Глава 4
Начало движения по «скользкому» пути
Подготовленный в Верховном Совете и подписанный 30–31 марта Федеративный договор надо было конституировать на VI съезде народных депутатов. Это была сложная задача, поскольку и в окружении президента, и среди парламентариев были влиятельные группы, которые выступали противниками договора: одни откровенно ревновали успех руководства парламента, другие были органическими его противниками. В этой связи напомню, на базе каких теоретико-методологических конструкций был создан этот доклад и какие различия я приводил между Федеративным и Союзным договором еще в 1990 году. Их я изложил еще в своем докладе на III съезде. Ниже приводится текст этого доклада.
«…История Союзного договора, во всяком случае для меня, началась на I съезде. Если вы помните, я, вновь избранный заместитель председателя, был сразу же послан в комиссию, которая заседала здесь, в Кремле, и где определялись контуры, какие-то подходы к этому новому Союзному договору. Если говорить откровенно, у меня это вызывало очень много вопросов. Ведь фактически первый Союзный договор 1992 года был поглощен Конституцией 1924 года, а затем была еще и сталинская Конституция СССР 1936 года (зачем нужен был какой-то «новый Союзный договор», когда можно было избрать путь внесения изменений в Конституцию СССР от 1978 года?).
Но, так или иначе, процесс автономного движения Союзного договора начался по инициативе М.С. Горбачева. И я не уверен, что длительные баталии вокруг Союзного договора, да и нашего Федеративного договора, могут содействовать стабилизации общества. Скорее всего, наверно, правильнее был бы путь конституционных изменений, то есть внести изменения в Конституцию СССР и Конституции союзных республик, но почему-то избран иной путь конституционного государственного переустройства. Что же, если процесс обсуждения проекта нового Союзного договора уже начался, наверное, будет правильным наш вклад в его благополучное завершение.
Историю этого вопроса можно разделить на два этапа. Первый – это приблизительно до середины сентября 1991 года, когда в работе участвовали только руководители союзных республик. Тогда перед нами стояла задача: какой новый Союзный договор предложить для того, чтобы сохранить все 15 республик, – то ли в форме существующего Союза, то ли некоего Содружества, то ли еще в какой-нибудь иной форме?
Столкнувшись со множеством точек зрения, как мне представляется, союзные власти несколько охладели к самой идее нового Союзного договора. Затем – новая активизация, где-то с ноября 1990 года, когда мы в Верховном Совете России плодотворно трудились над проектами нормативных актов и принимали, на мой взгляд, очень сильные законы, обеспечивающие Декларацию о государственном суверенитете РСФСР. В этот период вспомнился закон, принятый Верховным Советом СССР от 26 апреля 1990 года, в соответствии с которым субъектами СССР являются не только союзные, но и автономные республики. Тогда некоторые руководители автономных республик были введены в состав Совета Федерации, который возглавляется Президентом СССР М.С. Горбачевым. И вот «обновленный» Совет Федерации СССР уже начал работать на новой основе, и, естественно, задача значительно осложнилась. Осложнилась она в силу двух причин.
Во-первых, потому, что стали участвовать разноуровневые республики, имеющие разные представления о том, что это за новый Союзный договор. Некоторые из них хотели только участвовать и быстрее подписать его, не особенно (я должен быть откровенен с вами) вникая в суть документа. Они входят в состав РСФСР, и их лидерам очень хотелось бы «стать рядом», а не считаться «частью России». Таким образом, союзные власти уже совершили одну огромную ошибку.
А во-вторых, задача осложнилась и в силу объективных обстоятельств. С одной стороны, огромная Россия, регионы которой тоже представлены членами Совета Федерации. С другой – большая Украина, которая является одним унитарным целым и имеет одного представителя, так же как Белоруссия, Казахстан, Узбекистан и другие союзные республики. Поэтому уяснить, каким видится этот Союзный договор каждому из субъектов СССР (часть которых «двусубъектна»), задача исключительно сложная. Не менее важно с точки зрения республик России и то, как, каким образом будет подписываться этот Союзный договор.
При работе над проектом договора мы исходили из следующих постулатов. Во-первых, еще на первом этапе работы у нас была договоренность на самом «верхнем» уровне – не выносить на обсуждение свои собственные проекты как альтернативные. Поэтому мы были связаны этим обязательством и работали над президентским проектом (горбачевским), в котором после каждой встречи действительно дорабатывались отдельные моменты, текст улучшался. Во-вторых, мы взяли за основу то, что предложено, и то, что согласовано с другими союзными республиками. Идти путем кардинального разрушения и стремиться вновь создать документ и пытаться его предложить всем – мне кажется, это затянуло бы процесс, повело бы не к единению, а к разрушению единства.
Поэтому мы пошли путем определенного улучшения самого текста документа. Конечно, вы, наверное, видите его недостатки, незавершенность, но главное – он носит компромиссный характер. В его разработке принимали участие и наши республики, и большинство членов Комиссии, созданной предыдущим II съездом депутатов специально по Союзному договору. Мы считаем, что должна быть Единая государственная комиссия (делегация), в которую входят делегации наших республик и непосредственно в рамках которой подписывают этот договор. Тогда мы, естественно, не ставим в неловкое положение республики, которые объявили, что они будут подписывать этот договор самостоятельно и непосредственно. Но есть и другая сторона вопроса, которую нам следует обговорить и с общесоюзными властями, и с союзными республиками. Потому что остается возможность для противоречий в будущем из-за неопределенности, например, совместных полномочий союзных республик, с одной стороны, и союзных властей – с другой. С чего начался наш съезд? С ввода войск в Москву. С обсуждения вопроса: почему управление милиции, находящееся в введении Моссовета, узурпировано Президентом СССР? Согласитесь, что если бы точно была определена компетенция РСФСР в сфере правоохранительной деятельности в том, какие органы кому подчиняются – СССР или РСФСР, – разве могла бы возникнуть такая ситуация? Так вот, теперь задайте себе вопрос: кому выгодно затягивать подписание нового Союзного договора? Неужели нам, России? Да нет, конечно. И у руководства Верховного Совета РСФСР никогда не было стремления затягивать этот вопрос. Речь шла не о том, быть или не быть договору. Мы всегда были «за». Но каким быть Союзному договору? Вот этот вопрос для нас всегда был и остается главным. Какова компетенция Центра и республик? Какова сфера их полномочий? Вот об этих вопросах, мне кажется, мы должны иметь полное представление и в этих вопросах поддерживать и Верховный Совет, и его руководство, с тем чтобы в полной мере материализовать те положения, которые заключены в Декларации о государственном суверенитете РСФСР и в декларациях наших внутренних республик, с которыми (больше чем уверен) мы согласуем все вопросы (на базе развития федеративных отношений).
