Тема 2. Организация и создание казначейской системы в Республике Беларусь
2.1. Структура и функции управления финансовыми потоками
Система управления финансовыми потоками в широком смысле включает не только использование платежных систем, но и выполнение таких специфических функций, как контроль за доходами и расходами финансовых средств, управление задолженностью, эмиссия ценных бумаг и размещение свободных средств субъекта.
Методология управления финансовыми потоками должна учитывать их отличительные свойства:
• стоимостную форму, в которой происходит их движение;
• целенаправленность (денежные фонды создаются и расходуются в строго определенных целях);
• высокую степень организованности, обусловленную необходимостью согласования интересов субъектов финансовой системы;
• регламентированность (движение финансовых ресурсов производится в соответствии с нормативными актами);
• необходимость осуществления контроля за исполнением регламентов движения финансовых ресурсов.
Определение финансовых потоков как перемещение финансовых ресурсов из избыточных областей капиталов в дефицитные не дает прямого ответа на вопрос о механизмах такого перемещения и организационных структурах, управляющих финансовыми потоками. Чтобы проследить трансформацию подобных учреждений в государственном и реальном секторах экономики, следует сначала рассмотреть традиционные формы организации управления финансами, а затем – условия перехода к новым структурным элементам управления.
Анализ подразделений управленческих структур, осуществляющих прямое управление финансами, показывает наличие следующих органов:
• государственное казначейство;
• центральный банк – Национальный банк Республики Беларусь (Нацбанк);
• Минфин;
• финансовые службы банков;
• финансовые отделы субъектов хозяйствования.
Структура управления финансами любого уровня включает управление финансами, движение финансовых потоков, в основе которых лежат следующие функции:
• планирование;
• учет и контроль;
• регулирование.
При этом поскольку прогнозирование финансовыми потоками в итоге означает реализацию распределения финансовых ресурсов между приоритетными направлениями, то и конкретная форма распределительных структур зависит в первую очередь от уровня принятия решений о распределении финансовых ресурсов и объемов распределяемых средств.
Основными структурами управления финансовыми потоками являются Минфин, Нацбанк и казначейство, иные банки и финансовые службы субъектов хозяйствования. Решающим признаком, по которому можно отнести ту или иную финансовую структуру к множеству структур управления финансовыми потоками, выступает право распоряжения финансовыми ресурсами.
Указанный критерий четко просматривается в структурах казначейского типа, или просто казначействах.
Если проследить за развитием финансовых управленческих структур в реальном секторе экономики, можно заметить, что необходимость аккумулирования финансовых средств главным образом появилась в связи с расширением производства. К источникам финансовых ресурсов субъектов хозяйствования можно отнести:
• прибыль до налогообложения;
• амортизационные отчисления;
• устойчивые пассивы;
• средства от продажи ценных бумаг, финансовых операций с временно свободной денежной наличностью;
• долгосрочные банковские кредиты;
• взносы в уставный капитал.
Источниками финансовых ресурсов региональных и местных органов власти стали:
• налоги;
• неналоговые доходы;
• безвозмездные перечисления;
• государственный и муниципальный кредит;
• доходы от эмиссии ценных бумаг.
Для управления финансами на государственном макроуровне исторически сложился определенный аппарат в виде Минфина, Нацбанка и государственного казначейства.
Что касается управления финансами на микроуровне, то здесь процесс образования необходимых структур проходил сложнее. Сначала создавались соответствующие отделы в составе бухгалтерий. Часть функций по управлению финансами субъектов хозяйствования были переданы обслуживающим банкам и управляющим субъектам. Затем в составе планово-экономических подразделений субъектов хозяйствования стали появляться финансовые отделы и управления. И, наконец, – корпоративные казначейства.
По мере расширения масштабов формирования экономических систем разного уровня и усложнения взаимосвязей на основе перехода к рыночным принципам управления традиционные органы финансового регулирования перестали отвечать насущным требованиям конкурентной среды и стали постепенно замещаться структурными элементами, более приспособленными к решению актуальных задач.
Решающую роль в развитии новых подходов к управлению финансовыми ресурсами субъектов хозяйствования сыграло бурное развитие средств вычислительной техники и электронных сетевых коммуникаций в конце XX в. Широкое использование таких элементов управления позволило оперативно отслеживать в автоматизированном режиме избыточное и дефицитное состояние финансовых потоков, анализировать сложившуюся ситуацию, генерировать необходимые управленческие решения и быстро применять их на практике.
На современном этапе развития экономики управление финансами субъектов производится посредством разработки и внедрения автоматизированных систем.
Заказчики создают или входят в единую автоматизированную систему управления финансами из таких взаимосвязанных блоков, как:
• бюджетное планирование;
• управленческий учет;
• платежный календарь (казначейство);
• международная отчетность (международные стандарты финансовой отчетности (МСФО) и национальные стандарты бухгалтерского учета (GAAP));
• электронный документооборот финансовых документов;
• бюджетирование проектов (проектной деятельности);
• бухгалтерский и налоговый учет.
Системы такого уровня «пронизывают» деятельность субъекта и дают возможность заказчикам наряду с решением прикладных задач финансового менеджмента (управление ликвидностью, рентабельностью, стоимостью бизнеса) в целом повышать уровень коллективной работы по своим общим задачам субъекта, что позволяет им достичь финансовых целей в соответствии со своей стратегией.
2.2. Причины создания казначейства в Республике Беларусь и структура его органов
В начале 1990-х гг. экономика Республики Беларусь стала переходить на рыночные условия хозяйствования. Это потребовало изменить весь механизм хозяйствования как на микро-, так и на макроуровнях, закрепиться, развиваться и постепенно увеличивать объемы производства в конкурентной среде, укреплять благосостояние белорусского народа.
По мере роста объемов и усложнения сети финансирования экономических структур наметилось и впоследствии оформилось стремление субъектов и компаний к созданию в своем управленческом аппарате специальных подразделений, занимающихся исключительно расшивкой узких мест в платежных операциях и финансовым планированием доходов и расходов, что впоследствии получило название бюджетирования.
Такие обособленные финансовые подразделения стали называться казначейскими службами или просто казначействами скорее в силу исторической правопреемственности финансовых терминов для обозначения существа проводимой ими работы – эффективного управления денежными средствами.
