Институциональные изменения в экономике российских регионов. Раздел I. Региональные условия хозяйствования ( Коллектив авторов, 2013)

1.1. Роль и значимость миграционных процессов в компенсации естественной убыли населения России

Рост различных видов мобильности в современных условиях определяет необходимость новых подходов к управлению миграционными процессами, которые играют все более существенную роль в социально-экономическом и демографическом развитии Российской Федерации. За последние два десятилетия в основном за счет миграционного прироста было компенсировано более половины естественной убыли населения. Поэтому регулирование миграционных отношений имеет приоритетный характер и должно осуществляться в интересах защиты безопасности государства, его граждан, а также в интересах развития как страны в целом, так и ее отдельных регионов.

Процесс управления миграционными потоками должен стать сферой активного сотрудничества всех заинтересованных сторон данного процесса: стран выезда мигрантов, транзитных государств и стран назначения, эффективность которого непосредственно зависит от того, насколько будут поняты и учтены все взаимные интересы.

Как подчеркнуто в новой Концепции государственной миграционной политики России: «Переселение мигрантов на постоянное место жительства в Российскую Федерацию становится одним из источников увеличения численности населения страны в целом и ее регионов, а привлечение иностранных работников по приоритетным профессионально-квалификационным группам в соответствии с потребностями российской экономики является необходимостью для ее дальнейшего поступательного развития»[19].

Поэтому основной упор в миграционной политике России необходимо делать на создание такой правовой основы в сфере регулирования миграционных отношений, которая может обеспечить для страны динамичный приток профессиональных работников, эффективное развитие экономики и общества, а также будет способствовать обогащению национальных культур.

По мнению экспертов[20], институциональное несовершенство миграционной сферы, правовая незащищенность иностранных работников, рост коррупции в стране, способствующий бесконечным поборам с трудовых мигрантов, наличие пробелов в российском миграционном законодательстве приводят к тому, что Российская Федерация проигрывает в конкурентной борьбе с другими странами за трудовых мигрантов, а также теряет огромные денежные средства из-за их занятости в теневом секторе экономики.

Все эти факторы вызывают необходимость усиления роли миграционной политики в жизни российского общества и формирования эффективных механизмов регулирования этой сферы с целью создания условий для повышения миграционной привлекательности РФ, с одной стороны, и противодействия нелегальной миграции, с другой. В настоящее время миграционная привлекательность РФ по сравнению с другими странами, осуществляющими прием мигрантов, сравнительно невысока и распространяется в основном на граждан, прибывающих из стран СНГ. При этом трудовые мигранты, прибывающие в нашу страну в последние годы, по сравнению с их предшественниками имеют более низкий уровень знания русского языка, образования и профессионально-квалификационной подготовки.

По мнению директора по науке Центра миграционных исследований Ж. А. Зайончковской[21], необходимо усилить работу по привлечению миграционных потоков в нашу страну, поскольку резкий спад рождаемости по истечении определенного периода времени привел к тому, что уходящее на пенсию трудовое население не полностью восполняется новыми трудовыми ресурсами. Точка зрения о том, что мигранты отбирают рабочие места у местных жителей, по мнению Ж. Зайончковской, является глубоким заблуждением, так как именно приток неквалифицированной рабочей силы позволяет гражданам РФ получить возможность устроиться на более престижную работу. А отсутствие мигрантов, готовых на любую работу и за любые деньги, может привести к тому, что некому будет заполнять нишу малооплачиваемого низкоквалифицированного труда.

Таблица 1.1. Доля миграции в компенсации естественной убыли населения Российской Федерации в 2001–2010 гг., тыс. человек*[22]

* Отношение миграционного прироста к естественной убыли в %%.

В табл. 1.1 наглядно показано, как миграционный прирост компенсирует естественную убыль населения Российской Федерации. Как видно из таблицы, в 2006–2010 гг. произошло резкое увеличение миграционного прироста более чем в три раза по сравнению с предыдущим периодом, однако темпы миграционного прироста в эти годы все еще не позволили в полной мере компенсировать естественную убыль населения. Следует сказать, что одновременно с миграционным приростом произошло двукратное сокращение естественной убыли населения, что также способствовало процессам компенсации.

По данным Росстата на 1 декабря 2012 г., численность постоянного населения в целом по РФ составила 143,3 млн человек. По сравнению с 1 января 2012 г. увеличение составило 276,2 тыс. человек[23], или 0,19 %. При этом доля миграционного прироста в данном увеличении населения России составила 98,3 % от общего показателя.

Это особенно важно также в связи с тем, что в настоящее время во многих регионах нашей страны локальные рынки труда по-прежнему испытывают нехватку рабочей силы. По мнению директора Центра миграционных исследований, председателя независимого исследовательского совета по миграции стран СНГ и Балтии Ж. Зайончковской, в связи с ежегодным сокращением численности населения в трудоспособном возрасте среднегодовая убыль населения этой возрастной группы в России составляет примерно 1 млн человек вплоть до 2020 г. и далее до 2050 г. При этом в 2040-е гг. сокращение численности населения будет еще более значительным, чем в настоящее время, а между 2025 и 2030 гг. оно несколько снизится. Таким образом, к 2025 г. Российская Федерация может потерять около 12–13 млн граждан[24] трудоспособного возраста, которые выйдут на пенсию. Даже увеличение пенсионного возраста населения не сможет решить данную проблему окончательно, а только отодвинуть ее на несколько лет. Поэтому чтобы экономика России развивалась, она нуждается в привлечении иностранной рабочей силы.

Экспертами Высшей школы экономики в рамках Стратегии-2020 было проведено масштабное исследование «Восприятие населением мер государственной миграционной политики», по результатам которого большинство граждан России были согласны с утверждением о необходимости трудовых мигрантов для развития экономики страны и в целом относятся к иностранным мигрантам терпимо. В результате исследования было опрошено 25 тыс. человек в 49 субъектах Российской Федерации.

Согласно данным опроса Высшей школы экономики[25], 39 % граждан России полагают, что стране не нужны мигранты. Для сравнения: в Великобритании, Италии, США такого же мнения придерживаются в два раза большее количество людей. По мнению экспертов, это связано с более рациональным подходом российских граждан к иностранной рабочей силе, поскольку около 50 % опрошенных респондентов не хотели бы, чтобы граждане России занимались уборкой улиц или другим трудом, не требующим квалификации, даже если оплата за такой труд будет выше, чем у мигрантов. Результаты опроса показывают, что ниша для трудовых мигрантов в России имеется – это сфера ЖКХ и строительства. По мнению экспертов, предубеждения россиян по отношению к иностранным работникам связаны прежде всего с нелегальной миграцией.

По мнению директора региональной программы Независимого института социальной политики Н. В. Зубаревич[26], чтобы изменить отношение людей к мигрантам в России, необходимо, чтобы миграционное законодательство в стране было полностью прозрачным, а также проводилась всеобщая борьба с коррупцией. Существующие в России правила приема на работу иностранной рабочей силы выгодны прежде всего сотрудникам сферы ЖКХ и строительства, нередко нечистым на руку, которые выплачивают гастарбайтерам за работу значительно меньше положенного, остальное оставляя себе. Все это заставляет мигрантов устраиваться на работу нелегально, в результате чего бюджет страны недополучает огромные суммы денежных средств.

Так, например, в 2010 г. только по официальным каналам в страны СНГ было переведено около 10 млрд долларов, из которых большая часть – нелегальная. В результате бюджет Российской Федерации недополучил около 4 млрд долларов[27] в качестве налоговых отчислений. Во время исследования эксперты Высшей школы экономики столкнулись с тем, что значительная часть граждан, выступающих против присутствия мигрантов в стране, сами являются приезжими. Подобная ситуация существует и за рубежом. Так, в Великобритании за ограничение миграции выступают 49 % респондентов, рожденных за границей.

1.2. Формирование эффективных механизмов регулирования миграционной сферы

Борьба с нелегальной миграцией в России должна проводиться в комплексе и не сводиться только к репрессивным методам, поскольку таким образом проблемы миграции решить невозможно. Простое механическое ужесточение миграционной политики может привести лишь к увеличению доли нелегальной миграции и к еще большей коррупции в среде правоохранительных органов. Поэтому в первую очередь нужно использовать эффективные рычаги миграционной политики, позволяющие существенно сократить уровень нелегальной миграции в России.

Для этого необходимо создавать удобные легальные каналы трудовой миграции, позволяющие контролировать данный процесс и направлять его в нужное русло. По мнению бывшего директора Центра миграционных исследований Е. В. Тюрюкановой, «Правильная миграционная политика не просто нужна – она крайне необходима, чтобы, с одной стороны, обеспечить нужды экономики в кадрах, а с другой – чтобы избежать противоречий, конфликтов и обеспечить интеграцию приезжих в российском обществе»[28].

Высокоразвитые страны мира, проводящие активную миграционную политику, накопили положительный опыт, свидетельствующий о том, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие. Поэтому с помощью грамотной миграционной политики, основанной на эффективной системе управления миграционными процессами, наша экономика может развиваться стабильнее.

В отличие от международных мигрантов население нашей страны обладает более низкой территориальной мобильностью. Это связано прежде всего со сложностями в трудоустройстве, с большими затратами на переезд и обустройство на новом месте, относительной неразвитостью транспортной системы, недостаточным рынком арендуемого жилья, высокой стоимостью жилья и его арендной платы, а также низкими доходами большей части населения.

В результате низкой территориальной мобильности населения складывается ситуация, когда в одном регионе имеется дефицит рабочей силы, и предприятия поэтому не могут функционировать нормально, а в другом – наличие большого числа безработных, которые не могут найти себе работу. Для повышения мобильности населения в стране необходимо, чтобы в регионах создавались новые рабочие места с достойной оплатой, позволяющие удовлетворять спрос на квалифицированную рабочую силу, а также чтобы был достаточно развит и эффективно функционировал рынок жилья. Нужно иметь возможность легко продать старое и купить новое жилье, сдать или снять квартиру, необходимо наличие развитой транспортной инфраструктуры, позволяющей менять место жительства с минимальными издержками. Этому будет способствовать совершенствование механизмов управления потоками трудовой миграции в стране в соответствии с учетом миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации.

В Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 г. предложен целый блок направлений, позволяющих стимулировать развитие внутренних миграций в стране. К ним относится снятие административных барьеров при регистрации и оформлении трудовых мигрантов, экономические инструменты стимулирования внутренних миграций, развитие транспортной инфраструктуры, рынка жилья и др.

Следует сказать, что в последние годы мобильность населения РФ несколько возросла. Опросы, проведенные крупнейшим российским кадровым агентством «Анкор», показали, что трудовая мобильность граждан РФ в период кризисных явлений и сразу после них увеличилась на 50 %, в отличие от докризисного периода, когда это увеличение составляло 39 %. В данном опросе приняли участие 7,5 тыс. человек[29], из них 32 % – руководители среднего звена, 47 % – специалисты.

