым по предметам ведения России и предметам совместного ведения России и ее субъектов, указам Президента РФ, постановлениям Правительства РФ, конституции (уставу) и законам субъекта РФ.
Необходимо обратить внимание на то, что в нормах комментируемого Закона говорится как о законодательстве субъектов РФ (а это понятие, очевидно, также использовано в широком его смысле, т. е. охватывающем не только непосредственно законодательные, но и иные нормативные правовые акты), так и о соглашениях между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Речь идет о соглашениях, заключаемых между органами государственной власти таких субъектов РФ, как Краснодарский край и Ростовская область, поскольку согласно норме ч. 2 ст. 9 комментируемого Закона единственная из четырех создаваемых игорных зон включает в себя часть территории каждого из указанных субъектов РФ. На основании такого соглашения в соответствии с нормой ч. 6 ст. 9 комментируемого Закона определяются порядок управления такой игорной зоной, порядок реализации в такой игорной зоне прав, предоставленных субъектам РФ законодательством РФ о налогах и сборах, порядок распределения между бюджетами соответствующих субъектов РФ средств от уплаты налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты субъектов РФ.
Согласно нормам комментируемого Закона законодательством субъекта РФ или соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ:
устанавливается порядок передачи органами управления игорными зонами организаторам азартных игр, а также иным лицам в собственность или аренду земельных участков, расположенных в игорных зонах (п. 2 ч. 2 ст. 10 и ч. 2 ст. 12);
устанавливается порядок заключения соглашения, на основании которого часть функций органов управления игорными зонами может быть передана объединению организаторов азартных игр (ч. 4 ст. 10);
устанавливается порядок выдачи органом управления игорной зоной разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне (ч. 2 ст. 13).
Следует также отметить, что согласно заключительному положению, закрепленному в ч. 10 ст. 16 комментируемого Закона, нормативные правовые акты, необходимые для реализации положений данного Закона, должны были быть приняты Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ до истечения шести месяцев со дня вступления в силу, т. е. до 1 июля 2007 г.
Статья 3. Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр
1. Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр осуществляется путем:
1) установления порядка осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и соответствующих ограничений, обязательных требований к организаторам азартных игр, игорным заведениям, посетителям игорных заведений, игорных зон;
2) выделения территорий, предназначенных для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, – игорных зон;
3) выдачи разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах;
4) выдачи лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах;
5) выявления, запрещения и пресечения деятельности лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр с нарушением законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр.
2. Государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр в соответствии с настоящим Федеральным законом осуществляется Правительством Российской Федерации, федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным Правительством Российской Федерации на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр, иными федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации в пределах их компетенции, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, уполномоченными на осуществление функций по управлению игорными зонами.
3. Проверка технического состояния игрового оборудования осуществляется уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах.
1. В норме ч. 1 комментируемой статьи определен перечень способов, которыми осуществляется государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр. Иначе говоря, в данной норме изложены концептуальные основы установленного комментируемым Законом нового режима государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр. В отношении каждого конкретного способа такого регулирования необходимо отметить следующее.
Установление порядка осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и соответствующих ограничений, обязательных требований к организаторам азартных игр, игорным заведениям, посетителям игорных заведений, игорных зон (п. 1).
Данные вопросы непосредственно входят в предмет регулирования комментируемого Закона, что и закреплено в норме ч. 1 его ст. 1. Ограничениям осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр посвящена статья 5 данного Закона (как указано в норме ч. 1 ст. 1 Закона, эти ограничения устанавливаются в целях защиты нравственности, прав и законных интересов граждан). Требования к организаторам азартных игр и к посетителям игорного заведения установлены соответственно в ст. 6 и 7 Закона: организаторами азартных игр могут быть исключительно российские юридические лица, учредителями (участниками) которых не являются Россия, ее субъекты и муниципальные образования и чистые активы которых составляют не менее установленного размера; посетителями игорного заведения могут быть лица, которые достигли возраста 18 лет и не нарушают установленных правил посещения игорного заведения. Общие требования к игорному заведению закреплены в ст. 8 Закона: в игорном заведении должны быть выделены зона обслуживания участников азартных игр и служебная зона; для посетителей игорного заведения должна быть доступна информация о правовом регулировании деятельности игорного заведения; используемое игорное оборудование должно соответствовать установленным обязательным требованиям и находиться в собственности организатора азартных игр; организация и проведение азартных игр могут осуществляться исключительно работниками организатора азартных игр; работники организатора азартных игр должны быть старше 18 лет; технологически заложенный средний процент выигрыша каждого игрового автомата не может составлять менее чем 90 % (ряд требований к игорному заведению предусмотрен также в нормах ст. 15 и 16 Закона).
Выделение территорий, предназначенных для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, – игорных зон (п. 2).