Для нас, российских властей, Федеративный договор имеет особое значение, учитывая сложность структуры и состава субъектов РСФСР. При этом задача подготовки документа осложняется и тем, что этот вопрос неразрывно связан с проблемой разработки и подписания Союзного договора. Принципиально важной является связь договора и с будущей Конституцией России. Наш договор должен стать примером для многонациональных республик, указать пути, средства и инструменты диалогового политического урегулирования национальных трений и грозно нарастающих этнических конфликтов на всем пространстве СССР. Надо отметить, что представленный текст проекта договора выгодно отличается от предшествующих, а их было множество. По моему мнению, перед нами проект, вполне заслуживающий внимания депутатов съезда, их серьезного обсуждения. Здесь возникает фундаментальный вопрос: чего мы хотим от этого «договора»? Со времени образования Союза ССР в Российской Федерации была принята модель построения, основанная на двух разновидностях автономии: национально-государственной форме (республика) и национально-территориальной (область, округ). Проблема требует серьезного аналитического осмысления.
В отличие от СССР и просуществовавшей до 1936 года Закавказской Федерации, РСФСР не определялась как Договорная федерация. Входящие в нее автономии строили свои отношения с российскими федеральными структурами не на договорных, а на конституционно-правовых началах. Таким образом, речь идет о двух качественных особенностях, характеризующих формирование государства: 1) на договорной основе, 2) на конституционно-правовой основе. Истории федеративного строительства РСФСР известен лишь один случай заключения договора с вошедшим в последующем в ее состав субъектом – Башкирией (в 1918 г. между ВЦИК и правительством Башкирии было достигнуто соответствующее соглашение о ее независимости).
Проект же Федеративного договора на первый план выносит идею договорно-правовой федерации как союзного государства, то есть «договорный элемент», дополняющий конституционные начала. Применительно к РСФСР эта идея воспринимается, конечно, неоднозначно. Не приведет ли этот процесс к распаду РСФСР как единого государства? Этот исключительной важности вопрос должен быть в центре внимания при обсуждении проекта. Ведь Конституция РСФСР как федеративного государства не предполагает возможности выхода из его состава какой-либо республики, являющейся частью этого государства. Если же перейти на договорную базу федерации, принцип выхода явочным порядком закрепляется. Это надо иметь в виду. И поэтому идея «договорной» Федерации не является базой Федеративного договора, но она выступает важным структурным элементом Федеративного договора. Это своего рода политическая декларация с соответствующими принципами.
В связи с изменением почти всеми автономиями своего статуса, утверждением в них государственного суверенитета возникла совершенно новая в качественном отношении ситуация. При этом соотношение «союзной республики (РСФСР) – и ее республики (автономии)» по вертикали еще не полностью определено. Поэтому предлагаемый Федеративный договор, если бы в нем оказались четко сформулированы компетенции, по-видимому, мог бы стать тем документом, который определил бы и, главное, стабилизировал статус субъектов РСФСР, гарантии их суверенитета (хотя и ограниченного), разграничивая полномочия между Федерацией и ее субъектами. Общая численность субъектов, с которыми, возможно, предстоит заключить договор, составляет 86 единиц – 16 республик, 5 автономных областей, 10 автономных округов, 6 краев и 19 административных областей…
Хотел бы обратить ваше внимание на следующий момент – проект Федеративного договора снабжен подзаголовком «Договор о разграничении компетенции между Федеральными органами власти и субъектами РСФСР». Сторонами договора, следовательно, выступают единицы разной категории: федеральные органы власти, республики (государства), автономные области и округа, административные области и края. Включение в круг субъектов договора таких звеньев административно-территориального деления, как область и край, имеет целью максимально уравнять их в правах с республиками и иными автономными образованиями в плане социально-экономического развития. Но в то же время очевидно и то, что договорное предоставление всем территориальным единицам Российской Федерации равных прав не может на практике, в реальной жизни, обеспечить их равноправное участие в делах РСФСР как единого государства, поскольку для достижения этого равенства необходимы, по крайней мере, следующие условия.
Первое. Равные полномочия во всех сферах государственного регулирования, а не только в социально-экономическом строительстве.
Второе. Равные (с республиками) обязанности всех других субъектов Федерации, равная ответственность за состояние дел в РСФСР вообще (не только в социально-экономической сфере).
Третье. Равные представительства в органах власти и управления, иных федеральных институтах и структурах.
Другая особенность: в проекте Федеративного договора отождествлены два разных вопроса.
Прежде всего необходимо обеспечить, во-первых, разграничение предмета ведения между Федерацией и ее субъектами, во-вторых, разграничение компетенций между отдельными видами федеральных органов, с одной стороны, и между отдельными видами органов субъектов Федерации – с другой стороны. И хотя эти вопросы взаимосвязаны, они принципиально разные, потому что компетенция выступает как атрибут государственного органа, а полномочия, то есть предметы ведения, – это свойство государства, обусловленное государственным суверенитетом. Перевод отношений внутри Федерации на частично договорную основу взамен абсолютному конституционно-правовому их регулированию не снижает, а в ряде конкретных случаев обостряет проблему нормализации деятельности государственных институтов и создает угрозу верховенству актов РСФСР на ее территории, даже если будут определенным образом разграничены сферы полномочий в иерархии «РСФСР – ее республики». Поэтому мы этого делать не будем.
