Казначейство. Автоматизированные бизнес-технологии управления финансовыми потоками. Глава 2. Правовые основы казначейства (П. А. Жданчиков, 2010)

В условиях современных производственных отношений и перевода экономики на рыночный путь развития неизбежно возникает объективная необходимость в строительстве правового государства. С этой целью формируются новые законы и подзаконные акты, направленные на регулирование рыночных взаимоотношений субъектов экономики любого уровня. Для широкого круга предпринимателей это означает необходимость изучения и применения новых законов по отношению к собственному бизнесу. Особая роль при этом отводится законодательным нормам, регулирующим финансовые отношения и, в частности, платежную систему.

Область правоприменения

Предметная область законодательного регулирования управления финансовыми потоками связана в первую очередь с законодательным обеспечением платежных систем и включает несколько уровней и направлений нормотворчества и правоприменительной практики. Исходя из концептуального положения, характеризующего финансовую систему общества как совокупность не только публичных финансов (государственных и местных), но и частных, в процессе определения области правоприменения выявляются соотношения норм финансового права и норм гражданского права при правовом регулировании деятельности государства, муниципальных образований и частных структур в области финансов.

Платежная система как объект правового регулирования представляет сложный комплекс, состоящий из элементов финансовой инфраструктуры экономики государства в целом и его институтов, с одной стороны, и корпоративных финансовых структур – с другой.

В частности, платежная система России состоит из двух относительно самостоятельных системно значимых сегментов:

• платежная система Банка России;

• частная платежная система.

Частная платежная система включает следующие системы расчетов кредитных организаций:

• внутрибанковские системы расчетов;

• системы расчетов через корреспондентские счета кредитных организаций, открытые друг у друга;

• системы расчетов через расчетные небанковские кредитные организации.

Соотношение объемов платежей, проведенных через различные системы расчетов, в 2008 г. приведено на рис. 2.1.

Центральный банк Российской Федерации занимает особое место в платежной системе России. Помимо того, что Банк России является участником и оператором платежной системы, он координирует и регулирует расчетные отношения в России, осуществляет мониторинг деятельности частных платежных систем, определяя основные принципы их функционирования, устанавливает правила, формы, сроки и стандарты осуществления безналичных расчетов. Кроме того, Банк России разрабатывает порядок составления и представления статистической отчетности, характеризующей платежную систему России, с целью повышения ее прозрачности, а также осуществления контроля за деятельностью кредитных организаций на рынке расчетных услуг.

Рис. 2.1. Структура платежей, совершенных через различные системы расчетов, в 2008 г.

К правовой базе регулирования платежной системы России относятся Гражданский кодекс Российской Федерации и федеральные законы Российской Федерации, среди которых наиболее важными являются законы «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86-ФЗ и «О банках и банковской деятельности» № 395-1, принятые в соответствии с ними нормативные акты Банка России, а также банковские правила.

Платежные отношения между государственными и иными структурами по поводу формирования и использования средств государственного бюджета регулируются ежегодными законами о федеральном бюджете, Бюджетным кодексом РФ, нормативными актами Правительства РФ, нормативными документами региональных и местных органов.

Общие принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, порядок регулирования межбюджетных отношений, основы бюджетного процесса в Российской Федерации, основания и виды ответственности устанавливает Бюджетный кодекс Российской Федерации, принятый Государственной Думой 17 июля 1998 г. и утвержденный Федеральным законом № 145-ФЗ от 31 июля 1998 г.

Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса и принятых в соответствии с ним федеральных законов о федеральном бюджете на соответствующий год, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов Российской Федерации на соответствующий год, нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления о местных бюджетах на соответствующий год и иных федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов представительных органов местного самоуправления.

Кроме того, платежная система России регулируется договорами банковского (корреспондентского) счета, заключаемыми между Банком России и его клиентами, кредитными организациями и их клиентами. Указанные документы служат правовой основой для функционирования и дальнейшего развития платежной системы России.

Особое место в сфере современных взаиморасчетов занимают электронные платежи. Однако в настоящее время этот сегмент платежной системы практически не регулируется правовыми нормами и не представлен в арбитражной практике. Это порождает множество проблем, связанных с защитой прав разработчиков и пользователей подобных платежных систем, что препятствует распространению в России передовых технологий проведения электронных платежей, применяемых в странах с развитой экономикой.

Классификация нормативных актов и порядок их разработки

Общее количество нормативных актов, имеющих отношение к регулированию управления финансовыми потоками, по самым скромным подсчетам достигает нескольких сотен. Поэтому для эффективного использования этой правовой информации необходимо провести ее классификацию с целью отбора наиболее значимых норм и увязать их с требуемой областью правоприменения в деловом обороте.

Основные классификационные признаки могут отражать различные подходы к использованию правовых норм. Примерный перечень классификационных признаков представлен на рис. 2.2.

Рис. 2.2. Основные классификационные признаки правовых норм, регулирующих финансовые потоки

В процессе поиска и применения правовой информации использование классификационных признаков позволяет в ряде случаев несколько сузить круг рассматриваемых документов, что значительно облегчает задачу выбора и анализа норм, необходимых для решения вопросов в конкретной предметной области. При этом классификационные признаки можно группировать и объединять.

При использовании информационно-поисковых правовых систем, таких как ГАРАНТ и КонсультантПлюс, выделенные классификационные признаки удобно использовать в режиме поиска с помощью правового навигатора. В этом случае в качестве рубрик правового навигатора используются классификационные признаки, характеризующие в данный момент исследуемую предметную область права.