Значительное воздействие на численность и состав населения современной России оказывают процессы межрегиональной внутренней миграции. Анализ внутренних миграций в России показывает, что в настоящее время наблюдается устойчивая тенденция перемещения людей из северных и восточных регионов Российской Федерации в центральные и южные районы. Причинами такой миграции внутри страны является значительная дифференциация уровней социально-экономического развития центра и регионов, природно-климатических условий, различие в транспортно-географическом положении территорий и др., что усиливает дисбаланс в распределении населения по территории Российской Федерации.

По мнению директора Центра трудовых исследований НИУ ВШЭ, члена экспертной группы «Стратегии-2020» В. Гимпельсона[30], основными направлениями трудовой мобильности в РФ являются: село – малый город – крупный город – столица. Это связано в первую очередь с поисками большего заработка и лучших условий жизни, так как в крупных городах у граждан появляется значительно больше возможностей для достижения поставленных целей. В связи с этим в настоящее время происходит обнищание российских регионов с точки зрения потери трудовых ресурсов. Поэтому региональные органы власти должны приложить все усилия для улучшения инвестиционного климата регионов, способствующего нормальному развитию бизнеса, созданию новых качественных рабочих мест и др.

Необходимо отметить, что регионы РФ по своей привлекательности для притока трудовых мигрантов, по уровню и качеству жизни населения, по состоянию рынков труда и деятельности субъектов хозяйствования, а также по позиции региональных органов власти в отношении прибывающих мигрантов весьма неоднородны. Поэтому в зависимости от миграционной привлекательности того или иного региона приток мигрантов может быть иногда настолько значительным, что может оказать дестабилизирующее воздействие на социально-экономическое развитие территории.

Государственное регулирование трудовой миграции позволит систематизировать данный процесс и направить его в нужное русло, чтобы уменьшить степень воздействия на систему социальной защиты населения, здравоохранение, образование, жилищное и транспортное обслуживание в регионе и др.

Проблема разграничения компетенции федеральных миграционных органов и их региональных и местных представительств решается путем принятия федеральными органами исполнительной власти нормативно-правовых актов, определяющих компетенцию непосредственно подчиненных им миграционных органов в регионах и на местах. На их основе в субъектах РФ и на местном уровне принимаются положения о миграционных органах субъектов Федерации и местных миграционных органах, создаваемых в муниципальных образованиях субъекта РФ. Уместно в рассматриваемом аспекте говорить о наделении региональных и муниципальных миграционных органов достаточной компетенцией для решения целого ряда задач с целью недопущения подобных дестабилизирующих ситуаций в регионах РФ, имеющих достаточно высокую миграционную привлекательность.

В целях координации деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти по реализации единой государственной миграционной политики была образована Правительственная комиссия по миграционной политике[31]. В ее задачи входит совершенствование системы мер по регулированию внешней трудовой миграции в соответствии с потребностями РФ и субъектов РФ; выявление незаконных мигрантов и пресечение незаконной миграции; выявление перспективных территорий для расселения мигрантов; определение направлений использования средств на миграционные мероприятия, а также совершенствование информационного обеспечения реализации государственной миграционной политики.

В настоящее время важно оценивать экономические последствия решения миграционных проблем на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Для этого необходимо повышать эффективность регулирования миграционной ситуации в каждом регионе страны. Основой совершенствования системы регулирования миграционных процессов является сравнительная оценка миграционного климата регионов России для определения возможных позитивных и негативных моментов, вызванных притоком или оттоком большого числа мигрантов. Это позволяет обосновывать основные направления регулирования миграционных потоков в современных условиях.

Сравнение регионов Российской Федерации по их привлекательности с точки зрения притока или оттока трудовых мигрантов должно проводиться по таким основным показателям, как уровень социально-экономического развития региона; уровень и качество жизни населения; инвестиционная привлекательность региона; состояние рынков труда; отношение региональных органов власти и местного населения к мигрантам; уровень развития инфраструктуры и др. Это позволит создать основу для более эффективного регулирования миграционных потоков с точки зрения их стабилизирующего воздействия на социально-экономическое развитие региона.

С этой целью необходимо создавать режимы благоприятствования и приоритеты в миграционной политике России по отношению к уровню квалификации трудовых мигрантов, образованию, компетентности, конкурентоспособности, а также культурной и поведенческой совместимости с принимающим сообществом. Российская Федерация может устанавливать также этнические и страновые предпочтения при выборе трудовых мигрантов. В случае наличия среди претендентов соотечественников выбор падает в первую очередь на них, поскольку они воспитывались в традициях русской культуры и поэтому способны к скорейшей адаптации и включению в систему социальных связей российского общества. Подобная практика выбора мигрантов существует во многих странах мира. В результате такого отбора мигранты быстрее и легче адаптируются к условиям жизни того региона, в котором им предстоит жить и работать.

Этому же способствует и Программа по добровольному переселению соотечественников, принятая в Российской Федерации в 2006 г., которая была рассчитана на приезд около 300 тыс. человек в год. Тем не менее за истекшие годы в рамках данной программы в Российскую Федерацию переехало всего около 104[32] тыс. человек. Если в 2008–2009 гг. переселилось около 9 тыс. человек, то в течение 2011 г. – 32 тыс. человек и 41,5 тыс. человек (40 %) в 2012 г. Таким образом, именно в последние годы Государственная программа начала увеличивать темпы роста. В настоящее время в рамках Государственной программы участвует уже 40 субъектов Российской Федерации, т. е. почти 50 % от общего числа регионов.

По данным Федеральной миграционной службы Российской Федерации, 31 % заполнивших анкеты участника программы в первом квартале 2012 г. составляют жители Казахстана, 19 % – Узбекистана, 10 % – Молдавии, по 9 % – Армении и Украины, 6 % – Киргизии, 3 % – Таджикистана[33].

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 14 сентября 2012 г. № 1289 «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» с 1 января 2013 г. Государственная программа приняла бессрочный характер, а также увеличилось количество участвующих в программе субъектов Федерации.

С принятием Указа Президента Российской Федерации № 1289 в рамках Государственной программы произошли и другие важные изменения, которые делают ее более привлекательной для соотечественников. Во-первых, произошло расширение круга лиц, считающихся членами семьи участника программы переселения. Если ранее членами семьи являлись супруги и их дети, то теперь к ним прибавились родители обоих супругов, родные братья и сестры с детьми, а также бабушки, дедушки и внуки. В результате было расширено число потенциальных участников Государственной программы переселения.

Во-вторых, произошло расширение территории вселения до границ всего субъекта Российской Федерации, участвующего в программе переселения. В-третьих, все территории будущего проживания соотечественников разделены на две категории (ранее их было три): «территории приоритетного заселения» и все остальные. Приоритетные территории, к которым относятся стратегически важные приграничные и удаленные земли, имеют более широкий набор социальных гарантий, что также способствует притоку соотечественников в Россию.

В связи с ростом и развитием внутренней миграции между различными субъектами Российской Федерации, а также процессами внешней миграции из-за пределов страны необходимо учитывать тот факт, что в регионы России приезжают иностранные граждане с другими культурными и историческими традициями, которые должны с уважением относиться к местным обычаям принимающего сообщества. Агрессивное, вызывающее и неуважительное поведение со стороны мигрантов должно получать адекватный ответ со стороны органов власти соответствующих регионов.

Наибольшее число иностранных трудовых мигрантов приезжает на территорию Российской Федерации из стран СНГ. Первое место по численности занимают граждане Украины (более 20 %), далее идет Узбекистан (около 14 %), Казахстан (около 11 %), Таджикистан и Азербайджан (свыше 6 %), Молдова (около 5 %), Киргизия и Армения (более 3 %)[34].

В настоящее время, по данным Федеральной миграционной службы РФ, на территории нашей страны находится 9,5 млн иностранных граждан[35]. В том числе: 1,3 млн человек – на законном основании, 3,8 млн приехали в Россию с целью учебы, лечения или в гости, 4,4 млн человек составляют группу риска. Из перечисленных выше около 3,5 млн человек находятся в России более трех месяцев и могут трудиться незаконно. Приведенные ФМС России цифры иностранных мигрантов наглядно свидетельствуют о сложностях регулирования миграционного процесса в нашей стране. Трудовые мигранты, а точнее, их нелегальная часть, порождают огромное количество проблем, которые создают основу для злоупотреблений, коррупции, конфликтов и всякого рода преступлений, вызывающих обоснованные претензии граждан Российской Федерации.

В отличие от исследования, проведенного Высшей школой экономики, опрос Левада-Центра[36] показывает преобладание негативного отношения к мигрантам в России по сравнению с аналогичным опросом, проведенным в 2003 г. Согласно опубликованным данным проведенного опроса, 65 % россиян выступают за сокращение количества мигрантов в стране, а 73 % – за строгие меры, связанные с выдворением нелегальных мигрантов. Данные опроса 2012 г. показывают, что 71 % российских граждан полагают, что мигранты способствуют росту преступности в стране, для сравнения: данный показатель в 2003 г. составлял 59 %.

Анализ миграционной ситуации, сложившейся в настоящее время в Российской Федерации, показывает необходимость совершенствования всей системы миграционных отношений. Совершенствование государственной миграционной политики заключается в переходе от неорганизованного найма рабочей силы, регулируемого исключительно потребностями стихийного рынка труда, к целевому планируемому привлечению иностранной рабочей силы в соответствии с потребностями развития отраслей народного хозяйства, Российской Федерации в целом и ее отдельных регионов.

Для разработки эффективных мер по регулированию миграционных процессов в стране необходимо иметь информацию о факторах, влияющих на интенсивность миграционных потоков в связи с различиями уровней социально-экономического развития регионов РФ.

Привлечение инвестиций в российские регионы увеличивает спрос на рабочую силу, создает новые рабочие места, способствует повышению качества жизни в этих регионах, содействует снижению оттока населения из них и стимулирует миграционные потоки извне. Поэтому инвестиционную привлекательность регионов можно рассматривать в качестве важнейшего фактора регулирования миграционных процессов в стране.

Другим важным фактором регулирования миграционных процессов являются квоты на привлечение и использование иностранной рабочей силы, которые в настоящее время не отвечают в полной мере действительным потребностям российской экономики, поскольку не учитывают реальные запросы рынка труда и являются источником излишних бюрократических процедур. Поэтому необходимо усовершенствовать работу по формированию и распределению квот на привлечение и использование иностранных работников. Для этого целесообразно расширить полномочия и одновременно повысить ответственность субъектов Российской Федерации при определении ежегодной квоты регионов на привлечение иностранной рабочей силы.

Механизм квотирования должен четко определять, сколько мигрантов и каких профессий требуется в каждом субъекте Российской Федерации. Необходимо на федеральном уровне делать прогноз привлечения на российский рынок труда иностранных граждан с учетом численности, квалификации и специальности трудовых мигрантов, согласовывая его с программами регионального и муниципального развития.

