Инфраструктура муниципальных образований. Глава 1. Общая характеристика муниципальных образований ( Коллектив авторов, 2008)

1.1. Типология муниципальных образований

Муниципальное образование – это система с интенсивными внешними связями. Что касается внутренних связей, формирующих целостность системы, то эти связи являются более сильными в муниципальном образовании, состоящем из одного городского или сельского населенного пункта, и гораздо более слабыми в том случае, когда в состав муниципального образования входит несколько населенных пунктов. В городском или сельском поселении, состоящем из нескольких населенных пунктов, расстояния между ними чаще всего составляют несколько километров (иногда свыше 10), в муниципальном районе – десятки, а иногда и сотни километров. В дальнейшем под муниципальным образованием как системой подразумевается муниципальное образование в составе одного населенного пункта.

При этом одна социально-экономическая система может быть подсистемой другой социально-экономической системы. Город – как социально-экономическая система – является подсистемой региона и государства. В этих системах город выполняет множество различных функций: административную, производственную, транспортную, образовательную, культурную, научную и др.

Что характеризует город как социально-экономическую систему?

Состояние — это мгновенная (статическая) характеристика системы, ее параметры, множество свойств, которыми обладает система в определенный момент времени. Без знания состояния города в соответствующий момент принятие обоснованного решения по какому-либо вопросу невозможно.

Поведение — способность и закономерности перехода системы из одного состояния в другое, изменения ее параметров. Если состояние города – это его статическая характеристика, то поведение – динамическая. Анализ ситуации в городе всегда должен производиться в динамике.

Коммуникативность — характеристика степени плотности связей (коммуникаций) системы с внешней средой. Для города она весьма велика. К числу таких связей относятся производственные, транспортные, культурные, научные, информационные и др. Эти связи необходимо постоянно учитывать в управлении городом.

Устойчивость — важное условие нормальной жизнедеятельности города. Город не может и не должен быть равновесной системой. Он заинтересован во внешних воздействиях, благоприятно влияющих на его изменение, развитие (устойчивое развитие), но в то же время город должен быть устойчивым к неблагоприятным воздействиям. Город как система обязан обладать запасом устойчивости, иметь возможности противостоять неблагоприятным воздействиям. С устойчивостью системы связано такое ее свойство, как адаптивность – способность приспосабливаться к изменяющимся условиям функционирования.

Самоорганизация — свойство социальных и социально-экономических систем. Люди имеют свои частные цели и интересы, далеко не всегда совпадающие с целью системы как единого целого. Для достижения общих целей системы люди должны договориться между собой, в известной мере ограничить свои частные интересы во имя системных (общих) интересов, что и выступает самоорганизацией в человеческом обществе. Самоорганизация города как системы, построенной на принципах местного самоуправления, проявляется в формах прямого волеизъявления населения (например, на референдуме, решения которого обязательны для всех), а также в деятельности органов местного самоуправления, наделенных необходимыми полномочиями от имени населения.

Следующим свойством социальных и социально-экономических систем является их слабая структурированность. Это означает, что состав подсистем, элементов и взаимосвязей между ними установлен не в полном объеме, а лишь частично, и имеется некоторая доля неопределенности. Поведение такой системы не может быть описано с помощью строгих математических формул, однако современные методы системного анализа и имитационного моделирования позволяют осуществлять вероятностное прогнозирование поведения таких систем.

Структура города как системы. Для управления муниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Предлагаемая предметная структуризация города отражает его основные материально-вещественные компоненты, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории.

В материально-вещественной структуре города (рис. 1.1) можно выделить следующие главные подсистемы:

1) территория;

2) население;

3) градообразующая сфера;

4) градообслуживающая сфера или городское хозяйство;

5) социальная сфера.

Рис. 1.1. Материально-вещественная структура муниципального образования:

1 – трудовые ресурсы; 2 – продукция и услуги городского хозяйства; 3 – услуги социальной сферы; 4 – продукция и услуги градообразующих предприятий; 5 – часть продукции и услуг градообразующих предприятий, реализуемая внутри города; 6 – продукция и услуги со стороны

Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или услуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это крупные предприятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет лицо, облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика отрасли или отраслей градообразующей сферы предопределяет стиль жизни в городе. Градообразующая сфера дает работу населению, формирует налоговую базу города, может предоставлять населению отдельные коммунальные (тепло, вода) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности.

Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный кодекс Российской Федерации[1] подразделяет городскую инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную.

Основная часть продукции и услуг предприятий, организаций и объектов городского хозяйства и социальной сферы реализуется внутри города. Спрос на их продукцию и услуги зависит от численности населения города, его возрастного, профессионального и квалификационного состава который в свою очередь, определяется развитием градообразующей сферы. Предприятия градообслуживающей сферы обеспечивают содержание жилищного фонда, предоставляют населению жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги. Одновременно они оказывают коммунальные и транспортные услуги предприятиям социальной сферы, частично градообразующим предприятиям и создают рабочие места. Предприятия и организации градообслуживающей сферы могут представлять практически все формы собственности. Большинство этих предприятий являются малыми и средними, однако в их совокупности градообслуживающая сфера является достаточно крупным работодателем.

Учреждения и организации социальной сферы предоставляют населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные и другие услуги, создают рабочие места. Значительная часть объектов социальной сферы города полностью или частично содержится за счет средств местного бюджета, хотя отдельные учреждения могут быть частными и самоокупаемыми (стоматологические клиники, плавательные бассейны, организация ряда зрелищных мероприятий и др.) и государственными (крупные объекты межмуниципального, регионального и межрегионального значения). С развитием рыночных отношений доля частного сектора в оказании социальных услуг населению возрастает.

Таким образом, если первопричиной возникновения города явилось создание градообразующего предприятия, то при расчете численности трудоспособного населения города необходимо учитывать потребности не только этого предприятия, но и городского хозяйства и социальной сферы. С учетом неработающего населения соотношение численности населения города и численности работников градообразующих предприятий (градообразующий коэффициент) может составлять 4–5 и более, в зависимости от конкретных условий. Этот коэффициент имеет важное значение при проектировании города.

И градообразующие предприятия, и объекты городской инфраструктуры нуждаются в различных ресурсах, поставляемых из внешней среды. Однако встречное предложение товаров и услуг во внешнюю среду, за которые можно приобрести ресурсы для всех сфер города, обеспечивает в основном градообразующая сфера. Отсюда следует вывод, что экономическое положение градообразующих предприятий оказывает решающее влияние на все стороны жизни города.

Всякая система является более или менее открытой и связана с внешней средой. Под внешней средой понимается множество систем, подсистем и элементов, которые не входят в состав изучаемой системы, но изменение состояния которых вызывает изменения в ее поведении.

Город как открытая система имеет многочисленные связи с окружающей внешней средой. Он получает извне необходимые материальные ресурсы (от промышленного сырья и материалов до продовольствия), энергию, информацию и отдает во внешнюю среду произведенную продукцию, услуги, энергию, информацию. Сумма поступающих в город извне ресурсов в денежном выражении может быть не равна (меньше либо больше) сумме продукции (услуг), отдаваемой градообразующими предприятиями во внешнюю среду.

Важнейшими элементами внешней среды города являются государство, регион и окружающая территория (пригородная зона). Если рассматривать город как подсистему в системах государства или региона, то внешние связи города становятся внутренними связями этих систем. Состояние и развитие внешней среды оказывает сильное влияние на жизнь города. В свою очередь развитие города может и положительно, и отрицательно сказаться на состоянии государства, региона и окружающих территорий. Наиболее сильно влияние города на пригородную зону. Например, быстрый рост города вызывает миграцию населения из окружающих поселений и может лишить трудовых ресурсов расположенные там предприятия.

Изучение экономических и социально-политических процессов во внешней среде является необходимым условием для анализа ситуации в муниципальном образовании.

Муниципальные образования в России характеризуются исключительным разнообразием по численности населения и многим другим параметрам и могут классифицироваться по различным признакам.

Разнообразие муниципальных образований вызывается различием природных, исторических, социально-демографических и других факторов, обусловливающих обособленность и структуру этих территорий. Так, часть муниципальных образований, несмотря на тенденции размывания границ между смежными территориями, стремится сохранить свои границы с целью недопущения утраты социокультурной и исторической самобытности. Другая часть муниципальных образований обособливается по национальному принципу, способствуя сегрегации на своей территории представителей определенных национальностей или культур. Такое обособление позволяет жителям не только сохранять свои традиции и культуру, но и более эффективно защищать свои экономические и социальные интересы. Особенностями отдельных муниципальных образований являются их принадлежность к экстремальной климатической зоне, рельеф местности, наличие природных достопримечательностей, уникальных месторождений и пр. Не меньшее значение имеет возраст поселения, влияющий на особенности его социально-демографической структуры. В частности, в новых городах средний возраст проживающих значительно ниже, чем в старых, различны пропорции между мужчинами и женщинами. Учет этих факторов имеет большое значение для организации муниципального управления.

Возможна следующая классификация муниципальных образований:

поселенческие (города, поселки, сельские населенные пункты) – имеющие собственную минимально необходимую инженерную и социальную инфраструктуру;

территориально-поселенческие — состоят из нескольких населенных пунктов, связанных общностью инфраструктуры и хозяйственного интереса. Это может быть сельский район или округ, город с пригородными поселками и сельскими населенными пунктами, город и окружающий его район;

территориальные — характеризующиеся самостоятельным ведением хозяйства на малочисленных территориях, например на хуторах или при кочевом образе жизни в условиях Крайнего Севера.

Наиболее существенным является различие между городскими и сельскими муниципальными образованиями, которое вытекает из различия видов хозяйственной деятельности, формы расселения и уклада жизни в городской и в сельской местности. Для сельских поселений в большей мере характерна адаптация к природной среде, тогда как для городов преобладающую роль играет их целевая функция. Основные различия между городскими и сельскими поселениями представлены в табл. 1.1.

Таблица 1.1

Основные различия между городскими и сельскими поселениями

К промежуточной форме между сельскими поселениями и городами относятся поселки городского типа (рабочие поселки). Многие из них по мере роста преобразовались в города. Однако имеет место и обратная тенденция – преобразование поселков городского типа и некоторых малых городов в сельские поселения, что позволяет их жителям получать ряд социальных льгот. В Российской Федерации за период между переписями населения 1989 и 2002 гг. таких поселений насчитывалось около 300.