Возможность создания игорных зон, т. е. выделения частей территории России, предназначенных для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр, является самой существенной новеллой комментируемого Закона. Согласно нормам ст. 9 данного Закона могут быть созданы четыре игорные зоны – по одной на территориях Алтайского края, Приморского края, Калининградской области и одна на территориях Краснодарского края и Ростовской области. Порядок создания и ликвидации игорных зон, а также их наименования, границы, иные параметры игорных зон определяет Правительство РФ. Оно же (по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ) принимает и решения о создании и ликвидации игорных зон. Управление игорными зонами регламентировано ст. 10 комментируемого Закона, возлагающей соответствующие функции на уполномоченные органы государственной власти субъектов РФ. Для обеспечения взаимодействия между организаторами азартных игр и органами управления одной игорной зоны участниками азартных игр могут создаваться некоммерческие организации, которым может быть передана часть функций по управлению соответствующей игорной зоной.
Выдача разрешений на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах (п. 3).
Указанное разрешение является документом, предоставляющим организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в соответствующей игорной зоне без ограничения количества и вида игорных заведений. По сути, такое разрешение является лицензией на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах. Однако терминологическая разница имеет принципиальное значение – разрешение выдается в соответствии с комментируемым Законом и при осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» применению не подлежит.
Порядок выдачи разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах устанавливается законодательством субъекта РФ, на территории которого создана игорная зона, а в случае создания игорной зоны на территории нескольких субъектов РФ – соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ. Выдается разрешение органом управления игорной зоной, т. е. уполномоченным органом государственной власти субъекта РФ (см. комментарий к ст. 13 Закона).
Выдача лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах (п. 4).
Лицензия на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах является документом, исключительно на основании которого может быть отрыта букмекерская контора или тотализатор вне игорных зон. Порядок выдачи лицензий определяет Правительство РФ (см. комментарий к ст. 14 Закона).
В подпунктах 76 и 77 п. 1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливалось, что лицензированию подлежат такие виды деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, как: с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино); с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов). Комментируемый Закон заменил лицензирование этих видов деятельности, осуществляемых в игорных зонах, процедурой выдачи разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорных зонах. При этом сохранено лицензирование деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах вне игорных зон. Однако, поскольку речь идет о новом виде лицензируемой деятельности, данный Закон дополнил п. 1 ст. 17 Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» новым подпунктом 104.
Выявление, запрещение и пресечение деятельности лиц, осуществляющих деятельность по организации и проведению азартных игр с нарушением законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр (п. 5).
После принятия комментируемого Закона в Государственную Думу внесен ряд законопроектов, предусматривающих внесение изменений в Ко АП РФ и УК РФ в части установления ответственности за правонарушения в области организации и проведения азартных игр. До того же момента, пока один из них не будет принят, следует говорить, что такая ответственность предусмотрена ст. 14.1 КоАП РФ и ст. 171 УК РФ.
Так, в ст. 14.1 КоАП РФ (в ред. Федерального закона от 22 июня 2007 г. № 116-ФЗ[13]) установлена административная ответственность за осуществление предпринимательской деятельности: в ч. 1 – без государственной регистрации в качестве индивидуального предпринимателя или без государственной регистрации в качестве юридического лица; в ч. 2 – без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна); в ч. 3 – с нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией); в ч. 4 – с грубым нарушением условий, предусмотренных специальным разрешением (лицензией). Согласно примечанию к указанной статье (в ред. Федерального закона от 2 июля 2005 г. № 80-ФЗ[14]) понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности. Как определено в п. 5 Положения о лицензировании деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах, утв. постановлением Правительства РФ от 17 июля 2007 г. № 451 (см. комментарий к ст. 14 Закона), под грубым нарушением понимается невыполнение лицензиатом требований, установленных ч. 6 ст. 6, ч. 3 и 4 ст. 8,ч. 3 ст. 14 и ст. 15 комментируемого Закона, а также требования использования лицензиатом касс тотализатора и (или) касс букмекерской конторы, зарегистрированных в налоговом органе в соответствии с НК РФ.
Часть 1 ст. 171 УК РФ (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 169-ФЗ[15]) устанавливает уголовную ответственность за осуществление предпринимательской деятельности без регистрации или с нарушением правил регистрации, а равно представление в орган, осуществляющий государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, документов, содержащих заведомо ложные сведения, либо осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии) в случаях, когда такое разрешение (лицензия) обязательно, или с нарушением лицензионных требований и условий, если это деяние причинило крупный ущерб гражданам, организациям или государству либо сопряжено с извлечением дохода в крупном размере. В части 2 указанной статьи установлена повышенная ответственность за то же деяние: совершенное организованной группой; сопряженное с извлечением дохода в особо крупном размере. Как следует из примечания к ст. 169 УК РФ (в ред. Федерального закона от 8 декабря 2003 г. № 162-ФЗ[16]), в ст. 171 данного Кодекса крупным ущербом, доходом в крупном размере признаются ущерб, доход в сумме, превышающей 250 тыс. руб., особо крупным – 1 млн руб.
Следует также отметить, что в п. 1 ст. 1292 части первой НК РФ (здесь и далее в ред. Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ[17]) установлена налоговая ответственность за нарушение установленного данным Кодексом порядка регистрации в налоговых органах игровых столов, игровых автоматов, касс тотализатора, касс букмекерской конторы либо порядка регистрации изменений количества названных объектов (о таком порядке см. комментарий к ст. 6 Закона). Пункт 2 указанной статьи устанавливает повышенную ответственность за те же деяния, совершенные более одного раза.
