Источники и основания государственных политик в России. Глава 2. Действующие в России процедуры и механизмы формирования и реализации государственных политик (М. Ю. Погорелко, 2010)

Наличие значительного числа различных форм нормативных и ненормативных актов, имеющих программный и доктринальный характер в современной России, попытки решения на их основе многих вопросов государственного управления ведет к тому, что возникает необходимость более подробно рассмотреть принятые доктринальные документы и определить направления повышения их качества, исполняемости, и, следовательно, создания системы более эффективного государственного управления.

Задачи анализа, результаты которого представлены в настоящей главе, вытекают из цели повышения эффективности государственного управления и включают анализ существующих доктринальных документов[14] и их правового регулирования, выявление их достоинств и недостатков на современном этапе и выработку рекомендаций по совершенствованию доктринальных документов, способствующих достижению поставленной цели.

Основным методом анализа являлся контент-метод, но применялся также системный и сравнительный анализ.

Были проанализированы основные виды доктринальных документов, принятых на федеральном уровне с 1992 г. по январь 2010 г.[15], и рассмотрены особенности доктринальных документов субъектов Российской Федерации на примере Ставропольского края.

Основные анализируемые аспекты – это уровень принятия документа, его статус, содержание, цели и задачи, сроки, на которые рассчитан документ, управленческая часть содержания, порядок финансирования реализации доктринальных документов, механизмы ответственности за результаты реализации.

Одним из результатов анализа действующих доктринальных документов стала необходимость формулировки основных понятий, отсутствующих в действующем законодательстве, но необходимых для понимания сути возникших проблем.

В законодательстве отсутствует сама дефиниция доктринальных документов. Поэтому для исследования в качестве доктринальных отбирались документы, определяющие цели, задачи, средства, порядок действий для регулирования и развития определенной сферы общественных отношений и государственного управления на определенный срок и направленные на решение приоритетных задач развития общества и государства, оформленные, как правило, правовыми актами органов власти, т. е. документы, содержание которых как-то напоминает доктринальный контекст.

Принятие различных доктринальных документов началось с самого образования современной Российской Федерации. Первые документы подобного рода были приняты еще Верховным Советом[16]. Затем после кризиса 1993 г. и референдума по Конституции Российской Федерации разработка и принятие таких актов перешли в компетенцию Президента Российской Федерации и органов исполнительной власти во главе с Правительством Российской Федерации. На федеральном уровне органы законодательной власти практически были исключены из числа субъектов правотворчества, принимающих доктринальные документы, чего нельзя сказать об уровне субъектов Российской Федерации, где зачастую наиболее важные доктринальные документы принимаются в форме законов субъектов Российской Федерации[17].

В Конституции Российской Федерации из всего разнообразия форм и видов действующих доктринальных актов упоминаются только три: послания Президента Федеральному Собранию (п. «е» ст. 84), военная доктрина (п. «з» ст. 83) и федеральные программы (п. «е» ст. 71). При этом они лишь упоминаются, прямо не предусматривая необходимость принятия регулирующих их правовых актов и не определяя их статус.

Так, в п. «е» ст. 71 Конституции Российской Федерации указано, что к исключительному ведению федеральных органов государственной власти относится установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития Российской Федерации. Однако дальнейшего системного правового регулирования доктринальные документы не получили.

С 2000-х годов принятие различных доктринальных документов имело практически массовый характер, уже многие сферы общественных отношений охвачены ими и практически все наиболее актуальные проблемы пытаются решать с их помощью. Хотя, как это будет показано в дальнейшем, действенность такого подхода не выдерживает критики.

Несмотря на значительное число существующих доктринальных документов, в Российской Федерации так и не был принят нормативный правовой акт, который бы регулировал виды, иерархию, сферу действия этих документов. В итоге, зачастую затруднительно определить различия между документами и их место в иерархии нормативных правовых актов. Но главная сложность заключается в том, что непонятен статус доктринальных документов, их обязательность для исполнения, сам механизм их исполнения, их соотношение между собой. На данный момент невозможно скоординировать один доктринальный документ с другим, поскольку опять-таки непонятен их статус и юридическая сила.

В результате складывается ситуация, в которой доктринальные документы имеют характер не правовых, а политических актов, зависящих от воли конкретных лиц государства, а не обусловленных необходимостью развития общества и государства. Таким образом, на сегодня единственным выходом для определения статуса и места доктринальных документов в иерархии правовых актов остается классификация их по юридической силе, в соответствии с которыми были приняты (утверждены) конкретные документы (указ Президента Российской Федерации, постановление Правительства Российской Федерации и т. д.) и придание этим доктринальным документам силы того акта, которым они были оформлены.

Таким образом, представляется необходимым нормативный правовой акт, регулирующий статус доктринальных документов, их виды, порядок принятия и требования к содержанию. Подробнее предложения по такому акту рассматриваются в главе 3.