Городом принято называть крупное поселение, население которого занято преимущественно несельскохозяйственным трудом. Границы этой «крупности» весьма условны и зависят от многих факторов. В России статус городов обычно получают населенные пункты с числом жителей более 10–12 тыс., в то же время 135 городов России, или 15,8 % от всего их числа, имеют численность населения менее 5 тыс. человек. Наряду с этим есть много поселков городского типа и даже сельских населенных пунктов с числом жителей более 10 тыс. В США, например, нет понятия, аналогичного нашему понятию «поселок городского типа» или «рабочий поселок», и все они считаются городами. Поэтому там можно встретить множество городов с числом жителей даже менее тысячи.

Слово «город» происходит от слов «городить», «огораживать». Возникновение первых городов относится к периоду перехода от кочевого к оседлому образу жизни, от первобытно-общинного строя к рабовладельческому, периоду первого крупного разделения труда в человеческом обществе на сельскохозяйственный и ремесленный труд. Разделение труда привело к появлению обмена продукцией и развитию торговли. Поэтому первые города чаще всего возникали на перекрестках торговых путей.

Первые крупные города появились еще в IV–V вв. до н. э. Так, численность населения Вавилона и Древнего Рима достигала 1 млн человек. Города становятся предметом проектирования и обустройства, что потребовало развития ремесел и наук, наличия материальной базы и развитого сельскохозяйственного производства на окружающих территориях. Их площадь в это время не превышала 20 км² (Сиракузы – 19 км²; Рим – 17,5 км²; Александрия Египетская – 8 км²; Афины – 2,5 км²)[2].

Первыми элементами городского хозяйства были системы водопровода и канализации, бани, мощение улиц. Древний город был городом-крепостью. Стены, окружающие Вавилон, имели толщину несколько метров, вдоль стен тянулся глубокий ров с водой. Центральное место в древних городах занимали дворцы и храмы, которые строились из камня, жилые дома были, как правило, деревянными. Для рабов сооружались землянки. Город античного типа часто был одновременно и государством (Афины и другие греческие города). Древние городские цивилизации существовали и в других районах Земли: Китай, Средняя Азия и др.

В Средние века основой феодального строя были сельскохозяйственный труд и мелкое ремесло, и поэтому крупные города не были востребованы и пришли в упадок. Так, Вавилон был полностью уничтожен, а в Риме после его разорения осталось всего 40 тыс. жителей. Средневековые города развивались как центры ремесел и торговли, на перекрестках торговых путей, вокруг феодальных замков. По мере развития производства территории городов расширялись, за городскими стенами появились слободы и посады. Крупнейшими городами Средневековья были Париж (100 тыс. человек) и Венеция (200 тыс.). В эпоху Возрождения, великих географических открытий, расцвета торговли и мануфактурного производства, науки и культуры в Западной Европе возникли так называемые вольные города. Они обладали большой степенью самостоятельности от феодальных государственных властей и получали за счет торговли большие доходы.

При переходе к капитализму города стали быстро расти и приобретать современный облик. Но тогда же начали возникать сложные проблемы жизнеобеспечения городов (скученность населения, недостаток и неблагоустроенность жилищного фонда, проблемы транспорта, канализации, благоустройства территории, уборки мусора и др.).

В России первыми крупными городами были Киев, Новгород, Псков, затем приоритет перешел к Москве. В эпоху Петра I возник и стал быстро расти Санкт-Петербург, который по численности населения обогнал Москву. Однако в дальнейшем Москва, приобретя статус столицы, снова стала самым крупным городом СССР и России.

Причины быстрого роста одних и упадка других городов были самыми разными. Например, город Новониколаевск (нынешний Новосибирск) когда-то был небольшим уездным городом Томской губернии. Однако когда строящаяся транссибирская железнодорожная магистраль прошла через Новосибирск и миновала Томск (такое решение пролоббировали томские купцы, не желавшие терять доходы от конского извоза), ситуация стала меняться. Новосибирск быстро рос, а развитие Томска замедлилось.

В первые годы после Октябрьской революции 1917 г. в силу упадка промышленности многие города стали угасать и были преобразованы в сельские поселения. Однако с началом эпохи индустриализации количество и численность населения городов стали быстро расти.

Классификация городов. В настоящее время в Российской Федерации насчитывается 1097 городов. Большинство их сконцентрировано в Центральном федеральном округе – 304 города, меньше всего – в Дальневосточном – 70 городов. Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГрК РФ) классифицирует города по численности населения на следующие категории:

♦ малые (до 50 тыс. жителей);

♦ средние (от 50 тыс. до 100 тыс.);

♦ большие (от 100 тыс. до 250 тыс.);

♦ крупные (от 250 тыс. до 1000 тыс.);

♦ крупнейшие (свыше 1 млн жителей).

Особо важной является граница, отделяющая малые и средние города от больших. Как правило, город, переходя рубеж в 100 тыс. жителей, начинает приобретать новые качества, иной вид, обрастать городами и поселками-спутниками. 85 % всех городов России – это малые и средние города. В них проживает порядка 40 млн жителей.

Еще одним основанием классификации городов является их специализация, определяющая структуру занятости в городах, а также профиль производственной деятельности градообразующих предприятий. Положенный в основу классификации критерий занятости впервые был использован в 1943 г. американским ученым Ч.Д. Гаррисом, который разработал классификацию для 377 американских городов, на основе которой было выделено девять категорий городов: промышленные, города с менее выраженными промышленными функциями, города горнодобывающей промышленности, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуникационные города, университетские города, курортные города и многофункциональные города. Специализацию города можно определить с помощью индекса специализации, рассчитываемого по формуле

S_i= (N_i – N_j) / N_j,

где S_i – индекс специализации города i по отрасли N;

N_i — доля отрасли N в суммарной занятости города i;

N_j — доля отрасли N в суммарной занятости в стране.

В России по функциональному признаку можно выделить административные центры территорий, промышленные, ресурсодобывающие, агропромышленные города, транспортные узлы и порты. Так, из числа малых и средних городов России 58 % выполняют агропромышленную функцию, 75 % – промышленную, 70 % – транспортную, 32 % – рекреационную, 21 % являются городами-спутниками и специализируются на обслуживании крупных городов. Свои особенности имеют курортные города, наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Однако большинство городов, в том числе все крупные и крупнейшие города, имеет многофункциональное назначение (рис. 1.2).

Административные центры районного (уездного) либо регионального (областного, краевого, республиканского) уровня исторически сформировались как центры управления, политического и финансового контроля. Значение административной функции городов оказалось очень высоким: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей территории административные рычаги, сохранили и укрепили с течением времени свой городской статус, усилив его созданием промышленной и торговой инфраструктуры. Как административные центры при освоении новых территорий создавались такие города, как Тобольск, Томск, Иркутск, Якутск, Хабаровск и др.

Рис. 1.2. Типология городов России

Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких крупных промышленных предприятий, выросли, как правило, из рабочих поселков, а крупные города выросли из малых. Типичными примерами таких городов являются Тольятти, Набережные Челны, Череповец, Новокузнецк и др.

Ресурсодобывающие города (нефтяные, газовые, угольные, рудные, алмазные и т. д.) возникают в местах наличия соответствующих высокоэффективных природных ресурсов. Чаще всего господство добывающей отрасли означает небольшой возраст города и низкую степень диверсификации экономики, ограниченную начальными звеньями технологического цикла. Многие из ресурсодобывающих городов расположены в районах с экстремальными природно-климатическими условиями. Моноструктурный характер экономики таких городов ставит их жизнедеятельность в жесткую зависимость от градообразующего предприятия. Однако некоторые ресурсодобывающие города впоследствии «обросли» перерабатывающими отралями и превратились в многофункциональные. Некоторые города в СССР сразу создавались как центры и добычи, и переработки того или иного ресурса (Магнитогорск, Норильск и др.).

Для транспортных центров и портовых городов транспортные предприятия являются градообразующими (Туапсе, Игарка, Находка и др.). Многие такие города выросли на пересечении железных дорог с крупными водными артериями или как железнодорожные узлы. Ряд транспортных центров в дальнейшем превратился в многофункциональные города и административные центры (Новосибирск, Владивосток и др.).

Главной особенностью агропромышленного города является его ориентация на переработку сельскохозяйственной продукции, техническое и инфраструктурное обслуживание сельскохозяйственного производства на окружающей территории. Как правило, агропромышленные города отличаются небольшими размерами, незначительной плотностью населения, преимущественным распространением малоэтажных жилых строений. Располагаются такие города в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах (Центральночерноземная зона, Северный Кавказ, Алтай и др.).

Курортные города практически не имеют промышленности и формируют свою градообразующую базу за счет обслуживания населения из других регионов и стран. Расположение курортных городов в благоприятных географических условиях способствует привлечению населения на эту территорию. Успешный для города результат развития достигается за счет высокой доли гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской занятости. Курортные города относятся к уникальным природным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга (Сочи, Анапа, Белокуриха и др.).

Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При присвоении такого статуса утверждаются приоритетные направления его научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также программа развития, в которой определяются меры государственной поддержки наукограда с учетом его специфики.

Порядок образования и управления ЗАТО определен федеральным законом. Предложение о создании ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, а решение о создании принимает Президент РФ. В России имеется около 40 ЗАТО, созданных в свое время в границах закрытых городов, специализирующихся на исполнении оборонных заказов. Земли, занимаемые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются этим предприятиям в бессрочное пользование. Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет ЗАТО для финансирования социальных программ местного значения. Если на территории ЗАТО по согласованию с Правительством РФ и местными властями зарегистрированы юридические лица из других регионов или государств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Возможный дефицит бюджета ЗАТО покрывается из федерального бюджета.

Кроме того, можно выделить отдельные категории городов по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и т. д.

Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в нем как с точки зрения внутренней организации управления, так и во взаимоотношениях с внешней средой.