2. Норма ч. 2 комментируемой статьи определяет систему органов исполнительной власти, осуществляющих в соответствии с комментируемым Законом государственное регулирование деятельности по организации и проведению азартных игр. Так, в систему данных органов входят:
Правительство РФ;
федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством РФ на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр;
иные федеральные органы исполнительной власти РФ в пределах их компетенции;
органы государственной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление функций по управлению игорными зонами.
Правительство РФ согласно положениям ст. 1 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации», основанным на соответствующих конституционных нормах: является органом государственной власти России; осуществляет исполнительную власть России; является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в России. Осуществление Правительством РФ государственного регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр означает, прежде всего, издание им постановлений по данным вопросам, что прямо предусмотрено рядом норм комментируемого Закона (см. комментарий к ст. 2 Закона).
Систему и структуру федеральных органов исполнительной власти в соответствии с ч. 1 ст. 112 Конституции и ч. 2 ст. 24 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» устанавливает Президент РФ на основании предложений Председателя Правительства РФ. Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»[18] (п. 1) установлено, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Действующая структура федеральных органов исполнительной власти утверждена Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти»[19].
В пункте 2 названного Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, – постановлением Правительства РФ. Там же, в п. 2 Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 (в ред. Указа Президента РФ от 20 мая 2004 г. № 649[20]), даны определения видов функций, осуществляемых федеральными органами исполнительной власти:
функции по принятию нормативных правовых актов – издание на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц;
функции по контролю и надзору – осуществление действий по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения; выдача органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами разрешений (лицензий) на осуществление определенного вида деятельности и (или) конкретных действий юридическим лицам и гражданам; регистрация актов, документов, прав, объектов, а также издание индивидуальных правовых актов;
функции по управлению государственным имуществом – осуществление полномочий собственника в отношении федерального имущества, в том числе переданного федеральным государственным унитарным предприятиям, федеральным казенным предприятиям и государственным учреждениям, подведомственным федеральному агентству, а также управление находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ;
функции по оказанию государственных услуг – предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.
Норма ч. 2 комментируемой статьи прямо предусматривает, что Правительством РФ должен быть определен федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр. Как говорилось выше (см. комментарий к ст. 2 Закона), издание таким уполномоченным федеральным органом исполнительной власти нормативных правовых актов по вопросам регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр прямо предусмотрено нормами ч. 7 ст. 6 и ч. 5 ст. 10 комментируемого Закона (при этом в данных нормах использовано юридико-техническое сокращение «уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти»; однако норма ч. 2 комментируемой статьи такого сокращения не вводит).
В рамках исполнения предписания нормы ч. 2 комментируемой статьи постановлением Правительства РФ от 21 декабря 2005 г. № 793 (в ред. постановления Правительства РФ от 30 мая 2007 г. № 336)[21] установлено, что уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере организации и проведения азартных игр, является Министерство финансов РФ (Минфин России). Этим же постановлением внесено соответствующее дополнение в Положение о Министерстве финансов Российской Федерации, утв. постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 329 «О Министерстве финансов Российской Федерации»[22].
Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ согласно ч. 1 ст. 77 Конституции и п. 4 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 11 декабря 2004 г. № 159-ФЗ[23]) определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ. Соответственно, в том же порядке определяются органы государственной власти субъектов РФ, уполномоченные на осуществление функций по управлению игорными зонами, но за одним изъятием. Согласно норме ч. 1 ст. 10 комментируемого Закона органы управления игорными зонами, включающими в себя части территорий нескольких субъектов РФ, определяются на основании соглашения между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ (речь идет об игорной зоне, включающими в себя части территорий Краснодарского края и Ростовской области, см. комментарий к ст. 9 Закона).
Функции, осуществляемые органами управления игорными зонами, определены в норме ч. 2 ст. 10 комментируемого Закона. При этом норма ч. 4 указанной статьи предусматривает возможность передачи части функций органов управления игорными зонами на основании соглашения, порядок заключения которого устанавливается законодательством субъекта РФ (соглашением между органами государственной власти соответствующих субъектов РФ).
3. В норме ч. 3 комментируемой статьи определен орган, наделяемый полномочиями на осуществление проверки технического состояния игрового оборудования, – таковым является федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах. Этот же орган в соответствии с нормой ч. 3 ст. 16 комментируемого Закона наделен полномочиями на осуществление контроля за соблюдением организатором азартных игр требований, установленных нормами ч. 1 и 2 указанной статьи.
Федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, согласно п. 1 Положения о Федеральной налоговой службе, утв. постановлением Правительства РФ от 30 сентября 2004 г. № 506[24], является Федеральная налоговая служба (ФНС России). Соответственно, в рамках реализации указанных норм комментируемого Закона издано постановление Правительства РФ от 22 февраля 2008 г. № 116 «О внесении изменений в Положение о Федеральной налоговой службе»[25], которым названное Положение дополнено подпунктом 5.3.7, устанавливающим, что ФНС России осуществляет проверку технического состояния игрового оборудования, и подпунктом 5.1.9, устанавливающим, что ФНС России осуществляет контроль и надзор за соблюдением организатором азартных игр требований, установленных ч. 1 и 2 ст. 16 комментируемого Закона.