В 2013 г. количество утвержденных квот на привлечение иностранной рабочей силы в Российскую Федерацию составляет 1,745 млн человек[37]. Данная цифра остается неизменной уже на протяжении трех лет начиная с 2011 г. Постановлением Правительства Российской Федерации устанавливается распределение количества трудовых мигрантов по приоритетным профессионально-квалификационным группам. Самыми востребованными специальностями среди иностранных работников в 2013 г. были определены рабочие строительно-монтажных специальностей, водители и машинисты подвижного оборудования, неквалифицированные рабочие, рабочие машиностроительной и металлообрабатывающей промышленности, а также квалифицированные сельскохозяйственные работники.

Квоты на привлечение иностранных работников в Россию определяются на основании заявок, представленных от субъектов Российской Федерации. При этом в последние годы работодателям требуется все больше квалифицированной рабочей силы. Согласно сообщениям Министерства труда и социальной защиты РФ, квалифицированные рабочие кадры составляют в 2013 г. 79 % от общей потребности в иностранных работниках[38].

Однако в реальной жизни нередко происходит несоответствие между направлениями миграционных потоков и действительными потребностями рынка труда. Государство в первую очередь заинтересовано в приезде мигрантов в те регионы, где имеется дефицит рабочей силы. Однако на практике около 50 % трудовых мигрантов едет в Центральный федеральный округ, в том числе более 30 % – в Москву и Московскую область[39].

В настоящее время численность трудовых мигрантов в России составляет около 6–8 % от общей численности занятых в экономике страны. Эта величина сопоставима с аналогичными данными в других странах: в Швейцарии доля трудовых мигрантов составляет 17,3 % от числа занятых в экономике, в Бельгии – 8,7 %, в Австрии – 8,1 %, во Франции – 7,2 % и Германии – 5,5 %[40].

Как уже было сказано, субъекты Российской Федерации характеризуются значительной дифференциацией по уровню социально-экономического развития, качеству жизни, социальной структуре населения, развитию инфраструктуры, уровню среднедушевых доходов населения в сравнении с прожиточным минимумом, состоянию рынка труда в регионе. Чтобы показать особенности регулирования миграционных процессов в российских регионах, необходимо рассмотреть в качестве примеров отдельные субъекты Российской Федерации с точки зрения наличия в них демографических и миграционных проблем, требующих разрешения.

Для эффективной реализации социально-демографической и миграционной политики на уровне субъектов Российской Федерации необходима разработка дифференцированных региональных программ, учитывающих особенности и специфику каждой территории, и их действенное исполнение.

Для более детального анализа мы рассмотрим три региона, имеющие, с одной стороны, достаточно схожие демографические и миграционные ситуации, а с другой – отражающие специфику европейской и азиатской частей территории страны. Все они – доноры для других регионов РФ, и одновременно реципиенты для «внешних» мигрантов.

1.3. Особенности регулирования демографических и миграционных процессов в Забайкальском крае

Забайкальский край имеет те же демографические проблемы, что и большинство регионов Российской Федерации. В то же время ряд особенностей, таких как приграничное положение региона, суровые климатические условия, отдаленность от федерального центра, огромные сельские территории и др., усиливают актуальность демографической проблемы края.

Для решения целого комплекса задач по стабилизации и росту численности населения на территории данного субъекта РФ было принято постановление правительства Забайкальского края о долгосрочной целевой программе по улучшению демографической ситуации в Забайкальском крае, а также распоряжение правительства Забайкальского края о формировании здорового образа жизни в регионе[41].

Таблица 1.2. Динамика основных демографических показателей Забайкальского края[42] в сравнении с данными по Сибирскому федеральному округу и Российской Федерацией в целом, на 1000 человек

Данные табл. 1.2 показывают, что в Забайкальском крае с 2007 по 2011 г. наблюдалась положительная динамика по основным демографическим показателям: увеличение коэффициента рождаемости с 14,9 в 2007 г. до 15,4 в 2011 г. и снижение коэффициента смертности с 14,4 в 2007 г. до 13,2 в 2011 г. Результатом роста рождаемости и снижения общей смертности в регионе явилось стабильное увеличение естественного движения населения в отличие от аналогичных показателей по Сибирскому федеральному округу и Российской Федерации в целом за 2010 г., которые зафиксировали естественную убыль населения.

В течение пяти лет, с 2007 по 2011 г., естественный прирост населения Забайкальского края увеличился с 0,5 в 2007 г. до 2,2 в 2011 г. Однако, несмотря на естественный прирост, численность населения региона уменьшилась с 1105,66 тыс. человек в январе 2011 г. до 1098,96 тыс. человек[43] в январе 2012 г. Основной причиной снижения численности населения края, является миграционная убыль, которая только за период с 2010 по 2011 г. увеличилась в 1,9 раза и составила 9280 человек. При этом число граждан, прибывших в Забайкальский край из других регионов, за 2010–2011 гг. увеличилось на 727 человек и составило 5698 человек.

Таблица 1.3. Миграции населения регионов Сибирского федерального округа в I полугодии 2011 г. и в I квартале 2012 г.[44]

Мы видим, что среди регионов Сибирского федерального округа в 2011–2012 гг. наибольшая миграционная убыль наблюдалась в Забайкальском крае, где число выбывших в другие государства и регионы Российской Федерации превысило прибывших на 3684 человека в I полугодии 2011 г. и на 1481 человек в I квартале 2012 г. Наибольший миграционный прирост был зафиксирован в Новосибирской области: 8139 человек в I полугодии 2011 г. и 4157 человек в I квартале 2012 г. При этом показатели прибытия в Забайкальский край и выбытия из него в 2012 г. уменьшились практически в два раза по сравнению с 2011 г. То же самое произошло и с показателем миграционной убыли, который сократился за этот же период более чем в два раза.

Анализ статистических данных развития миграционных процессов в Забайкальском крае за последние годы показал, что, как и большинство регионов Сибирского федерального округа, он является регионом-донором для других субъектов Российской Федерации. По данным Службы государственной статистики по Забайкальскому краю, из региона в огромном количестве уезжает молодежь. Причем это в основном трудоспособные молодые люди, которые через некоторое время создают семьи, рожают детей, но уже на территории других субъектов Российской Федерации. Исправление данной ситуации должно лечь на плечи как федеральных, так и региональных органов власти в ближайшее время в приоритетном порядке.

Создание комфортных условий проживания в Забайкальском крае будет способствовать сокращению оттока людей из региона. Необходимо содействовать социально-экономическому развитию региона, повышать качество жизни и благосостояния населения, создавать более высокий уровень продовольственного, энергетического обеспечения, развивать инфраструктуру территории, привлекать российские и иностранные компании для создания новых качественных рабочих мест, повышения инвестиционного климата в регионе. Мощным инструментом по привлечению инвестиций в экономику регионов и реализации приоритетных инвестиционных проектов в различных сферах может стать создание Государственной компании по развитию Восточной Сибири и Дальнего Востока.

Формирование нового института должно придать экономике Забайкальского края дополнительный импульс к развитию, поскольку здесь будут реализовываться значимые проекты и создаваться конкурентоспособная продукция. Проект Правительства РФ по созданию Госкомпании должен помочь возрождению регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока с помощью привлечения инвестиций иностранных компаний в сумме около 32 трлн рублей[45], эффективного использования природных ресурсов и создания 5 млн качественных рабочих мест. В настоящее время Сибирский федеральный округ занимает последнее место по среднедушевым денежным доходам населения среди федеральных округов Российской Федерации, а Дальневосточный – третье место, при этом здесь самые высокие величины прожиточных минимумов в стране.

Граждане РФ, принимающие участие в данном проекте Правительства РФ, смогут получить государственную поддержку в форме оплаты проезда к месту работы, единовременных пособий на обустройство при переселении, компенсации на аренду жилья в течение срока трудового договора, но не более одного года. Для иностранных граждан предусмотрен льготный порядок оформления документов для работы, проживания и получения российского гражданства. Все эти меры будут способствовать увеличению миграционного притока на территорию Забайкальского края, что является крайне необходимым условием для его дальнейшего развития.

Недостатком, на наш взгляд, будет тот факт, что федеральные и региональные органы власти, согласно законопроекту, не вправе будут вмешиваться в работу Государственной компании. В то же время изменения ситуации с оттоком населения с территории Забайкальского края возможны как раз при расширении полномочий и увеличении ресурсов, которые будут переданы субъектам Российской Федерации.

Одной из мер, направленных на улучшение демографической ситуации в Забайкальском крае, является содействие переезду в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом[46]. В 2010–2012 гг. регионом было получено около 600 анкет от соотечественников, которые изъявили желание переселиться на постоянное место жительства в Забайкальский край. Наибольшим вниманием для переселенцев пользуются муниципальные районы: Борзинский (46,1 %), Могочинский (40 %), Газимуро-Заводский (8,9 %) и Нерчинско-Заводский (5 %). В настоящее время было принято решение о внесении изменений в программу Забайкальского края с целью дополнения территорий вселения еще двумя муниципальными районами: Агинским и Могойтуйским. Всего за период с 2010 по 2012 г. в данный субъект Российской Федерации из-за рубежа прибыло 359 человек и 127 членов их семей[47].

1.4. Особенности регулирования демографических и миграционных процессов в Республике Коми

Миграции являются существенным фактором формирования демографических процессов и в Республике Коми, которая входит в состав Северо-Западного федерального округа. Климат региона суровый с коротким и прохладным (в северных районах – холодным) летом и морозной, продолжительной зимой.

Таблица 1.4. Динамика численности населения Республики Коми в 2006–2012 гг. (тыс. человек)[48]

Численность населения Республики Коми в период с 2006 по 2012 г. сократилась на 73 тыс. человек, что составило 7,6 %. На 1 января 2012 г. численность населения составила 890 тыс. человек[49]. Причем снижение численности населения на 5 % было обусловлено естественной убылью, а на 95 % – миграционным оттоком населения за пределы региона.

В 2012 г. тенденция сокращения численности населения продолжилась. По оценке территориального органа Росстата по Республике Коми, численность постоянного населения региона на 1 ноября 2012 г. составила 882,3 тыс. человек[50] и по сравнению с январем 2012 г. уменьшилась на 7,7 тыс. человек, или почти на 0,9 %.

В целом демографическая ситуация в Республике Коми характеризуется устойчивыми тенденциями роста уровня рождаемости и снижения уровня смертности населения в 2006–2012 гг. (табл. 1.5).

Таблица 1.5. Динамика рождаемости и смертности в Республике Коми в 2006–2012 гг.[51] (человек)

Тем не менее, несмотря на рост рождаемости и снижение смертности, в Республике Коми в течение ряда лет наблюдалась естественная убыль населения и только с 2011 г. появился естественный прирост в регионе на 686 человек. В 2012 г. также наблюдался естественный прирост населения, который составил 1698 человек. Рождаемость в регионе по сравнению с 2011 г. увеличилась на 5,51 %, в то время как снижение общей смертности составило 2,96 %.