В общей сумме с начала 1990-х годов было принято более 800 различных внутригосударственных доктринальных документов (без учета ведомственных целевых программ). Только за 2008 г. было принято более 50 новых доктринальных документов. Однако, несмотря на их значительное число, все они неоднородны как по форме, так и по содержанию. Необходимо отметить, что по сфере регулирования в 2000-х годах доктринальные документы претерпели определенные изменения по сравнению с 1990-ми годами, что объясняется изменением как социально-экономической, так и политической ситуации. Так, большая часть документов 1990-х годов принималась по вопросам реформирования экономики и в сфере социальной политики. Среди более поздних значительно чаще встречаются документы, посвященные развитию отдельных отраслей промышленности (особенно стратегически важных), таких как оборона, правовая система, хотя, конечно, вопросам социальной политики по-прежнему отводится значительная часть документов, но при этом практически полностью отсутствуют программы реформирования экономики.

Доктринальные документы неоднородны не только по сфере регулирования и содержанию, но и по видам. Обобщая все сказанное, в имеющемся неупорядоченном массиве можно выделить несколько их основных видов: доктрины, программы, концепции, стратегии и ряд других. Количественное соотношение и общая характеристика видов доктринальных документов представлены в табл. 1 и 2. Каждый из этих видов имеет свою специфику как в порядке принятия и правовом регулировании, так и в правовом статусе в целом. Поэтому необходимо рассмотреть каждый вид доктринальных документов отдельно.

Таблица 1

Уровень принятия российских доктринальных документов с 1992 по 2010 г.

При виде такого множества документов становится ясно, что при управлении невозможно опираться на столько стратегий или концепций. А коль приняты 259 концепций, то казалось бы должно быть столько же и политик во исполнение этих концепций. Но на самом деле как концепции зачастую не имели никакого управленческого содержания, так и «политики» издавались вовсе не для их реализации, а скорее как дань политической коньюнктуре.

Рассмотрим отдельные виды претендующих на доктринальность существующих документов.

Таблица 2

Соотношение основных характеристик российских доктринальных документов

2.2.1. Послания Президента Российской Федерации

Правовое регулирование посланий Президента Российской Федерации ограничивается их упоминанием в Конституции Российской Федерации (п. «е» ст. 84), Бюджетном кодексе Российской Федерации и Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации». Соответственно отсутствует и их дефиниция. Имеются два основных вида посланий: послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее – Послание) и бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации (далее – Бюджетное послание). Также законодательство не содержит запрета на обращения и послания Президента Российской Федерации по другим вопросам.

Из вышеназванных положений Конституции Российской Федерации о том, что Президент Российской Федерации определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ч. 3 ст. 80) и обращается к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодными посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства (п. «е» ст. 84), можно сделать некоторые выводы. Именно в своем Послании Президент Российской Федерации может определять основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год, а также давать свою оценку положению дел в стране.

Но основной проблемой посланий является неясность их статуса. Другие программные документы также не определяют свой статус, но они оформляются, как правило, соответствующим правовым актом органов государственной власти, силу которого им можно придать. Послания же вообще никаким актом не оформляются. Из этого следует, что они сами по себе могут быть не обязательны для исполнения. Кроме того, понятно, что столь сжатый документ не может содержать необходимого числа управленческой атрибутики. Поэтому можно сделать вывод, что послания во многом имеют характер декларативного политического документа, который представляет общественности позицию главы государства. Но конституционная норма, согласно которой в Послании определяются основные направления внутренней и внешней политики на соответствующий год является в управленческом смысле весьма требовательной. Однако эта норма ни правового, ни практического подкрепления не имеет.

Учитывая все вышеперечисленное, представляется возможным реконструировать следующее определение послания. Итак, послание – ежегодный политический документ, представляемый Президентом Российской Федерации, дающий оценку положению дел в стране и определяющий основные направления внутренней и внешней политики государства на соответствующий год.

Несмотря на свою декларативность, послания могут оказывать серьезное влияние на политический и законотворческий процесс. Это вытекает из полномочий Президента Российской Федерации и возможностей его влияния на указанные процессы. Так, на политический процесс Президент Российской Федерации может влиять путем назначения Председателя Правительства Российской Федерации (с согласия Государственной Думы), принятия решения об отставке Председателя Правительства Российской Федерации, назначения федеральных министров и освобождения их от должности, назначения глав регионов Российской Федерации и т. д. Учитывать позицию Президента Российской Федерации, изложенную в Послании, необходимо в законотворческом процессе, т. к. он обладает законодательной инициативой и правом отлагательного вето на принятые законопроекты.