Если проанализировать основные причины создания казначейства, можно выделить следующие главные недостатки предшествующих управленческих структур:
• отсутствие единой финансовой политики и соответствующих технологий управления финансовыми ресурсами, например в форме денежных средств;
• отсутствие оперативной информации о состоянии краткосрочных активов и пассивов (остатки, кредиты и прочие фондообразующие источники);
• невозможность устойчивого планирования финансовых средств на более чем краткосрочный операционный период (месяц, квартал, год);
• неудовлетворительное состояние управления и главным образом контроля над расходами субъекта, направленными на обеспечение финансовых потоков (расчеты за кредит, выплаты по обязательствам и т. д.).
В управлении финансами субъектов хозяйствования отсутствовал системный подход. Это в условиях рыночной экономики приводило к тому, что директор субъекта часто точно не мог знать, какими финансовыми средствами на текущий момент и в будущем он располагает и куда они направляются.
Подобное положение необходимо было срочно исправлять, в результате чего в составе менеджмента субъектов появились не только должности финансовых директоров и контролеров, но и отдельные подразделения, которые стали жестко контролировать управление финансовыми потоками. В последнее время за такими подразделениями прочно закрепилось название «казначейство». Широкое развитие подобная форма управления финансами первоначально получила в банковских структурах, а затем в большинстве крупных субъектах хозяйствования. Это связано с большим объемом и сложностью проведения финансовых взаиморасчетов в условиях дефицита времени на принятие решений в области финансовых потоков.
Создание и внедрение казначейства как неотъемлемой части финансового управления субъекта предполагало использование принципов системного подхода. Для этого необходимо было представить систему управления финансовыми потоками как набор характерных элементов или объектов управления и установить между ними устойчивые взаимосвязи.
Путем проведения простейшего анализа можно выделить следующие объекты управления, находящиеся в компетенции казначейства: денежные средства и их заменители (суррогаты); источники и параметры финансирования; финансовые инвестиции.
Денежные средства и их заменители обычно представляют в следующих формах:
• денежные средства на расчетном счете;
• средства в виде ценных бумаг и иных обязательств;
• транзитные средства, находящиеся в движении;
• средства в кассе субъекта.
Основными источниками финансирования являются:
• банковские кредиты;
• займы;
• собственные поступления.
Финансовые инвестиции обычно представлены вложениями в ценные бумаги для получения по ним дохода, а также банковскими депозитами с аналогичной целью.
На практике количество объектов управления значительно шире за счет конкретизации источников и направлений финансирования в условиях реальной экономики и определяется главным образом направлениями деятельности субъекта на рынке. Здесь же устанавливаются все необходимые взаимосвязи между элементами управления.
Развитие производственных отношений, приводящее к расширению общественного воспроизводства, неизбежно приводит к изменениям в структуре управления обществом, включая государственный уровень и реальный сектор экономики. Само по себе появление казначейства в системах управления просто означает отклик на необходимость повышения качества распределения финансовых ресурсов среди субъектов экономической сферы. Поэтому полезно знать общее строение казначейских структур на основных общественных уровнях и, отталкиваясь от этого, проследить динамику их развития.
Государственное казначейство – это основной финансово-распределительный орган общества. Оно представляет систему взаимосвязанных элементов, целью которой является полное удовлетворение потребностей общества в накоплении и распределении финансовых бюджетных ресурсов между государственными организациями.
Мировая практика показывает, что казначейство занимает важное место и должно играть роль главного инструмента в процессе регулирования финансовых потоков в государстве. Сведениями и цифрами этого органа оперируют как при обсуждении бюджета страны, так и при проведении экономических реформ.
В настоящее время для всех стран мира, включая и наиболее развитые, актуальна проблема эффективности национальной экономики. В условиях международного разделения труда и ресурсов на современном этапе побеждает самая малозатратная экономика.
Эффективное использование бюджета страны означает снижение издержек при одновременном увеличении доходной части. Помочь государству эффективно распорядиться бюджетами – задача системы государственного казначейства.
Система государственного казначейства включает следующие основные подсистемы и элементы:
• макроэкономическое прогнозирование:
– достоверный прогноз развития экономики на перспективу;
– контроль правильности планирования бюджета;
• подготовку и исполнение бюджета:
– увеличение доходов от туристической отрасли;
– более эффективное использование средств, выделяемых на здравоохранение;
• учет и финансовую отчетность;
• управление наличностью, управление долгами, гражданское управление:
– эффективное управление внешним долгом;
– оптимизация денежных потоков в режиме реального времени;
• аудит, связь с центральным банком;
• связь с налоговой и таможенной системами;
• средства эффективного управления рабочей нагрузкой сотрудников и повышения эффективности деятельности государственных организаций.
Подобная система основана на ссылочной модели казначейства, разработанной Всемирным банком (англ. World Bank) – международной финансовой организацией.
Основными причинами создания казначейства в Республике Беларусь являются:
• повышение эффективности проведения бюджетной политики;
• обеспечение оперативного финансирования государственных программ;
• усиление контроля за рациональным и целевым использованием средств республиканского бюджета, государственных внебюджетных фондов.
Система органов государственного казначейства Республики Беларусь включает:
• Главное государственное казначейство (ГГК) Минфина;
• территориальные органы государственного казначейства:
– управления государственного казначейства в составе главных управлений Минфина по областям и Минску;
– отделения главных управлений Минфина по районам, городам.
Все они функционируют в едином звене и выполняют задачи и функции согласно действующему законодательству.
2.3. Этапы становления и развития казначейской системы в Республике Беларусь
Республика Беларусь после провозглашения независимости и обретения суверенитета стала постепенно переходить на качественно новое содержание своей бюджетной политики. Был взят курс на построение социально ориентированной рыночной экономики. Это потребовало от бюджетной политики служить эффективным инструментом регулирования совокупного спроса, проведения соответствующей политики в зависимости от текущих экономических условий и задач, которые обеспечивали бы стабилизацию экономики страны, и в первую очередь – ее финансов.
Вместе с тем надо было дальше проводить работу по совершенствованию бюджетного законодательства. В 1990-е гг. впервые в республике были приняты соответствующие законы о бюджетной деятельности страны. Это должно было повысить эффективность проведения бюджетной политики, обеспечить оперативное финансирование государственных программ, а также усилить контроль за рациональным и целевым использованием бюджетных средств. В этих условиях очевидным решением стал переход на казначейский способ исполнения бюджета.