В табл. 2.1 приведен перечень нормативных актов, выбранных из общего числа правовых норм с помощью объединения таких классификационных признаков, как основные области права в отраслевом разрезе.

Таблица 2.1. Перечень основных нормативных актов, регулирующих финансовые взаимоотношения в области проведения взаиморасчетов и платежей по областям права и отраслям деятельности

В целом система нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы управления финансовыми потоками (нормативная база), представляется четырехуровневой.

1-й уровень – законы, положения, указы, приказы, распоряжения и постановления по вопросам управления финансовыми потоками. Акты этого уровня содержат как принципиальные (базовые) нормы, исходя из которых формируются положения нормативных актов нижестоящих уровней, так и определенные императивные правила (кроме стандартов), регулирующие правоотношения в сфере финансового оборота. Необходимо отметить, что указанные акты отнюдь не равнозначны. Как известно, нормативные акты находятся в строгой иерархической соподчиненности, от которой зависит их юридическая сила, определяемая компетенцией и статусом издавшего их органа, а также характером самих актов.

2-й уровень – профессиональные стандарты (правила) и этический кодекс финансовой сферы. Следует уточнить, что этический кодекс, включая свод норм профессионального поведения работников финансовой сферы (например, государственных финансовых контролеров), затрагивает не только аспекты права (и с этой точки зрения может быть рассмотрен в свете конкретных правовых норм или установленных государством, в данном случае – органами финансового контроля, и обеспечиваемых его принудительной силой правил, регулирующих в нашем случае вполне конкретные аспекты проведения контрольных мероприятий), но и аспекты морали, хотя и сугубо профессиональной (и с этой точки зрения может быть рассмотрен в аспекте более абстрактных моральных норм). Тем не менее правовые аспекты в нем имеют преобладающее значение. Нормы профессионального поведения, отраженные в этическом кодексе, регламентируются и обеспечиваются внутрипрофессиональными императивами (т.е. они разрабатываются и обеспечиваются принуждением к исполнению именно со стороны самих органов, регулирующих управление финансовыми потоками). Чисто моральные требования, как известно, выражены в стихийно сформировавшихся и общепризнанных предписаниях и оценках, т.е. они имеют форму безличного долженствования или равно обращенного ко всем и ни от кого не исходящего повеления.

3-й уровень – разъяснения к актам 1-го и 2-го уровней, инструкции, методические рекомендации по их применению в конкретных сферах деятельности или видах организаций и др. (к данному уровню относятся интерпретационные акты, носящие рекомендательный, разъясняющий и уточняющий характер по отношению к актам 1-го и 2-го уровней, устанавливающие правила применения установленных ранее норм. Такие интерпретационные акты по своей сути также можно отнести к нормативным.

4-й уровень – внутренние документы (регламенты) органов управления финансовыми потоками.

Если проанализировать все представленные финансово-правовые документы, нетрудно заметить, что нормативная база регулирования финансовых потоков состоит главным образом из актов, регулирующих учет и контроль платежных взаимоотношений между различными субъектами рыночной экономики, что в итоге имеет прямое или косвенное отношение к управлению финансовыми потоками.

На рис. 2.3 представлена диаграмма, иллюстрирующая процентное соотношение между сегментами правовой базы, сформированными по основным направлениям сферы регулирования финансовых потоков.

Рис. 2.3. Структура правовой базы регулирования финансовых потоков

Из диаграммы (см. рис. 2.3) видно, что основная часть нормативных актов посвящена регламентации денежного оборота в бюджетной и рыночной сферах.

В принципе законодательство об управлении финансовыми потоками берет свое начало в соответствующих нормативно-правовых актах об управления финансовой системой. Поэтому данные акты, имеющие, по сути, локальный характер, формируют саму возможность разработки некой интегрированной правовой базы общей системы управления финансовыми потоками как на государственно-территориальном, так и на корпоративном уровне, обеспечивающей ее реформирование и развитие.

Системный подход в этой области предполагает предварительную разработку общего нормативно-правового документа, а затем на его основе разработку актов об отдельных финансовых структурах. Но поскольку создание отдельных финансовых институтов в экономике в целом и в корпоративном секторе происходило главным образом быстрыми темпами под влиянием ускоренного перехода к рыночной экономике, то формирование необходимой правовой системы придется начинать в рамках сложившихся экономико-правовых механизмов. Возможно, в ряде случаев придется изменить структуру и назначение отдельных органов управления финансовыми потоками, создать дополнительные, изменив при этом существующие, и разработать новые соответствующие положения об этих органах.

При формировании нормативной базы управления финансовыми потоками необходимо:

• определить терминологию и понятийный аппарат управления финансовыми потоками;

• разработать методологию управления финансовыми потоками (цели, задачи, принципы и т.д.);

• определить организационную структуру системы управления финансовыми потоками;

• отразить компетенцию органов правового регулирования управления финансовыми потоками, их права и обязанности;

• обозначить статус субъектов права управления финансовыми потоками;

• определить предмет, отношения регулирования, цели и задачи системы нормативно-правовых актов (законодательства) управления финансовыми потоками;

• определить основные источники права управления финансовыми потоками (нормативно-правовые акты) и уровни нормативно-правового регулирования;

• разработать порядок построения системы нормативно-правовых актов управления финансовыми потоками, их структуру (части, разделы, подразделы и т.д., расположение в определенной последовательности) и содержание;

• разработать порядок систематизации нормативно-правовых актов (учет, инкорпорация – издание сборников и т.д., консолидация);

• обозначить основные аспекты взаимосвязи правовых актов управления финансовыми потоками с актами иных подотраслей (сфер) финансового права, а также с другими отраслями права.