Самой сложной является проблема гарантий прав субъектов Федерации. Дело в том, что закономерности государственного строительства неизбежно предопределяют не только развитие процессов интеграции по горизонтали, но и соподчинение по вертикали, прежде всего в рамках единой правовой системы, которая имеет в последнее время тенденцию к разрушению, что недопустимо. Но, однако, к этому ведут многие конкретные действия властей республик России. Для РСФСР в связи с процессом суверенизации бывших автономий проблема обеспечения сочетаемости российской, то есть федеральной, и республиканских (автономий) правовых систем, в том числе и на уровне конституционного урегулирования, сильно осложнилась…
В проекте договора записано, что все субъекты РСФСР в рамках полномочий, определенных данным договором, владеют государственной властью на своей территории. Власть – это общественно-политическая категория, она всегда и во всех случаях производная от суверенитета народа. Носителем его в первую очередь является сам народ. Государственные же органы, выступающие носителем и выразителем этой власти, производные от народа, и в них народ материализует свой суверенитет.
Представляется методологически неверным, несвойственным самой государственной организации искусственное ограничение полновластия народов путем закрепления за субъектами РСФСР лишь владения государственной властью. Более адекватна государственному суверенитету и самоуправлению идея полновластия народа и его представительных органов на соответствующей территории субъектов Федерации, но опять-таки в рамках конкретной компетенции. Этот вопрос, по-видимому, остается наиболее сложным и в представленном проекте Федеративного договора. Поэтому здесь исключительно важно точно зафиксировать правовую компетенцию на разных уровнях суверенитета: союзная республика, республика, область, край.
Субъекты Российской Федерации равноправны по основополагающим политическим и экономическим правам, но при этом могут отличаться по объему делегируемых полномочий. Из этого положения не совсем ясно, что понимать под «основополагающими правами». Сама же классификация политических и экономических прав оставляет открытыми вопросы социальной, культурной, гуманитарной, административно-политической сферы. Предусматривается возможность дифференциации объема делегируемых субъектами Федерации полномочий, но не даны пока что принципы и механизмы решения вопросов о делегировании полномочий.
Компетенция РСФСР, ее субъектов подразделяется на собственно предметы ведения Федерации и совместные сферы ведения. Вопросы, отнесенные к совместной компетенции, предполагается решать при взаимном согласии с заинтересованными субъектами с последующим оповещением остальных субъектов. Но, согласитесь, расплывчатость этой формулы, необходимость постоянного поиска взаимного согласия заранее создают условия для возникновения новых противоречий.
Все субъекты РСФСР наделяются правом законодательной инициативы, финансовой самостоятельности в определенных пределах. Они могут устанавливать хозяйственные связи с другими государствами и международными организациями в пределах своей компетенции или по поручению федеральных органов РСФСР. Но при этом не следует забывать, что РСФСР как государство – это целостность и единство организма, который, в свою очередь, входит в Союзное государство и имеет свои ограничения в суверенитете.
Переход РСФСР на элементы договорной Федерации невозможно осуществлять вне контекста реальной общественно-политической ситуации и положения в сфере национально-государственных отношений. Провозглашение почти всеми бывшими автономными республиками своего государственного суверенитета, отказ от статуса автономий, преобразование ряда автономных областей, округов и республик – все это качественно изменило многие традиционные представления о правосубъектности РСФСР…»
Вместе с тем я предупредил, что вряд ли стоит самообольщаться этим, «поскольку даже расширение элементов федеративности в правосубъектности объективно не ведет к приобретению больших прав – права РСФСР не могут быть неограниченными. Так же как РСФСР не может делегировать права своим субъектам безгранично. Ограничения возникают там, где маячит опасность для единства и целостности России. Это абсолютный факт; причем в силу как разнородности конституционных статусов, так и логики сохранения государственного единства и целостности Российской Федерации. В договоре пока не удалось предусмотреть механизмы, структуры и методы реализации полномочий. РСФСР является субъектом СССР, субъектом СССР ныне стали и республики, входящие в РСФСР, поэтому согласование интересов этих субъектов в федеральных институтах власти и управления – это сложная задача, и пока что в проекте договора мы не нашли решений.
Я специально остановился на таких, может быть, методологических, глубинных противоречиях проекта договора. И хотя я предлагаю одобрить проект этого договора, я хотел обратить ваше внимание на внутренние противоречия этого документа, неспособного в целом решить проблемы государственного устройства ни СССР, ни РСФСР – надо еще немало поработать над ним. Дело в том, что, если не будет обеспечена внутренняя целостность и СССР, и РСФСР как единого государства – множить договорные отношения внутри страны и между субъектами РСФСР вряд ли целесообразно. Поэтому идея заключения множества перекрестных, разных по типу договоров между субъектами РСФСР – это тоже не самый лучший путь для снятия противоречий. Здесь все-таки лучше идти от договорно-конституционной базы через постепенное изменение Конституции – то есть собственно конституционной реформы. Мы этот путь уже избрали на Верховном Совете. И если вы наблюдали, скажем, осенне-зимний период работы, то видели, что мы в каждый закон включали элементы конституционно-правового законодательного изменения и формирования новых отношений между РСФСР как целым и субъектами – областями, краями и прежде всего республиками, обладающими своими особенностями, – как составными этого целого. Я также высказался в том смысле, что «федеративный характер России определялся не краями и областями, а республиками, которым еще Конституцией 1936 года была придана форма государств. Если мы идем по пути выравнивания социально-экономических положений республик и областей (краев), то с политическим статусом мы не должны допускать каких-либо изменений.
И еще одно, самое главное, на мой взгляд, условие сохранения единства России как государства – это рынок. Подчеркну, что быстро, решительно надо осуществлять перевод экономики на рыночные отношения, иначе будут развиваться процессы распада, дезинтеграции. И не от хорошей жизни пытаются республики и области замыкаться в себе, а от экономической нестабильности, от разрухи, от апатии населения, связанных как раз с нерешенностью социальных проблем. Поэтому очень быстрое и динамичное движение к рыночным отношениям способно экономически связать наши области, республики, все регионы в единое целое – это то, что есть Российская Федерация».
Такими были мои концептуальные подходы к Федеративному договору еще в конце 1990 года, которые позже легли в его основание, подписанному 31 марта 1992 года. Достижение согласия со всеми провинциями страны (кроме Татарии и Чечни) было выдающимся успехом Верховного Совета. В этой работе мне особенно мощно помогал мой заместитель – Юрий Яров, а также Юрий Воронин; научные сотрудники-юристы из Института сравнительного правоведения, МГУ и других университетов помогали формулировать положения.