Началом работы по организации казначейской системы в Республике Беларусь явилось постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16.12.1993 г. № 846 «О государственном казначействе Республики Беларусь»[1], определившее, что система органов государственного казначейства создается в целях повышения эффективности проведения бюджетной политики, направленной на усиление целевого использования средств республиканского и местных бюджетов, а также государственных внебюджетных фондов.
В соответствии с данным постановлением на подготовительном этапе создания государственного казначейства на Минфин были возложены следующие функции:
• краткосрочное прогнозирование обеспечения республиканского бюджета финансовыми ресурсами;
• регулирование финансовых взаимоотношений между республиканским бюджетом и государственными внебюджетными фондами;
• анализ и при необходимости корректировка программ исполнения республиканского бюджета в утвержденных его пределах и с учетом имеющихся финансовых ресурсов;
• анализ и обобщение информации об исполнении республиканского бюджета, местных бюджетов областей и Минска, бюджетов и смет доходов и расходов государственных внебюджетных фондов;
• учет и проведение бюджетно-финансовых операций, связанных с государственными финансовыми средствами;
• подготовка и уточнение правил управления государственными финансовыми средствами их учета;
• управление средствами, находящимися на счетах государственного казначейства;
• учет и осуществление совместно с Нацбанком операций по управлению государственным долгом Республики Беларусь и его обслуживанию, учет операций по государственным гарантиям;
• расчет и распределение сумм регулирующих доходов между бюджетами всех уровней.
В своем создании и развитии казначейство в Республике Беларусь прошло несколько основных этапов по мере готовности законодательного, методологического, программного и технического обеспечения, приоритетности поставленных задач.
1-й этап. Начало создания системы органов государственного казначейства в Республике Беларусь. Определение основополагающих правил казначейского исполнения операций со средствами республиканского бюджета (1993-1997). Результатом проведенной на этом этапе работы по зачислению доходов в бюджет стало полное изъятие из банковской системы и перевод в казначейство функций учета исполнения бюджета по доходам. В банках были закрыты многочисленные счета по видам налогов, в Нацбанке открыт единый счет доходов республиканского бюджета, на который через транзитные счета налоговых органов производилось зачисление денежных средств налогоплательщиков. Одновременно от банков в Минфин направлялась информация о каждом платежном документе, что позволило увязать ее с денежными потоками, обеспечить ежедневный учет всех операций по доходам республиканского бюджета и получить отчетность как по видам платежей в целом, так и по каждому налогоплательщику в частности. Аналогично была построена схема работы с таможенными органами.
По оценкам экспертов Международного валютного фонда (МВФ) созданный в Республике Беларусь механизм сбора доходов республиканского бюджета был признан одним из наиболее эффективных на постсоветском пространстве и представлен в качестве модели для применения в России.
Существенных изменений коснулась процедура исполнения республиканского бюджета по расходам. Многочисленные счета министерств и бюджетных организаций, ранее использовавшиеся для финансирования расходов и ставшие теперь ненужными, подлежали закрытию. Новая казначейская технология исполнения бюджета по расходам предусматривала оплату товаров работ и услуг, выполненных для бюджетной сферы, непосредственно со счета казначейства на счета организаций – поставщиков этих товаров, работ и услуг, минуя счет распорядителей бюджетных средств.
На данном этапе была проведена работа по формированию казначейских технологий исполнения бюджета. Создана автоматизированная система государственного казначейства (АСГК) – это программный комплекс, разработанный Республиканским унитарным предприятием «Информационно-вычислительный центр Министерства финансов Республики Беларусь» (РУП «ИВЦ Минфина»). Комплекс позволяет регистрировать платежные поручения распорядителей средств, отправлять по каналам связи электронные документы в соответствующие финансовые органы для подтверждения и последующей оплаты платежных поручений со счетов территориальных органов казначейства. АСГК является центральным элементом управления финансовыми ресурсами государства и контроля за их целевым использованием.
2-й этап. Создание территориальных органов государственного казначейства (1998-1999). Расширение охвата казначейскими технологиями бюджетных операций.
Без территориальных органов государственного казначейства расширить охват операций казначейскими технологиями становилось проблематичным.
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 08.04.1998 г. № 565 «О переходе на казначейскую систему исполнения республиканского бюджета и создании территориальных органов государственного казначейства»[2] образован второй уровень казначейской системы – территориальные органы государственного казначейства. Управления государственного казначейства по областям и Минску, представительства в районах и городах создавались по решению Минфина в зависимости от региональных особенностей, функциональной необходимости и непосредственно подчинялись ГГК.
С 1998 г. осуществлен перевод на казначейское исполнение государственных целевых бюджетных фондов, а с 01.01.1999 г. на казначейское исполнение было переведено 1915 бюджетных учреждений и организаций. В результате казначейскими технологиями было охвачено 84 % расходов республиканского бюджета на тот период.
С 1998 г. исполнение республиканского бюджета стало осуществляться через единый казначейский счет (ЕКС), открытый в Нацбанке.
3-й этап. Дальнейшее расширение охвата казначейскими технологиями бюджетных организаций (2000-2007).
В порядке эксперимента с 1 апреля 2000 г. на казначейскую систему исполнения были переведены учреждения образования и культуры областей, финансирование которых осуществлялось из областных бюджетов.
С 2001 г. через систему органов государственного казначейства стало осуществляться исполнение бюджета Союзного государства.
С 01.04.2004 г. – исполнение бюджета государственного внебюджетного Фонда социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь (ФСЗН).
С 01.01.2005 г. – исполнение инновационных фондов по доходам и расходам.
С 01.01.2006 г. через счета государственного казначейства в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 10.08.2005 г. № 362 осуществляются операции со средствами местных бюджетов районов, городов, поселков городского типа, сельсоветов.
С 01.04.2006 г. зачисление налогов, сборов (пошлин) в республиканский бюджет производится через транзитные счета управлений государственного казначейства по областям и Минску.
В период с 2006 по 2007 г. на обслуживание в системе государственного казначейства были переведены министерства силового блока, также в указанный период ГГК стало выполнять функции распределения регулирующих доходов между республиканским бюджетом, областными бюджетами, бюджетами районов и городов по соответствующим нормативам отчислений.