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» рассматривает первое после вступления в должность Президента Российской Федерации Послание в качестве одного из инструментов определения концепции социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Предполагается, что в специальном разделе Послания будет охарактеризовано состояние экономики Российской Федерации, сформулированы и обоснованы стратегические цели и приоритеты социально-экономической политики государства, направления реализации указанных целей, важнейшие задачи, подлежащие решению на федеральном уровне, важнейшие целевые макроэкономические показатели, характеризующие социально-экономическое развитие Российской Федерации на среднесрочную перспективу. И если в посланиях В.В. Путина «Какую Россию мы строим» (2000 г.)[18] и «О важнейших общенациональных задачах» (2004 г.)[19] крупные блоки выступления были посвящены экономическим проблемам и задачам, то Послание Д.А. Медведева 2008 г.[20] в основном посвящено внешней и внутренней политике страны, а экономические вопросы упоминаются лишь вскользь, отсылая к подготовленной Правительством Российской Федерации Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года.

В современном законодательном процессе посланиям Президента Российской Федерации придается первостепенное значение. Законодательная деятельность Федерального Собрания Российской Федерации строится в соответствии с приоритетными задачами, поставленными, в том числе в ежегодных посланиях Президента Российской Федерации. Законопроекты, которые вносятся Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации в целях реализации посланий Президента Российской Федерации, рассматриваются обычно в первоочередном порядке.

В последние годы данная тенденция только усиливается: Контрольное управление Президента Российской Федерации ежегодно готовит доклад об итогах реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на предшествующий год, отмечая полноту реализации положений Послания и указывая направления, которые не получили законодательного закрепления[21]. Президент Российской Федерации в последние годы готовит список поручений по итогам Послания. По итогам Послания 12 ноября 2009 г. Администрацией Президента Российской Федерации был подготовлен и Президентом Российской Федерации утвержден соответствующий перечень с указанием конкретных ответственных лиц по поручениям и сроков их исполнения[22].

Кроме того, во исполнение, например, Послания 2007 г.[23] было принято распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2007 г. № 781-р «Об утверждении комплексных мер по реализации основных положений Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2007 г.»[24], а также девять актов органов исполнительной власти, посвященных мерам, направленным на реализацию положений Послания 2007 г. Если сравнивать с 1997 г., то в этот год было принято только одно постановление Правительства Российской Федерации.

Все это свидетельствует о том, что значение Послания во многом зависит от «расклада» политических сил в России и от влияния Президента Российской Федерации на политический процесс.

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию принимались начиная с 1994 г. Интересно, что до 2003 г. включительно послания имели различные названия, а послания 2004–2007 гг. названы одинаково («О важнейших общенациональных задачах»). Поскольку в Конституции Российской Федерации не определяется форма Послания, то она может иметь изменчивый характер, в зависимости от желания Президента. Например, Б.Н. Ельцин использовал «двухформатное» Послание. Письменный текст, раздаваемый членам Совета Федерации и депутатам Государственной Думы, и речь при представлении Послания. В.В. Путин пошел по другому пути. Речь Президента стала совпадать с Посланием. Вообще нужно отметить, что послания Б.Н. Ельцина были значительно более объемными (в среднем в 2–3 раза), чем послания последних двух Президентов Российской Федерации.

В отличие от общего Послания, Бюджетное послание не упоминается в Конституции Российской Федерации. Его правовое регулирование ограничивается ст. 170 Бюджетного кодекса Российской Федерации. В этой статье говорится о том, что Бюджетное послание Президента Российской Федерации направляется Федеральному Собранию Российской Федерации не позднее марта года, предшествующего очередному финансовому году. В Бюджетном послании определяется бюджетная политика России на очередной финансовый год и плановый период.

Как видно, указанная норма не содержит определения Бюджетного послания, а в бюджетном процессе ему отводится роль одного из оснований составления проекта бюджета. Интересно, что первый документ, в котором упоминалось Бюджетное послание, был Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР»[25], который устанавливал конкретные требования к содержанию Бюджетного послания (ст. 20). К ним относились основные показатели социально-экономического развития РСФСР на соответствующий период, сводный финансовый баланс по территории РСФСР, основные направления бюджетной политики РСФСР, сведения о государственных доходах на территории РСФСР, проект республиканского бюджета РСФСР, проект консолидированного бюджета РСФСР, оценка исполнения бюджетов предшествующего и текущего финансовых годов. Представляется, что такое регулирование Бюджетного послания было более удачно.

В современном же правовом поле статус Бюджетного послания неясен. Отсутствует правовое регулирование, дефиниция, ответственность за неисполнение и т. д.

Поэтому можно сделать вывод, что как и Послание, Бюджетное послание имеет характер политического документа, а его роль в значительной степени определяется сложившейся политической конъюнктурой и ролью Президента Российской Федерации в ней. Однако в любом случае Президент Российской Федерации имеет широкие возможности для влияния на бюджетный процесс, а значит, его позицию приходится учитывать.

Понятие «бюджетное послание» можно реконструировать как политический документ, определяющий основные направления бюджетной политики государства на соответствующий период.