Еще в период разработки договора важнейшим был вопрос, состоящий в определении актуальнейшей задачи: какой народ или народы следует признать государствообразующими? Конечно, сразу же срывался готовый ответ – русский народ! Но при такой трактовке этого вопроса усиливалась спекуляция вокруг «коренного народа» и якобы «пришлого», не имевшего отношения к созданию русского многонационального государства. Как бы создавалась некая база для упреков в шовинизме, с одной стороны, с другой стороны – для наращивания сепаратистских настроений.
Методологически и исторически такой подход, мне казалось, был неверным и в силу того, что многие народы современной России проживали на своих нынешних территориях (и не только!) задолго до того, как сформировался русский народ как нация. Это относится, например, к некоторым народам Северного Кавказа, Сибири, Дальнего Востока. И говорить о том, что «там не было государства», – это было примитивизмом, усугубленным еще царистскими колониальными историками, которые стремились показать «цивилизаторскую миссию империи». Этот подход использовали позже и советские историки (хотя и сегодня их критикуют за марксистскую традицию в истории).
На деле история государств некоторых народов России, например, Чечни, относится еще к античным временам. И выводить их за «скобки образования Русского государства» – это антиисторический подход. Но, к сожалению, он практикуется. Вот пример: 4 ноября объявили Днем восстановления русского единства, когда в 1612 году прогнали поляков Лжедмитрия I из Кремля. Стоит памятник Минину и Пожарскому – освободителям. А где упоминание татарско-башкирской конницы, где упоминание горских всадников князя Черкасского (который, кстати, первым бросил клич «похода на Москву»)? Без них никакие Минины и Пожарские не смогли бы освободить Москву! Все это хорошо описано в историческом романе Загоскина, который, кстати, очень любил А.С. Пушкин.
Все эти малые народы (или многие из них) проявили высокую активность при создании Русского государства. К примеру, татары и башкиры, имеющие свою тысячелетнюю историю, да и другие народы, например, удмурты, якуты и т. д. И первые, и вторые, и третьи, и четвертые вместе с русскими вели войны против многочисленных противников, желающих покорить богатые территории Руси, по крайней мере начиная с писаной истории[40].
Поэтому государствообразующими народами России – с точки зрения исторических, культурно-ценностных, национально-этических и политических предпосылок и условий – правильно считать все народы России, столетиями проживавшие на своих современных землях, это – их земля, их родина, как и Российская Федерация – родина всех ее народов.
Федеративный договор даже сегодня подвергается ложным толкованиям и непрофессиональной критике. Вот, например, один из таких критических подходов. Мой давний друг со студенческих времен в МГУ Гавриил Попов пишет, вспоминая некоторые факты из истории этого выдающегося документа:
«Когда готовили Федеративный договор, я, тогда еще мэр Москвы, говорил Б.Н. Ельцину, что этот договор повторяет в России модель СССР. Отличие только в том, что в СССР был «многоэтапный вариант»: союзные республики, автономные области, национальные округа, а теперь в России все национально-территориальные субъекты равноправны.
Я говорил Ельцину, что Россия – не итог договора ряда народов, она создавалась именно русскими, которые то добровольно, то силовыми методами включали новые национальные части в Россию. Поэтому Россия должна быть единым государством, а проблему ее народов надо решать совершенно на иных, чем территориальные, принципах.
Ельцин со мной не согласился. В итоге для одних народов рамки Федеративного договора оказались «не по плечу» большими, а для других – как Чечня или Татарстан – недостаточными. А третьим – евреям, полякам, грекам, корейцам, немцам и т. д. – вообще не нашлось места в структуре Российского государства. Расплата наступила сразу же – в виде войны в Чечне»[41].
Вроде бы логичное, здравое рассуждение, если бы не одно существенное «но». Весь пафос «беседы» имеет тревожные значения, поскольку Ельцин вообще не занимался Федеративным договором: ни он сам, ни его подчиненные, ни его правительство. Они там, в Кремле и в правительстве, не имели даже понятия о том, как идет эта сложная работа. Видимо, и Попов этого тоже не знал. А ситуация была тревожная: стараниями «демократов-реформаторов», уничтоживших СССР (8 декабря 1991 г.), зимой – весной 1992 года замаячила огромная тень, несущая гибель уже собственно молодой российской государственности. Как минимум четверть республик, областей, краев – уже не просто мечтали о «полном суверенитете» (не только Чечня и Татарстан); были провозглашены Дальневосточная, Сибирская, Уральская республики и т. д. У федерального Центра не было ни силового элемента, ни денег, чтобы нейтрализовать этот убийственный процесс, – нужны были только серьезные, терпеливые переговоры с лидерами регионов; Кремль и правительство безучастно наблюдали за ним. И лишь чрезвычайно активная позитивная деятельность руководства Верховного Совета привела к принятию Федеративного договора как концепции единства Российской Федерации, пусть даже с элементом «Договорной Республики». Не подписали только Чечня и Татарстан, но это уже было не особенно важным; был уверен – скоро и они подпишут. Подписание договора было выдающимся политическим, экономическим и социальным достижением, которое, кстати, мгновенно оценил Ельцин, позвонив мне и поздравив.
В ходе работы над проектом документа я десятки раз встречался с президентами республик и председателями их Верховных Советов, областных и краевых Советов, губернаторами, мэрами, выдающимися учеными-конституционалистами и иными влиятельными людьми, убеждая их принять активное участие в этой работе. И только мэр Москвы почему-то не принимал в этом участия; но, как он пишет, высказал свои опасения президенту, о которых он сообщает спустя более двадцати лет после события. Причем этот президент никакого участия в подготовке этого исключительно важного для судеб страны документа тоже не принимал, как и сам мэр Москвы Попов. Очень интересно, не правда ли?
Ну, хорошо, нашел мэр «слабое место» в этом договоре (хотя не в отмеченном им было его слабое место, а в совершенно другом, которое Г.Х. Попов «не заметил»). Спрашивается: а как надо было ему действовать? Да хотя бы сообщить тому должностному лицу, которое этим вопросом занимается, и изложить свое видение! Здесь, как видим, у автора нет позитивной позиции. Вообще-то говоря, всех тогдашних демократов-либералов роднила одна общая черта: беспощадно критикуя Горбачева, Рыжкова, а иногда – Ельцина, они никогда не выдвигали собственных идейных конструкций. Даже сегодня не нахожу ответа на эту их загадочную линию поведения – не могу убедить себя в том, что у них не было конструктивных идей. Например, зная хорошо Гавриила Харитоновича Попова со студенческих времен, всегда был уверен, что он – один из умнейших людей и талантливых экономистов страны. Но почему он никогда не предлагал их, например, руководству Верховного Совета? И, судя по его воспоминаниям, не предлагал и Ельцину. А его замечания в части некоторых положений Федеративного договора попросту неверны. Например, причина войны в Чечне – какое это именно отношение к договору? Да ровным счетом никакого. Об этом я много писал в книгах и, наверное, сотнях статей, говорил во множестве интервью.