С 2006 г. изменился механизм исполнения республиканского бюджета по доходам. Учет операций по платежам стал осуществляться государственным казначейством и его территориальными органами.
С этой целью для каждого органа взыскания (т. е. налогового, таможенного и др.) территориальными органами государственного казначейства были открыты транзитные счета для зачисления платежей в бюджет. Порядок функционирования данных счетов предусматривает ежедневное перечисление поступающих средств на ЕКС Минфина и представление банками выписок о движении средств территориальным органам казначейства. Учет поступивших доходов на транзитные счета, а также зачетов, возвратов платежей осуществляется территориальными органами казначейства в лицевых счетах органов взыскания. Выписки из лицевых счетов ежедневно определяются соответствующим органом взыскания и являются основанием для отражения операций по платежам в бюджет в их учете.
Кроме того, ГГК стало выполнять функции распределения регулирующих доходов между республиканским бюджетом, областными бюджетами, бюджетами районов и городов по соответствующим нормативам отчислений.
4-й этап. Среди основных вопросов, решаемых в этот период (2007 г. – настоящее время), стало завершение охвата казначейскими технологиями государственных финансовых потоков. Для этого на обслуживание в системе государственного казначейства были переведены министерства силового блока (Министерство внутренних дел (МВД), Государственный таможенный комитет (ГТК), Генеральная прокуратура и др.), с 01.01.2010 г. – внебюджетные средства бюджетных организаций.
В период с 2008 по 2015 г. интенсивное развитие системы государственного казначейства стало происходить за счет оптимизации и повышения эффективности используемых механизмов и инструментов. В это время были завершены поэтапные мероприятия по переводу всех получателей бюджетных средств на обслуживание в системе государственного казначейства.
С 2009 г. аналогичный порядок учета доходов через территориальные органы казначейства был введен при исполнении местных бюджетов по доходам. Стало осуществляться распределение ввозных пошлин между бюджетами государств – членов Таможенного союза.
В период с 2012 по 2013 г. был введен электронный документооборот.
С вступлением в силу в январе 2009 г. Бюджетного кодекса Республики Беларусь казначейское исполнение бюджета было закреплено законодательно.
С 2016 г. законом о республиканском бюджете на очередной финансовый год ежегодно определяются внебюджетные средства государственных органов и иных бюджетных организаций, которые подлежат учету на ЕКС. Порядок учета внебюджетных средств на ЕКС устанавливается Минфином.
В настоящее время казначейская система стала одним из главных элементов финансовой системы. Органы государственного казначейства осуществляют кассовое исполнение бюджета по доходам и расходам, отвечают в соответствии с возложенными на них функциями за целевое использование бюджетных средств и оптимизируют движение денежных потоков, обеспечивают консолидацию бюджетных средств и эффективное управление ими, участвуют в разработке бюджетного законодательства и контролируют его исполнение. Казначейские технологии являются важным фактором соблюдения финансовой дисциплины, поддержания стабильности бюджетной системы.
2.4. Основные правила, задачи и функции органов государственного казначейства
Главное государственное казначейство Минфина является государственным органом управления с правом юридического лица, осуществляющим специальные функции по исполнению республиканского бюджета и расчетно-кассовому обслуживанию государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и средств.
В своей деятельности казначейство руководствуется Конституцией и законами Республики Беларусь, актами Президента и постановлениями Правительства Республики Беларусь, иными нормативно-правовыми актами.
Основными целями казначейства являются:
• сокращение времени обслуживания государственных учреждений;
• улучшение качества обработки финансовых документов;
• обеспечение прозрачности, полноты и востребованности бюджетного учета и отчетности по исполнению бюджета;
• сокращение операционных затрат.
К основным задачам казначейства относятся:
• организация, осуществление и контроль кассового исполнения республиканского бюджета;
• организация расчетно-кассового обслуживания государственного бюджета и государственных внебюджетных фондов и средств;
• управление деньгами на счетах казначейства, открытых в Нацбанке и его филиалах, исходя из принципа единства кассы;
• распределение общегосударственных налогов между республиканским бюджетом и местными бюджетами и зачисление их в бюджеты разных уровней;
• ведение взаимных расчетов между республиканским бюджетом и местными бюджетами;
• управление государственным и гарантированным государством долгом в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь;
• бюджетное кредитование, организация и осуществление бюджетных кредитов;
• государственное кредитование и осуществление возврата хозяйствующими субъектами государственных кредитов;
• оперативное управление взаимоотношениями между республиканским бюджетом и государственными фондами целевого финансирования, исполнение, контроль за движением и использованием средств этих фондов;
• прогнозирование размеров государственных финансовых ресурсов в целях эффективного и оперативного управления и маневрирования этими ресурсами;
• осуществление бухгалтерского учета и отчетности об исполнении республиканского бюджета и представление в установленном порядке отчетности;
• сбор, обработка и предоставление в установленном порядке информации об исполнении местных бюджетов и использование ее в оперативном направлении;
• разработка методологии бухгалтерского учета и внутреннего аудита в бюджетной системе, ведение учетных операций по вопросам, относящимся к компетенции казначейства и обязательным для выполнения организациями, содержащимися за счет республиканского и местных бюджетов Республики Беларусь;
• оперативное управление и учет ценностей правительственного (бюджетного) резерва.
В соответствии с возложенными задачами казначейство выполняет следующие функции:
• исполнение республиканского бюджета и обслуживание исполнения местных бюджетов Беларуси;
• открытие, ведение и закрытие счетов наличности и счетов в иностранной валюте государственных учреждений;
• составление, утверждение и ведение сводного плана финансирования по обязательствам, сводного плана поступлений и финансирования по платежам по республиканскому бюджету;
• ввод сводного плана поступлений и финансирования по платежам, сводного плана финансирования по обязательствам, республиканского и местных бюджетов с учетом изменений и дополнений в интегрированную информационную систему казначейства;
• осуществление бюджетного мониторинга в части регулярного и систематического доведения до администраторов республиканских бюджетных программ отчетных данных по исполнению республиканского бюджета и сбор информации от администраторов республиканских бюджетных программ с целью выявления причин несвоевременного принятия обязательств, несвоевременного проведения платежей по республиканским бюджетным программам (без учета внешних займов и кредитования).