Благодаря реализации государственной политики по стимулированию рождаемости, проводимой в Республике Коми, удалось достичь стабилизации демографической ситуации. Среди основных мер государственной политики, используемых в регионе, необходимо отметить увеличение размера пособий по уходу за ребенком, введение системы «родовых сертификатов», выплата материнского капитала и регионального материнского капитала, ежемесячная денежная выплата в размере прожиточного минимума семьям при рождении у них третьего и последующих детей (с 1 января 2013 г.) и др.

Несмотря на улучшение за последние годы показателей рождаемости и снижение уровня смертности, в регионе сохраняется тенденция к сокращению численности населения за счет миграционного оттока, вызванного реализацией Региональной программы переселения граждан Республики Коми в соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации № 700[52].

В 2010 г. в Республике Коми переселение граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в регионы с более благоприятным климатом проводилось за счет следующих источников:

– средств федерального бюджета в соответствии с Федеральным законом «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей»;

– средств государственной поддержки угольной отрасли[53].

Переселение жителей Республики Коми за счет средств федерального бюджета производилось посредством предоставления им государственных жилищных сертификатов, дающих право на получение социальной выплаты для приобретения жилья на общую сумму 1298,2 млн рублей.

Закон Республики Коми от 1 декабря 2011 г. № 117 «О некоторых правах правительства Республики Коми по реализации Федерального закона «О жилищных субсидиях гражданам, выезжающим из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей» установил очередность выдачи жилищных субсидий. В первую очередь субсидии предоставлялись гражданам, имеющим инвалидность, затем пенсионерам, далее безработным жителям и в последнюю очередь – работающим гражданам региона.

Для исполнения нормативных правовых актов и иных решений Правительства РФ по вопросам регулирования миграционных отношений Указом главы Республики Коми № 26[54] была создана Межведомственная комиссия. В сферу деятельности комиссии вошли вопросы, связанные с добровольным переселением соотечественников, проживающих за рубежом, легализацией трудовой миграции, а также с проведением мониторинга в этой области на всей территории региона.

Республика Коми является регионом-донором для остальных субъектов Российской Федерации, имея отрицательное сальдо миграции со всеми федеральными округами страны, кроме Дальневосточного федерального округа. Жителей региона привлекают такие города, как Москва и Санкт-Петербург, а также Московская, Ленинградская, Белгородская, Кировская, Ярославская области и Краснодарский край.

Так, с учетом миграции населения Республика Коми только за 11 месяцев 2012 г. потеряла 8,5 тыс. человек. Для сравнения: приблизительно столько же проживает в самом небольшом по численности Койгородском муниципальном районе республики[55].

Миграционный отток населения из региона не только снижает общую численность населения субъекта Федерации, но и оказывает влияние на качественный состав населения. В последние годы в республике наблюдается «старение» населения. Наиболее мобильными являются жители Республики Коми в трудоспособном возрасте. По данным территориального органа Росстата по Республике Коми, регион в основном покидают граждане трудоспособного возраста, составляющие около 80 % миграционных потерь, причем в основном квалифицированная часть трудового потенциала. Каждый четвертый мигрант трудоспособного возраста, уехавший из региона, имел высшее и незаконченное высшее образование, каждый третий – среднее специальное образование[56].

Основными причинами для смены места жительства трудоспособного населения являются климатические и социально-экономические различия уровня жизни в регионах. Их привлекают территории, способные обеспечить более высокий уровень и качество жизни: возможность найти достойную работу с высоким уровнем оплаты труда, предоставление социальных благ (обеспеченность жильем, детскими дошкольными и образовательными учреждениями, объектами здравоохранения, культуры, наличие развитой инфраструктуры).

В то же время, в 2011 г. почти во всех регионах Северо-Западного федерального округа наблюдалось увеличение объемов инвестиций, кроме Санкт-Петербурга и Новгородской области. Республика Коми заняла 1-е место среди регионов Северо-Западного федерального округа по темпам роста инвестиций в основной капитал.

В 2011 г. среднедушевые денежные доходы населения в Республике Коми составили 23,7 тыс. рублей в месяц и превысили средний показатель по России (20,7 тыс. рублей) в 1,14 раза. Уровень среднедушевых денежных доходов населения в Республике Коми остается одним из самых высоких в федеральном округе. В 2011 г. по уровню среднедушевых денежных доходов населения республика занимала 3-е место среди регионов Северо-Западного федерального округа после Санкт-Петербурга и Мурманской области.

В 2011 г. средний размер пенсии в Республике Коми составил 10 502 рубля, что выше среднероссийского уровня (8278 рублей) на 26,9 %. Реальный размер пенсии в регионе в декабре 2011 г. вырос по сравнению с уровнем декабря 2010 г. на 4,1 % (в Российской Федерации – 2,7 %).

Разработана долгосрочная республиканская целевая программа «Стимулирование развития жилищного строительства в Республике Коми (2011–2015 годы)», предусматривающая предоставление социальных выплат работникам организаций, которые финансируются за счет средств республиканского или местных бюджетов. Социальные выплаты предусмотрены также семьям или одиноким родителям при рождении или усыновлении детей, а также гражданам на компенсацию части затрат по выплате кредитов на строительство или приобретение жилья.

В 2012 г. в регионе было построено и введено в действие 85,5 тыс. кв. метров общей площади жилых домов, что на 26,1 % меньше уровня 2011 г. Ввод жилья на селе составил 27 тыс. кв. метров, в том числе 25,8 тыс. кв. метров – за счет индивидуального жилищного строительства. Однако среди регионов Северо-Западного федерального округа меньше, чем в Республике Коми, было построено жилья только в Мурманской области (22,7 тыс. кв. метров). В остальных регионах федерального округа наблюдалось увеличение объемов построенного жилья.

Распоряжением правительства Республики Коми от 1 февраля 2011 г. № 18 была утверждена Концепция кадровой политики[57], разработанная в целях реализации в республике единой кадровой политики и направленная на удовлетворение потребности экономики в профессионально подготовленных специалистах. Численность экономически активного населения в Республике Коми несколько выше, чем в среднем по Российской Федерации. В 2011 г. она составила 531,0 тыс. человек (70,1 % населения в возрасте от 15 до 72 лет), в целом по России эта цифра составляет 68,3 % населения.

Развитие малого бизнеса за последние 5 лет не смогло компенсировать сокращение числа рабочих мест в реальном секторе экономики. Сфера занятости населения региона в основном определяется деятельностью крупных и средних предприятий. Трудоспособное население проявляет интерес к свободным рабочим местам, использующим вахтовый метод работ или предоставляющим жилье. Все эти факторы оказывают существенное влияние на развитие рынка труда в регионе.

В конце 2011 г. численность официально зарегистрированных безработных в Республике Коми составила 10,7 тыс. человек. Уровень регистрируемой безработицы на 1 января 2012 г. в среднем по региону составил 2,0 %, на 1 января 2013 г. – 1,6 %.

На территории Республики Коми в целом сохраняется значительная дифференциация уровня регистрируемой безработицы. Самый низкий уровень безработицы был зарегистрирован в городах Ухте – 0,5 % и Сыктывкаре – 0,7 %, самый высокий – в Троицко-Печорском районе – 6,7 %. В 2011 г. уменьшение численности безработных наблюдалось в 16 из 20 муниципальных образований Республики Коми. Это произошло за счет увеличения на 10,5 % по сравнению с 2010 г. потребности в работниках, заявленных предприятиями и организациями региона. В Ижемском, Усть-Цилемском, Койгородском районах и в городе Вуктыл зафиксирован незначительный рост численности зарегистрированных безработных граждан.

Таблица 1.6. Уровень общей и зарегистрированной безработицы в Республике Коми (%)

Данные табл. 1.6 показывают, что в 2011 г. уровень безработицы в регионе практически вернулся к докризисному уровню. Это стало возможным благодаря мерам, предпринимаемым государством в сфере занятости, особенно благодаря долгосрочным республиканским и ведомственным целевым программам. Стабилизация ситуации на рынке труда объясняется как улучшением социально-экономического положения в республике в целом, так и положительными результатами работы региональной службы занятости, направленной на снижение напряженности на рынке труда.

Решение проблем безработицы и занятости является важнейшим элементом экономического развития региона. Колебания спроса и предложения рабочей силы в Республике Коми зависят от совокупности факторов: демографической ситуации в регионе, развития экономических, инвестиционных и миграционных процессов, а также от реализации мероприятий государственной политики в области занятости населения.

Для содействия в обеспечении потребности экономики в рабочей силе в Республике Коми происходила разработка дифференцированных механизмов привлечения и использования иностранной рабочей силы. Всего за 2012 г. иностранным гражданам было выдано 5026 разрешений на работу, что на 1677 больше, чем за 2011 г. (3349)[58]. Численность иностранных граждан – квалифицированных специалистов, привлеченных в Республику Коми в соответствии с перечнем профессий, на которых не распространяются квоты, составила 120 человек. Количество патентов на осуществление трудовой деятельности у физических лиц для иностранных работников, оформленных за 2012 г., равнялось 2003. Для сравнения: в 2011 г. было оформлено 1396 патентов.

Для стабилизации и увеличения численности постоянного населения в Республике Коми были разработаны региональные программы по переселению соотечественников, проживающих за рубежом. Распоряжением правительства Республики Коми № 129[59] был утвержден план действий по реализации Государственной программы переселения. Проект целевой республиканской программы на 2009–2012 гг. по содействию добровольному переселению в Республику Коми соотечественников, проживающих за рубежом, был согласован в Министерстве регионального развития Российской Федерации. Однако в связи с изменившейся финансово-экономической обстановкой, послужившей основой для возникновения рисков реализации данной программы, в настоящее время в соответствии с распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 марта 2010 г. № 448 ее дальнейшая разработка была отсрочена до 2014 г.[60]

Таким образом, на рынок труда Республики Коми влияют происходящие в регионе и в стране в целом макроэкономические, демографические и миграционные процессы. Миграции населения остаются основным фактором снижения численности населения в регионе. В табл. 1.7 представлены данные о величине миграционной убыли в Республике Коми в период с 2006 г. по настоящее время.

Таблица 1.7. Миграционная убыль в Республике Коми в 2006–2013 гг. (тыс. человек)[61]

Миграционная убыль в регионе с 2006 по 2012 г. имела достаточно стабильный характер с небольшими колебаниями то в одну, то в другую сторону. На 1 января 2013 г. миграционная убыль составила 13,4 тыс. человек[62], что на 4,7 % меньше аналогичного показателя 2012 г. В связи с сохранением миграционного оттока населения в более благоприятные по климатическим и социально-экономическим условиям для проживания регионы численность населения республики продолжает сокращаться.

В 2011 г. среди регионов Российской Федерации миграционная убыль в Республике Коми была самой высокой после Республики Дагестан (21,5 тыс. человек). В Северо-Западном федеральном округе миграционная убыль наблюдалась еще в Архангельской (9,3 тыс. человек) и Мурманской областях (6,1 тыс. человек). Во всех остальных регионах федерального округа был отмечен миграционный прирост населения, причем наибольший был зарегистрирован в Санкт-Петербурге (58,6 тыс. человек)[63]. В 2012 г. сокращение численности населения отмечалось во всех городах и муниципальных районах региона, за исключением крупных промышленных городов – Сыктывкара и Ухты, которые продолжали притягивать население.