Возможно, поэтому Ельцин отнесся к неожиданной отставке мэра, мне показалось, даже с каким-то облегчением. Когда я спросил Ельцина: «Почему вы отпускаете Попова?» – он ответил буквально следующими словами:
«Да пусть уходит! Все равно с него толку мало, «заболеет на две недели», а сам пишет очередную книгу!» Я был изумлен.
Другой вопрос: почему Попов, зная, что договор разрабатывается в Верховном Совете, не пришел ко мне (как другие) и не изложил свои сомнения, прекрасно зная, что эта проблема разрабатывается у нас, в Верховном Совете, а вовсе не президентскими людьми?
Но так или иначе, Федеративный договор явился важнейшим звеном, дополнившим многообразную деятельность Верховного Совета в 1992 году. Он сыграл огромную роль в «сцепке» регионов в единую государственно-территориальную целостность. Этого не понял Гавриил Попов, впрочем, как и многие другие аналитики политических событий того времени.
У меня была большая переписка с разными людьми – соотечественниками, и не только; я непрерывно получал письма и телеграммы из множества стран на самые разные сюжеты. Был один забавный случай: какой-то африканский журналист, присутствовавший на моей пресс-конференции, написал в популярной газете своей страны (тогда довольно процветающей) целый очерк обо мне, поместил цветную фотографию, сообщил, что русский спикер молод, холост. Ищет жену-африканку. Вся почта Верховного Совета недели две была завалена письмами от «невест», улыбающихся на всю Сахару на фоне пальм, страусов и прочей живости, – с подробными описаниями своей внешности, быта, семей, образования (большинство из них окончили английские колледжи).
Но это – экзотика. Большинство писем имело прозаический характер, связанный в том числе с обидами и тяжкими размышлениями о нелегкой жизни, разочарованиями в реформах. Я по возможности сам отвечал адресатам и пересылал должностным лицам для рассмотрения.
Но вот одно очень интересное письмо из Италии.
La Repubblica Editoriale S.p.A.
MOSCOW BUREAU
KUTUZOVSKIJ PROSPEKT
DOM 14, KV12
Tel. 2436778
Telex 413485 Rep. SU
Председателю Верховного Совета
Российской Федерации,
господину ХАСБУЛАТОВУ Р.И.
Уважаемый Руслан Имранович!
Несмотря на то что уже нет «железной занавеси», Запад и в частности Италия испытывают большой голод в получении достоверной и прямой информации вокруг того, что происходит в России.
Политические и экономические изменения в обществе, которые начались с момента провозглашения Перестройки, возбудили у всех газет и журналов большой интерес.
В результате этого интереса все ведущие западные средства информации расширили численность корпунктов в Москве. Кроме того, все чаще стали приезжать специальные корреспонденты по особым темам. Естественно, поток информации стал несравнимым с тем, который существовал в так называемые времена «застоя». Однако если разрешен вопрос о количестве, то качество передаваемой информации часто искажает реальное положение вещей. Это объясняется тем, что любой журналист, даже самый квалифицированный, видит то, что «хочет» видеть.
Мы считаем, что только прямая информация, а не та, пропускаемая через журналистские «фильтры», помогла бы нашему обществу глубже разобраться в тех сложных макропроцессах, которые происходят в вашем многонациональном государстве.
У нас сложилось впечатление, что Вы, Руслан Имранович, один из немногих политических и государственных деятелей современной России, который говорит прямым языком.
Для нас была бы большая честь, если бы Вы согласились писать для нашей газеты регулярные статьи о тех процессах, связанных с Возрождением России, восстановлением Российской государственности и местом России в современном мире. Очень рассчитываем на Ваш положительный ответ.
С большим уважением,
Виктория Карлуччи-Соколова
Виктория Карлуччи, конечно, знала от своих московских коллег, что я неплохо владею пером, пишу свои книги, статьи, доклады и выступления на Верховном Совете и съездах, а также иных собраниях и форумах, и самое главное – достаточно откровенен в высказываниях личной точки зрения на самые важные изменения, происходящие в России и международных отношениях, размышлениях о будущем. Я написал ей любезное письмо, поблагодарил за предложение и сообщил, что не могу обещать писать для La Repubblica регулярные статьи. Но готов время от времени предоставлять таковые, в том числе такие, в которых могу освещать интересующие газету темы, а также материалы в жанре интервью.
…В 1989–1992 годах процессы прямого распада доминировали не только в отношениях между союзным центром и союзными республиками. Лидировала в стремительном развитии этих процессов Россия – здесь публично, с неимоверным пылом разного рода политиканы обсуждали вопросы о перспективах Уральской, Вологодской, Сибирской, Дальневосточной и иных республик, которые, на их взгляд, должны были стать «преемниками» РСФСР. Не говоря уже о том, что ее автономии, а их было 21, должны были, по мнению тогдашних «демократических аналитиков», получить «полную независимость». Разные «теоретики» той эпохи, чьи взгляды абсолютно доминировали в столичной прессе (дело обстояло приблизительно так, как ныне происходит с идеями кремлевской бюрократии), рассуждали о том, что на «территории РСФСР должна появиться целая группа независимых государств». Высказывание Ельцина в адрес автономий «глотайте суверенитета столько, сколько проглотите…» не было импровизацией – он находился под сильнейшим влиянием взглядов этих людей. Для них некоторые западные лидеры типа Маргарет Тэтчер были непререкаемыми авторитетами. И ее высказывания, что на месте России «должно появиться 15 самостоятельных государств», были восприняты с детским восторгом. Но я тогда занимал слишком сильные позиции во власти, и никто не мог игнорировать меня – поэтому все то, что я говорил, мгновенно публиковалось, обсуждалось и… подвергалось злобному шельмованию в столичной прессе.