При этом система нормативно-правовых актов управления финансовыми потоками должна строиться с учетом следующих основных требований:

• акты не должны иметь противоречий (в том числе несоответствие в названиях, терминологии и т.д.), дублировать друг друга (то же самое относится и к правовым актам, регулирующим иные сферы государственного управления и финансов). Выполнение этого принципа должно быть обеспечено четкой концепцией и правилами построения системы правового регулирования управления финансовыми потоками;

• должно быть четко определено, какие конкретные вопросы управления финансовыми потоками рассматривает тот или иной уровень нормативного регулирования, как он взаимодействует с иными уровнями (недопустимы повторения, а тем более противоречия в положениях разных нормативных актов), какие виды нормативно-правовых актов входят в тот или иной уровень;

• необходимо четко установить обязательность применения, порядок разработки и согласования нормативно-правовых актов управления финансовыми потоками.

Одним из важнейших вопросов формирования нормативной базы управления финансовыми потоками является разработка и принятие основополагающего нормативно-правового акта, который должен стать своего рода системообразующим звеном общей системы нормативно-правовых актов управления финансовыми потоками. Им мог бы быть закон о системе управления финансовыми потоками. Его принятие ознаменовало бы собой начало формирования комплексной системы нормативно-правовых актов управления финансовыми потоками в современных условиях построения развитого демократического правового государства. Как отмечалось, ни Бюджетный, ни Налоговый кодексы, ни существующие нормативные акты, в той или иной мере касающиеся управления финансовыми потоками, не решают в полной мере проблему низкого качества нормативно-правовой базы финансовой сферы в целом, не затрагивают многие важные вопросы построения полноценной системы правового обеспечения управления финансовыми потоками.

Правовая база регулирования платежной системы

Правовая база платежной системы России включает систему нормативно-правовых актов, регулирующую взаиморасчеты между всеми субъектами экономики, начиная с государственных учреждений и кончая физическими лицами.

Поскольку основной объем платежей производится через банковский сектор, то при рассмотрении правовой базы регулирования платежной системы представляется обоснованным первоочередное рассмотрение свода нормативных актов разного уровня, регулирующих банковскую деятельность.

Основные законодательные акты, действующие на территории Российской Федерации и регулирующие механизм межбанковских расчетов:

1. Гражданский кодекс РФ, принятый Государственной Думой 22 декабря 1995 г. ч. II (с изменениями, внесенными Федеральным законом от 26.01.1996 № 15-ФЗ, постановлением Конституционного Суда РФ от 23.12.1997 № 21-11).

2. Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» № 86-ФЗ, принятый Государственной Думой 27 июня 2002 г. (в ред. Федерального закона от 10.01.2003 № 5-ФЗ).

3. Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» № 395-1 (в ред. Федеральных законов от 03.02.1996 № 17-ФЗ, от 31.07.1998 №151-ФЗ, от 05.07.1999 № 126-ФЗ, от 08.07.1999 № 136-ФЗ, от 19.06.2001 № 82-ФЗ, от 07.08.2001 № 121-ФЗ, от 21.03.2002 № 31-ФЗ, от 30.06.2003 № 86-ФЗ, с изменениями, внесенными постановлением Конституционного Суда РФ от 23.02.1999 № 4-П, Федеральным законом от 08.07.1999 № 144-ФЗ).

Нормативные документы Центрального банка Российской Федерации включают следующие акты и их краткую характеристику:

1. Положение «О безналичных расчетах в Российской Федерации» от 03.10.2002 № 2-П (в ред. Указания ЦБ РФ от 03.03.2003 № 1256-У).

Положение регламентирует общие подходы к организации расчетов и единый документооборот в банках. При многообразии форм собственности, деятельности предприятий в условиях развития товарно-денежных отношений Положение о расчетах исходит из принципа свободы выбора предприятиями форм расчетов и закрепления их в договорах, невмешательства банка в договорные отношения предприятий. Положение распространяется на все государственные, кооперативные, акционерные, совместные, общественные предприятия, объединения, организации и учреждения, коммерческие банки, финансово-расчетные и финансово-кредитные центры и физические лица.

2. Положение «О правилах ведения бухгалтерского учета в кредитных организациях, расположенных на территории Российской Федерации» от 05.12.2002 № 205-П (в ред. Указания ЦБ РФ от 20.06.2003 № 1294-У).

Положение определяет единые правовые и методологические основы организации и ведения бухгалтерского учета, обязательные для исполнения всеми кредитными организациями на территории Российской Федерации.

3. Положение «О порядке осуществления безналичных расчетов физическими лицами в Российской Федерации» от 01.04.2003 № 222-П.

Положение регулирует осуществление безналичных расчетов физическими лицами в валюте Российской Федерации на территории Российской Федерации по банковским счетам, открываемым на основании договора банковского счета либо без открытия банковского счета, если иное не предусмотрено настоящим Положением.

4. Положение «О справочнике банковских идентификационных кодов участников расчетов, осуществляющих платежи через расчетную сеть Центрального банка Российской Федерации (Банка России)» от 06.05.2003 № 225-П.

Положение определяет назначение и правила формирования Справочника банковских идентификационных кодов участников расчетов, осуществляющих платежи через расчетную сеть Центрального банка Российской Федерации (Банка России), структуру банковского идентификационного кода, порядок его присвоения, а также правила и условия включения (исключения) сведений об участниках расчетов в справочник БИК РФ.