В целях реализации норм ч. 3 комментируемой статьи и ч. 3 ст. 16 комментируемого Закона приказом Минфина России от 8 ноября 2007 г. № 100н утверждена Инструкция о порядке проведения Федеральной налоговой службой проверки технического состояния игрового оборудования и соблюдения организаторами азартных игр требований, предъявляемых к игорным заведениям[26], которая устанавливает порядок осуществления ФНС России непосредственно и (или) через свои территориальные органы проверок технического состояния игрового оборудования и контроля за соблюдением организаторами азартных игр требований, предъявляемых к игорным заведениям.
Согласно названной Инструкции в ходе проверки технического состояния игрового оборудования проводятся:
а) проверка наличия Декларации о соответствии игрового оборудования требованиям, предъявляемым к игровому автомату (далее – Декларация), форма которой утверждена постановлением Правительства РФ от 23 августа 2007 г. № 540 «О составе и порядке предоставления организатором азартных игр сведений, необходимых для осуществления контроля за соблюдением требований законодательства о государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр» (см. комментарий к ст. 8 Закона);
б) проверка соответствия данных игровых автоматов, копий сертификатов, подтверждающих результаты экспертизы игровых программ, с целью установления отсутствия в них недекларированных возможностей по изменению технически заложенного процента денежного выигрыша, находящихся в игорном заведении, данным, указанным в Декларации;
в) проверка значения технически заложенного среднего процента выигрыша, установленного в каждой игровой программе, осуществляемая визуальным контролем значения процента, выведенного на экран меню настройки игрового автомата, которое сверяется со значением технически заложенного процента выигрыша, указанного в Декларации.
Инструкцией предусмотрено, что в ходе контроля соблюдения организаторами азартных игр требований, предъявляемых к игорным заведениям, проводятся: а) проверка соблюдения организаторами азартных игр требований, установленных ч. 1 и 2 ст. 16 комментируемого Закона; б) проверка дополнительных требований, установленных Правительством РФ в соответствии с комментируемым Законом.
Инструкция регламентирует процедуры, связанные с назначением проверки, проведением проверки и оформлением результатов проверки (в приложении к Инструкции приведен образец акта проверки организатора азартных игр). При этом положения Инструкции содержат отсылки к нормам Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)»[27].
Статья 4. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) азартная игра – основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками такого соглашения между собой либо с организатором азартной игры по правилам, установленным организатором азартной игры;
2) пари – азартная игра, при которой исход основанного на риске соглашения о выигрыше, заключаемого двумя или несколькими участниками пари между собой либо с организатором данного вида азартной игры, зависит от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет;
3) ставка – денежные средства, передаваемые участником азартной игры организатору азартной игры или другому участнику азартной игры и служащие условием участия в азартной игре в соответствии с правилами, установленными организатором азартной игры;
4) выигрыш – денежные средства или иное имущество, в том числе имущественные права, подлежащие выплате или передаче участнику азартной игры при наступлении результата азартной игры, предусмотренного правилами, установленными организатором азартной игры;
5) организатор азартной игры – юридическое лицо, осуществляющее деятельность по организации и проведению азартных игр;
6) деятельность по организации и проведению азартных игр – деятельность, направленная на заключение основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр и (или) организацию заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры;
7) игорная зона – часть территории Российской Федерации, которая предназначена для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и границы которой установлены в соответствии с настоящим Федеральным законом;
8) разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне – выдаваемый в соответствии с настоящим Федеральным законом документ, предоставляющий организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в одной игорной зоне без ограничения количества и вида игорных заведений;
9) лицензия на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах – документ, выдаваемый в соответствии с настоящим Федеральным законом и предоставляющий организатору азартных игр право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах вне игорных зон, с обязательным указанием в приложении к нему количества и места нахождения филиалов или иных мест осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах;
10) участник азартной игры – физическое лицо, принимающее участие в азартной игре и заключающее основанное на риске соглашение о выигрыше с организатором азартной игры или другим участником азартной игры;
11) игорное заведение – здание, строение, сооружение (единая обособленная часть здания, строения, сооружения), в которых осуществляется исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг (в том числе филиал или иное место осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг);
12) казино – игорное заведение, в котором осуществляется деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игровых столов или игровых столов и иного предусмотренного настоящим Федеральным законом игрового оборудования;
13) зал игровых автоматов – игорное заведение, в котором осуществляется деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов или игровых автоматов и иного предусмотренного настоящим Федеральным законом игрового оборудования, за исключением игровых столов;
14) букмекерская контора – игорное заведение или часть игорного заведения, в которых организатор азартных игр заключает пари с участниками данного вида азартных игр;
15) тотализатор – игорное заведение или часть игорного заведения, в которых организатор азартных игр организует заключение пари между участниками данного вида азартных игр;