Для того чтобы снизить миграционный отток населения из субъекта Федерации и стабилизировать миграционные процессы, Республика Коми должна превратиться в конкурентоспособный регион, способный обеспечить достойные условия жизни своим жителям в сравнении с другими регионами страны. А этому способствует устойчивый экономический рост и эффективная занятость населения с достойным уровнем оплаты труда.

1.5. Особенности регулирования демографических и миграционных процессов в Ставропольском крае

Ставропольский край входит в состав Северо-Кавказского федерального округа Российской Федерации. В отличие от рассмотренных выше субъектов Российской Федерации, характеризующихся миграционным оттоком населения, Ставропольский край является реципиентом для притока мигрантов.

Численность населения Ставропольского края на 1 января 2012 г. составила 2787,0 тыс. человек и по сравнению с началом 2011 г. увеличилась на 1,5 тыс. человек.

Таблица 1.8. Динамика численности населения Ставропольского края в 2006–2012 гг. на начало года (тыс. человек)[64]

Данные табл. 1.8 показывают, что за период с 2006 по 2012 г. наблюдалась устойчивая тенденция роста численности населения региона. Однако основной причиной такого роста является не улучшение демографических показателей края, а превышение миграционного прироста населения над естественной убылью.

Таблица 1.9. Динамика рождаемости и смертности населения в Ставропольском крае в 2006–2012 гг. (человек)[65]

* Данные за январь – ноябрь

Анализируя данные табл. 1.9, необходимо сказать, что на протяжении всего периода времени наблюдалось увеличение рождаемости населения в Ставропольском крае, за исключением некоторого снижения в 2011 и 2012 гг., и стабильное снижение смертности. Тем не менее уровень рождаемости оставался недостаточным для воспроизводства населения в регионе. Несмотря на улучшение демографических показателей, в Ставропольском крае все эти годы наблюдалась естественная убыль населения, которая имела тенденцию к снижению. Поэтому внешняя миграция являлась единственным источником пополнения численности населения Ставропольского края. Еще по состоянию на март 2012 г. Ставропольский край, единственный в Северо-Кавказском федеральном округе, имел естественную убыль. Однако затем демографическая ситуация в крае изменилась, и впервые за последние 20 лет в регионе был отмечен естественный прирост населения: показатели рождаемости превысили показатели смертности на 1372 человека.

Для решения задач, сформулированных в Концепции демографической политики Российской Федерации, в Ставропольском крае был разработан план мероприятий по улучшению демографической ситуации на 2011–2015 годы. Реализация данного плана должна позволить к началу 2016 г. довести численность населения в субъекте Федерации до 2,8 млн человек, а среднюю продолжительность жизни – до 72 лет[66].

В 2011 г. сокращение численности населения происходило на территории 21 муниципального образования края, в большей степени затронув сельские районы. При этом численность сельских жителей сократилась на 6,9 тыс. человек. В условиях естественной убыли населения, которая в 2011 г. составляла 1,43 тыс. человек, рост числа граждан был обеспечен за счет миграции населения. Объем миграционного прироста населения, зарегистрированного в регионе, превысил естественную убыль населения в 2,1 раза[67].

Таблица 1.10. Динамика миграции населения Ставропольского края с 2006 по 2012 г., тыс. человек*[68]

* Без учета перемещений внутри региона. ** За январь – ноябрь

В 2011 г. на территорию Ставропольского края прибыло 34 751 человек, а выбыло из региона 31 866 человек. Миграционный прирост составил 2885 человек. Более половины всех совокупных миграционных перемещений региона в 2011 г. приходилось на перемещения внутри Ставропольского края, которые составили 51,8 %. В пределах края место жительства сменило 35 748 человек. Наиболее активные передвижения населения происходили из сельских местностей в города (35,2 % миграционного потока). Данное явление может привести к «вымиранию» сельскохозяйственных территорий, что может оказаться угрозой для стабильного развития Ставропольского края.

В 2012 г. на территорию Ставропольского края прибыло 43 257 человек, при этом выбыло из региона за этот период 40 988 человек. Миграционный прирост населения в 2012 г. составил 2269 человек. Динамика миграционных потоков Ставропольского края за 2011–2012 гг. представлена на диаграмме[69]:

Данные диаграммы показывают, что объем межрегиональной миграции Ставропольского края в пределах Российской Федерации в 2012 г. составил 76 774 человека (прибыло 36 586, а убыло – 40 188 человек). В результате потоков межрегиональных перемещений населения миграционный отток составил 3602 человека. Таким образом, по линии межрегиональной миграции в 2012 г. был зафиксирован значительный миграционный отток населения из региона.

Среди российских территорий наиболее интенсивный обмен мигрантами происходит с соседними со Ставропольским краем регионами – Краснодарским краем и Ростовской областью, а также с Центральным федеральным округом. Причем на отрицательную величину сальдо миграции с Центральным федеральным округом влияют миграционные потоки жителей Ставропольского края в Москву и Московскую область.

Основным источником прироста численности населения Ставропольского края является международная миграция. В 2012 г. на территорию субъекта Федерации прибыло 6671 человек, при этом выбыло из региона за этот период всего 800 человек. Миграционный прирост населения за счет международной миграции составил 5871 человек, в том числе почти 87 % за счет государств – участников СНГ 5107 человек.

По состоянию на 1 января 2012 г. статусом вынужденного переселенца в Ставропольском крае обладали 1271 человек (695 семей).

Таблица 1.11. Изменение численности вынужденных переселенцев на территории Ставропольского края с 1 июля 1992 г. по 1 января 2012 г. (человек)[70]

Данные табл. 1.11 показывают, что начиная с 2006 г. на территории Ставропольского края не было зарегистрировано ни одного вынужденного переселенца, а выполняемые УФМС России по Ставропольскому краю плановые мероприятия по снятию их с регистрационного учета определяют постепенное сокращение численности таких мигрантов. Большая часть официально зарегистрированных на территории края вынужденных переселенцев – 822 человека (437 семей) – являются выходцами из Чеченской Республики (64,7 %). Далее по степени убывания идет Казахстан (12,9 %), Азербайджан (7,2 %), Узбекистан (6,2 %), Грузия (3,8 %), Таджикистан (2,7 %), Туркмения (0,9 %), Армения (0,4 %) и прочие (1,2 %).

На 1 января 2012 г. в Ставропольском крае находилось 30,3 тыс. иностранных граждан. Увеличение численности иностранных граждан связано со стабилизацией положения в экономической сфере региона и выходом на докризисный уровень в связи с увеличением притока инвестиций в Ставропольский край и ведением активного строительства крупных объектов.

Самым массовым и динамичным иммиграционным потоком в настоящее время является внешняя трудовая миграция. В целях оптимизации потоков трудовой миграции в Ставропольском крае была проведена работа по определению потребности в привлечении иностранных работников и формированию квот на осуществление иностранными гражданами трудовой деятельности в Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 ноября 2012 г. № 1137 «Об определении потребности в привлечении в Российскую Федерацию иностранных работников и утверждении соответствующих квот на 2013 год» Ставропольскому краю была утверждена квота на 4540 человек[71]. Для сравнения: в 2011 г. квота на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам в регионе была выше на 409 человек.

Основными странами исхода трудовых мигрантов являются Узбекистан – 47,4 %, Украина – 14 %, Турция – 12,1 %, Таджикистан – 7,4 %, Азербайджан – 5,9 % и Армения – 5,3 %. Значительная часть иностранных работников занята в сфере строительства, оптовой и розничной торговли, в обрабатывающем производстве и сельском хозяйстве.

В последние годы Ставропольский край испытывает большой наплыв мигрантов из республик Северного Кавказа, в основном из Чеченской Республики и Дагестана, что приводит к изменению сложившегося национального баланса, а также ведет к обострению криминальной обстановки[72]. Одной из главных причин увеличения миграционных потоков на территорию Ставропольского края явились этнические конфликты на Кавказе. В силу благоприятных природно-климатических условий, а также в результате вооруженных конфликтов на Северном Кавказе и в Закавказье, ухудшения межнациональных отношений в других государствах СНГ Ставропольский край стал территорией, на которой оседают потоки беженцев и вынужденных переселенцев.

В результате обострения межнациональных отношений в Ставропольском крае в настоящее время с его территории происходит активный отъезд русского населения и его замещение выходцами с территорий Северного Кавказа. Причинами отъезда является чувство незащищенности перед вызывающим поведением кавказских мигрантов. Комментируя вопрос о проблемах с мигрантами в Ставропольском крае, Президент России В. В. Путин предложил в регионах-донорах миграционных процессов проводить активную воспитательную работу, в том числе используя ресурс религиозных и других общественных организаций[73].

В 1990-е гг. основными переселенцами на территорию Ставропольского края было русское и русскоязычное население из республик Северного Кавказа и Закавказья. В 2000-е гг. в регионе усилилось представительство кавказских народов, доля которых за последние 20 лет увеличилась на 7 %[74]. При этом основную нагрузку по притоку мигрантов приняли на себя приграничные муниципальные районы – Кировский, Курский, Нефтекумский, Левокумский, Степновский и Туркменский.

Негативное развитие миграционной ситуации на Юге России является следствием неэффективного государственного регулирования процессов миграции. При отсутствии четкой государственной политики в области межнациональных отношений в ближайшее время Ставропольский край может стать очередной зоной нестабильности Северо-Кавказского федерального округа. В некоторых районах Ставрополья межэтнические противоречия, приводящие к столкновениям сторон, стали неотъемлемой частью повседневной жизни края. Это вынуждает русское население переезжать в сопредельные регионы. Общая доля русских в национальной структуре Ставропольского края снизилась за 20 лет на 4 % и достигла в 2010 г. 80,1 %. В некоторых районах региона русские составляют уже менее половины населения. Так, в наиболее депрессивном Нефтекумском районе в сельской местности (без учета численности г. Нефтекумска) русские составляют только 37,6 %, ногайцы – 26,7 %, даргинцы – 12,9 %[75]. В перспективе это может привести к повторению событий в Кондопоге или даже более масштабным инцидентам[76].

По мнению некоторых исследователей, например Э. Н. Соболева, если доля мигрантов в регионе значительна и превышает 20 %, возникают этнические конфликты и затрудняется интеграция иммигрантов в российскую культуру, в результате чего могут образовываться весьма агрессивные этнические анклавы[77]. Когда иммигрантов немного, отношения между иностранцами и местным населением являются более гармоничными[78].

Увеличение инвестиций в экономику Ставропольского края способствовало созданию новых рабочих мест, обеспечило увеличение численности занятого населения. В январе 2013 г. численность экономически активного населения Ставропольского края составила 1336,3 тыс. человек, т. е. около половины общей численности населения. Среднегодовой темп роста ВРП (5 %) за пять лет превышает среднероссийский уровень.