Численность населения и его демографическая структура являются важнейшими характеристиками муниципального образования. На основе информации о демографических процессах органы местного самоуправления планируют объемы муниципальных услуг, сеть муниципальных учреждений образования, здравоохранения и др., вносят изменения в бюджеты, корректируют социальную политику, определяют приоритеты в финансировании различных проектов.

Демографические показатели населения муниципального образования могут быть разделены на статические, фиксируемые на определенный момент времени, и динамические. К статическим показателям следует отнести общую численность населения, количество трудоспособного населения, половозрастную структуру (в том числе количество детей разных возрастов и пенсионеров), образовательный уровень, квалификационный уровень, этнический состав, структуру занятости, уровень безработицы, уровень и качество жизни и др. К динамическим — изменения перечисленных статических показателей, показатели рождаемости и смертности, естественный прирост, миграционное сальдо, темпы изменения безработицы и др.

Демографическая структура населения муниципального образования зависит от возраста поселения, его производственной специализации, характера миграционных процессов. Демографическая структура городских поселений отличается от сельских. Специфической особенностью сельской демографической структуры является сравнительно невысокая доля жителей в возрастном диапазоне от 20 до 30 лет, что объясняется отсутствием возможностей карьерного роста в сельской местности. Структура сельской занятости не привлекает молодежь, стремящуюся к трудовому разнообразию, и способствует увеличению тех видов деятельности, для осуществления которых необходимы опыт и трудовые навыки. На селе явно обнаруживается более активная миграционная роль женщин, что можно объяснить низкой востребованностью женского труда и неустроенностью быта, особенно остро переживаемые молодыми женщинами. В городах количество женщин чаще всего превалирует над численностью мужчин, особенно в старших возрастных группах. Исключение составляют города с ярко выраженной производственной специализацией, а также молодые города с неразвитой инфраструктурой.

Одной из характеристик демографической структуры муниципального сообщества является социально-профессиональная структура, в основе которой лежат такие критерии, как социальный статус человека, характер и размеры извлекаемого им дохода, уровень образования, а также содержание и интенсивность труда.

Информационная база, характеризующая население муниципального образования, его демографическую структуру и динамику, создается на основе периодически проводимых переписей населения. После революции 1917 г. в СССР и России было проведено восемь переписей – в 1920, 1926, 1939, 1959,1970, 1979, 1989 и в 2002 гг. В результате переписи населения государство получает информацию о национальном составе населения, профессиональной структуре, жилищных условиях людей, их общественном положении, возрасте и др. Эти сведения получают путем непосредственного опроса каждого взрослого человека, что делает результаты переписи социально обоснованными. По данным переписи 2002 г., население России составило 145,2 млн человек. Из них 106,5 млн приходится на городские поселения и 38,7 – на сельские. По сравнению с переписью 1989 г. численность населения России сократилась на 1,8 млн человек, причем это коснулось как городского, так и сельского населения. Наряду с данными переписи населения большое значение имеют данные демографической статистики, публикуемые Госкомстатом России на основе микропереписей в регионах, данные паспортного учета, социальные паспорта, составляемые органами местного самоуправления при участии органов территориального общественного самоуправления.

Следствием социально-демографической неоднородности населения является неоднородность его потребностей в муниципальных услугах. Население как потребитель многих муниципальных услуг структурировано по домохозяйствам, поэтому для муниципальных органов власти необходима информация не только о численности и демографической структуре населения муниципального образования, но и о численности и структуре домохозяйств.

Отношения внутри домохозяйств не принимают товарную форму и поэтому формально не участвуют в создании национального дохода. Однако, по некоторым оценкам, доля домашнего труда в структуре ВНП в различных странах доходит до 30–50 %. В России особенно высока роль домохозяйств в сельской местности, где доля формального сектора занятости остается небольшой. Совместно проживающие люди формируют совместный бюджет, определяющий порядок распределения доходных и расходных средств каждого домохозяйства во взаимодействии с внешней средой.

Домохозяйство — это территориально локализованная хозяйственная единица, специализирующаяся на производстве и потреблении товаров и услуг и замещения на кооперационной основе специализированных рыночных операций. Домохозяйство – это комплексное внутри- и межсемейное образование, располагающее неделимой собственностью, общим бюджетом и согласованным поведением его членов на местных рынках. В отличие от семьи домохозяйство может строиться не только на родственных связях. Выделение домохозяйств имеет в первую очередь экономическое значение, как выделение хозяйственных единиц, ориентированных на минимизацию расходов и максимизацию коммерческой выгоды.

Основными критериями типологии домохозяйств являются количество членов домохозяйства, его половозрастная структура, количество и возраст несовершеннолетних детей, гражданское состояние. Основанием типологии выступает способность (неспособность) домохозяйства к самодостаточности и максимально полному удовлетворению потребностей своих членов.

К свойствам домохозяйства, определяющим его профиль и реакцию на изменения в рыночной среде, можно отнести доход на каждого его члена, профессиональный статус его трудоспособной части, размер располагаемого имущества, местонахождение и качество жилья, наличие постоянной работы и пр.

На рисунке 1.3 приводится типология домохозяйств, основным критерием которой является степень их полноты с точки зрения состава его членов.

Рис. 1.3. Типология домохозяйств

Полные стандартные домохозяйства, состоящие из двух взрослых членов семьи и не более двух несовершеннолетних детей, характеризуются высокой централизацией доходов, умеренной склонностью к сбережениям, рационализмом в потребительском поведении. В таких семьях, как правило, женщина вынуждена заниматься домашним хозяйством и воспитанием детей, и поэтому заработок мужчины является основным источником семейного дохода.

Полные многодетные домохозяйства отличаются от предыдущего типа большим (3 и более) количеством детей. Это обстоятельство вынуждает такие семьи действовать в жестких рамках бюджетного дефицита. Это также определяет структуру расходов домохозяйств, имеющую ориентацию на приобретение товаров кратко- и среднесрочного использования. Женщины в таких домохозяйствах либо не работают, либо привлекают с целью надзора над детьми родственников или наемных работников.

Полные сложносоставные домохозяйства в дополнение к первым двум типам включают также родителей взрослых членов семьи (дедушек и бабушек), чем обеспечивается возможность освобождения женщины трудоспособного возраста от домашних обязанностей. В целом этот тип домохозяйств отличается неоднозначностью в роли лидера, разделенной между представителями старшего и среднего поколений. Этот тип домохозяйств обнаруживает неопределенность в ценностных ориентациях, невысокую степень концентрации расходных средств, стесненность в жилищных условиях.

Неполные возрастные домохозяйства всецело состоят из лиц пенсионного возраста, составляющих семейные пары. Дети пенсионеров живут отдельно и могут периодически оказывать родителям посильную помощь. В эту же категорию можно отнести бездетных одиноких членов среднего поколения, проживающих со своими родителями. Поведение таких домохозяйств на потребительских рынках всецело определяется размером пенсий, зарплат и емкостью приусадебного участка. Представители домохозяйства крайне рациональны в своих действиях, преимущественно приобретают товары краткосрочного пользования, откладывая небольшую часть своих доходов «на черный день». На рынке труда представители этого типа, регистрируемые как «работающие пенсионеры», заняты на низкооплачиваемых работах с умеренным режимом труда.

Неполные одиночные домохозяйства представляют собой людей, живущих в одиночестве, независимо от пола и возраста. Разброс в доходах этого типа может достигать значительных размеров, что делает реакцию на территориальных рынках со стороны этих домохозяйств неопределенной и малопрогнозируемой.

Неполные мужские домохозяйства включают в себя обремененные детьми семьи, лишенные материнской поддержки. Такой тип представляет собой сочетание в мужчине функций зарабатывания финансовых средств и «хранителя очага», воспитателя. Наличие в таком домохозяйстве несовершеннолетних детей чрезвычайно усложняет функционирование такого домохозяйства, обрекая подрастающее поколение на сравнительно жесткие условия воспитания. На потребительском рынке такое домохозяйство склонно к неупорядоченной деятельности с ориентацией на приобретение товаров краткосрочного пользования.

Неполные женские домохозяйства являются, пожалуй, наиболее встречающейся в России разновидностью неполного типа, отличающейся от мужского тем, что дети лишены уже отцовской поддержки. Этот тип характеризуется чрезвычайно активной ролью женщины на рынке труда, выраженной тем сильнее, чем большее количество иждивенцев находится в составе домохозяйства. На потребительском рынке такое домохозяйство действует наиболее последовательно и рационально с акцентом на приобретение товаров кратко- и среднесрочного пользования. В силу стесненности материальных средств в таком домохозяйстве оно склонно к самозанятости и находится в сфере неформального сектора региональной экономики.

Количество, типология и структура домохозяйств в конкретном муниципальном образовании зависит от многих факторов. В «молодых» городах периода индустриализации и освоения новых территорий было много детей и мало пенсионеров, в депрессивных городах с дефицитом рабочих мест структура может быть иной. Эти показатели являются ключевыми стратегическими показателями любого муниципального образования, представляя собой точный индикатор его состояния и перспектив развития.

Территория муниципального образования может включать в себя один населенный пункт (город, поселок, сельский населенный пункт) или несколько населенных пунктов, объединенных общей территорией. При этом для муниципального района расстояния между входящими в него поселениями могут быть весьма значительными.

Все жизненные процессы города осуществляются на относительно небольшой территории. Внешняя граница города, отделяющая территорию города от других земель, называется городской чертой. Городская черта утверждается органом государственной власти субъекта РФ.

Территорию города характеризуют две основные составляющие: природный комплекс и созданная человеком планировка и застройка. Сочетание этих факторов формирует городскую среду.

Городская среда — это совокупность множества природных, архитектурно-планировочных, экологических, социально-культурных и других факторов, в которых обитает городской житель и которые определяют комфортность его проживания на этой территории.

Все жители города заинтересованы в том, чтобы городская среда была максимально комфортной. Они хотят иметь возможность влияния на состояние городской среды или по крайней мере рассчитывать, что их мнение по этому вопросу будет учтено муниципальной властью. Однако система ценностей в отношении отдельных параметров городской среды у разных групп населения может быть неодинакова. Так, владелец автомашины хочет, чтобы она стояла под окнами его дома, а другие жильцы дома выступают против. В разных районах города состояние городской среды может быть различным.