5. Положение «О многорейсовой обработке платежей в московском регионе» от 20.02.1998 № 18-П (в ред. Указания ЦБ РФ от 11.06.2002 № 1160-У).

Положение определяет порядок осуществления многорейсовой обработки платежей при проведении расчетов через расчетную сеть Банка России в Московском регионе.

6. Положение «О правилах обмена электронными документами между Банком России, кредитными организациями (филиалами) и другими клиентами Банка России при осуществлении расчетов через расчетную сеть Банка России» от 12.03.1998 № 20-П (в ред. Указания ЦБ РФ 11.04.2000 № 774-У).

Положение устанавливает правила обмена электронными документами и пакетами электронных документов, используемыми при осуществлении безналичных расчетов через расчетную сеть Банка России между Банком России, кредитными организациями (филиалами) и другими клиентами Банка России.

7. Положение «О межрегиональных электронных расчетах, осуществляемых через расчетную сеть Банка России» от 23.06.1998 № 36-П (вред. Указаний ЦБ РФ от 11.04.2000 № 775-У, от25.09.2000 № 830-У, от 13.12.2001 № 1067-У).

Положение определяет порядок совершения, учета и контроля межрегиональных электронных расчетов (МЭР) в системе Банка России, а также основные правила и условия включения кредитных организаций, филиалов кредитных организаций и иных юридических лиц, не являющихся кредитными организациями, обслуживаемых подразделениями расчетной сети Банка России, в состав пользователей системы межрегиональных электронных расчетов Банка России.

Финансовое право включает не только правовые нормы, содержащиеся в финансовом законодательстве, но и обычные нормы национального и международного финансового делового оборота, общепринятые принципы финансовой деятельности, судебные решения. С точки зрения совершенствования правового регулирования государственной и частной финансовой деятельности на современном этапе важен анализ системы финансового законодательства в его взаимосвязи с международно-правовым финансовым регулированием, особенно в отношении новых финансовых технологий, и в частности электронных расчетных систем.

Правоотношения между участниками расчетов, возникающие в ходе использования платежных систем, таких как Yandexmoney Webmoney Moneymail и др., не имеют нормативно-правового регулирования, и более того, их применение не нашло отражения в судебной практике. По мнению ведущих юристов, в соответствии с действующим гражданским законодательством во всех случаях участники этих расчетов должны руководствоваться исключительно условиями предлагаемых для заключения договоров (соглашений).

Обзор законодательной базы казначейства удобно проводить с помощью правовых информационных систем. Это позволяет выявить большинство нормативных актов, имеющих отношение к изучаемому кругу проблем. Помимо нормативных актов прямого действия правовая система позволяет проанализировать ссылочные документы, а также проследить динамику нормативной базы во времени.

Обзор нормативных актов, регламентирующих работу казначейства

Для поиска и анализа нормативных актов, регламентирующих деятельность казначейства, целесообразно воспользоваться современными электронными правовыми системами. Эти системы содержат исчерпывающую информацию обо всех имеющихся в российском законодательстве правовых актах. Наиболее известными правовыми системами в настоящее время являются ГАРАНТ и КонсультантПлюс. Выбрав в качестве инструмента поиска систему КонсультантПлюс, применим поиск в режиме правового навигатора. Общий вид стартового окна системы показана на рис. 2.4.

Рис. 2.4. Стартовое окно системы КонсультантПлюс с опцией поиска по Правовому навигатору

Активизируем пункт «Поиск по Правовому навигатору». Получаем экранную форму, содержащую в левой части список рубрик правового навигатора и рабочее окно для ввода названия рубрики. В этом окне введем поисковую фразу «Казначейство». По мере ввода символов, из которых состоит фраза «Казначейство», программа автоматически в правом окне экрана выстраивает список всех понятий, касающихся правовых норм, имеющих отношение к казначейству. В результате экранная форма будет выглядеть следующим образом (рис. 2.5).

Рис. 2.5. Экранная форма Правового навигатора

Теперь последовательно произведем выбор понятий, соответствующих принятой нами классификации. Для этого произведем пометку рубрик правового навигатора путем установки флажков слева от выбранных понятий. Пусть это будут следующие термины:

• полномочия органов казначейства;

• Федеральное казначейство;

• кассовое обслуживание бюджетов;

• регламент казначейства;

• реестр распорядителей и получателей бюджетных средств;

• учет бюджетных обязательств, расходов;

• учет и распределение доходов бюджета;

• финансовый контроль.

Экранная область правового навигатора с выбранными рубриками представлена на рис. 2.6.

Рис. 2.6. Пометка избранных рубрик Правового навигатора

Путем нажатия функциональной клавиши F9 построим список найденных документов. Полученный список содержит 26 документов, включая следующие:

• Бюджетный кодекс Российской Федерации;

• Федеральный закон о федеральном бюджете на 2007 г.;

• Постановление Правительства РФ «О Федеральном казначействе» от 01.12.2004 № 703;

• Приказ Казначейства РФ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности Федерального кзначейства и его территориальных органов» от 06.03.2007 № 2н;

• Положение ЦБ РФ и Минфина РФ «Об особенностях кассового обслуживания территориальных органов Федерального казначейства» от 13.12.2006 № 298-П,173н;

• Приказ Минфина РФ «Об утверждении порядка учета Федеральным казначейством поступлений в бюджетную систему Российской Федерации и их распределение между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации» от 16.12.2004 №116н;