До 2007 г. бюджетные послания представлялись на один год, а с 2007 г. – на три года, что обусловлено изменениями в бюджетном законодательстве (бюджет принимается на три года).

Обычно бюджетные послания состоят из пяти-семи разделов: итоги бюджетной политики за прошедший период, принципы и задачи бюджетной политики на соответствующий период, основы налоговой политики, основные проблемы, требующие решения, совершенствование межбюджетных отношений, приоритеты расходов бюджета, управление государственными финансами.

Понятно, что такой вид посланий также не может содержать значительного числа управленческой атрибутики. Кроме того, обычно в Бюджетном послании очень мало конкретных предложений – большинство их еще предстоит дорабатывать (как, например, предложение упорядочить систему льгот в Бюджетном послании 2002 г. без указания каких льгот и как упорядочить).

Для примера рассмотрим бюджетные послания 2003 и 2008 гг. Бюджетное послание 2003 г. состоит из шести разделов: главные итоги бюджетной политики в 2002 г. и начале 2003 г., основные проблемы, требующие решения, основные задачи бюджетной политики на 2004 год и среднесрочную перспективу, основные направления налоговой политики, основные направления повышения эффективности бюджетных расходов, совершенствование межбюджетных отношений. Из всех предложенных для реализации мер уточнена только одна. Снижение ставки НДС до 18 %. Все остальные меры имеют достаточно общий характер. Например, указано на необходимость снижения ставки ЕСН, но при этом нет никаких рекомендаций относительно снижения и сроков реализации. Указано на важность совершенствования распределения расходов между уровнями бюджетной системы, но ничего не говорится о том, каким образом это сделать.

Что касается первого после вступления в должность Бюджетного послания Д.А. Медведева в июне 2008 г., в котором были представлены основные направления и ориентиры бюджетной политики на период с 2009 по 2011 г., то по форме оно традиционно. Подведены основные итоги реализации бюджетной политики в 2007 г. – начале 2008 г. и поставлены задачи политики на предстоящий трехлетний период: направления налоговой политики, пути повышения эффективности бюджетных расходов и совершенствования межбюджетных отношений. Отличие от предыдущих бюджетных посланий состоит в некоторой смене приоритетов политики. В качестве первой цели обозначена борьба с инфляцией, тогда как в предыдущих бюджетных посланиях на первое место ставился экономический рост, за счет которого и планировалось бороться с последствиями инфляции. Таким образом, если ранее инфляция рассматривалась как неизбежное следствие увеличения темпов экономического роста, то теперь снижение уровня инфляции стало основным приоритетом, а замедление экономического роста – неизбежным последствием. В рамках этой парадигмы в Бюджетном послании провозглашается отказ от политики роста государственных расходов, несмотря на то, что первые лица государства не раз декларировали приоритет социальной направленности экономической политики государства.

Основная цель по снижению уровня инфляции, как следует из текста Бюджетного послания, должна быть достигнута Минфином России совместно с Центральным банком Российской Федерации. Интересно, что при этом никакие другие задачи перед Банком России не ставятся. В Бюджетном послании нет ни слова об обеспечении ликвидности банковской системы, повышении надежности системы страхования вкладов и других проблемах российской кредитно-денежной политики. На основании Бюджетного послания можно предположить, что этим роль Банка России в российской экономике и исчерпывается.

Что касается налоговой политики, то в Бюджетном послании не говорится ни о конкретных цифрах и сроках снижения налога на добавленную стоимость, ни об изменении шкалы подоходного налога, что опять-таки не соответствует провозглашенному движению России к социальному государству. Представленные в Бюджетном послании цифры бюджетных расходов на социальные нужды по сути являются индексацией инфляции и совершенно не отражают разрыв в уровне жизни различных групп населения. Здравоохранение, образование, финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок, а также транспортная инфраструктура названы в Бюджетном послании в качестве приоритетных направлений расходования бюджетных средств на 2009–2011 гг., и здесь нужно отметить, что данные направления в формате национальных проектов существуют уже несколько лет, но их бюджетная обеспеченность как приоритет провозглашена только сейчас.

Таким образом, в целом Бюджетное послание 2008 г. рецидивно и продолжает не оправдывающий себя либеральный курс. Например, стратегическим ориентиром государственной бюджетной политики провозглашается «содействие социально-экономическому развитию», но остается не ясным, на какой субъект будут возложены функции по управлению развитием, если государство будет лишь «содействовать». В целом Бюджетное послание Д.А. Медведева практически не содержит указаний на исполнителей поручений и сроки, никому не адресованные тезисы придают тексту Бюджетного послания вид «декларации о намерениях», а не документа, определяющего политику государства и обязательного для исполнения.