Улучшение состояния городской среды затрагивает все подсистемы города, поэтому пространственная организация территории города должна рассматриваться как важнейший компонент муниципального управления. Здесь особо недопустимо принятие управленческих решений, ориентированных на краткосрочный результат. Должны учитываться все факторы: природные, исторические, социальные, экономические, экологические, культурные.

Важнейшим элементом территории города является природный комплекс. Основу природного комплекса образует его физико-географическое положение. Оно определяется границами природных зон, климатическими условиями, количеством осадков, особенностями ландшафта, рельефом местности, ветровым и солнечным режимом территории, типом и строительными характеристиками грунтов, наличием водоемов (реки, озера), наличием памятников природы и т. п. Физико-географическая среда урбанизированных территорий сильно трансформирована и представляет собой особую экологическую систему. Человек с максимальной эффективностью старается использовать природные факторы территории для формирования благоприятной городской среды, удобной для проживания.

В зависимости от характера природного окружения города отличаются друг от друга дизайном застройки, этажностью зданий, расположением рекреационных зон. Так, в ряде северных городов России особенности климата и почв формируют малоэтажную застройку территории, для южных и засушливых территорий особую важность приобретают проблемы озеленения городов и т. д. Пространственная организация каждого города уникальна и неповторима, двух одинаковых городов нет.

В научной литературе имеется несколько подходов к организации планировки и застройки территории города, ее зонированию. Один из них основан на концепции опорного экологического каркаса. В основе концепции лежит разделение территории на отдельные пространственные зоны: наивысшей хозяйственной активности, экологического равновесия и буферной зоны. Каждая из зон выполняет свою функцию. И если зона наивысшей хозяйственной активности включает в себя жилые массивы, участки производственных и торговых предприятий, кое-где разделенные зелеными насаждениями, то зона экологического равновесия предназначена для воспроизводства природных ресурсов, формирования зеленого пояса вокруг крупных урбанизированных территорий. Зона экологического равновесия может охватывать и пригородные районы. Буферные зоны образуются на стыке систем расселения и призваны снизить экологический дефицит территорий с насыщенной промышленной инфраструктурой.

Другой подход предполагает разделение территории города на ядро, центральный район, специализированный район и периферию.

Ядром города является исторический центр, включающий в себя, как правило, главные административные здания, культурные учреждения и торговые центры. Наличие ядра характерно для исторических городов, в некоторых в качестве такого ядра выступает кремль (Москва, Нижний Новгород, Великий Новгород, Псков, Казань и др.).

Центральный район по сравнению с ядром является более открытым и ориентирован на обслуживание основных функций города, обеспечивая реализацию преимущественно деловых и торговых функций города.

Специализированный район предполагает образование на территории города отдельных, достаточно обособленных жилых комплексов – микрорайонов или даже целых городских районов. Строительство таких «соцгородов» со своей развитой инфраструктурой было характерно для СССР периода индустриализации. Как правило, соц-города возникали при крупных промышленных предприятиях, их строительство финансировалось по титулам соответствующих министерств и ведомств. В таких городах, как Тольятти, при строительстве АвтоВАЗа был создан, по сути, новый город, значительно переросший по своим масштабам старый центр.

Периферия — район внешней границы городской территории, характеризующийся низкой степенью временной доступности (высокими средними временными затратами), недостаточным развитием социально-бытовой сферы. В этих частях города преобладает одноэтажная жилая застройка частного сектора. Но близость к рекреационным участкам пригородной зоны делает этот сегмент городской территории коммерчески привлекательным.

Перечисленные выше подходы формируют научную основу организации городского пространства. Правовую основу зонирования территории города составляют нормы Земельного[3] и Градостроительного кодексов. В указанных документах и в реальной практике муниципального управления используется зонирование территории города по трем основным факторам (критериям): функциональному, правовому и экономическому, или ценовому (рис. 1.4).

Рис. 1.4. Зонирование территорий муниципальных образований

Функциональное зонирование территории предполагает использование разных участков (зон) городской территории для различных целей (функций). Перечень этих функциональных зон определен Земельным кодексом (ст. 85). Соблюдение требований к функциональному зонированию территории города контролируется Федеральной службой земельного кадастра (Росземкадастр).

Правовое зонирование устанавливает систему разрешений и ограничений по использованию отдельных участков территории города. Градостроительный кодекс характеризует правовое зонирование как деятельность органов местного самоуправления в области разработки и реализации правил застройки территорий городских и сельских поселений, других муниципальных образований. Муниципальная власть имеет возможность правового регулирования и принятия управленческих решений по вопросам определения:

♦ интенсивности использования отдельных участков территории города (плотности застройки);

♦ территориальных границ зон с ограничениями по этажности застройки;

♦ территориальных границ зон различных видов собственности (государственной, муниципальной, частной);

♦ территориальных границ зон, в пределах которых предполагается отчуждение (принудительный выкуп) недвижимости;

♦ территориальных границ зон с различными условиями подключения к транспортным и инженерным коммуникациям;

♦ территориальных границ зон с различными геологическими условиями, режимами инженерной защиты и благоустройства;

♦ границ земельных участков, обремененных публичным сервитутом, т. е. правом пользования чужим земельным участком в общественных целях.

Такая информация особенно важна для потенциальных инвесторов.

Правовое регулирование использования территории города определяется специальным документом – правилами землепользования и застройки, устанавливающим так называемые градостроительные регламенты.

Ценовое зонирование территории города осуществляется органами местного самоуправления на основании установленных земельным кадастром базовых цен на отдельные земельные участки. Органы местного самоуправления при установлении ставок земельного налога, размеров арендной платы за земельные участки, нежилые помещения и другие объекты недвижимости на различных участках городской территории могут дифференцировать их с учетом транспортной доступности, инженерной обеспеченности и престижности. Такое зонирование позволяет через систему повышающих и понижающих коэффициентов экономически стимулировать освоение территорий, в которых заинтересован город, и взимать повышенную плату в бюджет города с престижных участков.

Политика зонирования территории города (функционального, правового, ценового) является важным фактором регулирования его развития, привлечения инвестиций, ограничения застройки отдельных участков, максимизации доходов от использования территории.

1.2. Общие принципы пространственной инфраструктуры муниципальных образований

Современный город как объект исследования представляет собой прежде всего активный конгломерат людей, объединенных производственными и распределительными отношениями и в итоге – отношениями, связанными с потреблением в широком смысле этого слова. Поскольку экономика определяет общественную систему, то единственным рациональным методом по созданию теории современного города может быть комбинированный анализ при участии статистических методов или массового подсчета социальных явлений. Таким образом, теория современного города должна по возможности вытекать из готовой уже экономической науки, при постоянном анализе структуры и функций отдельных типичных городов и анализе статистических данных. Современный город необходимо рассматривать не только как «выразителя» господствующей системы хозяйства или надстройку над ней, но как естественную часть этой системы.

Города в Российской Федерации с их планировкой, хозяйственным и техническим оборудованием, с их бытом и даже идеологией остаются наследием социалистической эпохи. Естественно, и законы этой эпохи сказываются на их развитии.

Вместе с тем в структуре и функциях этих городов уже произошли глубокие изменения, являющиеся результатом коренных революционных преобразований в общей экономической и государственной системе.

В настоящее время города в Российской Федерации, их структура и функции должны рассматриваться как часть системы переходного периода: их классовый состав, учреждения, жизненные проявления, даже внешний облик, а тем более финансы и хозяйство – несомненно, определяются новой экономической политикой и проводимыми в жизнь элементами капитализма.

Комплексное решение проектных задач, направленное на формирование среды общественной жизнедеятельности, определяет первоочередность социальных аспектов анализа и проектирования.

Планировочная структура городских поселений формируется, обеспечивая компактное размещение и взаимосвязь функциональных зон; рациональное районирование территории в увязке с системой общественных центров и инженерно-транспортной инфраструктурой; эффективное использование территории в зависимости от ее градостроительной ценности; комплексный учет архитектурно-градостроительных традиций, природно-климатических, ландшафтных, национально-бытовых и других местных особенностей; охрану окружающей среды, памятников истории и культуры.

Идеалом урбанистической теории следовало бы признать научное описание структурной организации городской территории всех стран, эпох и категорий, но пока об этом нельзя говорить, так как в систематическом и полном виде эта аналитическая работа до сих пор никем не выполнена даже по отношению к современному типичному большому городу. Поэтому приходится прежде всего классифицировать признаки города, влияющие на структурную организацию городской территории, а затем выбрать из них те, которые подлежат рассмотрению.

Признаки города могут быть разделены на субъективные и объективные, в свою очередь объективные – на внутренние, касающиеся самого социального бытия городских поселений, и внешние, характеризующие материальную структуру города и его облик.

Внутренние признаки могут быть разделены на социологические, так как они исходят из самого факта концентрации населения в одном месте, и экономические, носящие ярко выраженный исторический характер. Экономические признаки в свою очередь включают:

♦ признаки, которые прямо обусловлены господствующей народнохозяйственной системой;

♦ признаки, которые вызваны конкретными, насущными и элитарными потребностями городского населения.

Индивидуальные признаки отдельных городов носят чисто местный, случайный и неповторимый характер и не могут служить предметом типизации и обобщения, источником формулирования закономерностей урбанизма. Каждый из существующих городов имеет как в целом, так и в деталях свои индивидуальные отличия, свой стиль и присущее ему своеобразие, обусловленные климатом, особенностями местоположения, национальными влияниями, местными нравами, историческими случайностями. Каждый город отличается своим колоритом, накопленным в веках.

Большинство урбанистов выдвигают в качестве главного признака, влияющего на структурную организацию города, значительную концентрацию (сосредоточение) людей на более или менее ограниченной территории. Оспаривать этот признак невозможно, так как он – единственный признак, который применим к городам всех категорий, стран и эпох.

Однако признак территориальной «ограниченности» был более типичен для старинных городов, окруженных стенами. В быстро и стихийно растущем современном городе виртуальных «границ» несколько, и они нередко пересекаются или стираются.

Современный большой город характеризуется непрерывным и интенсивным ростом численности и плотности населения, городской площади и активной динамикой всех показателей.

Сразу же возникает вопрос, как происходит процесс интеграции (роста, уплотнения) – в планомерном порядке или стихийно?