• Приказ Минфина РФ «Об утверждении инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета по исполнению расходов федерального бюджета» от 31.12.2002 № 142н (ред. от 27.08.2004) (зарегистрировано в Минюсте РФ 06.02.2003 № 4189);

• Письмо Минфина РФ «О разъяснении порядка компенсации расходов бюджетов Российской Федерации и местных бюджетов, связанных с осуществлением полномочий по первичному воинскому учету на территориях, где отсутствуют военные комиссариаты» от 04.09.2006 № 02-14-10а/2406, Казначейства РФ от 01.09.2006 № 42-7.1-15/5.1-345;

• Приказ Минфина РФ «Об утверждении порядка ведения сводного реестра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета» от 04.07.2005 № 83н (зарегистрировано в Минюсте РФ 19.08.2005 № 6925);

• Письмо Казначейства РФ «О направлении письма Минфина России» от 28.12.2006 № 42-7.1-15/2.6-530 (вместе с письмом Минфина РФ от 18.12.2006 № 02-14-11/3378);

• Письмо Минфина РФ «Об отдельных вопросах применения ЭЦП при подписании электронных платежных документов» № 02-14-11/3981, Казначейства РФ № 42-7.1-15/5.1-516 от 25.12.2006;

• Письмо Казначейства РФ «Об учете в 2007 г. территориальными органами Федерального казначейства обязательств по аренде имущества и коммунальным услугам, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета» от 08.12.2006 № 42-7.1-15/5.1-483;

• Письмо ФНС РФ от 20.10.2006 № ГИ-6-16/1023 «О направлении письма Федерального казначейства» от 11.10.2006 № 42-7.1-15/1.3-395 (вместе с письмом Казначейства РФ от 11.10.2006 №42-7.1-15/1.3-395);

• Письмо Казначейства РФ «Об оплате за счет средств федерального бюджета кредиторской задолженности прошлых лет» от 21.06.2006 № 42-7.1-15/5.1-257;

• Письмо Казначейства РФ «О принятии на учет бюджетных обязательств, вытекающих из договоров на оказание коммунальных услуг» от 11.05.2006 № 42-5.1-12/32;

• Письмо Казначейства РФ «Разъяснения по вопросам ведения сводного регистра главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета» от 27.04.2006 № 42-7.1-17/1.3-196;

• Приказ Казначейства РФ «Об утверждении порядка обеспечения управлений Федерального казначейства по субъектам Российской Федерации средствами федерального бюджета при кассовом обслуживании исполнения федерального бюджета» от 30.03.2006 № 44;

• Письмо Казначейства РФ «О полномочиях территориальных органов Федерального казначейства осуществления последующего контроля» от 07.03.2006 № 42-7.1-15/6.3-101;

• Письмо Казначейства РФ «О полномочиях органов Федерального казначейства по проведению предварительного контроля за соблюдением федеральными учреждениями правил размещения заказов для государственных нужд» от 06.02.2006 № 42-7.1-15/5.1-50;

• Письмо Казначейства РФ «Об администрировании платежей, уплачиваемых за услуги адвоката» от 09.12.2005 № 42-7.1-01/5.2-360;

• Письмо Казначейства РФ «О порядке внесения изменений в сводный реестр главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета» от 30.09.2005 №42-1.0-04/497;

• Письмо Минфина РФ «О порядке применения правил обеспечения наличными деньгами получателей средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утвержденных приказом Минфина РФ от 21.09.2004 № 85Н» № 02-14-10а/462, Казначейства РФ № 42-7.1-01/5.1-58 от 18.03.2005;

• Постановление Правительства РФ «О порядке учета территориальными органами Федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета» от 15.07.1999 № 806 (ред. от 02.03.2005);

• Приказ Минфина РФ «Об утверждении порядка организации работы по доведению через территориальные органы Федерального казначейства объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета» от 10.06.2003 № 50н (ред. от 27.12.2004) (зарегистрировано в Минюсте РФ 14.07.2003 № 4897);

• Письмо Минфина РФ «О применении Положения, утвержденного приказом Минфина РФ от 30.06.2004 № 57Н» от 10.09.2004 № 11-13Д-01/12-275;

• Письмо Минфина РФ «О порядке учета сумм страховых выплат, поступающих бюджетным учреждениям от страховых организаций в качестве возмещения ущерба, причиненного в результате дорожно-транспортных происшествий» от 24.02.2004 № 03-01-01/08-85;

• Письмо Минфина РФ «О применении порядка организации работы по доведению через органы Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации объемов бюджетных ассигнований, лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов федерального бюджета, утвержденного приказом Минфина РФ от 10.06.2003 № 50Н» от 23.01.2004 № 03-01-01/18-41;

• Письмо Минфина РФ «О применении отдельных положений инструкции о порядке открытия и ведения органами Федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации лицевых счетов для учета операций по исполнению расходов федерального бюджета» от 18.03.2003 №03-01-01/12-78;

• Приказ Минфина РФ «Об утверждении правил учета территориальными органами Федерального казначейства обязательств, подлежащих исполнению за счет средств федерального бюджета» от 13.08.1999 № 55н (ред. от 04.07.2001) (зарегистрировано в Минюсте РФ 26.08.1999 № 1876).

Из представленного списка центральным документом является Постановление Правительства РФ «О Федеральном казначействе». В составе этого документа можно найти Положение о Федеральном казначействе, фрагмент которого приведен на рис. 2.7.