В Бюджетном послании не была обозначена смена экономического курса и оно показало, что гарантией преемственности политического курса является не фигура президента или обязывающая сила нормативных правовых доктринальных документов, а команда, обеспечивающая работу Президента и Правительства Российской Федерации. Возможность критической оценки провозглашенных ранее государственных ценностей, пересмотра социальной политики и путей развития экономики страны не была реализована. Отсутствие такой оценки может привести только к повторению уже сделанных ошибок.

Из всего вышеперечисленного можно сделать вывод, что статус Бюджетного послания подлежит уточнению, а если этого не будет сделано, то влияние политических факторов будет оставаться недопустимо высоким.

2.2.2. Доктрины

Несмотря на то, что упоминание доктрины присутствует в ст. 83 Конституции Российской Федерации, которая относит к полномочиям Президента Российской Федерации принятие Военной доктрины, в законодательстве отсутствует правовое регулирование доктрины.

В науке доктрина понимается как принятая в государстве система взглядов на цели, методы и средства деятельности определенных институций. Понятно, что управленческая требовательность к документам государственной политики не может ограничиться только системой взглядов. Без управленческой детализации реализовать на практике систему взглядов невозможно. Единого определения доктрины в законодательстве нет, но в некоторых из принятых доктрин присутствуют дефиниции отдельных из их видов. Интересно, что и здесь проявляется непоследовательность. Так, Национальная доктрина образования[26] определяет себя, как основополагающий государственный документ, устанавливающий приоритет образования в государственной политике, стратегию и основные направления его развития. Военная доктрина[27] уже выступает как совокупность официальных взглядов (установок), определяющих военно-политические, военно-стратегические и военно-экономические основы обеспечения военной безопасности Российской Федерации. Доктрина развития российской науки[28] рассматривается как система взглядов на роль и значение науки в обеспечении независимости и процветания России, а также принципов, определяющих механизм государственного регулирования научной деятельности, которыми руководствуются органы государственной власти и научные учреждения.

Как видно, эти определения различаются по содержанию. Представляется, что наиболее точно сущность российских доктрин отражает дефиниция из Доктрины развития российской науки, т. к. она указывает на свою декларативность, но при этом обязательность для органов власти и научных учреждений.

Кроме того, как уже упоминалось, Конституционный Суд Российской Федерации в своем постановлении указал, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации являются составной частью Концепции безопасности Российской Федерации и представляют собой систему официально принятых в государстве взглядов по военным вопросам, в том числе по вопросу использования Вооруженных Сил и других войск для защиты жизненно важных интересов. Отдельно Конституционный Суд Российской Федерации отметил, что основные положения Военной доктрины Российской Федерации не содержат нормативных предписаний, а поэтому не подлежат проверке Конституционным Судом.[29] Такая позиция Конституционного Суда еще больше запутала статус доктрин.

Очевидно, что в законодательстве необходимо дать единое определение доктрины.

Всего было принято десять доктрин, из которых действуют девять: Доктрина продовольственной безопасности Российской Федерации (утв. Указом Президента Российской Федерации от 30.01.2010 г. № 120[30]), Доктрина информационной безопасности (утв. Президентом Российской Федерации от 09.09.2000 г. № Пр-1895[31]), Морская доктрина на период до 2020 г. (утв. распоряжением Президента Российской Федерации 27.06.2001 г.[32]), Военная доктрина (утв. Указом Президента Российской Федерации от 5.02.2010 г. № 146[33]), Военная доктрина (Указ Президента Российской Федерации от 02.11.1993 г. № 1833 – утратил силу), Доктрина развития российской науки (утв. Указом Президента Российской Федерации от 13.06.1996 г. № 884), Климатическая доктрина Российской Федерации (утв. распоряжением Президента Российской Федерации от 17.12.2009 г. № 861-рп), Национальная доктрина образования (утв. постановлением Правительства

Российской Федерации от 04.10.2000 г. № 751[34]), Экологическая доктрина (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 г. № 1225-р[35]), Доктрина среднего медицинского и фармацевтического образования в Российской Федерации (утв. решением коллегии Минздрава России от 28.12.1999 г. протокол № 20).

Как видно, семь из десяти доктрин приняты Президентом Российской Федерации, две – в форме актов Правительства Российской Федерации и одна – органом исполнительной власти. Обычно доктрины регулируют объемные и стратегически важные сферы общественных отношений, такие, как оборона, информационная безопасность, экология, образование, наука и т. д. В массе доктрины содержат весьма расплывчатые формулировки, которые описывают важность и современное состояние регулируемого вопроса и ставят задачи по его разрешению. К сожалению, в законодательстве отсутствует требование о принятии дополнительных документов во исполнение доктрин, но, т. к. доктрина документ декларативный, то для ее реализации нужно принятие еще ряда документов, иначе ее исполнение будет невозможным. Это обусловлено тем, что доктрина в принципе не содержит ни механизмов реализации, ни источников финансирования, ни конкретных реализационных мер. Например, для реализации Морской доктрины Российской Федерации были приняты три постановления Правительства Российской Федерации и более десяти ведомственных актов.