Исследователи отмечают, что плановое начало преобладает в коммунальном хозяйстве как российских, так и зарубежных городов. Но не может быть никакого сомнения в том, что современные города, выросшие и развивающиеся на капиталистических началах анархии производства, частной собственности на недвижимое имущество, почти ничем не стесняемой индивидуальной инициативы и коммунальной свободы, имеют весьма мало общего с плановым началом. Принципы планировки разработаны теоретически и технически, но в очень редких случаях они осуществлены на деле; законодательство предоставляет городским сообществам значительные права по принудительному отчуждению имуществ для планировки городов, содержит современные санитарные и строительные нормы. Если же внимательно присмотреться к тому, что делается фактически, то нельзя избежать вывода, что городское хозяйство и благоустройство в Европе и Америке предоставлено власти экономической стихии; лишь после того, как современная жизнь с ее принципами индивидуального накопления приводит, после колоссальной растраты сил, к ряду неблагоприятных последствий – жилищному кризису, нерациональному строительству, загрузке движения, дороговизне и т. п., – выступает плановое начало со своими советами, образцами и стремится залечить социальные язвы.

Вторым существенным признаком современного большого города (а также в меньшей степени средних и малых городов), тесно связанным с первым, является интенсивный и постоянный его рост.

Очень часто указывается, что интенсивность роста городов снизилась и что крупнейшие центры имеют тенденцию регрессировать в своей численности, но это мнение верно лишь для центральных частей города. На самом деле рост продолжается, но в других формах: интенсивно заселяются окраины города, растут внегородские соседние поселения, постепенно приобретающие городской характер, сам же город разрастается посредством последовательных объединений всех предместий и поселений, а иногда при помощи фактического слияния с другими разросшимися городами.

В области численного роста городского населения нет никаких плановых показателей и государственных регуляторов, только активный рост рыночных цен на квартиры и жилища сдерживает приток населения в города. Но этот сдерживающий экономический механизм является стихийным по своей сути. Точно так же городская площадь, за немногими исключениями, растет не путем планомерной закупки земли и застройки окраин, а принудительным присоединением беспорядочно разросшихся пригородов, хаотично разбросанных домиков, между которыми подчас попадаются многоэтажные здания, окруженные пустыми пространствами.

Наконец, и динамика городской жизни с ее транспортными заторами, перегрузками общественного транспорта, феноменальным ростом несчастных случаев не может являться результатом обдуманного плана. Все современные муниципальные проблемы, кризисы и тупики происходят из того же источника – анархии процесса городской интеграции. Поэтому следующий существенный признак – анархия и стихийность большого города. В соответствии с этим признаком одновременно с процессом городской интеграции наблюдается и обратный процесс, а именно – дифференциации: разделения, расчленения и усложнения городских функций. Именно на этот процесс опирается социально-экономическая структура больших городов.

Что составляет основу происходящей дифференциации?

Во-первых, это – классовое расслоение, которое почти полностью воспроизводит всю систему современных социальных отношений, к тому же в большом городе во много раз сильнее, чем в малом. Во-вторых, это – профессиональная дифференциация, которая в больших городах в десятки и сотни раз превышает дифференциацию профессий в малых городах, так как мелкотоварное хозяйство не допускает далекоидущего разделения труда. В-третьих, это – локальная дифференциация. Перечисленные социальные группировки довольно «правильно» распределяются по городу, проживая преимущественно «в своем обществе» – в определенных, облюбованных ими кварталах

и улицах. Они руководствуются ценами на квартиры, близостью к местам занятий, местными нравами, вкусами и т. п. Эта локальная дифференциация имеет в городском хозяйстве больше значения, чем кажется на первый взгляд. Например, распределение расходов на благоустройство различных частей города, споры о направлениях транспортных линий, расписания рейсов и т. д. зависят непосредственно от этой дифференциации.

Последний основной признак большого города – его высокая цивилизующая и культурная роль. Этот факт настолько бесспорен и общеизвестен, что не требует подробных доказательств. В большом городе сосредоточены высшие учебные заведения, исследовательские институты с их лабораториями, обсерваториями, опытными станциями. В нем функционируют издательства, библиотеки, музеи, выставки – вплоть до международных, привлекающих десятки и сотни тысяч приезжих. В нем читаются публичные лекции, даются концерты, театральные спектакли, устраиваются съезды специалистов и международные конгрессы. В нем проводится бесчисленное множество разнообразных мероприятий. Большой город привлекает к себе ум и талант всей тяготеющей к нему территории – молодые силы, которые он воспитывает, развивает, вовлекает в грандиозный процесс соревнования, отбора и жизненных побед. Однако весь этот мощный и стихийный круговорот интеллектуальной энергии воздействует на разные слои городского сообщества неравномерно.

В 90-е гг. XX в. произошла переоценка целей и направленности градостроительной деятельности. В соответствии с новыми экономическими реалиями формируются генеральные планы развития городов, являющиеся документами принципиально нового типа. Города в них представлены как самостоятельно развивающиеся, неидеологизированные территориальные образования, соответствующие жизни людей всех возрастов, национальностей, вероисповеданий, разных политических убеждений, специальностей и профессиональных интересов.

Еще одним основным принципом градостроительной политики, осуществляемой в Российской Федерации, является постоянное внимание к повседневным проблемам и нуждам населения. Этот принцип реализуется в растущих объемах строительства жилья, в направлении развития муниципального жилого фонда и передаче его в аренду по муниципальной таксе, в развитии ипотеки, в расширении сети обслуживающих объектов социального и культурного назначения. При этом определяющими являются нормативы и гарантии, направленные на повышение комфортности проживания населения.

Претворение этих принципов в жизнь можно проследить на примере Генерального плана развития Москвы, принятого московским правительством в 2005 г.[4] Их реализация проходила в принципиально новых исторических реалиях, на качественно новом научно-практическом уровне. При этом такой уровень текущей и проектно-прогнозной градостроительной деятельности в столице России достигнут в значительной мере благодаря постоянной работе Правительства Москвы. В этой деятельности хорошо видна организующая и направляющая роль административного центра муниципального образования.

В сложных экономических условиях выделялись необходимые средства для осуществления глубоких научных и проектных архитектурно-градостроительных проработок, ведения оперативных строительных, реставрационных и иных созидательных, зодческих работ.

В этот же период произошла корректировка функций Москвы как столицы новой России, утверждающей свой мировой статус.

Наиболее целесообразными из ее функций были признаны управленческие, культурные, образовательные, финансовые, торговые и – в меньшей мере – промышленные с ресурсоемкой спецификой. Большую значимость приобрело развитие сферы деловых услуг – финансово-банковской деятельности, консалтингового и рекламного бизнеса, информационных услуг, операций с недвижимостью и т. п.

Стремительно выросла роль Москвы как одного из важнейших мировых туристических, образовательных, культурных, деловых, событийных, религиозных центров (что требует качественного развития гостиничного хозяйства), а также как важнейшего центра транспорта и связи.

В Генеральном плане развития Москвы разработана структурная схема городской территории, способствующая улучшению социальной организации и условий жизни населения. Городская территория делится на комплексные планировочные зоны, обеспечивающие оптимальную организацию труда, быта и отдыха населения и значительное сокращение дальности трудовых и культурно-бытовых поездок. Архитектурно-пространственная организация столицы, сохраняя преемственность исторического развития города, в то же время обеспечивает его гармоничное формирование и композиционное единство. Такое единство достигается:

♦ совершенствованием сложившегося звездообразного построения городского плана и развитием системы широких парковых клиньев, глубоко проникающих в городскую застройку и приближающих природу к человеку;

♦ бережным отношением к историческим, культурным и художественным ценностям, созданным в процессе развития города;

♦ сохранением своеобразия природных особенностей, архитектурного облика и пространственной организации Москвы и дальнейшим совершенствованием этих качеств;

♦ потенциальным переходом от моноцентрического построения города к полицентрическому, созданием системы общегородского центра, включающей исторически сложившийся центр города и центры планировочных зон;

♦ реконструкцией исторически сложившейся планировки и застройки города в соответствии с современными градостроительными требованиями;

♦ созданием своеобразных по архитектуре и композиционно законченных районов, связанных системой общегородского центра в целостный организм и образующих крупные архитектурные ансамбли на въездах в город.

Генеральным планом предусматривается радикальное совершенствование сложившейся сети транспортных магистралей и улиц, что обеспечит быстрые и удобные внутригородские и внешние связи столицы. Транспортное обслуживание населения основывается на комплексном развитии всех видов городского и внешнего транспорта: метрополитена, железных дорог, троллейбусов, автобусов и автомобилей. Проведение комплекса мероприятий по водоснабжению, энергоснабжению, связи обеспечит высокий уровень бытового комфорта. Реализуется система мероприятий по оздоровлению воздушной среды, значительно улучшающих санитарно-гигиенические условия жизни населения.

Значительные преобразования осуществляются в сфере труда, где занято все трудоспособное население города. В крупных производственных зонах проектируется строительство учреждений обслуживания, призванных удовлетворить культурно-бытовые запросы трудящихся. Впервые подготовлены рекомендации по обеспечению наиболее целесообразной планировочной организации и улучшению санитарно-гигиенического режима работы сложившихся и вновь создаваемых производственных комплексов.

Предложенная в Генеральном плане организация селитебных территорий предусматривает создание удобной системы повседневного, систематического и эпизодического культурно-бытового обслуживания населения. Преобразования в области быта должны способствовать удовлетворению разнообразных потребностей человека в области интеллектуального и физического развития. Преимущественное развитие получают общественные формы массового отдыха для различных возрастных групп, сочетающих как интересы коллектива, так и индивидуальные склонности людей. Предложения по дальнейшему развитию планировочной структуры Москвы разработаны в результате всестороннего изучения и критического анализа сложившейся планировки, с учетом прогрессивных принципов современного градостроительства.