Рис. 2.7. Экранная форма Положения о Федеральном казначействе

Определенный интерес в современной финансовой ситуации представляют нормативные акты, учитывающие последствия бюджетного кризиса 1997 г. В мае 1997 г. Министерство финансов РФ и Центральный банк РФ издали нормативный документ «О порядке расчетно-кассового обслуживания счетов органов Федерального казначейства в условиях финансирования распорядителей бюджетных средств через лицевые счета, открытые им в органах Федерального казначейства» (далее – Постановление). Этот документ содержит следующее положение: «Расчетно-кассовое обслуживание органов Федерального казначейства Министерства финансов РФ учреждениями Банка России, а в случае отсутствия учреждений Банка России – уполномоченными Правительственной комиссией по вопросам финансовой и денежно-кредитной политики кредитными учреждениями производится в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации и нормативными правовыми актами».

Постановлением предусмотрен поэтапный переход к новой системе кассового исполнения расходной части бюджета, окончательная дата закрытия счетов в коммерческих банках не определена. Содержание данного нормативного акта в основном сводится к описанию техники перевода счетов из коммерческих банков в учреждения, обслуживающие Федеральное казначейство; дается краткое описание механизма кассового исполнения расходной части бюджета. Постановление предусматривает строгий контроль за расходованием бюджетных средств, однако предлагаемая схема требует времени и затрат по созданию необходимой инфраструктуры Федерального казначейства.

В России в настоящее время более 50 тыс. получателей финансируются из федерального бюджета. Предлагаемая Министерством финансов схема поступления денежных средств на государственные объекты допускает возможность списания сумм со счетов бюджетных средств только по платежным документам, заполненным сотрудниками и подписанным руководителем или заместителем руководителя территориального органа Федерального казначейства, главным бухгалтером или его заместителем, которым предоставлено право подписи расчетных документов, заверенных печатью органа Федерального казначейства (п. 1.9 Постановления). Преимущество такой схемы – тотальный контроль государства в лице уполномоченных сотрудников Федерального казначейства за целевым использованием бюджетных средств.

Принцип контроля целевого использования выделенных денежных средств, заложенный в основу правительственной схемы, носит универсальный характер, он является необходимым, стержневым элементом всякой кредитной или финансовой сделки. Однако предлагаемая Министерством финансов схема недостаточно конкретна и имеет ряд недочетов.

Прежде всего финансирование бюджетных организаций через систему Федерального казначейства предполагает тщательное пообъектное планирование бюджета, доведение объема финансирования до каждого органа казначейства с учетом эшелонированности движения бюджетных потоков во времени.

Предполагается следующий порядок движения бюджетных средств. Министерство финансов в рамках утвержденного государственного бюджета доводит до каждого органа Федерального казначейства годовую смету расходов в пообъектном разрезе с графиком поступления денежных средств на его счета в РКЦ ЦБ РФ или в уполномоченном банке. Орган Федерального казначейства доводит до администрации каждого объекта реальный объем финансирования по срокам и укрупненным статьям расходов.

Администрация государственного предприятия в процессе оперативного управления сама распоряжается финансовыми ресурсами в рамках утвержденной Министерством финансов сметы статей расходов, руководствуясь графиком поступления бюджетных средств. Исходя из специфики деятельности и текущих потребностей руководитель и главный бухгалтер государственного предприятия самостоятельно принимают решение о списании средств со своего счета.

Платежные документы на списание средств со счета бюджетной организации подписывают руководитель и главный бухгалтер предприятия, а сотрудник органа Федерального казначейства контролирует общий характер целевого списания средств, что подтверждает соответствующим штампом на платежном документе.

Если бюджетная организация имеет какие-то очень крупные расходы (может быть установлен лимит), на платежном документе должна быть подпись руководителя органа Федерального казначейства.

Данная схема распоряжения бюджетными средствами предполагает ежегодные ревизии деятельности бюджетных организаций. Ревизии могут проводиться как органами Федерального казначейства, так и иными уполномоченными на то органами (контрольно-ревизионные службы Министерства финансов, отраслевых министерств, Счетной палатой).

Для повышения эффективности контроля за использованием бюджетных средств целесообразно разделить движение денежных потоков по текущим расходам и капитальным вложениям. Следовало бы создать специализированный банк для государственных инвестиций.

Финансирование бюджетных организаций под контролем Федерального казначейства или Инвестиционного банка потребует значительных затрат по осуществлению институциональных реформ. Тем не менее эти затраты несоизмеримы с потерями из-за бесконтрольного нецелевого использования бюджетных средств.

К сожалению, в Постановлении недостаточно говорится о надлежащей инфраструктуре движения бюджетных средств. Ясно, что при отсутствии в России эффективной платежной системы (Банк России разработал стратегию ее развития, и реализация ее затягивается) даже при идеальном бюджетном планировании движение денежных средств будет происходить крайне медленно.

Другая проблема – неполное соответствие инфраструктуры Банка России задачам обслуживания счетов Федерального казначейства. Помимо учреждений Банка России должны быть задействованы возможности иных кредитных учреждений, которые должны отвечать следующим параметрам.

Во-первых, кредитное учреждение должно обладать широко разветвленной филиальной сетью с современной системой межфилиальных расчетов.

Во-вторых, современная система расчетов предполагает наличие телекоммуникационной и информатизированной среды, соответствующим образом оборудованных помещений, персонала, что может позволить себе только крупный банк.

В-третьих, банк, участвующий в кассовом исполнении бюджета, должен находиться под надзором государства, и этот надзор должен быть на порядок выше, чем существующий сейчас в России. Причем желательно, чтобы государство владело ключевым пакетом акций такого банка.