2.2.3. Программы

Программы – это наиболее разноплановый вид программных документов, включающий в себя несколько разновидностей. Всего было принято около 400 различного рода программ (без учета ведомственных программ). Несмотря на значительные различия по форме и содержанию разного вида программ, можно выделить ряд общих черт. Наличие конкретных целей и механизмов реализации, установление ответственного за исполнение органа и формирование порядка и объемов финансирования. В законодательстве присутствуют определения только федеральных целевых программ и федеральных программ развития субъектов малого и среднего предпринимательства[36].

Обобщив все виды программ можно реконструировать, что программа – это документ, содержащий совокупность взаимоувязанных мер, план действий, а также механизмы реализации, направленные на достижение единой цели.

Исходя из этого определения, с учетом особенностей каждого вида будут сформулированы определения отдельных видов программ, среди которых выделим следующие из них.

Президентская программа. В законодательстве Российской Федерации соответствующее понятие отсутствует. Понятие этого вида программ можно сформулировать следующим образом. Президентская программа – это программа, инициатором которой является Президент Российской Федерации, содержащая план действий по решению определенных в ней проблем и проходящая экспертизу в Центре президентских программ.

Этот вид документа присутствовал в российской практике с 1995 г. и регулировался Указом Президента Российской Федерации от 1 июля 1994 г. № 1387 «О президентских программах»[37]. Примерами могут быть: «Дороги России» (Указ Президента Российской Федерации от 6 декабря 1995 г. № 1220[38]) и «Российский народный телефон» (Указ Президента Российской Федерации от 11 января 1995 г. № 31[39]). Последняя президентская программа датирована 2001 г.[40], а сам Указ утратил силу в 2004 г.[41] За период действия были приняты 16 программ, причем зачастую федеральным целевым программам присваивался статус президентских. Особенностями этого вида было то, что он регулировал те программы, инициатором которых был Президент Российской Федерации, а также то, что экспертиза программ проходила в Центре президентских программ Администрации Президента Российской Федерации. Сам Указ 1994 г. имел крайне сжатый и неполный характер. Так, в нем не предусмотрены сроки и порядок отчетности по реализации президентских программ. Интересно, что в Указе 2004 г. предусмотрена обязанность Экспертного управления Президента Российской Федерации анализировать президентские программы, однако с 2001 г. таких документов не принималось.

Федеральная целевая программа (ФЦП) – это один из наиболее используемых в последнее время вид программных документов. Кроме того, правовое регулирование ФЦП является не только первым по времени появления, но и, пожалуй, наиболее полным. Первым актом, регулирующим ФЦП, был Закон Российской Федерации от 28 мая 1992 г. № 2859-1 «О поставках продукции и товаров для государственных нужд»[42]. В 1994 г. он утратил силу и был заменен другим Федеральным законом от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд»[43]. Во исполнение последнего принято постановление Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594, утвердившее Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация (далее – Постановление № 594)[44]. Кроме того, Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» в ст. 13 относит к полномочиям Правительства Российской Федерации разработку и реализацию ФЦП, а в дальнейшем уточняет это положение по отношению к различным сферам общественных отношений (ст. 14, 16, 20, 28). В 1996 г. Государственной Думой был принят федеральный закон «О федеральных целевых программах», однако он был отклонен Советом Федерации и впоследствии снят с рассмотрения. В том же 1996 г. был принят Федеральный закон «О перечне федеральных целевых программ на 1996 г.»[45].

Постановление № 594 содержит определение данного вида программ, в соответствии с которым ФЦП – увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Далее указываются этапы и сроки разработки ФЦП. Всего выделяются восемь этапов, которые должны проходить с августа по май года, предшествующего включению данной ФЦП в федеральный бюджет. Перечень ФЦП ведется Минэкономразвития России.

В общей сумме с 1992 г. было принято около 200 ФЦП. Очевидно, что такого числа приоритетных направлений развития быть не может. Статус целевого механизма поэтому девальвировался, программы существенно недофинансировались и соотнести этот факт с приоритетностью никак нельзя. Означает это только то, что федеральные целевые программы в нынешнем виде управленческой задачи не решают. На практике из такого массива продолжает реализовываться 51 ФЦП и 34 из них в ближайшие два года должны уже завершиться[46], но могут быть продлены еще на год в рамках антикризисной программы Правительства Российской Федерации.

Особенностью этого вида документов является форма принятия – постановление Правительства Российской Федерации. Кроме того, именно ФЦП обычно предусматривают конкретные меры по реализации программных положений и объемы финансирования с распределением расходов по мероприятиям.