В то же время в последние годы происходит старение кадрового потенциала, обусловленное демографической ситуацией, складывающейся в Ставропольском крае. Доля лиц старше трудоспособного возраста в численности всего населения в 2011 г. составила 21,5 %. Согласно прогнозу в ближайшие годы процесс демографического старения населения продолжится и доля такого населения к 2016 г. составит 23,2 %[79].

На 1 января 2012 г. уровень регистрируемой безработицы в Ставропольском крае составил 1,8 %, его снижение по сравнению с 2010 г. равнялось 10,0 %. Необходимо отметить, что в Ставропольском крае был отмечен самый низкий уровень безработицы среди субъектов Северо-Кавказского федерального округа. Самый высокий уровень безработицы наблюдался в Чеченской Республике – 32,6 % и Республике Ингушетия – 17,7 %. В то же время уровень общей безработицы выше уровня регистрируемой безработицы более чем в 3 раза, что означает отсутствие большой части лиц трудоспособного возраста на рынке труда.

1.6. Характеристика некоторых институциональных изменений, произошедших в регионах

Анализ демографических и миграционных процессов, происходящих в трех субъектах Российской Федерации, рассмотренных выше в качестве примеров, показал, что в Забайкальском крае и в Республике Коми, имеющих в настоящее время естественный прирост населения, тем не менее наблюдается снижение общей численности населения благодаря значительному миграционному оттоку из этих регионов. У Ставропольского края, долгое время имеющего естественную убыль населения, которая только в 2012 г. сменилась естественным приростом, наблюдается обратная картина. Благодаря постоянному миграционному притоку на территорию региона в течение ряда лет наметилась устойчивая тенденция роста численности населения.

Суровые климатические условия, характерные для Забайкальского края и Республики Коми, приводят к существенному миграционному оттоку населения из этих субъектов Российской Федерации, который можно снизить только благодаря созданию комфортных условий проживания и улучшению качества жизни населения, повышению инвестиционной привлекательности регионов, позволяющей создавать новые предприятия с качественными рабочими местами и достойной оплатой.

Усилия органов власти Забайкальского края по стабилизации и росту численности населения в регионе, направленные на выполнение долгосрочной целевой программы по улучшению демографической ситуации, оказались недостаточными, поскольку миграционный отток населения по-прежнему опережает темпы роста естественного прироста. Кроме того, во-первых, это приводит к старению населения Забайкальского края, поскольку из региона в основном уезжают лица репродуктивного возраста, способные улучшить демографическую ситуацию в регионе. А во-вторых, сокращается рынок труда, который в дальнейшем придется восполнять с помощью привлечения мигрантов.

Частичным решением данной проблемы могло стать содействие переезду соотечественников, проживающих за рубежом. Однако общее количество людей, переехавших на постоянное место жительства в Забайкальский край по этой программе с 2010 по 2012 г., составило чуть менее 500 человек, что является также недостаточным условием для решения демографической проблемы региона.

Поэтому создание нового института – Государственной компании по развитию Сибири и Дальнего Востока – может оказать существенную помощь в возрождении Забайкальского края и всего Сибирского федерального округа, что позволит остановить миграционный отток трудоспособного населения за пределы региона.

Благодаря мерам государственной политики по стимулированию рождаемости в Республике Коми начиная с 2011 г. удалось стабилизировать естественный прирост населения данного субъекта Федерации. Однако, как и в Забайкальском крае, благодаря значительному миграционному оттоку жителей происходит снижение общей численности населения региона. В Республике Коми данная ситуация осложняется реализацией Федеральной и Региональной программ переселения граждан из районов Крайнего Севера и приравненных к ним местностей в регионы с более благоприятным климатом.

Являясь (так же как и Забайкальский край) регионом-донором, Республика Коми имеет тот же набор проблем: снижение численности и старение населения, а также нехватка квалифицированных кадров, так как уезжает в основном квалифицированная часть трудового потенциала региона.

В 2011 г. Республика Коми заняла первое место по темпам роста инвестиций в основной капитал среди регионов Северо-Западного федерального округа, среднедушевые денежные доходы населения и средний размер пенсии превысили среднероссийский уровень, в регионе реализуется долгосрочная целевая программа по стимулированию развития жилищного строительства и Концепция кадровой политики, а также благодаря усилиям в сфере занятости удалось снизить уровень безработицы. Тем не менее этих мер оказалось недостаточно, для того чтобы снизить миграционный отток за пределы региона и тем самым исправить существующую демографическую ситуацию.

Для стабилизации и увеличения численности постоянного населения в Республике Коми были разработаны региональные программы по переселению соотечественников, проживающих за рубежом, которые в связи с изменением финансово-экономической обстановки и появлением рисков для их выполнения были отложены до 2014 г., что также негативно сказалось на росте общей численности населения региона.

Ставропольский край, являясь реципиентом для притока мигрантов, пополняет численность населения региона за счет международной миграции, поскольку все эти годы имел естественную убыль населения, которая только в 2012 г., впервые за 20 лет, сменилась небольшим естественным приростом. Данный факт является результатом реализации плана мероприятий по улучшению демографической ситуации в регионе, разработанного на основе Концепции демографической политики Российской Федерации.

Более 50 % всех миграционных перемещений Ставропольского края приходится на внутрирегиональные миграции, значительная часть из которых происходит из сельской местности в города, что способствует вымиранию сельскохозяйственных территорий, а это является угрозой стабильного развития региона.

Кроме этого, на территорию Ставропольского края направлены значительные потоки внешней трудовой миграции, которые нуждаются в оптимизации и регулировании. Увеличение численности трудовых мигрантов связано, во-первых, со стабилизацией положения в экономической сфере региона и увеличением притока инвестиций в экономику Ставропольского края, что способствует строительству крупных объектов, нуждающихся в притоке рабочей силы.

Во-вторых, причиной увеличения миграционных потоков на территорию Ставропольского края являются последствия этнических конфликтов на Кавказе, приводящие к наплыву мигрантов из Чеченской Республики и Дагестана, усложняющих и без того непростую, миграционную ситуацию в регионе. Данное положение является следствием неэффективного государственного регулирования процессов миграции. В этой связи необходима разработка критериев оценки эффективности государственной миграционной политики как на федеральном, так и на региональном уровнях, способных определить социально-экономические, этнополитические, культурные и иные последствия движения миграционных потоков.

Таким образом, в рамках институционального подхода миграционные процессы в государстве рассматриваются в рамках определенной институциональной структуры, охватывающей законы, правила и неформальные нормы, в совокупности определяющие типы поведения людей, активно или пассивно вовлекаемых в миграционные процессы. При этом активными участниками таких процессов выступают сами мигранты, а пассивными – те граждане, на которых сказываются результаты миграции, которые вынуждены жить в новой экономической и социальной среде, сложившейся в результате действий активных участников миграционных процессов.

Процесс институциональных изменений в сфере миграции влияет на потенциальные возможности миграционной политики, может как усиливать их позитивные последствия для обеспечения устойчивого социально-экономического и демографического развития страны, так и ослаблять их, вплоть до трансформации совокупных результатов в негативные для развития страны.

2.1. Налогообложение и инвестиционный климат

Одним из важнейших факторов, влияющих на инвестиционный и предпринимательский климат, является состояние налоговой системы и налоговая политика властей как в целом в стране, так и в отдельных ее регионах.

О том, что состояние системы налогообложения в стране не отвечает требованиям стимулирования бизнеса и привлечению инвестиций, свидетельствуют данные рейтинга «Ведение бизнеса» Всемирного банка. По данным исследования в 2006 г., по совокупному рейтингу «легкости ведения бизнеса» Россия была на 96-м месте (из 175 стран), а по показателю «налогообложение» – на 98-м месте, в 2009 г. – на 120-м (из 181) по «легкости ведения бизнеса» и на 134-м – по «налогообложению», в 2010 г. – по «легкости ведения бизнеса» – на 123-м (из 183) и на 105-м по «налогообложению», в 2011 г. – на 120-м (из 183) и 105-м – соответственно, в 2012 г. – на 112-м и 64-м местах (из 183) соответственно[80].

Таблица 2.1. Места Российской Федерации в рейтинге Всемирного банка по совокупному рейтингу и по показателю «налогообложение»[81]

Необходимость налоговой реформы стала очевидна уже в начале 2000-х гг. Однако с момента дефолта 1998 г. никаких заметных действий в этом направлении с целью снижения нагрузки на бизнес не предпринималось. В 2003 г. совокупная налоговая нагрузка (с таможенными сборами) в России составляла около 60 %, в результате чего честно и полностью платили налоги менее 5 % предприятий[82]. Такое положение очень существенно влияло на бизнес и на привлечение инвестиций: бизнес по большей части уходил в тень, а объем инвестиций был незначительным.

Решение этих проблем требовало изменений в налоговой системе как по линии снижения налоговой нагрузки на бизнес, так и линии стимулирования инвестиций. Для стимулирования инвестиций могут использоваться такие механизмы, как налоговый кредит, в виде рассрочки уплаты налога на прибыль при инвестировании средства в развитие, прогрессивный налог на прибыль с освобождением (или снижением) от налога той части прибыли, которая идет на инвестиции, ускоренная амортизация и др.

В последние 10 лет было реализовано значительное количество мер по совершенствованию налоговой системы. Были изменены правила налогообложения прибыли; для улучшения инвестиционной привлекательности экономики были освобождены от налогообложения дивиденды, получаемые от стратегических инвестиций в дочерние общества; был введен новый порядок уплаты налога на добавленную стоимость (НДС), были унифицированы правила возврата этого налога; для стимулирования развития высокотехнологичных отраслей была установлена регрессивная шкала ЕСН и разрешено единовременное списание вычислительной техники при расчете налога на прибыль для IT-сектора. Для налогового стимулирования привлечения инвестиций с 1 января 2009 г. были снижены ставки налога на прибыль с 24 до 20 %, введен ускоренный (заявительный) порядок возмещения НДС. Кроме того, для привлечения инвестиций в основные средства в 2009 г. введено освобождение от налога на добавленную стоимость ввоза технологического оборудования, не имеющего аналогов в России; увеличена амортизационная премия до 30 % для основных средств со сроком полезного использования 3–20 лет; предоставлена возможность выбора метода начисления амортизации, сокращены сроки полезного использования для ряда основных средств и др. С января 2011 г. изменениями в ст. 256 и 257 НК РФ увеличена первоначальная стоимость амортизируемого имущества и основных средств – с 20 000 до 40 000 рублей[83].

Кроме того, в 2010 г.[84] был увеличен более чем в три раза размер инвестиционного налогового кредита, который могут получить инвесторы-налогоплательщики для приобретения оборудования, необходимого для проведения научно-исследовательских или опытно-конструкторских работ, технического перевооружения и т. п. Размер этого кредита вырос с 30 до 100 % стоимости этого оборудования.