У меня в тот период была совершенно другая позиция, покоившаяся на четких классических представлениях о том, что такое государство. С самого начала дискуссий относительно «суверенитетов республик» я публично заявил (можно сделать подборку газет и журналов того периода с моими статьями и интервью на эту тему), что «суверенитет республик, входящих в состав России, может быть достаточно обширным, но ограничиваться тем пределом, когда начинается распад государства Российского. Здесь, по моему мнению, следует руководствоваться отношениями между целым и частями этого целого, то есть между «государством как целым» и «его республиками как частями» этого «единого, целого и неделимого»… «Часть» не может стать равной «целому» – такова логика и диалектика…».
Помнится, возмущенный моей жесткой позицией в этом вопросе, председатель Верховного Совета Башкирии Муртаза Рахимов, человек прямой и честный, на одном из совещаний, которое проводил Михаил Горбачев в Кремле, пожаловался на меня. Он тогда сказал примерно следующее: «Михаил Сергеевич, вы разберитесь с Хасбулатовым. Председатель Верховного Совета РСФСР Борис Ельцин нам, автономиям, дает столько суверенитета, «сколько мы можем проглотить», а его первый заместитель Хасбулатов отнимает этот суверенитет у нас – он утверждает, что в таком случае следует ждать распада РСФСР, ссылается на Аристотеля, Платона и Гегеля. Но нам, республикам, Гегель ни к чему – нам нужен суверенитет…» Горбачев благодушно улыбается, чертит руками круги, говорит, что «поправит Руслана», «не беспокойтесь»…
В общем, дела обстояли очень плохо… Общество, находившееся в шоке, охваченное процессом разложения в результате «гайдаровских» реформ, даже не замечало, что дело идет к стремительному распаду Российской Федерации. Сепаратистская активность Татарии, и особенно Чечни, ее главаря, отставного генерала Дудаева, преподносилась столичной печатью как «героическая борьба с остатками империи». Практически все либеральные издания (выступающие ныне с иных позиций) тогда были переполнены восторженными описаниями каждого жеста, мимики, слов… Дудаева – этого «последнего доблестного солдата империи», ведущего «неравный бой с Хасбулатовым, цепляющимся за… прогнившую Российскую империю…». Таковы были слова и мысли публикаторов этих газет, ныне «забывших» эту свою позицию и полагающих, что История тоже предаст ее забвению. Наивные люди! История ничего не забывает. Уйдут в небытие доминирующие ныне в политической жизни страны ельцинисты, и все станет предметом беспристрастного анализа со стороны теперешних наших ребятишек – студентов, которые сами разберутся в правде 90-х годов.
Несмотря на все баталии вокруг экономической реформы, мы в Верховном Совете не могли не заниматься еще более сложной проблемой, какую представляла собой задача сохранения единства страны. Еще на II съезде народных депутатов, осенью 1990 года, я делал доклад относительно Союзного и Федеративного договоров. Тогда многие мои слова оказались вещими. В частности, мною было сказано, что, «если мы не сумеем в ближайшее время подготовить и заключить Союзный договор, страну ждут большие беды». После распада СССР процессы дезинтеграции перекинулись на Россию – автономные республики требовали чуть ли не полной самостоятельности, области и края пытались также провозгласить себя «республиками», шантаж регионами Центра приобретал всеобщий характер. На это у «центра» было мало сил, а главное – денег.
Слабое до беспомощности, крайне неэффективное и неавторитетное федеральное правительство само являлось источником роста сепаратизма и регионализма республик, областей и краев. И можно со всей ответственностью заявить: если бы центр политического процесса в 1991–1993 годах плавно не переместился из Кремля в Дом Советов – Парламентский дворец, не было бы сегодня единой России. И скорее всего реализовалась бы идея некоего конгломерата полуколониальных государственных образований (10–15 субъектов) на территории России, как прогнозировали в своих тогдашних публикациях и зарубежных выступлениях лидеры радикал-демократов. Только такое расчленение России, полагали они, может «окончательно» решить вопрос о «русской империи». Забегая вперед, скажем: этими концептуальными идеями руководствовались они, когда открыто поддержали мятежный режим генерала Дудаева. Они хихикали в прессе, когда грозненские мятежные власти приняли провокационное решение о «лишении депутатского мандата Р.И. Хасбулатова»…
Правительство и президент, столкнувшись с непреодолимыми для них препятствиями, вообще отказались от задачи разработать и подписать более или менее приемлемый Федеративный договор. Страна неумолимо двигалась в направлении распада. Зарубежные печатные органы 1992 года были переполнены статьями, авторы которых, кто с тревогой, кто с оптимизмом, писали о неминуемом хаосе в России, который наступит в результате федерализации Российской Федерации.
Вот в такой обстановке я лично взялся за разработку Федеративного договора, который скрепил бы все субъекты России в едином конституционном акте, в котором были бы четко определены права, полномочия и взаимоотношения на трех уровнях: республики, области и края, автономные области.
Не буду описывать все проблемы и трудности, которые приходилось преодолевать, сообщу лишь, что мне лично приходилось подолгу беседовать со всеми руководителями регионов, согласовывать с ними едва ли не каждый пункт Договора, учитывая при этом временные ограничения. Полагаю, что лишь высокий авторитет парламента, понимание всей российской провинцией того обстоятельства, что именно парламент в настоящее время выступает единственной дееспособной государственно-политической властью в стране, помогли нам добиться успеха. 29–30 марта в стенах Парламентского дворца состоялось полное одобрение текста Федеративного договора. Он состоял из трех блоков, или трех разновидностей договора.
Первый блок. Это Договор между Российской Федерацией и республиками в составе России.
Второй блок. Это Договор между Российской Федерацией, областями и краями России.
Третий блок. Это Договор между Российской Федерацией и национальными округами и Еврейской автономной областью.