2.5. Основные подходы, обязательства по организации и исполнению бюджетов всех уровней Республики Беларусь
Правительство Республики Беларусь обеспечивает исполнение республиканского бюджета. Местные исполнительные органы – исполнение местных бюджетов. Механизм обеспечения исполнения бюджетов основывается на открытии и функционировании ЕКС.
Единый казначейский счет – счет, открываемый в Нацбанке для централизованного осуществления переводных операций и ведения их учета на принципах единства кассы. ЕКС включает остатки средств контрольных счетов наличности, счетов государственных организаций.
Контрольные счета наличности предназначены для учета в соответствии с единой бюджетной классификацией и кодами государственных учреждений следующих операций:
• по поступлениям в республиканский и местные бюджеты и произведенным платежам из республиканского и местных бюджетов;
• поступлениям от реализации государственными учреждениями товаров (работ, услуг) и произведенным по ним платежам;
• поступлениям от спонсорской, благотворительной помощи для государственных учреждений и производимым за счет них платежам;
• деньгам, передаваемым физическим или юридическим лицам государственному учреждению на условиях их возвратности в номинальном выражении, независимо от того, должны ли они быть возвращены по первому требованию или через какой-либо срок, полностью или по частям, с заранее оговоренной надбавкой либо без таковой непосредственно физическим или юридическим лицом, либо переданы соответствующему республиканскому или местным бюджетам.
Финансовые процедуры по исполнению бюджета – это систематические действия государственных органов, осуществляемые ими в пределах их компетенции и направленные на использование средств утвержденных республиканского и местных бюджетов. Исполнение бюджетов осуществляется на кассовой основе через ЕКС, счета государственных организаций и другие счета, открытые согласно законодательству и нормативным актам Правительства Республики Беларусь, а также единому плану счетов.
Исполнение бюджета по финансированию дефицита заключается в осуществлении мероприятий, обеспечивающих покрытие превышения расходов над поступлениями в бюджет. Источники финансирования дефицита республиканского бюджета определяются Правительством Республики Беларусь.
До утверждения местного бюджета на соответствующий финансовый год планы финансирования бюджетных программ по обязательствам и платежам формируются за счет средств годового местного бюджета на соответствующий финансовый год.
Минфин и местные уполномоченные органы составляют и утверждают сводный план финансирования после утверждения Правительством Республики Беларусь и местными уполномоченными органами бюджетов.
Сводные планы финансирования по обязательствам и платежам формируются с учетом следующих условий:
• сводные планы финансирования по обязательствам и платежам должны быть соразмерны суммам утвержденных планов финансирования соответственно по обязательствам и платежам, представленным руководителями бюджетных программ в Минфин и местные уполномоченные органы;
• годовые суммы сводных планов финансирования по обязательствам и платежам бюджетных программ и подпрограмм должны соответствовать суммам, утвержденным Правительством Республики Беларусь и местными исполнительными органами;
• помесячные распределения годовых сумм официальных трансфертов и кредитов, передаваемых из вышестоящих бюджетов в нижестоящие, должны соответствовать предложениям нижестоящих уровней государственного управления;
• суммы официальных трансфертов и возврата кредитов, передаваемых из нижестоящих бюджетов в вышестоящие, должны учитываться в сводном плане финансирования по обязательствам и платежам нижестоящих бюджетов в таких же объемах и в те же месяцы, как и в сводном плане по поступлениям в вышестоящие бюджеты;
• сводный план поступления в бюджет и сводный план финансирования по платежам с учетом ожидаемого объема поступлений денег в бюджет должны быть сбалансированы по году и по месяцам с нарастающим итогом с начала года.
Местные исполнительные органы областей и Минска после утверждения республиканского бюджета на соответствующий финансовый год передают в Минфин помесячное распределение утвержденных сумм официальных трансфертов, передаваемых бюджетам областей и Минска из республиканского бюджета, сумм возврата кредитов, ранее выданных из республиканского бюджета.
Местные уполномоченные органы районов после утверждения областных бюджетов передают в местный уполномоченный орган областей помесячное распределение сумм официальных трансфертов, передаваемых бюджетам районов из областного бюджета.
Минфин и местные исполнительные органы областей и Минска после утверждения соответствующих бюджетов перераспределяют в местные уполномоченные органы областей и Минска помесячное распределение сумм бюджетных изъятий в пределах объема, утвержденного Законом «О республиканском бюджете» и решениями местных советов о местных бюджетах на соответствующий финансовый год.
Внесения изменений в сводный план финансирования республиканского бюджета в процессе его исполнения и уточнения бюджета соответствующего финансового года производится на основании следующих нормативно-правовых актов:
• законов Республики Беларусь, указов Президента Республики Беларусь;
• постановлений Правительства Республики Беларусь, принимаемых в текущем году и касающихся исполнения бюджета на текущий финансовый год;
• нормативно-правовых актов местных исполнительных органов;
• постановлений Минфина о взыскании штрафов при административных правонарушениях на стадии исполнения бюджета.
При внесении изменений в сводный план финансирования необходимо соблюдение следующих условий:
• не допускать изменения сумм сводных планов финансирования, разрешений и кассовых расходов за предыдущие месяцы соответствующего финансового года, кроме случаев изменений организационной структуры государственного учреждения согласно законодательным актам;
• соблюдать равенство или превышение поступлений над расходами в целом по году и по каждому месяцу с нарастающим итогом;
• соблюдать соответствие между суммами плановых назначений, разрешениями и кассовыми расходами;
• учитывать наличие принятых, но не выполненных обязательств.
Если при внесении в течение текущего финансового года изменений в Закон «О республиканском бюджете» или в решение местного представительного органа о местном бюджете требуется перенос бюджетных назначений, разрешений и произведенных за счет них кассовых расходов с одной бюджетной программы, подпрограммы, специфики на другую бюджетную программу, специфику, то по заявке государственной организации осуществляется перерегистрация договоров в установленном законодательном порядке.
Выдача казначейских разрешений означает, что уполномоченный орган по исполнению бюджета в установленном порядке выдает руководителю бюджетной программы установленной формы документ, где определяется размер бюджетных средств, в объеме которого разрешается принимать обязательства. В свою очередь, руководитель бюджетной программы выдает соответствующий документ подведомственной государственной организации. Эти разрешения действительны до 31 декабря текущего финансового года.