В основу предложений по архитектурно-планировочной структуре положено разделение территории на ряд градостроительных образований – планировочных зон, объединяемых системой общегородского центра. На территории столицы предусматривается создание восьми планировочных зон с населением в пределах от 600 тыс. до 1 млн человек; зоны имеют относительно сбалансированное соотношение трудовых ресурсов и мест приложения труда, а также относительно автономную организацию культурно-бытового обслуживания. Одна из планировочных зон охватывает исторически сложившуюся часть города с находящимся в ней основным ядром общегородского центра. Остальные семь зон располагаются вокруг центрального и включают все остальные районы города. Жители каждой зоны смогут, если это им удобно, работать на предприятиях и в учреждениях, расположенных на самой территории зоны, и, не покидая ее пределов, провести свободное время или заняться спортом в местах массового отдыха.

Планировочные зоны состоят из трех-четырех планировочных районов с населением по 250–400 тыс. человек; те в свою очередь делятся на ряд жилых районов и объединяются включенными в их состав парками и центрами городского значения.

В Генеральном плане предусмотрено улучшение функционального использования территории, намечающее:

♦ упорядочивание двух основных функциональных зон города – селитебных и внеселитебных;

♦ создание производственных зон на базе сложившихся групп промышленных, коммунальных и других предприятий, а также научно-исследовательских организаций;

♦ равномерное размещение производственных зон в плане города с учетом приближения мест приложения труда к жилым районам;

♦ расширение селитебных территорий, на которых должно быть размещено жилищное строительство с учетом увеличения общих размеров жилого фонда города до 145 млн м² полезной площади (т. е. до 95—100 млн м² жилой площади);

♦ резервирование территорий, необходимых для развития системы общегородского центра и образования центров городских планировочных зон и районов;

♦ развитие системы зеленых насаждений общегородского значения и создание значительных зеленых массивов в сложившейся части города;

♦ увеличение территорий, необходимых для комплексного расширения сети внешнего транспорта, удобного размещения линий и эксплуатационно-технических устройств железной дороги, воздушных и речных портов, а также междугородных автовокзалов.

Наилучшая организация быта населения достигается гибкой структурой селитебных территорий, в основе которой лежит их деление на жилые районы, формирующиеся из жилых групп и кварталов. Такая структура, удобная для многофункционального города, каким является Москва, способствует четкой организации культурно-бытовых учреждений, расположенных в системе общегородских центров, в центрах планировочных районов, жилых районов и микрорайонов.

В зоне центрального ядра предусматривается сохранение густой сети основных магистралей с расположенными вдоль них линейными центрами обслуживания. Здесь нет необходимости четкого деления на жилые районы и жилые группы; вместе с тем полностью сохраняется требование обеспечить удобные радиусы обслуживания населения. Необходимые озелененные пространства в этой зоне создаются за счет сноса ветхой и малоценной застройки.

Иное положение на периферии города, где имеется возможность четкой организации жилых районов и концентрации учреждений обслуживания в крупные общественные комплексы, находящиеся преимущественно вокруг станций метро.

В зоне небольших жилых образований, сложившихся в районах бывших московских окраин, территориально ограниченных полосами железных дорог, производственными зонами и естественными преградами, полноценное обслуживание обеспечивается путем создания комплексов местных центров с учетом возможного использования общественных центров промзон (заводских дворцов культуры, универсальных залов, стадионов, учреждений обслуживания). Жилая застройка осуществляется в основном домами в 9—16 этажей, а в отдельных, градостроительно оправданных случаях – зданиями выше 16 этажей. При этом общественные здания могут иметь 30–40 этажей и выше. Предусмотренная в Генеральном плане реконструкция сложившихся производственных зон и формирование новых позволят обеспечить:

♦ наилучшие условия для производственной деятельности трудящихся;

♦ оптимальные санитарно-гигиенические условия в производственных зонах и прилегающих к ним районах;

♦ удобную функционально-планировочную организацию крупных производственных территорий, благоприятные условия для кооперирования вспомогательных служб;

♦ хорошие транспортные связи между производственными зонами и селитебными территориями;

♦ высокие архитектурные качества планировки и застройки.

Принятое в Генеральном плане строительное зонирование позволяет сохранить преемственность в формировании архитектурно-пространственной композиции Москвы, веками славящейся живописностью и богатством силуэта. Дальнейшее развитие силуэта Москвы будет осуществляться в соответствии с историческими традициями русского градостроительного искусства, на основе сочетания рядовой массовой застройки с группами современных высотных сооружений и древними ансамблями – Кремлем, монастырями и отдельными уникальными по своей архитектуре зданиями. Планируется совершенствование пространственной структуры жилой застройки, возвращение дворам утраченного масштаба, формирование четких очертаний кварталов, традиционно московского периметрального характера застройки улиц.

Важнейшей задачей является восстановление официальных исторических атрибутов государственности, символов муниципальной значимости, ведущей роли Москвы как субъекта Российской Федерации, визуальное оформление Москвы как столицы России. Свидетельством этого является реконструкция Московского Кремля – восстановление Красного крыльца в Кремле, Андреевского и Александровского залов в Кремлевском дворце, Воскресенских ворот и Китай-города с Иверской часовней, воссоздание Казанского собора на Красной площади, частичное восстановление Китайгородской стены, официальное возрождение исторического герба Москвы – Георгия Победоносца, разящего зло-змия, восстановление символов федеральной власти – двуглавых орлов на фасаде Большого кремлевского дворца, на шпилях Исторического музея, Воскресенских воротах, превращение Петровского путевого дворца после реконструкции в дом приемов Московской мэрии.

Частью Генерального плана является развитие Москвы как главного религиозного центра России, многонационального и поликонфессионального. В этих целях во всех частях Москвы возрождаются и реставрируются, вновь строятся религиозные центры традиционных конфессий. В постоянное и безвозмездное пользование Русской православной церкви переданы соборы и храмы Кремля. Событием исторической значимости стало восстановление Храма Христа Спасителя, получившего статус главного Кафедрального собора России. Кроме того, РПЦ возвращены десятки православных храмов, в Москве возрождаются православные монастыри (Данилов, Новоспасский, Новодевичий, Рождественский, Зачатьевский). По всей Москве строятся новые и восстанавливаются старые часовни и храмы. Русской православной старообрядческой церкви возвращается историческая собственность в Рогожской слободе, в Преображенском, храм у Белорусского вокзала.

Условием успешного развития Москвы является градостроительная поддержка экономических структур столицы, создание рыночной инфраструктуры. В этих целях ведется строительство и реконструкция банков, других учреждений финансово-коммерческой сферы, объектов рыночного толка, современных – мирового класса – офисных зданий и сооружений рекреационно-досугового бизнеса.

Оказывается содействие в перестройке (в том числе и благодаря новому строительству) работы ряда вузов, научных, промышленных и некоторых других учреждений, организаций и предприятий, в том числе Российской академии наук и ее научных институтов.

Усиление строительных темпов объектов – необходимое условие совершенствования городской жизни. В этой связи осуществляется дальнейшее развитие инженерии города с переходом на новые технологии с локализацией источников водоснабжения и канализации; внедрением в практику водо- и энергосберегающих технологий при строительстве как производственных объектов, так и массовых серий жилых домов.

На эти же цели направлены расширение, ремонт и более рациональная эксплуатация улично-дорожной сети, комплексная реконструкция Московской кольцевой автодороги, превращение МКАД в первую в стране дорогу, отвечающую всем мировым стандартам. В ходе ее реконструкции построено 49 автодорожных путепроводов, 8 мостовых переходов (в том числе 3 больших моста), 77 надземных и подземных пешеходных переходов, введены в эксплуатацию 51 АЗС и автозаправочный комплекс.

Опыт реконструкции МКАД как действительно комплексного преобразования городской территории нашел широкое применение при строительстве третьего транспортного кольца в Москве.

Расширяется практика создания радиальных магистралей безостановочного движения транспорта; увеличение пропускной способности предполагается достигнуть за счет организации пересечения транспортных потоков на разных уровнях (проспект Мира – Ярославское шоссе, Ленинский проспект, Варшавское шоссе, Волгоградский проспект).

Уже сооружены три из намечающихся к строительству десяти пешеходных мостов через Москву-реку: мост «Багратион» – между Кутузовским проспектом и Московским международным деловым центром «Москва-Сити», мост между станцией метро «Парк культуры» и Фрунзенской набережной, а также Лужковский мост в районе Третьяковской галереи. Осуществляется передвижка ряда мостов – первым из них стал исторический железнодорожный Андреевский мост, преобразованный в пешеходный, Краснолужского моста.

Наряду с продолжением строительства линий метро начаты работы по созданию новой сети внеуличного городского транспорта. В этих целях намечен пуск по малому кольцу московской железной дороги «рельсового автобуса». Вводятся новые виды транспорта: миниметро неглубокого заложения в исторической части города, линии и рельсовые эстакады скоростного трамвая для связи периферийных жилых районов с конечными станциями метрополитена, монорельсовая дорога. Появятся экспрессные линии метрополитена: намечено строительство скоростной транспортной системы, связывающей Московский международный деловой центр «Москва-Сити» с аэропортами Шереметьево и Внуково.

В последние годы Москва стала единственным городом мира, где одновременно ведутся подготовительные работы, строятся и реконструируются здания почти двух десятков театров. Реставрируются Государственный академический Большой театр России, а рядом с ним строится новое здание его филиала. Завершены первые очереди реконструкции Государственной Третьяковской галереи и Государственного Исторического музея. Созданы картинные галереи художников А.М. Шилова и К.А. Васильева, построены школа-студия акварели художника С.Н. Андрияки, а также картинная галерея современного искусства на Петровке. Получил развитие музей А.С. Пушкина на Пречистенке, создан выставочный комплекс Малый Манеж. Будут построены новые здания для музеев Кремля на Боровицкой площади. Создан Музей современного искусства, на Ходынском поле создается Музей авиации и космонавтики. Осуществлена принципиальная реконструкция Московского зоопарка, рядом с ним создан его филиал – Детский зоопарк. Идет реконструкция планетария и масштабная реконструкция Российской государственной библиотеки.