В последние годы принято достаточно большое количество мер и изменений в законодательство, направленных на поддержку инвестиций в научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы (НИОКР). Важными мерами являются освобождение от налога на прибыль научно-исследовательских организаций средств, которые получены ими от поддержки научной и научно-технической деятельности, а также средств, безвозмездно полученных организациями и фондами поддержки науки и образования для ведения научной деятельности.

Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, в том случае, если они относятся к созданию или усовершенствованию новой либо уже производимой продукции и технологий, освобождаются от налога на добавленную стоимость. От НДС освобождаются также работы по реализации исключительных прав на изобретения, полезные модели, промышленные образцы, программы ЭВМ, ноу-хау и др. В три раза (с 0,5 % до 1,5 %) увеличены нормативы отчислений в Российский фонд технологического развития и другие отраслевые (межотраслевые) фонды.

Организациям и налогоплательщикам, использующим упрощенную систему налогообложения, в случае осуществления ими инновационной деятельности, предоставлена возможность принимать в целях уменьшения налоговой базы расходы на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и на патентование. С 1 января 2009 г. был введен повышающий коэффициент (1,5) к затратам на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы[85]. Коэффициент 1,5 применяется к НИОКР, включенным в установленный перечень направлений таких работ, включающий 32 направления. Кроме того, законом 2011 г. предоставляется возможность списания при налоговом учете в течение двух лет через механизм амортизации стоимости тех нематериальных активов, которые имеют инновационную направленность.

Существенные налоговые меры предусмотрены для компаний, работающих в инновационном центре «Сколково»[86], в частности льготы по налогу на добавленную стоимость, по налогу на прибыль и др. Кроме того, участникам проекта предоставляется право использовать в течение 10 лет пониженные тарифы страховых взносов в Пенсионный фонд России – в размере 14 %, в остальные же фонды взносы не уплачиваются.

В 2010 г. был принят ряд мер, направленных на поддержку модернизации. В частности, можно отметить такие как уменьшение налоговой базы при строительстве, реконструкции или модернизации судоходных либо портовых гидротехнических сооружений, сооружений инфраструктуры воздушного транспорта и др. Налоговая база в этом случае уменьшается на сумму капитальных вложений, которые закончены и учтены в балансовой стоимости данных объектов[87].

В 2011 г. с целью дальнейшего совершенствования условий для инновационной деятельности были внесены изменения в Налоговый кодекс РФ[88]. Этими поправками изменен порядок учета расходов на НИОКР в целях налогообложения прибыли, определен перечень этих расходов и др.

Расширен состав льгот по налогу на имущество. Федеральным законом от 07.06.2011 г. № 132-ФЗ, в частности, добавлен пункт 21 ст. 381 Налогового кодекса РФ, которым освобождается от налогообложения имущество организации в отношении вновь вводимых объектов, имеющих высокую энергетическую эффективность, в соответствии с перечнем таких объектов, установленных Правительством РФ или имеющих высокий класс энергетической эффективности.

Мы перечислили лишь часть налоговых поправок, внесенных в Налоговый кодекс РФ в последние годы и направленных на совершенствование налоговой системы, предусматривающих различные льготы для стимулирования развития различных направлений экономики, на снижение налоговой нагрузки с целью создания благоприятного инвестиционного и делового климата.

И все же налоговая нагрузка на бизнес и инвесторов в нашей стране достаточно велика. По данным заместителя руководителя Федеральной налоговой службы на сентябрь 2010 г., совокупная налоговая нагрузка в нашей стране составляет 24,2 %, что больше, чем в европейских странах[89]. По данным же, озвученным помощником Президента РФ А. Дворковичем, реальная налоговая нагрузка в России на ноябрь 2011 г. составляла около 40 % от объема ВВП[90].

Поэтому требуются дальнейшие шаги по совершенствованию налоговой системы.

Меры по совершенствованию налоговой системы, принимаемые на федеральном уровне в последние годы, совершенствование механизма налогообложения и налогового администрирования, введение специальных налоговых режимов, а также мер налогового стимулирования инвестиционной и инновационной деятельности и модернизации, снижение налоговой нагрузки и др. стали значимыми шагами улучшения инвестиционного и делового климата в стране. Однако эти меры, являясь крайне важными, не всегда достаточны. В связи с тем, что реализация инвестиционных проектов осуществляется в конкретных регионах, необходимо проведение и соответствующих мер по стимулированию инвесторов на уровне субъектов РФ.

2.2. Меры налогового стимулирования на региональном уровне и направления использования налоговых льгот в регионах

Развитие экономики регионов – субъектов Российской Федерации, создание в них благоприятного предпринимательского и инвестиционного климата требует привлечения достаточного объема инвестиций и проведения соответствующей инвестиционной политики, одним из направлений которой является формирование благоприятных налоговых условий для притока инвестиций.

Создавая благоприятные условия для инвесторов и предпринимателей, власти регионов используют различные инструменты, среди которых важное место занимают налоговые льготы и преференции, а также возможность регулирования региональных налоговых ставок. Кроме того, следует отметить, что последние годы в связи с ограниченностью финансовых средств и усилением конкуренции регионов и за инвесторов, и за инвестиции, которая возросла в связи с мировым финансовым кризисом, налоговые льготы используются как один из механизмов конкурентной борьбы за инвесторов.

Наиболее часто используются льготы по тем налогам, ставки которых регионы, согласно Налоговому кодексу РФ[91], могут снижать. Это налог на имущество и транспортный налог. Кроме того, регионы могут снижать и налог на прибыль в части, зачисляемой в бюджет региона. Хотя сам налог на прибыль согласно ст.13 Налогового кодекса РФ относится к федеральным налогам, однако согласно ст. 284 кодекса из налоговой ставки по налогу на прибыль в размере 20 %, лишь 2 % зачисляются в федеральный бюджет, а 18 % – в бюджеты субъектов РФ. При этом регионы могут своими законами понизить ставку налога, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ для отдельных категорий налогоплательщиков с 18 % до 13,5 %.

Налог на имущество и транспортный налог в принципе являются региональными налогами и в соответствии с Налоговым кодексом РФ устанавливаются этим кодексом и законами субъектов РФ. Ставка налога на имущество определяется законодательными органами субъектов РФ и не может превышать 2,2 %. Налоговым кодексом РФ предусмотрена возможность дифференциации налоговых ставок этого налога в зависимости от категорий налогоплательщиков и имущества, являющегося объектом налогообложения. Ставку транспортного налога в пределах, установленных НК РФ, порядок и сроки его уплаты определяют законодательные органы субъекта РФ. Законами субъектов РФ ставки налога, предусмотренные в Налоговом кодексе, могут быть увеличены либо уменьшены, но не более чем в 10 раз. Согласно НК РФ, региональные органы власти могут устанавливать льготы по налогу на имущество и по транспортному налогу.

Льготы по земельному налогу, который Налоговым кодексом РФ отнесен к местным налогам, применяются органами местного самоуправления с целью стимулирования инвесторов во многих регионах – субъектах РФ. Средства от этого налога поступают в бюджет того муниципального образования, на территории которого находится земельный участок. Ставки земельного налога устанавливаются НК РФ, а также нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления, Кроме того, местные органы определяют порядок и сроки уплаты налога.

Налоговые льготы используются регионами в целях привлечения инвестиций для развития наиболее важных именно для этого региона направлений экономики или производств, для развития социальной сферы; для развития территории региона; для реализации стратегических и приоритетных инвестиционных проектов; для осуществления инновационных проектов и модернизации; для привлечения в экономику региона определенных объемов инвестиций и др. Во многих случаях для решения этих проблем используются налоговые льготы одновременно по нескольким налогам.

Большинство субъектов РФ используют налоговые льготы для стимулирования инвестиций в развитие определенных, важных именно для этого региона, направлений экономики и социальной сферы. Например, в Тюменской области предприятиям и организациям, инвестирующим в развитие в регионе производств, в частности в нефтяной и нефтехимической отраслях, предоставляется целый комплекс льгот, включающий льготы по налогу на имущество, транспортному налогу и др. Кроме того, компании, ведущие добычу нефти и газа на территории Тюменской области, имеют право на возмещение части уплаченного в областной бюджет налога на добычу полезных ископаемых при условии, что оборудование и другие материальные ресурсы они закупают на предприятиях региона. Размер компенсации составляет 8 % от стоимости заказанного и оплаченного оборудования. В этих условиях предприятиям становится выгодно закупать продукцию, произведенную в регионе. Данная льгота является дополнительным весомым аргументом для инвесторов при выборе места размещения новых производств[92]. А дополнительно при такой схеме выгоду получают и компании, развивающие производство собственной продукции в области, которые приобретают определенные преимущества при ее реализации на территории региона.

В Иркутской области в связи с важностью развития нефтедобывающей и химической промышленности предприятия этих отраслей в соответствии с региональным законом 2011 г.[93] получили право на льготы по налогу на прибыль. Кроме того, организации, осуществляющие приоритетные для экономики региона виды деятельности, в случае приобретения, создания, дооборудования, реконструкции, модернизации или технического перевооружения имущества могут использовать пониженную ставку налога на имущество в течение 1–3 лет в зависимости от объема инвестиций.

В 2010 г. в Ханты-Мансийском автономном округе были приняты изменения в закон «О ставках налога на прибыль организаций в части, зачисляемой в бюджет Ханты-Мансийского автономного округа – Югры»[94]. Согласно этим изменениям организации-недропользователи при осуществлении на территории региона деятельности по глубокому разведочному бурению получали определенные налоговые льготы. Но при этом следует отметить, что условием получения льгот данными организациями было использование полученных ими за счет льгот средств на проведение указанных работ. По расчетам, которые проводились перед введением этих изменений, они позволили бы только в 2012 г. вернуть в бюджет на нужды населения 11,4 млрд рублей выпадающих доходов[95].

В Орловской области для стимулирования развития производства строительной керамики, фармацевтической продукции, а также селекционных работ по разведению племенных свиней введены льготы по налогу на имущество организаций. В связи с тем, что средства, получаемые предприятиями от этих льгот, вкладываются в развитие производства, предоставление льгот весьма эффективно. Так, объем предоставленных предприятиям данных отраслей налоговых льгот составил 72 млн рублей, а их налоговые платежи в бюджет достигли отметки в 400 млн рублей. Объем произведенной ими продукции составляет около 10 млрд рублей, создаются новые рабочие места. Поэтому в 2012 г. был принят региональный закон, продлевающий действие льгот по налогу на имущество[96]. Организации-инвесторы смогут и впредь использовать ставку налога на имущество организаций в размере 1,1 %, но только при условии реинвестирования сэкономленных средств в дальнейшее развитие производства.

В Мордовии тем организациям, которые заняты производством вагонов и подвижного состава, организациям, осуществляющим сдачу вагонов и другого подвижного состава в аренду, осуществляющим строительство газовых сетей, производство либо оптовую торговлю минеральными удобрениями и некоторые другие виды деятельности, снижается бессрочно ставка налога на прибыль до 13,5 % (в части, зачисляемой в региональный бюджет).