Любое кредитное учреждение, являющееся каналом движения бюджетных средств, должно быть готово к выборочному или постоянному мониторингу со стороны Федерального казначейства за сроками обслуживания бюджетных счетов, которые в соответствии с реальностью данного региона закрепляются в договоре Федерального казначейства с банком. Поскольку сроки должны быть минимальными, постольку бюджетные деньги должны рассматриваться уполномоченным банком не как одна из составляющих ресурсной базы, а как агентская операция к комиссионным вознаграждениям (например, 0,1% перечисленной суммы).

В силу очень высоких и непредсказуемых рисков в банковском бизнесе в России уполномоченный банк должен согласовывать свою активную политику с Банком России, а определенный вид операций (например, коммерческие кредиты) должен быть для него запрещен.

В условиях финансового кризиса в корректировке правовой базы нуждается вся современная платежная система России. Вопрос о выделении источников финансирования и конкретный план реализации этого проекта прорабатывает Правительство РФ, поскольку без модернизации платежной системы эффективность кассового исполнения государственного бюджета будет невысока.

Поиск информации позволяет сделать вывод о том, что все законодательные нормы, содержащие прямую информацию о казначействе, имеют государственную направленность. Вместе с тем реальная практика не исчерпывается только прямыми законодательными нормами и включает широкий круг законов и иных актов, регулирующих взаимодействия участников рынка в финансовой сфере. Поэтому, используя правовую информацию, полученную из правовых систем и иных источников, необходимо ее распределять по степени значимости и областям правоприменения, а затем подробно анализировать каждый закон в отношении использования содержащихся в нем норм применительно к формируемым подзаконным актам и регламентным документам.

Соответствие Положения о казначействе нормам действующего законодательства

В настоящее время основным нормативным документом, детально регламентирующим работу Федерального казначейства, является «Положение о Федеральном казначействе», утвержденное Правительством РФ 5 декабря 2004 г. и опубликованное 20 марта 2005 г.

В соответствии с данным положением Федеральное казначейство (Казначейство России) является органом власти, осуществляющим правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, кассовому обслуживанию исполнения региональных бюджетов, предварительному и текущему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета главными распорядителями и получателями средств бюджета.

В первоначальном варианте Положения указано, что в казначействе введено до пяти заместителей руководителя, а в структуре центрального аппарата – до 11 управлений по основным направлениям деятельности. В текущем варианте (от 11.11.2006 г.) количество заместителей руководителя Федерального казначейства устанавливает Правительство Российской Федерации.

В процессе нормотворчества при описании функций казначейства разработчики документа опирались, главным образом, на Бюджетный кодекс Российской Федерации, указы Президента РФ и Постановления Правительства РФ, где прописаны основные положения взаимодействия органов исполнительной власти, казначейства и подведомственных структур, участвующих в бюджетном процессе.

Поскольку этот документ является основой для разработки положений о казначействах регионального и местного уровней, в условиях отсутствия в сфере казначейских взаимоотношений другой нормативной документации прямого действия отдельные его элементы можно использовать не только при разработке регламентов для государственных органов и муниципальных образований, но и для корпоративных структур управления финансовыми потоками (приложение 4).

Указанный документ прошел серьезную правовую экспертизу и его нормы соответствуют нормативным актам Российской Федерации.

В области конституционного и правительственного законодательства:

• Конституции РФ;

• Бюджетному кодексу Российской Федерации;

• Постановлению Правительства РФ «О Федеральном казначействе».

В области гражданского законодательства:

• Гражданскому кодексу где впервые введено понятие казны;

• Гражданскому процессуальному кодексу. В области налогового законодательства:

• Налоговому кодексу РФ.

В области арбитражного законодательства и исполнительного производств

• Арбитражному процессуальному кодексу;

• Закону об исполнительном производстве.

Помимо указанных правовых документов казначейство руководствуется нормативными актами министерств и ведомств в части, не противоречащей действующему законодательству.

Анализ соответствия функциональных пунктов Положения о Федеральном казначействе действующим нормативным правовым актам приводится в табл. 2.2.

Таблица 2.2. Соответствие Положения о Федеральном казначействе нормам действующего законодательства

При разработке Положения о казначействе на корпоративном уровне прямое использование нормативной базы, применяемой законодателем для формирования регламентов Федерального казначейства, не представляется возможным. Это связано с тем, что Федеральное казначейство является государственным органом, основное назначение которого – кассовое исполнение государственного бюджета. Корпоративное казначейство формируется негосударственными структурами и его функции определяются особенностями управления финансовыми потоками на конкретном предприятии или группе предприятий. Это, в свою очередь, приводит к необходимости применения в качестве правового обоснования функций казначейства определенной нормативно-правовой базы, где каждой функции казначейства ставится в соответствие группа нормативных актов, регулирующая соответствующий вид деятельности.

Совокупность норм такой базы при наличии определенного набора обязательных и общеупотребительных правовых актов (Конституция РФ, Трудовой кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ и т.д.) может быть достаточно специфической в зависимости от характера деятельности предприятия. Например, если корпоративное казначейство занимается вексельными операциями, то эта функция выполняется при соблюдении российских и международных норм вексельного законодательства. Другой пример – факторинг. Здесь используется норма Гражданского кодекса в отношении действий, связанных с финансированием под уступку прав денежного требования. Взаимоотношения с банками регулируются Федеральным законом «О банках и банковской деятельности». Участие в инвестиционной деятельности регулируется методическими рекомендациями по оценке инвестиционных проектов, разработанными Министерством экономического развития РФ.