Поступления в бюджет в соответствии с Бюджетным кодексом, Налоговым кодексом и другими законодательными и нормативными актами Республики Беларусь, в национальной валюте перечисляются на ЕКС, в иностранной валюте – на счет Минфина.
Минфин в установленном им порядке определяет ежедневную сумму перечисления бюджетных изъятий из областного бюджета в республиканский бюджет в пределах сумм, утвержденных в Законе «О республиканском бюджете» на соответствующий финансовый год. Местный уполномоченный орган доводит сумму перечисления бюджетных изъятий из районного бюджета в областной бюджет в пределах, утвержденных решением местного совета о соответствующем областном бюджете на соответствующий финансовый год, и информацию по ежедневному перечислению бюджетных изъятий передает в соответствующий территориальный орган Минфина.
Территориальный орган Минфина в установленном порядке:
• определяет суммы переплаты и недоплаты с учетом информации по ежедневному перечислению бюджетных изъятий, остатка наличности на соответствующем контрольном счете соответствующего местного бюджета;
• уточняет информацию по ежедневному перечислению бюджетных изъятий до соответствующего местного уполномоченного органа;
• выдает финансовое разрешение на перечисление бюджетных изъятий из соответствующего областного бюджета в республиканский.
Местный уполномоченный орган в соответствии с информацией, доведенной соответствующим территориальным органом Минфина, выдает финансовое разрешение на перечисление бюджетных изъятий из районного бюджета в соответствующий областной бюджет.
2.6. Порядок представления документов в органы государственного казначейства
Для осуществления расчетов по принятым бюджетным обязательствам получатель бюджетных средств в орган государственного казначейства представляет:
• заявку на перечисление денежных средств;
• договор закупки товаров (работ, услуг), оплачиваемый за счет бюджетных средств полностью или частично, и документы, составляющие его неотъемлемую часть. В случае заключения сторонами дополнительного соглашения к договору оно представляется получателем бюджетных средств в органы казначейства в течение пяти рабочих дней после заключения, но не позднее срока исполнения обязательств по договору, ранее зарегистрированному органом казначейства;
• документы, подтверждающие поставку товара, выполнение работ, оказание услуг.
Оплата расходов со счетов органов государственного казначейства осуществляется по обязательствам получателей бюджетных средств, предусматривающим:
• источники финансирования;
• условия доставки, передачи товара, письменного уведомления поставщика о готовности товара к передаче;
• общую сумму с выделением суммы обязательств на текущий финансовый год в белорусских рублях. При этом при закупке импортных товаров (работ, услуг), приобретаемых у нерезидентов Республики Беларусь, допускается определение суммы обязательств в иностранной валюте либо в сумме, эквивалентной определенной сумме в иностранной валюте.
Представляемый к оплате договор с нерезидентом Республики Беларусь и приложения к нему должны иметь перевод на один из государственных языков Республики Беларусь.
Копии документов, подтверждающие обоснованность проведения расчетов, в том числе полученные получателем бюджетных средств от поставщика (подрядчика, исполнителя) по факсимильной связи, за исключением документов, подтверждающих поставку товара, выполнение работ, оказание услуг, принимаются к исполнению органом государственного казначейства в случаях, когда поставщик (подрядчик, исполнитель) и получатель бюджетных средств находятся в разных административно-территориальных единицах, и возвращаются получателю бюджетных средств после представления в орган государственного казначейства оригиналов документов.
Копии документов, в том числе полученные получателем бюджетных средств от поставщика (подрядчика, исполнителя) по факсимильной связи, должны быть заверены подписями должностных лиц получателей бюджетных средств и скреплены печатью согласно заявленной в орган государственного казначейства карточке образцов подписей.
Оригиналы документов для проставления на них отметки о регистрации в автоматизированной системе государственного казначейства представляются в орган государственного казначейства получателем бюджетных средств в течение десяти календарных дней со дня регистрации копий документов, представленных по факсимильной связи, но не позднее срока представления документов, подтверждающих поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг.
Принятие к регистрации бюджетных обязательств получателей бюджетных средств осуществляется органом государственного казначейства при наличии у получателя бюджетных средств остатка бюджетных ассигнований по кодам экономической классификации расходов бюджета согласно приложению 6 к постановлению Минфина от 31.12.2008 г. № 208[3], не обремененных (ограниченных) ранее принятыми бюджетными обязательствами.
2.7. Основные процедуры и технологии о порядке расчетов по бюджетным обязательствам
Основные процедуры и технологии о порядке расчетов по бюджетным обязательствам включают следующее.
1. Порядок расчетов по бюджетным обязательствам получателей бюджетных средств с резидентами Республики Беларусь. Расчеты с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) осуществляются по факту поставки товара (работ, услуг) за исключением случаев, предусмотренных действующей инструкцией.
В случае перечисления предварительной оплаты (авансов) окончательные расчеты по договору осуществляются с учетом произведенной предоплаты и (или) авансов после передачи товара, сдачи выполненных работ, оказанных услуг, подтверждаемых первичными учетными документами.
Предварительная оплата расходов (перечисление аванса) на закупку товаров (работ, услуг) допускается:
• в размере 100 % (либо менее) стоимости закупки:
– по договорам, заключенным получателем бюджетных средств с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), являющимся резидентом Республики Беларусь, если последний обязуется осуществить поставку товара, выполнить работы, оказать услуги в течение пяти рабочих дней со дня зачисления денежных средств на его счет в банке;
– в случае приобретения минеральных удобрений (включая железнодорожный тариф) по договорам, заключенным с непосредственным производителем товара, если последний обязуется осуществить поставку в течение 25 рабочих дней;
– при оплате расходов по проведению программ и мероприятий, осуществляемых за рубежом (заявочные взносы, аренда помещений и оборудования, страховые взносы, реклама, оплата иных предоставляемых за рубежом услуг);
– при оплате расходов, необходимых для выполнения получателем бюджетных средств определенных хозяйственных функций (государственная пошлина, плата за печатные средства массовой информации, страховые тарифы и страховые взносы по видам обязательного страхования, услуги агентств по государственной регистрации и земельному кадастру, абонементная плата за услуги электросвязи и иные расходы аналогичного характера);
• в размере, не превышающем стоимости сырья, материалов, покупных комплектующих изделий и полуфабрикатов, определенных сметой (калькуляцией, расчетом) по договору, заключенному получателем бюджетных средств с непосредственным производителем товара, исполнителем работ (услуг), являющимися резидентами Республики Беларусь, а при поставке товара, выполнении работ, оказании услуг отдельными партиями (этапами) – в размере, не превышающем стоимости материальных затрат, приходящихся на каждую партию (этап), в пределах общей стоимости материальных затрат по договору в целом. Такая предварительная оплата (аванс) предоставляется на срок, установленный договором для выполнения обязательств, а предоставленные под поставку отдельной партии товара или на выполнение этапа работы (услуги) – на срок, установленный для выполнения обязательств по поставке отдельной партии товара или выполнения этапа работы (услуги);
• в размере, не превышающем 80 % стоимости сметы (калькуляции) затрат организаторам мероприятий на проведение научных, научно-практических, образовательных, культурных, культурно-зрелищных, спортивных, спортивно-массовых, физкультурно-оздоровительных, туристских и иных программ и мероприятий аналогичного характера.