Таким образом, можно утверждать, что ФЦП принимаются по комплексным межотраслевым проблемам, решение которых невозможно с помощью исключительно рыночных механизмов. Кроме того, зачастую ФЦП принимаются по вопросам развития какой-либо территории. Всего таких ФЦП принято около 20 (для Чечни, Татарстана, Башкирии, Удмуртии, Псковской, Брянской, Сахалинской областей и др.). Содержание управленческой части таких программ принципиально не отличается от управленческой части других ФЦП. Единственная особенность – указание более конкретных мероприятий по реализации программы. Например, ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов (Сахалинская область) на 2007–2015 годы»[47] предусматривает такие мероприятия, как: строительство автодороги Малокурильское – Крабозаводское, строительство бухты на о. Шикотан, реконструкцию детсада в поселке Рейдово и т. д. Но даже в такого рода ФЦП, ориентированных на конкретный регион, много неуточненных мероприятий. Например, та же ФЦП «Социально-экономическое развитие Курильских островов…» предусматривает такие мероприятия, как: развитие источников нетрадиционной энергетики на Курилах, приобретение морозильного оборудования для районных больниц и т. д. При этом не указано ни какие виды источников энергетики надо развивать, ни как это делать, в какой очередности поставлять в больницы оборудование, какие характеристики должны быть у оборудования и т. д.

Не понятен принцип, по которому отбираются регионы. Представляется необходимым установить критерии и порядок отбора регионов.

Государственная программа. Принято более 30 таких программ. Первые государственные программы были приняты еще Верховным Советом Российской Федерации, а с 1993 г. чаще всего принимаются в форме постановлений Правительства Российской Федерации, но встречаются и указы Президента Российской Федерации. Дефиниция и правовое регулирование данного вида документов отсутствует.

Можно реконструировать понятие государственной программы как программы, не содержащей паспорта программы, принимаемой, как правило, Президентом или Правительством Российской Федерации, направленной на достижение определенных в ней целей.

В качестве примера государственных программ можно назвать. «Патриотическое воспитание граждан Российской Федерации на 2006–2010 годы» (постановление Правительства Российской Федерации от 11 июля 2005 г. № 422[48]), «Государственная программа защиты прав инвесторов на 1998–1999 годы» (постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1998 г. № 785[49]), «Создание в Российской Федерации технопарков в сфере высоких технологий» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 10 марта 2006 г. № 328-р).

Как и большинство других нынешних программных документов государственная программа не имеет своего правового регулирования. Несмотря на его отсутствие, на практике особенностями этого вида документов является регулирование отдельных вопросов других программных документов. Например, в 2000 г. были приняты «Концепция национальной безопасности Российской Федерации» (утратила силу) и «Военная доктрина Российской Федерации», а в их исполнение в 2002 г. принята «Государственная программа вооружения на 2001–2010 г.».

Хотя и здесь необходимо отметить непоследовательность законодателя. Существуют две государственные программы, которые регулируют самостоятельные и актуальные сферы общественных отношений. Речь идет о постановлении Правительства Российской Федерации от 14 июля 2007 г. № 446 «О Государственной программе развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008–2012 годы»[50] и Указе Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 г. № 2284 «О Государственной программе приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации»[51]. Эти документы по своему смыслу и сферам регулирования должны были бы быть ФЦП или концепциями.

Федеральная программа. Всего принято около 40 федеральных программ, причем последняя была принята в 2002 г. Определение федеральных программ полностью совпадает с определением государственных программ.

Практически все программы приняты постановлениями Правительства Российской Федерации и лишь несколько указами Президента Российской Федерации. Особняком стоит Федеральный закон от 10 апреля 2000 г. № 51-ФЗ «Об утверждении Федеральной программы развития образования»[52]. Это единственная действующая на данный момент федеральная программа и один из редчайших случаев принятия программного документа в форме федерального закона.

В период использования федеральных программ был непонятен не только их статус, но и их необходимость, учитывая наличие значительного числа других программных документов такого же характера (государственных программ, ФЦП). Так же, как и у государственных программ, у федеральных программ, за редчайшим исключением[53], отсутствовал паспорт программы.

Ведомственная целевая программа (ВЦП) – еще один вид программы, который имеет свое правовое регулирование. Принятие постановления Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ»[54] (далее – Постановление № 239) в некоторой степени определило статус ВЦП. Вслед за Правительством Российской Федерации ведомственные акты должны были принять все органы власти, однако немногие органы утвердили такие акты. Одним из достоинств этого вида документов нужно признать наличие паспорта программы и конкретного ответственного органа. Кроме того, Постановление № 239 определило требования к содержанию очень схожие с теми, которые предъявляются к ФЦП. Однако, в отличие от Постановления № 594, Постановление № 239 не содержит дефиниции ВЦП, выделяя два ее вида – аналитическая (указывает цели) и утверждаемая (предусматривает конкретные меры).