Правовая база, применяющаяся при разработке положения о корпоративном казначействе, на уровне основных норм действующего законодательства приводится в табл. 2.3.

В целом количество законов и подзаконных актов, используемых в работе при реализации функций корпоративного казначейства, может значительно превышать аналогичную правовую базу Федерального казначейства в силу заведомо более широкого круга решаемых вопросов. Особого внимания при этом заслуживают законодательные нормы, регламентирующие прохождение платежей, взаимоотношения с кредитными организациями и операции с ценными бумагами. Малейшее отступление от буквы закона в указанных видах деятельности недопустимо, поскольку может привести к серьезным финансовым последствиям для всей корпорации. Поэтому в штат казначейства крупных холдинговых структур подбирают специалистов, владеющих не только специальными знаниями в области финансовой деятельности, но и имеющих правовую подготовку определенного уровня, позволяющую оценивать юридические последствия принимаемых решений.

Таблица 2.3. Соответствие Положения о корпоративном казначействе нормам действующего законодательства

Формирование нормативной базы корпоративного казначейства

Нормативная база корпоративного казначейства включает помимо Положения о казначействе множество других документов, регламентирующих его работу. Четкое регламентное регулирование управления финансовыми потоками является залогом эффективной работы казначейства в целом и его структурно-функциональных элементов.

Регламентное обеспечение корпорации включает множество нормативных документов, определяющих порядок работы как отдельных секторов и подразделений, так и комплекса в целом. При этом разработкой регламентов по финансовому направлению часто занимается казначейство, поскольку в развитых структурах оно выполняет функции не только контроллинга платежей, но и финансового менеджмента.

В качестве примера внутренней финансовой нормативной базы корпоративного казначейства в табл. 2.4 представлен перечень и общая характеристика регламентов банковского казначейства. Кроме того, рассматриваются локальные нормативные документы применительно к конкретным направлениям финансовой деятельности банковского казначейства и нормативно-правовая база, на основании которой они разрабатываются.

Таблица 2.4. Характеристика регламентов банковского казначейства

Выбор банковских структур для иллюстрации системы разработки нормативных документов корпорации обусловлен высокой степенью контроля за банковской деятельностью со стороны государства, что отражается в нормативно-правовой базе отечественного и зарубежного законодательства.

В каждом банке существует определенный перечень локальных нормативных правовых актов, которые регулируют различные области деятельности банка, в том числе отдельные нормативные документы банка касаются функций, выполняемых казначейством. Требования к разработке локальных нормативных актов кредитных организаций содержатся в нормативно-правовых документах России. Основные внутренние нормативные документы банка должны разрабатываться на основе государственной нормативно-правовой базы с участием казначейства и регламентировать организацию контроля за проведением банковских операций, управление ликвидностью и контроль за банковскими рисками.

Эффективная система внутреннего контроля является основой формирования надлежащей системы корпоративного управления, обеспечивающей защиту интересов учредителей банка, кредиторов и других заинтересованных лиц. Внутренний контроль обеспечивается путем непрерывного надзора за соблюдением сотрудниками банка законодательства и стандартов профессиональной деятельности, предупреждения конфликтов интересов, обеспечения надлежащего уровня надежности, соответствующего характеру и масштабам проводимых банком операций, и минимизации рисков банковской деятельности.

В целях осуществления внутреннего контроля банк разрабатывает и утверждает локальные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок работы органов управления банка и его структурных подразделений, взаимодействия между структурными подразделениями банка, совершения банковских операций и других сделок, управления рисками, создания резервов.

В соответствии с Положением Банка России «Об организации внутреннего контроля в кредитных организациях и банковских группах» от 16.12.2003 № 242-П и Рекомендациями Банка России по организации эффективного управления и контроля за ликвидностью в кредитных организациях (письмо Банка России от 27.07.2000 № 139-Т) уполномоченные органы банка должны разработать и утвердить локальные нормативные акты по эффективному управлению и контролю за ликвидностью, кредитными, страховыми, рыночными, операционными рисками. Эти директивные документы устанавливают порядок и соответствующие процедуры отслеживания, оценки рисков, контроля за выполнением установленных нормативов, полномочия и другие мероприятия, обеспечивающие управление и ограничение рисков в сочетании с обеспечением прибыльной работы.

Примером нормотворчества при разработке внутренних нормативных документов банковского казначейства является внутрибанковский документ «Положение об организации управления и контроля за ликвидностью и риском ликвидности», приведенное в приложении 5.

Данный документ разработан на основе Рекомендаций Банка России по организации эффективного управления и контроля за ликвидностью в кредитных организациях и содержит исчерпывающий комплекс внутрибанковских норм и стандартов, касающихся не только контроля за состоянием ликвидности, но и антикризисных мер управления ликвидностью в условиях неустойчивости финансового рынка.

В Положении отмечается, что обострение кризиса ликвидности, вызванного внешними факторами, может иметь для банка различные по масштабу и тяжести последствия. Это зависит, в том числе и от сформированной структуры активов и пассивов, их качества, степени диверсификации по клиентам и срокам, размера открытой валютной позиции. Учитывая это, перечень и последовательность предварительно спланированных мероприятий конкретизируются в момент наступления кризиса.

Мировой финансовый кризис вынуждает отечественные банковские структуры использовать нетрадиционные формы восстановления ликвидности, что должно учитываться при разработке положений об управлении ликвидностью для каждого банка согласно сложившейся ситуации.