При этом допускается предварительная оплата (аванс) в размере полной стоимости заявочных взносов, билетов на проезд, стоимости проживания и питания участников, а при проведении спортивных мероприятий – выплат спортивным судьям и работникам, привлекаемым для обслуживания соревнований;
• в размере, не превышающем 50 % суммы, предусмотренной планом финансирования на расчетный месяц при проведении комплекса работ:
– по известкованию кислых почв и агрохимическому обслуживанию для организаций (их обособленных подразделений), осуществляющих деятельность по производству продукции сельского хозяйства (растениеводство, животноводство) и рыбоводства;
– добыче, закупке и использованию торфа и сапропеля в сельском хозяйстве;
– агромелиоративным мероприятиям;
• в размере, не превышающем 50 %, а по Минску – 70 % суммы, предусмотренной на расчетный месяц для выполнения работ по текущему содержанию объектов благоустройства.
При этом каждый последующий аванс перечисляется после предоставления получателем бюджетных средств документов, подтверждающих выполнение работ, на проведение которых он предоставлялся.
2. Особенности расчетов по договору на создание (передачу) научно-технической продукции. К договору подряда на создание (передачу) научно-технической продукции составляется календарный план выполнения работ с разбивкой по этапам работ и месяцам, исполнителям, а также объемам, в разрезе источников финансирования.
Оплата обязательств получателей бюджетных средств по договору подряда на создание (передачу) научно-технической продукции может осуществляться с предоставлением предварительной оплаты (авансов) на закупку оборудования, приборов и материалов. Срок предоставления аванса определяется исходя из условий соответствующего календарного плана работ (этапа).
Перечисление предварительной оплаты (авансов) на закупку оборудования, приборов и материалов подрядчику (исполнителю), не являющемуся бюджетной организацией, может осуществляться на соответствующий текущий (расчетный) банковский счет балансовой группы 36 «Бюджетные и иные государственные средства».
Прочие затраты по вышеназванному договору оплачиваются:
• в первые два месяца квартала предварительными (авансовыми) платежами один-два раза в месяц. Перечисление средств два раза в месяц осуществляется равными долями от месячной стоимости согласно калькуляции (смете) затрат;
• в последнем месяце квартала предварительная оплата (аванс) может перечисляться в размере, не превышающем 1/2 месячной стоимости калькуляции (сметы) затрат;
• по истечении квартала либо по завершении этапа выполнения работ в размере стоимости выполненных работ с учетом ранее перечисленной предварительной оплаты (авансов). Основанием для расчетов за выполненные в текущем квартале работы является акт приемки (передачи) научно-технической продукции либо отчет об использовании полученных бюджетных средств.
Перечисление предварительной оплаты (авансов) на выполнение работ в следующем квартале до представления акта приемки (передачи) научно-технической продукции либо отчета об использовании полученных бюджетных средств может осуществляться в размере, не превышающем 1/2 месячной стоимости калькуляции (сметы) затрат.
В случае привлечения исполнителями научно-технической продукции соисполнителей (нерезидентов Республики Беларусь) допускается перечисление на текущий (расчетный) счет исполнителя предварительной оплаты (авансов) для осуществления расчетов с соисполнителями в порядке и размерах, предусмотренных заключенным между ними договором и календарным планом работ. При этом суммы денежных средств, необходимые для расчетов с соисполнителями, и сроки их перечисления должны соответствовать календарному плану работ, прилагаемому к договору, заключаемому между заказчиком и исполнителем.
3. Особенности расчетов по иным договорам. Оплата расходов по проведению мероприятий по временной занятости молодежи, организации общественных работ, трудовой реабилитации инвалидов, а также иных мероприятий по занятости населения осуществляется на основании договоров, заключаемых органами по труду, занятости и социальной защите с организаторами работ (нанимателями), и соответствующих смет расходов.
Денежные средства на проведение мероприятий по занятости перечисляются на текущий (расчетный) банковский счет организатора (нанимателя) либо текущий (расчетный) банковский счет балансовой группы 36 «Бюджетные и иные государственные средства», открываемый для зачисления прочих средств (до востребования), если организатором работ (нанимателем) выступает бюджетная организация, сельский (поселковый) Совет, в следующем порядке:
• в размере стоимости оборудования, инструментов, инвентаря, спецодежды, материалов и прочего согласно утвержденной смете расходов, если их приобретение предусмотрено законодательством;
• на выплату заработной платы в сроки и размерах, предусмотренных договорами, согласно справкам организатора работ (нанимателя) о фактически начисленных суммах;
• иные расходы оплачиваются согласно акту выполненных работ.
Проведение расчетов по выплате заработной платы может осуществляться путем перечисления ее на вкладные счета физических лиц на основании оформленной в установленном порядке расчетной ведомости, представляемой организатором работ (нанимателем).
Расчеты по договору, заключенному получателем бюджетных средств на профессиональную подготовку (переподготовку) военно-технических специалистов для Вооруженных Сил Республики Беларусь, других военизированных формирований Республики Беларусь, производятся по истечении месяца в размере месячной стоимости услуг согласно смете (калькуляции) затрат с учетом предварительной оплаты (авансов), перечисленной в установленном размере.