Все они были представлены председателями местных парламентов и главами исполнительных органов власти. И все они, как главы субъектов Российской Федерации, подписали три документа (республики – один, области и края – второй, национальные округа – третий). Таким образом, сторонами договора стали с одной стороны – субъекты Федерации, с другой стороны – Россия, в лице ее центральной власти – Верховного Совета. И соответственно от имени России – центральной власти – все три документа подписал председатель Верховного Совета России, а от имени ее субъектов – главы администраций и председатели соответствующих парламентов (Верховных Советов республик, областей, краев, национальных округов). Все эти три документа в своей совокупности составили ФЕДЕРАТИВНЫЙ ДОГОВОР; он на очередном съезде (VI) народных депутатов был инкорпорирован в Конституцию России. Таким образом, мы скрепили единство и целостность Российской Федерации. Так был разрушен автономный процесс распада Российской Федерации, остановлены процессы ее балканизации, они были повернуты вспять.
И самое интересное – ни у кого из участников этого судьбоносного совещания не возник вопрос: почему этот Федеративный договор не подписал президент Ельцин, не говоря уже о Доме Советов – Правительстве России? Ответ прост: руководители автономных республик, краев и областей раньше других политических и иных сил поняли (в силу своей вынужденной «заземленности»): политическая и государственная власть реально находится в Парламентском дворце, у Верховного Совета, а не в Кремле. До подписания Федеративного договора о таком факте говорили только отдельные аналитики, а с этого момента, 30 марта 1992 года, не понять это было уже невозможно – слишком наглядным было это историческое событие.
Содержанием Федеративного договора являлось точное установление полномочий субъектов Федерации и описание этих полномочий. Тем самым был положен конец долгим спорам относительно предмета ведения полномочий Центра и провинций этого Центра. Отныне политические дискуссии, расшатывающие Россию, прекращались, а в случае возникновения спора начинали действовать конституционные суды.
Это был грандиозный успех (и, несомненно, мой личный успех); и даже не просто Верховного Совета – огромный результат всей нашей государственной политики, выдающееся достижение страны. Успех был достигнут благодаря нашей решительности, динамизму, умению найти компромисс, не выходя за рамки Конституции, уважительному отношению к лидерам всех и каждого из субъектов страны.
В течение двух дней (чуть ли не до полуночи) я и мой заместитель Юрий Яров – не считая наших парламентариев и большой группы ученых-специалистов в области конституционного и административного права – работали с этими руководителями, уделяя им повышенное внимание. В случае затруднения с каким-то конкретным должностным лицом из региона я приглашал его в свой кабинет, шел разговор – и согласие достигалось, и работа продолжалась. В ней не участвовали только руководители двух республик – Татарии и Чечни. Но это я не считал уже большой проблемой – был уверен, что и с ними мы достигнем согласия. «С «двумя» я как-нибудь справлюсь», – размышлял я, будучи совершенно уверенным в полном успехе всего этого нелегкого предприятия.
Другой фактор успеха – это правильная тактика по отношению к Кремлю. Если бы были «подключены» люди Ельцина – это был бы неминуемый провал. Ельцин поручил бы это «дело» кому-нибудь из чиновников (например, Сергею Шахраю), тот неумолимо начал бы конфликтовать с лидерами провинций. Последние, в свою очередь, раздраженные таким отношением, просто покинули бы Москву. Поэтому я строго запретил Ярову приглашать кого бы то ни было из Кремля, а проекты наших рабочих документов – никому не показывать, если не будет инициативы лично со стороны президента. Эта тактика дала блестящий успех…
Это событие оказало ошеломляющее воздействие на Кремль… Я еще подводил «промежуточные» итоги, выступая перед участниками этого исторического совещания (а в соседнем помещении, там же, на 2-м этаже Белого дома, накрывались столы для торжественного ужина), как мне позвонил Ельцин.
Ельцин: Руслан Имранович, я слышал, что вы успешно завершили работу с Федеративным договором, подписали документ. Это очень хорошо. Но, может быть, я тоже поставлю свою подпись – я ведь президент страны. А тут такое дело, как будто меня и нет… Как вы смотрите на мое предложение? Люди еще не разъехались?
Я: Борис Николаевич, это хорошая идея. Будем считать, что я подписал с руководителями субъектов своего рода «предварительный договор». От имени Российской Федерации подписи мы можем поставить вдвоем. Я не только не возражаю, но и приветствую ваше решение. Но учтите только одно – никакой ревизии документа, иначе все «взорвется».
Ельцин: Я понимаю, уверен, что в тексте все то, что следует отразить, я знаю, что вы все контролировали лично.
Я: Хорошо, Борис Николаевич, дайте нужные указания к торжественному акту.
Ельцин: В таком случае я даю задание, чтобы завтра, 31 марта, в Большом Кремлевском дворце приготовили все необходимое для это торжественного события.
Я: Согласен, я выделю для оказания помощи Юрия Ярова, пусть с ним свяжутся организаторы. Попросите также пригласить председателя Конституционного суда Валерия Зорькина, а может быть, и весь состав Суда.
Ельцин: Хорошо, это будет правильно.
Я: Борис Николаевич, надо, чтобы был хороший ужин.
Ельцин (довольный): Конечно, а как же без ужина? Я скажу, чтобы все было на высшем уровне…
Я вернулся в зал – все заметили мой выход в соседний кабинет, ждут. Я сообщил, что звонил Ельцин (они это знали и с тревогой ждали), передает нам всем свою искреннюю благодарность и поздравления. Он приглашает всех в Кремлевский дворец для торжественного акта подписания и дает ужин.
Кто-то спросил: а не будет ли попытки «пересмотра» положения договора? Я успокоил, заверив, что об этом и речи не может идти – я сразу же предупредил Ельцина, что не будем рассматривать содержание. Он ответил: «Согласен! Мне сообщили, что документ хороший. Вопросов – нет!»
Все были необычайно довольны. Их, региональных лидеров, не меньше нас, в руководстве страны, конечно, беспокоила неопределенность позиции Кремля в отношении Федеративного договора. И завершение этой огромной работы с таким согласованным результатом, конечно, рассматривалось ими как выдающийся успех в нашем общем деле по сохранению единства страны. Ведь они по большому счету были искренними патриотами России.
Вечером 31 марта в Большом Кремлевском дворце мы подписали Федеративный договор уже с участием Ельцина и председателя Конституционного суда Зорькина. Помню слова Валерия Зорькина, уже на торжественном ужине:
«Руслан Имранович, кроме вас, никто в стране не сумел бы разработать этот документ и привести субъекты к его подписанию. Вы сами представляете значение того дела, которое вы только что сделали?» Конечно, я понимал.