16) игровое оборудование – устройства или приспособления, используемые для проведения азартных игр;
17) игровой стол – игровое оборудование, которое представляет собой место с одним или несколькими игровыми полями и при помощи которого организатор азартных игр проводит азартные игры между их участниками либо выступает в качестве их участника через своих работников;
18) игровой автомат – игровое оборудование (механическое, электрическое, электронное или иное техническое оборудование), используемое для проведения азартных игр с материальным выигрышем, который определяется случайным образом устройством, находящимся внутри корпуса такого игрового оборудования, без участия организатора азартных игр или его работников;
19) касса букмекерской конторы – часть игорного заведения, в которой организатор азартных игр заключает пари с участниками данного вида азартных игр и в которой находится специальное оборудование, позволяющее учитывать ставки, определять результат азартной игры и выплачивать денежный выигрыш;
20) касса тотализатора – часть игорного заведения, в которой организатор азартных игр организует заключение пари между участниками данного вида азартных игр и в которой находится специальное оборудование, позволяющее учитывать ставки, определять результат азартной игры и выплачивать денежный выигрыш;
21) касса игорного заведения – часть игорного заведения, в которой организатор азартных игр осуществляет операции с денежными средствами и в которой находится специальное оборудование, позволяющее осуществлять указанные операции;
22) зона обслуживания участников азартных игр – часть игорного заведения, в которой установлены игровое оборудование, кассы игорного заведения, тотализатора, букмекерской конторы, а также иное используемое участниками азартных игр оборудование;
23) служебная зона игорного заведения – обособленная часть игорного заведения, которая предназначена для работников организатора азартных игр и в которую не допускаются участники азартных игр;
24) сопутствующие азартным играм услуги – гостиничные услуги, услуги общественного питания, услуги в сфере зрелищно-развлекательных мероприятий.
Комментируемая статья определяет понятийный аппарат, который используется комментируемым Законом и, соответственно, должен использоваться в нормативных правовых актах, издаваемых в соответствии с данным Законом (см. комментарий к ст. 2 Закона). Следует отметить, что по общему правилу юридической техники определения понятий (предписания-дефиниции) включаются в законодательные акты в следующих случаях: когда юридический (правовой) термин сформирован с использованием специальных слов – редких либо малоупотребительных иностранных слов, а также переосмысленных общеупотребительных слов; когда правовое понятие формируется из слов, позволяющих неоднозначно истолковывать его смысл, порождающих разнообразные смысловые ассоциации.
Объем комментируемой статьи довольно большой по сравнению с общим объемом комментируемого Закона (текст статьи составляет шестую часть текста Закона), что предопределено спецификой деятельности по организации и проведению азартных игр. Эта же специфика обусловила то, что объем статьи 364, определяющей понятийный аппарат гл. 29 «Налог на игорный бизнес» части второй НК РФ, составляет более четверти общего объема названной главы. В то же время глава 58 «Проведение игр и пари» части второй ГК РФ не содержит определения ни понятия игр, ни понятия пари (при этом все другие главы части второй данного Кодекса, посвященные видам договоров, определения понятий соответствующих договоров содержат).
В отношении норм-дефиниций, закрепленных в комментируемой статье, необходимо отметить следующее.
Азартная игра, пари, ставка, выигрыш (п. 1–4).
В пункте 1 комментируемой статьи дано определение понятия азартной игры – таковой является основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками такого соглашения между собой либо с организатором азартной игры по правилам, установленным организатором азартной игры. Практически такое же определение дано в ст. 364 части второй НК РФ, согласно которой азартная игра – это основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками между собой либо с организатором игорного заведения (организатором тотализатора) по правилам, установленным организатором игорного заведения (организатором тотализатора). Основы приведенных определений заложены в п.1 ст. 1063 части второй ГК РФ, в котором содержится указание на то, что игры, пари основываются на риске и что отношения между организаторами игр, пари и участниками игр основаны на договоре.
Пункт 2 комментируемой статьи определяет понятие пари как азартную игру, при которой исход основанного на риске соглашения о выигрыше, заключаемого двумя или несколькими участниками пари между собой либо с организатором данного вида азартной игры, зависит от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет. Заключение такого соглашения между участниками пари означает, что этот вид азартной игры организуется и проводится в тотализаторе, а между участниками пари и организатором данного вида азартной игры – что этот вид азартной игры организуется и проводится в букмекерской конторе (см. ниже). Данное отличие нашло частичное отражение в определении понятия пари, данном в ст. 364 НК РФ: пари – это основанное на риске соглашение о выигрыше, заключенное двумя или несколькими участниками между собой либо с организатором игорного заведения (организатором тотализатора), исход которого зависит от события, относительно которого неизвестно, наступит оно или нет.
В отличие от гл. 29 части второй НК РФ в п. 3 и 4 комментируемой статьи даны определения понятий «ставка» и «выигрыш»: ставка – это денежные средства, передаваемые участником азартной игры организатору азартной игры или другому участнику азартной игры и служащие условием участия в азартной игре в соответствии с правилами, установленными организатором азартной игры; выигрыш – это денежные средства или иное имущество, в том числе имущественные права, подлежащие выплате или передаче участнику азартной игры при наступлении результата азартной игры, предусмотренного правилами, установленными организатором азартной игры.