Проанализировав виды ВЦП, можно сказать, что ВЦП – утверждаемый федеральным органом исполнительной власти комплекс взаимоувязанных мероприятий, направленных на решение конкретной тактической задачи, стоящей перед данным органом, описываемой измеряемыми целевыми индикаторами, либо направленных на анализ определенной сферы деятельности органа власти и на подготовку отчетов о результатах деятельности этого органа.

Специальные программы. Обобщив все виды существующих спецпрограмм реконструировать само понятие «специальная программа» можно следующим образом. Это программа, принятие которой обусловлено специальными федеральными законами, направленная на достижение определенных в федеральных законах целей.

В Российской Федерации существуют три вида специальных программ: программы социально-экономического развития Российской Федерации (далее – программа развития), реабилитации радиационно загрязненных участков (далее – программа реабилитации), развития субъектов малого и среднего предпринимательства. Все эти виды урегулированы отдельными федеральными законами[55].

Программа реабилитации определенна в законе как программа реабилитации радиационно загрязненных участков территории, финансируемая за счет поступлений от внешнеторговых операций с облученными тепловыделяющими сборками ядерных реакторов.

В целях реализации программы реабилитации были приняты девять подзаконных нормативных правовых актов, в том числе регулирующие порядок разработки таких программ. Закон предусматривает содержание программ реабилитации, но список достаточно мал и содержит всего семь пунктов, тогда как у ФЦП – одиннадцать. Например, отсутствует пункт о критериях оценки реализации программы.

Программа развития определена в Федеральном законе от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», как комплексная система целевых ориентиров социально-экономического развития Российской Федерации и планируемых государством эффективных путей и средств достижения указанных ориентиров. Предусмотрено принятие трех программ на краткосрочную, среднесрочную и долгосрочную перспективы. Несмотря на это, не приняты программы на долгосрочную перспективу (только концепция), да и другие программы стали приниматься только с 2001 г. Во исполнение закона были приняты, например, «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006–2008 годы)», «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003–2005 годы)», «Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002–2004 годы)».

Закон определил лишь самые общие черты будущих программ. Их принятие оформляется распоряжением Правительства Российской Федерации. Интересно, что Закон устанавливает обязательность содержания только для программ среднесрочного развития. При этом анализ существующих среднесрочных программ показывает, что по своему содержанию они очень напоминают концепции, т. к. тоже не содержат никаких механизмов реализации.

Закон о поддержке предпринимательства[56] определил федеральные программы развития субъектов малого и среднего предпринимательства как нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации. В них определяются перечни мероприятий, в том числе для отдельных категорий субъектов малого и среднего предпринимательства, с указанием объема и источников их финансирования, результативности деятельности федеральных органов исполнительной власти, ответственных за реализацию указанных мероприятий. Однако ни одного такого акта Правительством Российской Федерации пока не принято, хотя Закон вступил в силу с 2008 г.

Программа. Последним видом программ являются одноименные акты. Эти акты принимаются на всех уровнях власти от Президента Российской Федерации до органов исполнительной власти. Правовое регулирование и дефиниция отсутствуют.

Содержание и дефиниции программ ничем не отличаются от государственных программ, федеральных программ, зачастую и концепций. Всего принято около 100 таких актов, хотя в последнее время их стало меньше. Совершенно непонятно зачем нужны такие программы, если есть другие схожие виды.

2.2.4. Концепции

В законодательстве отсутствует понятие «концепция». В науке концепция определяется как система взглядов по какому-либо вопросу, его понимание и толкование (что практически совпадает с общенаучным понятием «доктрина»). В принципе российские концепции соответствуют приведенному выше определению. Поэтому можно утверждать, что концепция – декларативный программный документ, устанавливающий общие принципы и меры государственного регулирования определенной сферы общественных отношений.

Из программных документов, наряду с программами, больше всего было принято концепций. Общее их число составило более 250, причем если с 1992 по 1995 г. их принимали немного (всего 17), то с 1996 г. они принимались часто и достаточно равномерно, в среднем по 15–16 в год[57]. Первые концепции были приняты еще в 1992 г. Верховным Советом Российской Федерации. Особенно активно процесс шел в 2007 г. – только за первые полгода принято 13 концепций. При этом концепции присутствуют практически во всей иерархии нормативных правовых актов, но большинство (более 100) приняты актами федеральных органов исполнительной власти. Также популярны распоряжения Правительства Российской Федерации – их более 50.

Типичными примерами концепций являются: «Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию» (Указ Президента Российской Федерации от 01 апреля 1996 г. № 440[58]), «Концепция государственной поддержки экономического и социального развития районов Севера» (постановление Правительства Российской Федерации от 07 марта 2000 г. № 198[59]), «Концепция развития таможенных органов Российской Федерации» (распоряжение Правительства Российской Федерации от 14 декабря 2005 г. № 2225-р[60]).

Конец ознакомительного фрагмента.