Основанием для проведения расчетов по производству геологоразведочных и лесоустроительных работ является:
• договор, заключенный получателем бюджетных средств с исполнителем работ;
• календарный план выполнения работ с разбивкой по месяцам;
• акт выполненных работ.
При проведении геологоразведочных и лесоустроительных работ может производиться предварительная оплата (перечисление авансов) один раз в месяц в размере не более 50 % месячной стоимости работ.
Окончательные расчеты осуществляются ежемесячно с учетом ранее перечисленной предварительной оплаты (авансов) на основании представляемого в орган государственного казначейства акта выполненных работ.
4. Особенности расчетов в порядке плановых платежей. Оплата бюджетных обязательств получателей бюджетных средств в порядке плановых платежей осуществляется по договорам, согласно которым поставка товаров (работ, услуг) и расчеты по ним носят постоянный характер в течение года, т. е. ежемесячно либо несколько раз в месяц.
Расчеты с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в порядке плановых платежей осуществляются не по каждой отдельной сделке (отгрузке, отпуску товара или оказанию услуг), а путем периодического перечисления средств, сроки и размеры которых согласовываются сторонами.
Размеры плановых платежей и сроки перечисления устанавливаются в договоре в зависимости от объема планируемой поставки (закупки) товара или оказания услуг либо исходя из фактической поставки за предыдущий период и периодичности платежей.
При расчетах в порядке плановых платежей получатель бюджетных средств не представляет в орган государственного казначейства товарно-сопроводительные документы, подтверждающие каждую сделку (поставку товара, выполнение работ, оказание услуг). Подтверждением получения товара (работ, услуг) является акт сверки расчетов получателя бюджетных средств с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) либо иной документ, где содержится информация о состоянии расчетов между получателем бюджетных средств и поставщиком (подрядчиком, исполнителем), который по истечении месяца представляется получателем бюджетных средств в орган казначейства.
5. Порядок расчетов по бюджетным обязательствам получателей бюджетных средств с нерезидентами Республики Беларусь. По договору, заключенному получателем бюджетных средств с нерезидентом Республики Беларусь, может осуществляться предварительная оплата (перечисление аванса) в пределах контрактной цены. Срок завершения внешнеторговых операций устанавливается валютным законодательством.
При получении разрешения на продление срока завершения внешнеторговой операции оно представляется получателем бюджетных средств в органы государственного казначейства в течение пяти рабочих дней.
Для обеспечения расчетов по договору осуществляется перечисление белорусских рублей в сумме, эквивалентной контрактной цене в иностранной валюте по официальному курсу Нацбанка, на счет банка, обслуживающего счет получателя бюджетных средств, для покупки иностранной валюты.
Проведение расчетов с нерезидентами Республики Беларусь в белорусских рублях может осуществляться в случае, если это предусмотрено законодательством.
Все расходы по импорту, связанные с выпуском товаров в свободное обращение на территории Республики Беларусь (уплата налоговых и иных платежей в бюджет), оплачиваются органом государственного казначейства после представления получателем бюджетных средств документов, подтверждающих поступление товара на таможенную территорию Республики Беларусь. Расчеты по уплате налоговых и иных платежей в бюджет осуществляются минуя счета получателей бюджетных средств.
Расчеты по договору с нерезидентом Республики Беларусь могут осуществляться с использованием аккредитивной формы расчетов.
6. Исполнение обязательств. Получатель бюджетных средств в течение десяти календарных дней после окончания сроков, предусмотренных договором на выполнение поставщиком (подрядчиком, исполнителем) обязательств, оплаченных за счет бюджетных средств (полностью либо частично), обязан представить в орган государственного казначейства сведения об использовании бюджетных средств с приложением подтверждающих документов.
При проведении международного фестиваля искусств «Славянский базар в Витебске» сведения об использовании бюджетных средств поставщиками (подрядчиками), исполнителями предоставляются по мере выполнения заключенных договоров, но не позднее 30 календарных дней после окончания фестиваля.
В случае несвоевременной выборки товара самим получателем бюджетных средств (если она предусмотрена договором) представляется письмо с объяснением причин допущенного нарушения, подписанное руководителем (его заместителем).
При неисполнении либо ненадлежащем исполнении обязательств поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в орган государственного казначейства получателем бюджетных средств представляется письменное обращение о взыскании денежных средств, перечисленных в уплату бюджетных обязательств, процентов за пользование денежными средствами и пени с расчетом подлежащих взысканию сумм, а также копии документов, подтверждающих неисполнение либо ненадлежащее исполнение обязательств.
Орган государственного казначейства осуществляет взыскание в бесспорном порядке на основании письменного обращения получателя бюджетных средств и приказа главного управления Минфина по области и Минску.
Взысканные денежные средства со счета поставщика (подрядчика, исполнителя) зачисляются на соответствующий счет органа государственного казначейства:
• бюджетные средства, относящиеся к финансированию текущего года, направляются на восстановление кассовых расходов получателя бюджетных средств;
• бюджетные средства, относящиеся к финансированию прошлых лет, проценты за пользование денежными средствами и пеня перечисляются в доход соответствующего бюджета.
В аналогичном порядке получателем бюджетных средств перечисляются на счет органа государственного казначейства и (или) в доход соответствующего бюджета денежные средства, проценты за пользование денежными средствами и пеня, если они перечислены поставщиком (подрядчиком, исполнителем) на счет получателя бюджетных средств. Перечисление указанных средств со счета получателя бюджетных средств осуществляется не позднее трех банковских дней от даты их зачисления на счет. Информация о проведенной операции направляется в орган государственного казначейства в письменном виде с приложением копии платежного поручения.
В случае перечисления поставщиком (подрядчиком, исполнителем) бюджетных средств, процентов за пользование денежными средствами, пени в доход соответствующего бюджета самостоятельно последний обязан сообщить об этом получателю бюджетных средств, который направляет информацию в орган государственного казначейства.
В случае непредставления либо несвоевременного представления получателем бюджетных средств в орган государственного казначейства сведений и установленных документов к нему применяются меры принуждения за нарушение бюджетного законодательства в порядке, установленном Инструкцией о порядке применения мер принуждения за нарушение бюджетного законодательства, утвержденной постановлением Минфина от 26.07.2011 г. № 61[4].