Необходимо обратить внимание на то, что согласно приведенным положениям ставкой могут быть только денежные средства, в то время как выигрышем – не только денежные средства, но и иное имущество, в том числе имущественные права. Согласно общей норме ст. 128 части первой ГК РФ (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2006 г. № 231-ФЗ[28]) к объектам гражданских прав относятся вещи, включая деньги и ценные бумаги, иное имущество, в т. ч. имущественные права; работы и услуги; охраняемые результаты интеллектуальной деятельности и приравненные к ним средства индивидуализации (интеллектуальная собственность); нематериальные блага. Исходя из данной нормы под имущественными правами понимаются права требования, основанные на участии в хозяйственных обществах и товариществах, производственных кооперативах, на биржевых сделках, ценных бумагах и т. д.
Организатор азартной игры, деятельность по организации и проведению азартных игр, участник азартной игры (п. 5, 6 и 10).
Пункт 5 комментируемой статьи содержит определение понятия организатора азартной игры – таковым является юридическое лицо, осуществляющее деятельность по организации и проведению азартных игр. Понятие же деятельности по организации и проведению азартных игр определено в п. 6 статьи – это деятельность, направленная на заключение основанных на риске соглашений о выигрыше с участниками азартных игр и (или) организацию заключения таких соглашений между двумя или несколькими участниками азартной игры.
В статье 364 части второй НК РФ использован несколько иной подход – в ней даны определения понятий «игорный бизнес», «организатор игорного заведения» и «организатор тотализатора». Так, согласно указанной статье:
игорный бизнес – это предпринимательская деятельность, связанная с извлечением организациями или индивидуальными предпринимателями доходов в виде выигрыша и (или) платы за проведение азартных игр и (или) пари, не являющаяся реализацией товаров (имущественных прав), работ или услуг;
организатор игорного заведения, в том числе букмекерской конторы, – это организация или индивидуальный предприниматель, которые осуществляют в сфере игорного бизнеса деятельность по организации азартных игр, за исключением азартных игр на тотализаторе;
организатор тотализатора – это организация или индивидуальный предприниматель, которые осуществляют в сфере игорного бизнеса посредническую деятельность по организации азартных игр по приему ставок от участников взаимных пари и (или) выплате выигрыша.
То, что организатором азартной игры может быть только юридическое лицо, является новеллой комментируемого Закона. При этом в ст. 6 данного Закона установлены требования к организаторам азартных игр: таковыми могут быть исключительно российские юридические лица, учредителями (участниками) которых не являются Россия, ее субъекты и муниципальные образования и чистые активы которых составляют не менее установленного размера.
Понятие участника азартной игры определено в п. 10 комментируемой статьи как физическое лицо, принимающее участие в азартной игре и заключающее основанное на риске соглашение о выигрыше с организатором азартной игры или другим участником азартной игры. Схожее определение дано и в ст. 364 НК РФ, согласно которой участник – это физическое лицо, принимающее участие в азартных играх и (или) пари, проводимых организатором игорного заведения (организатором тотализатора). Следует отметить, что в комментируемом законе используется и понятие посетителя игорного заведения, однако, определение этого понятия не дано. В то же время в ст. 7 данного Закона установлены требования к посетителям игорного заведения: таковыми могут быть лица, которые достигли возраста 18 лет и не нарушают установленных правил посещения игорного заведения.
Игорная зона, разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне, лицензия на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах (п. 7–9).
В пункте 7 комментируемой статьи дано определение игорной зоны – одного из ключевых понятий предусмотренного комментируемым Законом механизма регулирования деятельности по организации и проведению азартных игр. Указанное понятие определено как часть территории России, которая предназначена для осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и границы которой установлены в соответствии с комментируемым Законом. Создание игорных зон (как и их ликвидация) регламентировано ст. 9 комментируемого Закона.
Право осуществлять деятельность по организации и проведению азартных игр в игорной зоне согласно норме ч. 1 ст. 13 комментируемого Закона предоставляет разрешение на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне. Данное положение и закреплено в п. 8 комментируемой статьи, определяющем понятие указанного разрешения. Наряду с этим, в п. 8 комментируемой статьи указано, что такое разрешение предоставляет организатору азартных игр право осуществлять соответствующую деятельность в одной игорной зоне без ограничения количества и вида игорных заведений. Данные правила по не вполне понятной причине не содержатся в ст. 13 Закона, посвященной рассматриваемому документу, а это свидетельствует о том, что п. 8 комментируемой статьи является не только нормой-дефиницией – в нем содержатся и элементы правового регулирования.
Согласно норме ч. 1 ст. 14 комментируемого Закона деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться и вне игорных зон – в букмекерских конторах и тотализаторах. В норме ч. 2 указанной статьи установлено, что букмекерские конторы и тотализаторы вне игорных зон открываются на основании лицензий на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах. Определение понятия такой лицензии дано в п. 9 комментируемой статьи, который и вобрал в себя приведенные положения ст. 14 Закона. Наряду с этим, в п. 9 комментируемой статьи установлено, что в приложении к лицензии должны указываться количество и местонахождение филиалов или иных мест осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах. Об этом по не вполне понятной причине не говорится в ст. 14 Закона, что позволяет говорить о п. 8 комментируемой статьи (аналогично сказанному выше в отношении п. 8 статьи) не только как норме-дефиниции, но и как о положении, через которое частично осуществляется нормативное регулирование.