Затем мы инкорпорировали этот договор на VI съезде народных депутатов в Конституцию страны, и он приобрел конституционный характер. Так была буквально спасена Российская Федерация от грядущего распада, к которому она приближалась, в том числе благодаря ельцинско-гайдаровской деятельности в 1992 году. Мне и ныне кажется, что какие-то могущественные силы планировали расчленение России именно к концу 1992 года.
И вот, в ходе заседания съезда, просит слова председатель Верховного Совета Карелии Виктор Степанов.
Степанов В.Н., Пряжинский национально-территориальный избирательный округ. Республика Карелия.
Уважаемый Руслан Имранович! Уважаемый съезд!
Позавчера состоялось совещание председателей Верховных Советов республик, на котором председательствовал Руслан Имранович Хасбулатов. Мы убедительно просили бы, прежде чем переходить к обсуждению второго вопроса, сделать сообщение о Федеративном договоре, поскольку часть Федеративного договора вошла составной частью в проект поправок Конституции и в проект новой Конституции…
Хасбулатов Р.И., председательствующий: Хорошо, я согласен.
Сегодня утром на Президиуме съезда этот вопрос обсуждали. Но я бы попросил президента Бориса Николаевича – если он согласен – выступить по этому вопросу. Президент внес выдающийся вклад в дело успешного завершения проблемы Федеративного договора. Это наш общий вклад в дело единства страны.
Ельцин Б.Н., Президент Российской Федерации: Уважаемые народные депутаты!
В отношении Федеративного договора.
Да, он рождался очень мучительно, поскольку, когда республики согласны, регионы не согласны, автономные образования – другого мнения, и этот процесс шел очень долго. Но наконец все-таки нашли оптимальное, очень интересное предложение – Федеративный договор в трех разновидностях появился, и его подписали полномочные представители всех республик, кроме Татарстана и Чечни. Но сейчас с ними идут переговоры, и я думаю, что мы найдем такое компромиссное решение, чтобы подписать договор с этими двумя республиками. Может быть, дополнительно предусмотреть для них три-четыре функции. Это будет правильным, хорошим решением, и мы сейчас к этому идем.
Договор подписали представители всех краев и областей, республики. Я считаю, что в связи с подписанием Федеративного договора должны прекратиться все разговоры, которые шли в стране, в России, в мире, в отношении того, что Россию ждет тот распад, который постиг Советский Союз. Тем более что в договоре прямо указано, что он должен быть составной частью новой Конституции Российской Федерации в виде отдельного блока. Я считаю, что договор практически гарантирует сохранность России от распада.
Россия была, есть и будет целой, неделимой и сильной, в этом я убежден! Спасибо[42].
Р.И. Хасбулатов: Прошу проголосовать: кто за включение Федеративного договора в текст Конституции Российской Федерации?
Результаты голосования
Кворум для принятия решения 525
Проголосовало «за» 848
Проголосовало «против» 10
Воздержалось 40
Всего проголосовало 898
Не голосовало 2
Р.И. Хасбулатов: Большое спасибо! Уважаемые народные депутаты! После такого выступления президента вряд ли есть необходимость специально заслушивать заместителя председателя Верховного Совета Юрия Ярова по Федеративному договору». (Аплодисменты.)
Огромный Кремлевский зал заседаний, почти тысяча депутатов, более тысячи гостей, сотни журналистов, дипломатический корпус – все встали, аплодировали. Таким образом, этот Договор стал составной частью Конституции. Это была большая победа. Я еще раз выразил благодарности: народным депутатам, президенту Российской Федерации Борису Николаевичу Ельцину за выдающийся вклад в достижение этой очень большой победы на пути укрепления Российской Федерации как единого федеративного государства!
Пожалуйста, второй микрофон.
Степанов В.Н.: Уважаемый Руслан Имранович, народные депутаты! Уважаемый президент!
Думаю, что выражаю мнение представителей всех республик, присутствующих в этом зале, и хотел бы сказать огромное спасибо съезду за столь дружную поддержку Федеративного договора, который позволяет цивилизованным путем решать те проблемы, которые стоят перед нашим государством на одном из первых этапов его государственности.
И я бы внес предложение (это предложение мы уже вносили, и оно получило поддержку при заключении договора): день подписания договора объявить Днем национального согласия в Российской Федерации. Руслан Имранович, эту часть съезда надо показать в полном объеме по телевидению, по первой программе. Я считаю, что это одно из крупнейших политических событий в жизни Российской Федерации за последнее время. Спасибо! (Аплодисменты.)
Заслушав сообщение о подписанном Федеративном договоре – Договоре о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации, – съезд народных депутатов Российской Федерации постановляет:
1. Одобрить подписанный 31 марта 1992 года Федеративный договор – Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации; краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.
2. Включить содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию Российской Федерации.
Председатель Верховного Совета Российской Федерации
Р.И. Хасбулатов
Москва, Кремль, 10 апреля 1992 года.
Это было важнейшим достижением VI съезда народных депутатов, положившее начало объединительному процессу в Российской Федерации, тогда как с 1989 года развивались сепаратистские процессы в политической и экономической жизни в России (особенно после принятия известной Декларации о суверенитете РСФСР). Они отчетливо стимулировались той экономической политикой, которую сознательно проводило правительство Гайдара – Бурбулиса – Чубайса, при самом непосредственном воздействии американских «специалистов», в том числе агентов разведывательных служб США. Они, несомненно, ставили своими задачами слом Российской Федерации. Эту задачу, возможно, невольно поддерживали и некоторые депутатские группы, а также влиятельные силы в президентско-правительственной власти. На съезде я публично поддержал Ельцина, заявив о его большом вкладе в работу над Федеративным договором, хотя многие депутаты хорошо знали, что ни он, ни правительство не принимало ровным счетом никакого участия в этом исключительно важном деле. Но зато мы, сторонники единства России, послужили поддержкой Ельцину, который, увидев успешное завершение этого проекта и, главное, то, что этот проект мощно поддерживался общественным мнением, буквально впрыгнул «в последний вагон» Федеративного договора, создав благоприятную для себя позицию борца за единство России. Но это было неважно, главное было сделано – с того момента сепаратизм и регионализм в Российской Федерации исчезли окончательно и уже не развивались по восходящей линии, да это уже стало даже «не модно» в глазах обывателя.