Еще один градостроительный принцип – регенерация историко-архитектурного наследия и бережное отношение к охранным зонам памятников на всей территории столицы. В этих целях утверждены границы охранных зон. Ведутся восстановление и реконструкция памятников архитектуры – отдельных зданий и сооружений, усадебных комплексов, памятников садово-паркового искусства, храмов, храмовых комплексов и т. д. В Москве создается более десяти таких зон, осуществляется регенерация исторических садово-парковых территорий – Коломенское, Царицыно, Кусково, Останкино, Кузьминки и др. Широкое применение получает метод архитектурно-визуального анализа территорий с целью сохранения ведущей роли исторических доминант города – Кремлевского ансамбля, монастырей, высотных зданий постройки 50-х гг. XX в.

Наконец, к ведущим принципам градостроительной политики Москвы относится создание сети досугово-рекреационных и других оздоровительных объектов. Формирование во всех районах города таких активных центров отдыха и здоровья – необходимое условие увеличения продолжительности жизни москвичей, повышения качества их жизни.

Реализуется программа строительства общедоступных районных крытых катков, бассейнов, спортивных залов, лыжных трасс, велосипедных дорожек. Будут построены новые крупные спортивно-физкультурные объекты общегородского уровня, такие, как стадион футбольной команды «Спартак», Хоккейный центр Владислава Третьяка в Митино, Ледовый дом Ирины Родниной на Шлюзовой набережной, Конькобежный дворец в Крылатском. Развитие в Москве индустрии досуга позволит уже в ближайшем будущем превратить столицу России в один из ведущих мировых центров туризма и развлечений.

Правительство Москвы регулярно утверждает проекты размещения жилья и объектов социальной инфраструктуры на среднесрочную перспективу в увязке с долгосрочными программами развития Москвы. Так, весной 1999 г. была утверждена программа до 2006 г., определяющая потребности москвичей в жилье, школах, больницах, спортивных сооружениях, объектах культуры, а также комплексное развитие застраиваемых территорий. Разработан Генеральный план развития столицы до 2020 г.

Из ежегодно вводимых в строй около 3,4 млн м² жилья около 500 тыс. м² строится за счет городских средств в качестве бесплатного жилья для малоимущих граждан, а также для передачи очередникам по себестоимости с учетом выделяемых им субсидий (около 100 тыс. м²). По программе реконструкции пятиэтажек в год сдается от 900 тыс. до 1200 тыс. м² жилья.

Одним из определяющих направлений в жилищной политике города является расширение номенклатуры видов жилья, включая как дешевые, так и дорогие, элитные квартиры. В любом случае не допускается ухудшение их качества и потребительских свойства. Последнее относится к муниципальному жилью, под которое используются проекты жилых домов, максимально учитывающие требования по уровню комфорта.

Важнейшей задачей жилищного строительства в Москве является комплексность застройки территорий. В 1996–1999 гг. в столице построены 71 школа и 8 блоков начальных классов, 7 больничных корпусов и 31 поликлиника, 9 подстанций «скорой помощи», 4 АТС. Телефонизировано 98 % квартир москвичей.

Для жизнеобеспечения центра города и районов массовой застройки введены в строй районные тепловые станции «Пенягино», «Солнцево», «Косино-Жулебино», «Малино», «Южное Бутово», «Курьяново», «Коломенское» и «Зеленоград». В 1996–1999 гг. построены и введены в эксплуатацию такие крупные гидротехнические объекты, как Вазузская гидросистема, водопроводно-регулирующий узел в Митино, резервуары чистой воды на Ново-Западной водопроводной станции, блок Ново-Люберецкой станции аэрации. С использованием новейших технологий очистки введена в строй станция аэрации в Южном Бутово и др. Реализуется программа вывода устаревших и экологически вредных предприятий стройиндустрии, использования высвобождаемых территорий под городскую застройку. Ликвидируется производство гравия. Выведен завод ЖБИ-19, на территории которого начато строительство жилья общей площадью 60 тыс. м². Продолжается жилая застройка территории бывшего Черемушкинского кирпичного завода. Выведены домостроительные комбинаты № 2 и 11, территории которых также готовятся под строительство жилья.

Ввод в эксплуатацию жилья и объектов соцкультбыта невозможен без выполнения сопутствующих программ по строительству инженерных коммуникаций, головных инженерных сооружений и объектов транспортной инфраструктуры. Москва финансирует строительство городских инженерных сетей и коммуникаций, а также городскую долю внутриквартальных инженерных сетей, разработку исходной проектно-сметной документации. Высокими темпами развивалась городская транспортная инфраструктура. В первую очередь это относится к строительству третьего транспортного кольца.

Примером структурной организации территории Москвы является структура жилого района Южное Бутово, который делится на пять крупных планировочных образований. Первый – традиционный жилой массив – имеет центры обслуживания районного и общегородского значения, состоит из шести микрорайонов, расположенных линейно, вдоль границы шумового и природоохранного воздействия.

Второе планировочное образование – жилые кварталы малоэтажной и коттеджной застройки – также размещено линейно, вдоль границы Москвы до охранной зоны речки Чечера. Эти образования разделены на компактные жилые комплексы с территорией от 20 до 40 га с собственными торговыми и общественными центрами. Все они выходят на городскую магистраль, которая имеет удобную связь с планировочными центрами, расположенными в плотной многоэтажной застройке микрорайонов 1, 2 и 3. В этом центре (бульвар Адмирала Ушакова) расположена станция метрополитена. Третье планировочное образование – коммунальные, производственные и административно-деловые районы. Они равномерно (с учетом равнодоступности для проживающего населения новых районов) расположены по всей территории многофункционального жилого образования. В них запроектированы учреждения обслуживания, головные инженерные сооружения, многоэтажные гаражи. Четвертое планировочное образование – охранные зоны малых рек, памятников архитектуры и существующих лесных массивов (около 140 га, включая существующие водоемы) являются живительным источником оздоровления городской среды. К ним присоединяются и озелененные участки коттеджного поселка Потапово, жилых комплексов и микрорайонов. Пятое планировочное образование – крупная промышленно-коммунальная зона Южного Бутова между старой автодорогой Москва – Щербинка – Подольск и железной дорогой Курского направления.

1.3. Общая характеристика отраслевой инфраструктуры муниципальных образований

Обычно отраслевую инфраструктуру принято делить на градообслуживающую и производственную сферы.

Градообслуживающая сфера является первоосновой жизнеобеспечения муниципального образования, причем как населения, так и производственных и других объектов, расположенных на его территории. От правильности и обоснованности муниципального управления системами жизнеобеспечения зависит уровень муниципальных услуг, определяющих качество жизни населения. Муниципальное управление градообслуживающей сферой представляет собой взаимосогласованную совокупность ориентиров и целей ее развития, а также способов их достижения.

Целью муниципального управления градообслуживающей сферой является достижение установленных нормативов и стандартов обслуживания населения: содержания жилищного фонда, обеспечения надежности и устойчивости функционирования инженерной инфраструктуры, устойчивой работы городского транспорта, общегородских коммунальных объектов, сфер торговли, общественного питания, бытового обслуживания населения, строительства и ремонта зданий, сооружений и коммуникаций на территории муниципального образования, безопасности функционирования всех систем жизнеобеспечения и предоставления услуг промышленного характера.

Особенностью градообслуживающей сферы как объекта управления является то, что каждая ее отрасль представляет собой, с одной стороны, сферу муниципальной деятельности и подсистему в общей системе муниципального образования и, с другой стороны, подсистему в соответствующей отраслевой системе более высокого (регионального или федерального) уровня. Например, городской транспорт является подсистемой в системе жизнеобеспечения города и в то же время подсистемой региональной транспортной системы.

Следует также учитывать наличие в большинстве отраслей городского хозяйства муниципальных, государственных и частных субъектов деятельности. Муниципальная власть, будучи ответственной за обеспечение населения соответствующей муниципальной услугой, должна обеспечить координацию работы субъектов всех форм собственности, используя как властные, административные, так и экономические механизмы. Поэтому при исследовании каждой такой подсистемы должны учитываться:

♦ место подсистемы в общей системе муниципального образования и ее взаимосвязь с другими подсистемами;

♦ место подсистемы в отраслевой системе;

♦ взаимоотношения внутри подсистемы между субъектами разных форм собственности;

♦ законодательные, экономические и иные возможности воздействия муниципальной власти на функционирование подсистемы и ее отдельных элементов.

Выработка эффективной схемы муниципального регулирования деятельности отдельных систем городского хозяйства с учетом перечисленных факторов должна осуществляться в условиях разграничения полномочий и взаимодействия с органами государственной власти и взаимодействия с населением и различными местными сообществами.

Размещение на территории муниципального образования различных хозяйствующих субъектов, предприятий и организаций, объектов социальной сферы, органов власти и управления требует эффективной организации планировки и застройки территории, оснащения ее инженерными сооружениями и коммуникациями, необходимыми для жизнедеятельности населения, что обеспечивается развитием всех отраслей городского хозяйства и в первую очередь жилищно-коммунального хозяйства.

Уровень обеспечения жилищно-коммунальными услугами (ЖКУ) – один из самых важных показателей качества жизни на территории муниципального образования. Управление жилищно-коммунальным комплексом (ЖКК), согласно Федеральному закону от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[5] (далее – Закон об общих принципах местного самоуправления), относится в основном к компетенции поселений. На муниципальные районы возложены межпоселенческие функции: организация электро- и газоснабжения в границах муниципального района, содержание и строительство автомобильных дорог общего пользования между населенными пунктами муниципального района с соответствующими инженерными сооружениями, организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, содержание межпоселенческих мест захоронения и оказание ритуальных услуг.

В состав ЖКК входят три основных блока:

♦ жилищное хозяйство – жилые и нежилые здания с сетью обслуживающих их предприятий и организаций;

♦ системы инженерного обеспечения поселений или коммунальная энергетика (электроэнергия, тепло, газ, вода);

♦ общегородское коммунальное хозяйство (дороги, благоустройство территории, вывоз и переработка бытовых отходов и ряд других хозяйств).

Кризисное состояние жилищно-коммунального комплекса в большинстве муниципальных образований России стало проблемой общегосударственного значения. Причинами кризиса являются многолетнее недофинансирование, тарифная политика, предопределяющая дотационность отрасли, высокие затраты на оказание услуг, отсутствие у обслуживающих предприятий экономических стимулов снижения затрат, а у получателей жилищно-коммунальных услуг – возможности влиять на их количество и качество, неэффективная система централизованного управления, неразвитость конкурентной среды, высокая степень износа основных фондов, большие потери теплоэнергии, воды и других ресурсов.