Следует отметить, что в нормах ст. 16 комментируемой статьи используется и понятие лицензии на организацию и содержание тотализаторов и игорных заведений (лицензии на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари). Речь идет о лицензиях, которые выдавались до вступления в силу комментируемого Закона и которые действовали на день вступления его в силу. На основании таких лицензий согласно норме ч. 1 указанной статьи вправе продолжить свою деятельность игорные заведения до 30 июня 2009 г. при условии их соответствия установленным требованиям без получения разрешения на осуществление деятельности по организации и проведению азартных игр в игорной зоне.
Игорное заведение, казино, зал игровых автоматов, букмекерская контора, тотализатор (п. 11–15).
Пункт 11 комментируемой статьи содержит определение общего (родового) понятия игорного заведения. В качестве такового определено здание, строение, сооружение (единая обособленная часть здания, строения, сооружения), в которых осуществляется исключительно деятельность по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг. При этом указано, что игорным заведением является в том числе «филиал или иное место осуществления деятельности по организации и проведению азартных игр и оказанию сопутствующих азартным играм услуг». Однако, при этом довольно сложно понять, о чем идет речь. Приходится лишь ограничиться рядом вопросов, обозначающих проблему. Филиал чего имеется в виду – не здания же, строения или сооружения? Что означает «филиал или иное место» – то, что деятельность по организации и проведению азартных игр может осуществляться не в зданиях, строениях, сооружениях? Но тогда зачем указание на здание, строение, сооружение включено в определение понятия игорного заведения?
Строго говоря, в наличии определения общего (родового) понятия игорного заведения не видится особой необходимости. Вполне достаточным выглядело бы лишь указание на то, что видами игорного заведения являются казино, зал игровых автоматов, букмекерская контора и тотализатор (ни о каких иных видах игорных заведений в комментируемом Законе не говорится). Если же предназначение п. 11 комментируемой статьи в том, чтобы обозначить требования к игорному заведению, то, во-первых, это функция не нормы-дефиниции и, во-вторых, такие требования детализированы в нормах ст. 15 комментируемого Закона.
Понятия видов игорных заведений определены в п. 12–15 комментируемой статьи. Так, казино, согласно п. 12 статьи, – это игорное заведение, в котором осуществляется деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игровых столов или игровых столов и иного предусмотренного комментируемым Законом игрового оборудования, а зал игровых автоматов, согласно п. 13 статьи, – это игорное заведение, в котором осуществляется деятельность по организации и проведению азартных игр с использованием игровых автоматов или игровых автоматов и иного предусмотренного комментируемым Законом игрового оборудования, за исключением игровых столов. Как видно, в качестве единственного отличия между казино и залом игровых автоматов обозначен вид используемого игрового оборудования: если используются игровые столы и игровые автоматы, то речь идет о казино; если используются только игровые автоматы, то речь идет о зале игровых автоматов (в п. 12 и 13 статьи также указано и на «иное» игровое оборудование, предусмотренное комментируемым Законом; однако понять, о каком оборудовании идет речь и в каких нормах данного Закона о нем говорится, довольно сложно, поскольку этих норм попросту нет). До принятия комментируемого Закона рассмотренное отличие следовало из положений подп. 76 и 77 п. 1 ст. 17, согласно которым лицензированию подлежат такие виды деятельности по организации и проведению азартных игр и (или) пари, как: с использованием игровых столов и иного игрового оборудования, в помещениях казино (деятельность казино); с использованием игрового оборудования (кроме игровых столов).
Соответственно, букмекерская контора и тотализатор являются видами игорных заведений, в которых игровое оборудование не используется (по крайней мере, не используются ни игровые столы, ни игровые автоматы). В этих игорных заведениях осуществляется деятельность по организации и проведению только таких азартных игр, как пари. Понятия же этих игорных заведений определены в п. 14 и 15 комментируемой статьи следующим образом: букмекерская контора – это игорное заведение или часть игорного заведения, в которых организатор азартных игр заключает пари с участниками данного вида азартных игр; тотализатор – это игорное заведение или часть игорного заведения, в которых организатор азартных игр организует заключение пари между участниками данного вида азартных игр.
Как видно, при организации и проведении азартных игр в букмекерской конторе пари заключаются между организатором азартных игр и участниками азартных игр, а в тотализаторе – между участниками азартных игр. Это различие заложено в положении п. 1 ст. 1063 части второй ГК РФ, в котором при использовании понятия тотализаторов в скобках приведено пояснение «взаимные пари», а также в приведенных выше положениях ст. 364 части второй НК РФ, определяющих понятия «организатор игорного заведения» и «организатор тотализатора».
Поскольку кассы букмекерских контор и кассы тотализаторов могут быть расположены в казино и в зале игровых автоматов (см. комментарий к ст. 16 Закона), в данных в п. 14 и 15 комментируемой статьи определениях понятий букмекерской конторы и тотализатора указано, что таковыми могут быть как игорное заведение, так и часть игорного заведения. Кассы тотализаторов могут быть также расположены в букмекерских конторах.