Возникновение и нарастание технологических и финансовых проблем ЖКК было связано с тем, что до начала массовой приватизации в России основная часть объектов ЖКК-поселений находилась на балансе промышленных и других предприятий и финансировалась по титулам соответствующих отраслевых министерств и ведомств. В ходе приватизации все эти объекты были переданы в муниципальную собственность, причем в крайне запущенном техническом состоянии и без должной финансовой компенсации расходов на их содержание; некоторые объекты были просто «брошены» их прежними владельцами. Во избежание полного краха систем жизнеобеспечения поселений муниципалитеты были вынуждены взять на свой баланс ветхий и аварийный жилищный фонд, изношенные трубопроводы, устаревшие котельные и насосные станции и т. д. Средств для их поддержания и тем более для технического перевооружения у местных властей не было, вследствие чего стала резко нарастать аварийность в системах жизнеобеспечения. Финансовый кризис и банкротство градообразующих предприятий поставили многие города и поселки с моноструктурным характером экономики на грань вымирания. Следствием этого был нарастающий объем задолженности местных бюджетов и муниципальных жилищно-коммунальных предприятий перед ресурсоснабжающими и другими организациями. Эта задолженность явилась источником цепочки неплатежей, охватывающих практически все отрасли российской экономики.

К инженерному обеспечению поселений относится обеспечение такими ресурсами, как электроэнергия, тепло, газ, вода. Ресурсоснабжающими организациями в системе ЖКК являются организации, поставляющие эти ресурсы потребителям через присоединенные сети, а также оказывающие услуги по водоотведению. Потребителями указанных ресурсов на территории муниципального образования являются предприятия, учреждения, организации всех форм собственности и граждане.

По отдельным видам ресурсов основными снабжающими организациями являются:

♦ электроэнергия – централизованные региональные энергосистемы, входящие в состав РАО «ЕЭС России», а в удаленных районах – местные электростанции;

♦ природный газ – организации, входящие в состав РАО «Газпром»;

♦ теплоэнергия – ТЭЦ, принадлежащие региональным энергосистемам, и местные котельные, значительная часть которых находится в муниципальной собственности;

♦ водоснабжение и водоотведение – организации типа «Водоканал», в большинстве своем муниципальные предприятия, в отдельных городах – акционерные общества.

Поставляемые ресурсы носят двоякий характер. С одной стороны, они поставляются населению, с другой стороны, их потребителями являются хозяйствующие субъекты, расположенные на территории муниципального образования. И тарифы на эти услуги могут или стимулировать рост производства в других отраслях, или его сдерживать. Предприятия, обеспечивающие поставку ресурсов по распределительным сетям, являются естественными локальными монополистами.

Отношения между ресурсоснабжающими организациями и потребителями ресурсов регулируются нормами Гражданского кодекса, определяющими правила заключения договоров энергоснабжения, которые распространяются на поставки ресурсов как юридическим лицам, так и гражданам. Во многих городах между ресурсоснабжающими организациями и конечными потребителями ресурсов стоят муниципальные предприятия, ведающие распределительными внутриквартальными и внутридомовыми сетями и сооружениями. Они действуют на основе договоров с конечными потребителями и с ресурсоснабжающими организациями, выступая в роли перепродавцов ресурсов, собирают с населения и других конечных потребителей плату за потребляемые ресурсы и расплачиваются с их поставщиками.

В расчет цены ресурсов, поставляемых ресурсоснабжающими организациями, включаются расходы с учетом затрат по транспортировке ресурсов либо до конечного потребителя, либо до границы балансовой принадлежности с муниципальной распределительной организацией. В этом случае тариф для конечных потребителей устанавливается с учетом расходов муниципальной организации по обслуживанию распределительных сетей и сооружений.

Создание конкурентной среды в сфере ресурсообеспечения поселений является достаточно сложной задачей в силу естественного монополизма производителей ресурсов. В то же время сегодня идет процесс формирования локальных рынков в системах теплоснабжения ряда городов при наличии нескольких источников тепла, подключенных к единым городским сетям, а также процесс установки местных высокоэкономичных источников теплоэнергии (на многоквартирный жилой дом или на группу домов). Эти источники успешно конкурируют с системами централизованного теплоснабжения за счет экономии затрат на транспортировку и сокращения неизбежных при этом потерь.

Привлечение частных инвестиций в предприятия инженерной инфраструктуры поселений возможно в случае получения инвестором существенной экономии за счет сокращения потерь ресурсов в процессе их выработки и транспортировки до конечных потребителей. Наличие такой возможности делает эту сферу ЖКК инвестиционно привлекательной. Предполагается развитие концессионных схем привлечения инвестиций в модернизацию объектов коммунальной энергетики (подробнее об этом см. в главе 6), для чего требуется создание необходимой нормативно-правовой базы.

Транспортный комплекс города включает в себя внутригородской пассажирский транспорт (автобус, трамвай, троллейбус и др.), междугородный и пригородный пассажирский транспорт, грузовой транспорт, специализированный транспорт (перевозка хлеба, молока, бензина, вывоз бытовых отходов, медицинский транспорт и др.), транспортные парки или депо, гаражи, службы по содержанию трамвайных путей, контактной сети электротранспорта, вокзалы, автостоянки, заправочные станции, ремонтные и другие сервисные службы. В некоторых городах для внутригородских перевозок используется железнодорожный и водный транспорт, в крупнейших городах – метрополитены. Столь сложный комплекс требует муниципального регулирования и управления.

Закон об общих принципах местного самоуправления относит к компетенции поселений создание условий для предоставления транспортных услуг и организацию транспортного обслуживания населения в границах поселения и к компетенции муниципальных районов – межпоселенческие перевозки в границах района. Особую проблему представляет муниципальное регулирование пассажирских перевозок в условиях конкуренции муниципального и частного транспорта.

Для городского пассажирского транспорта важно соблюдение необходимого соответствия мощностей отдельных звеньев транспортной системы. В основе таких расчетов лежит определение пассажиропотоков по всем видам передвижений в разные периоды дня, суток, сезона и года. Среднесуточные пассажиропотоки определяют общий характер и объем транспортной работы в городе. Пассажиропотоки в часы пик определяют характер массовых передвижений и являются основой для определения потребности в подвижном составе, при решении вопросов о провозной и пропускной способности транспорта и улично-дорожной сети города.

Распределение пассажиров по маршрутам определяется с помощью коэффициента неравномерности наполняемости подвижного состава по длине маршрута, который представляет отношение произведения максимального числа пассажиров на длину перегона к общему объему работы транспорта на этом направлении. Этот коэффициент используется при расчете маршрутной системы города.

Муниципальное управление организацией пассажирских перевозок в городе призвано обеспечить удовлетворение потребностей всего населения с минимальными потерями времени. Режим работы транспорта должен быть увязан с графиком работы крупных градообразующих предприятий.

Важной составляющей муниципальной инфраструктуры является потребительский рынок. От его состояния, уровня цен, ассортимента предлагаемых товаров и услуг зависит повседневная жизнь населения.

Структуры потребительского рынка как составная часть городского хозяйства обеспечивают потребности населения в услугах торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Подавляющая часть потребительского рынка представлена в настоящее время предприятиями и организациями частной формы собственности. В то же время огромный объем ресурсов, обращающихся в сфере потребительского рынка, делает его уязвимым звеном в системе городского хозяйства, потенциальным источником напряжения. Это заставляет органы местного самоуправления внимательно следить за состоянием потребительского рынка, своевременно принимать предупредительные меры, содействовать поддержанию и развитию данной сферы, исходя из нужд населения. Закон об общих принципах местного самоуправления относит к компетенции городских округов и муниципальных районов создание условий для обеспечения жителей услугами общественного питания, торговли и бытового обслуживания.

Потребительский рынок является сферой непосредственного экономического воздействия на человека и фактором социальной стабильности в обществе. Сбалансированность потребительского рынка по ценам, товаропотокам, количеству и качеству товаров и услуг выступает необходимой составляющей оценки качества жизни населения.

На современное состояние потребительского рынка в России оказывают негативное воздействие следующие факторы:

♦ резкое снижение уровня доходов населения в 90-х гг. прошлого века и низкая покупательная способность большинства категорий граждан;

♦ низкая конкурентоспособность части отечественных товаров по сравнению с зарубежными аналогами;

♦ снижение управляемости со стороны органов власти в процессах реализации товаров и услуг на потребительском рынке и связанный с этим резкий рост числа нарушений прав потребителей;

♦ недостаток у предприятий потребительского рынка финансовых средств для развития, модернизации и технического совершенствования.

Трансформация отношений собственности через приватизацию предприятий сферы потребительского рынка стала первым и наиболее характерным этапом приватизационного процесса в российской экономике. Нормативной основой процессов разгосударствления собственности стал Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-1 «О приватизации государственных и муниципальных предприятий Российской Федерации»[6]. К настоящему времени в условиях свободы экономической деятельности почти 90 % всех предприятий торговли, общественного питания и бытового обслуживания перешли в частную собственность, исключение составляют муниципальные предприятия школьного питания. Поэтому нормативно-правовое и экономическое регулирование потребительского рынка стало одной из важных функций как государства, так и органов местного самоуправления.

Государственное и муниципальное регулирование потребительского рынка представляет собой систему скоординированных действий по организации управления и регулирования развитием торговли, общественного питания и бытового обслуживания. Муниципальное регулирование каждой из этих сфер имеет свою специфику.

Социально-экономическими предпосылками развития сети торговли являются ориентация на рыночные отношения и прогнозируемый рост благосостояния населения, следствием которого является повышение платежеспособного спроса. Торговые предприятия классифицируются по различным группам (рис. 1.5).

Рис. 1.5. Структура торговой сети

Общественное питание в 90-е гг. XX в. утратило свои позиции в обслуживании населения. Это видно как по сокращению доли отрасли в расходах населения, так и по числу предприятий и мест в них в расчете на 1000 жителей, по числу занятых работников и другим показателям. Особенно это относится к общественному питанию, обслуживающему массовые слои населения по месту работы и учебы.

Конец ознакомительного фрагмента.