Игровое оборудование, игровой стол, игровой автомат (п. 16–18).
В пункте 16 комментируемой статьи дано определение общего (родового) понятия игрового оборудования – это устройства или приспособления, используемые для проведения азартных игр (обращает на себя некоторая непоследовательность законодателя в использовании данного понятия: в положениях комментируемой статьи и в п. 3 ст. 3 комментируемого Закона говорится об игровом оборудовании, а в ч. 4 ст. 8 данного Закона – об игорном оборудовании). Видами игрового оборудования являются игровой стол и игровой автомат, понятия которых определены соответственно в п. 17 и 18 данной статьи. Как говорилось выше, в п. 12 и 13 комментируемой статьи упоминается «иное» предусмотренное комментируемым Законом игровое оборудование, однако, понять, о каком оборудовании идет речь и в каких нормах данного Закона о нем говорится, довольно сложно.
Понятие игрового стола в п. 17 комментируемой статьи определено как игровое оборудование, которое представляет собой место с одним или несколькими игровыми полями и при помощи которого организатор азартных игр проводит азартные игры между их участниками либо выступает в качестве их участника через своих работников. Схожее определение игрового стола дано и в ст. 364 части второй НК РФ: специально оборудованное у организатора игорного заведения место с одним или несколькими игровыми полями, предназначенное для проведения азартных игр с любым видом выигрыша, в которых организатор игорного заведения через своих представителей участвует как сторона или как организатор. Там же, с учетом того, что количество игровых полей согласно п. 1 ст. 370 данного Кодекса имеет значение для исчисления налога на игорный бизнес (в случае, если один игровой стол имеет более одного игрового поля, ставка налога по указанному игровому столу увеличивается кратно количеству игровых полей), дано определение понятия игрового поля – это специальное место на игровом столе, оборудованное в соответствии с правилами азартной игры, где проводится азартная игра с любым количеством участников и только с одним представителем организатора игорного заведения, участвующим в указанной игре.
Понятие игрового автомата в п. 18 комментируемой статьи определено как игровое оборудование (механическое, электрическое, электронное или иное техническое оборудование), используемое для проведения азартных игр с материальным выигрышем, который определяется случайным образом устройством, находящимся внутри корпуса такого игрового оборудования, без участия организатора азартных игр или его работников. В ст. 364 части второй НК РФ определение игрового автомата дано следующим образом: специальное оборудование (механическое, электрическое, электронное или иное техническое оборудование), установленное организатором игорного заведения и используемое для проведения азартных игр с любым видом выигрыша без участия в указанных играх представителей организатора игорного заведения. Как видно, эти определения довольно схожи, но в ст. 364 НК РФ, в отличие от п. 18 комментируемой статьи, не содержится указание на то, что выигрыш определяется случайным образом. Впрочем, это не может служить основанием для вывода о том, что в п. 18 комментируемой статьи и в ст. 364 НК РФ речь идет о различных понятиях (определение выигрыша случайным образом в ст. 364 НК РФ подразумевается с очевидностью).
Примечательно, что Минфин России, отвечая на конкретный запрос, в письме от 19 апреля 2007 г. № 03-05-06-05/02[29] признал игровые автоматы с выигрышем в виде мягкой игрушки или призовой игры (детские игровые автоматы) соответствующим как определению, данному в ст. 364 НК РФ, так и определению, данному в п. 18 комментируемой статьи. То, что соответствующие федеральные органы исполнительной власти (МНС России, а затем Минфин России и ФНС России) настаивали на признании таких игровых автоматов в качестве объекта налогообложения налогом на игорный бизнес, известно. Но признанию этих игровых автоматов в качестве игрового оборудования, на которое распространяется действие комментируемого Закона, препятствует норма ч. 2 ст. 7 данного Закона, установившая, что посетителями игорного заведения могут являться только совершеннолетние лица.
Следует также отметить, что на основании положений Правил проведения испытаний игровых автоматов с денежным выигрышем с целью утверждения типа и контроля за их соответствием утвержденному типу, принятых приказом Госстандарта России от 24 января 2000 г. № 22 (о названных Правилах см. комментарий к ст. 8 Закона) в письме ФНС России от 24 июля 2006 г. № 02-7-11/80@ «О применении отдельных положений главы 29 Налогового кодекса Российской Федерации»[30], давались следующие разъяснения: в случае если оборудование каждого из нескольких игровых мест игрового автомата «Столбик» подпадает под понятия игрового автомата, то игровой автомат «Столбик» будет являться игровым комплексом, состоящим из нескольких игровых автоматов, объединенных в один корпус; в связи с этим регистрации в установленном порядке в налоговых органах подлежит каждый игровой автомат, входящий в состав игрового развлекательного комплекса «Столбик»; в аналогичном порядке следует рассматривать и игровые автоматы «Ромашка» и «Электронная рулетка». Однако практика рассмотрения арбитражными судами дел, связанных с затронутыми вопросами, сложилась не в пользу налоговых органов, что косвенно подтверждено в самом письме.
Конец ознакомительного фрагмента.