В Новосибирской области товаропроизводители в соответствии с региональным законом «О мерах государственной поддержки товаропроизводителей в Новосибирской области»[97] получают бессрочно снижение ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в региональный бюджет, до 13,5 %. В этом же регионе занятые объектами производственного назначения земельные участки организаций, производящих и реализующих собственную продукцию, бессрочно облагаются пониженным до 30 % от налоговой базы земельным налогом.

В Республике Саха (Якутия) бессрочное снижение ставки налога на прибыль на 4 % в части, зачисляемой в региональный бюджет, получают организации, занимающиеся сбором, очисткой и распределением воды. Это право предоставляется им в том случае, если они осуществляют капитальные вложения, а также расходы на развитие и модернизацию систем водоснабжения и водоотведения.

В Республике Алтай предприниматели, участвующие в решении приоритетных для республики задач, таких как аэропортовая деятельность, газификация региона и т. п., получают снижение ставки по налогу на прибыль и освобождение от налога на имущество.

В Новгородской области организации, инвестирующие средства в приобретение и строительство жилья по целевой программе региона, бессрочно освобождаются от налога на имущество.

С целью развития сельского хозяйства и агропромышленного комплекса в Калужской области инвесторам в сфере АПК предоставляется право на бессрочное снижение ставки налога на прибыль до 13,5 % (в части, зачисляемой в бюджет региона). В Республике Алтай организации, осуществляющие производство, переработку и хранение сельскохозяйственной продукции, в том случае, если выручка указанных организаций от этих видов деятельности составляет 70 и более процентов от общего объема реализованной продукции или произведенных работ и услуг, освобождаются от налога на имущество.

Во многих регионах муниципальным образованиям в целях развития сельского хозяйства или производств, требующих достаточно больших земельных участков, а в ряде случаев просто для развития необходимых региону производств, предоставляются льготы по земельному налогу. Так, например, в Свердловской области для организаций, производящих сельскохозяйственную продукцию, установлена (бессрочно) льготная ставка земельного налога – 0,3 %. Но действие данной ставки распространяется только на земельные участки, которые являются землями сельскохозяйственного назначения либо заняты сельскохозяйственными угодьями. Аналогичные нормы действуют и в Еврейской автономной области. В Волгоградской области лица, впервые организующие крестьянские или фермерские хозяйства, освобождаются от земельного налога на пять лет с момента предоставления им земельного участка. В Республике Бурятия для повышения объема выпуска товаров предприятиям-товаропроизводителям предоставляется полное и бессрочное освобождение от земельного налога.

В ряде регионов льготные налоговые режимы применяют для привлечения инвестиций в развитие самих территорий. Так, в Самарской области в 2011–2012 гг. с целью развития расположенных в регионе моногородов и привлечения в них инвестиций был принят ряд документов, согласно которым для инвесторов и предпринимателей, открывающих бизнес и реализующих проекты в этих городах, вводятся специальные условия и льготы. Среди принятых документов такие как региональные законы «О государственной поддержке монопрофильных городских округов на территории Самарской области», «О пониженных ставках налога на прибыль организаций, зачисляемого в областной бюджет» и «О налоге на имущество региональных организаций»[98] и др. Принятие этих документов было вызвано необходимостью повышения инвестиционной привлекательности моногородов области, которые, как правило, дотационны и не обладают достаточным экономическим потенциалом.

Благодаря изменениям, внесенным в законодательство региона, инвесторы в моногородах получили возможность пользоваться государственной региональной поддержкой и налоговыми льготами, такими, как пониженная до 13,5 % ставка налога на прибыль, зачисляемая в региональный бюджет, освобождение от налога на имущество, получение бюджетных субсидий в случае создания новых рабочих мест. Например, при реализации проекта с объемом инвестиций от 30 млн рублей и создании более 25 рабочих мест предусмотрена субсидия за каждое рабочее место в размере, эквивалентном 2 тыс. евро. Период действия налоговых льгот для инвесторов в моногородах больше чем для инвесторов на других территориях региона на два налоговых периода. Если стоимость инвестиционного проекта от 100 до 500 млн рублей, то льготы действуют шесть налоговых периодов, а если более 500 млн рублей, то семь периодов[99].

Наряду с региональными льготами муниципальные власти моногородов предлагают инвесторам также и свои муниципальные льготы, зачисляемые в городской бюджет, прежде всего по арендной плате за земельные участки либо полное освобождение от налога на землю.

В сентябре 2012 г. приказом Министерства регионального развития муниципальные образования Самарской области Октябрьск, Похвистнево и Чапаевск включены в перечень моногородов России[100], и, следовательно, с 1 января 2013 г. инвесторы, пришедшие в эти города, могут воспользоваться всеми указанными выше льготами.

Специальные налоговые режимы устанавливаются организациям-резидентам, которые осуществляют свою деятельность на территории особых экономических зон. Согласно статье 284 Налогового кодекса РФ организациям – резидентам этих зон ставка налога на прибыль от деятельности, осуществляемой на территории особой экономической зоны, подлежащего зачислению в бюджеты субъектов РФ, не может быть выше 13,5 %. В соответствии с этим положением в регионах, имеющих ОЭЗ, например в Республике Бурятия, Алтайском крае, Иркутской области и др., организациям-резидентам предоставляются льготы по налогу на прибыль в отношении сумм, зачисляемых в бюджет региона – ставка снижается до 13,5 %[101].

В Ставропольском крае бессрочно освобождаются от налога на имущество на территории регионального туристско-рекреационного парка или регионального технологического парка организации, использующие это имущество для ведения деятельности в качестве резидента парка. Кроме того, в крае освобождаются от налога на имущество на пять лет (с момента постановки его на учет) организации-резиденты особой экономической зоны. Данная льгота распространяется на имущество, созданное или приобретенное для осуществления деятельности на территории данной ОЭЗ.

Во многих регионах налоговыми льготами поддерживают организации, осуществляющие инвестиции в стратегические и приоритетные инвестиционные проекты. Так, в Мурманской области, согласно региональному закону № 1368–01, внесшего изменения в законы Мурманской области о ставке налога на прибыль организаций и о налоге на имущество организаций, с 1 января 2012 г. организации, реализующие инвестиционные проекты, включенные в реестр стратегических инвестиционных проектов региона, в течение 10 налоговых периодов могут использовать пониженную ставку налога на прибыль, полученную от реализации стратегического инвестиционного проекта, начиная с налогового периода, в котором получена эта прибыль. Аналогичное положение действует и для приоритетных инвестиционных проектов, не включенных в реестр стратегических, но период, на который распространяется льгота, составляет только три налоговых периода. На такое же время организации, осуществляющие приоритетные инвестиционные проекты, освобождаются и от налога на имущество.

В Челябинской области для предприятий, реализующих приоритетные инвестиционные проекты с объемом инвестиций не менее 300 млн рублей, ставка налога на прибыль в части, зачисляемой в региональный бюджет, равна нулю. Кроме того, эти предприятия получают льготы по транспортному налогу и на пять лет – по налогу на имущество.

В Оренбургской области согласно региональному закону[102] инвесторам, заключившим договор о реализации инвестиционного проекта или инвестиционной программы, предоставляется льгота по ставке налога на прибыль организаций, подлежащего зачислению в бюджет области, которая снижается до 14 %.

В таком же размере снижается ставка налога на прибыль организациям, реализующим инвестиционные проекты, включенные в областную инвестиционную программу в Тюменской области. Кроме того, этим организациям могут быть снижена до 0 % ставка налога на имущество и транспортного налога.

В Республике Мордовия организации, осуществляющие и реализующие приоритетные инвестиционные проекты, имеют бессрочные льготы по налогу на прибыль, ставка которой в части, подлежащей зачислению в региональный бюджет, снижена до 13,5 %.

В Ивановской области предприятия, реализующие приоритетные инвестиционные проекты и включенные в реестр инвестиционных проектов субъекта РФ, освобождаются от налога на имущество на период окупаемости инвестиций на срок не более 5 лет.

В Вологодской области организации, созданные в результате реализации инвестиционного проекта, включенного в областную инвестиционную программу, получают освобождение от транспортного налога на весь срок окупаемости проекта (но не более чем на 5 лет).

В ряде регионов организации, реализующие инвестиционные проекты, имеют льготы по земельному налогу. Например, в Республике Бурятия для таких организаций льготы по земельному налогу предоставляются бессрочно.

В Республике Алтай организации, реализующие в регионе крупные инвестиционные проекты, например, участвующие в создании инфраструктуры особой экономической зоны туристско-рекреационного типа, получают снижение ставки налога на прибыль и освобождены от налога на имущество.

Существенные льготы получают инвесторы, осуществляющие инвестиционную деятельность на территории Ростовской области, где для них установлены пониженные ставки по налогу на прибыль организаций в размере 13,5 % (в части, зачисляемой в региональный бюджет)[103], а также сниженная до 1,1 %, а в ряде случаев не взимаемая совсем, ставка по налогу на имущество организаций[104]. Но здесь имеется ограничение: имущество, в отношении которого действуют эти нормы, должно быть вновь созданным или приобретенным в рамках реализации инвестиционного проекта.

Ряд регионов – субъектов РФ предоставляет организациям, реализующим инвестиционные проекты внутри региона и для региона, а также инвестиционные проекты регионального значения, снижение ставки налога на прибыль (в части, зачисляемой в региональный бюджет) от 2 до 4,5 %. Эти льготы предоставляются в большинстве случаев на срок 3–5 лет в течение реализации инвестиционного проекта до его полной окупаемости (но не более расчетного срока окупаемости).

Во многих субъектах РФ организации и предприятия, реализующие приоритетные региональные инвестиционные проекты, получают льготы по налогу на имущество, которое создано либо приобретено, либо используется для реализации таких инвестиционных проектов. Эти льготы отличаются в разных регионах и могут состоять как в полном освобождении от налога на имущество, так и в существенном снижении ставок данного налога. Срок действия льгот также различается в зависимости от региона: бессрочно, на срок окупаемости проекта, но не более 3, 5 либо 15 лет, в течение 5 лет с года ввода объекта в эксплуатацию.

В последние годы регионы все чаще используют налоговые льготы для стимулирования инвестиций в научные исследования, инновационные проекты и модернизацию. Так, в Республике Мордовия организациям, осуществляющим научно-исследовательские работы для электротехнической и светотехнической промышленности, ставка налога на прибыль в части, зачисляемой в региональный бюджет, снижена до 13,5 %. В этом же регионе организации, финансируемые из регионального и местных бюджетов и выполняющие разработку и реализацию инновационных проектов, бессрочно освобождены от налога на имущество.

В Калужской области организации, осуществляющие модернизацию основных средств, бессрочно получают льготы по налогу на имущество на стоимость увеличения этих средств в связи с проведением модернизации: ставка снижена до 1,1 %. Кроме того, в этом регионе инвесторы, которым предоставлена государственная поддержка при реализации приоритетных инновационных проектов, получают освобождение от транспортного налога на срок реализации проекта. Подобные льготы действуют также в Республике Алтай и Ульяновской области.

Многие субъекты РФ предоставляют налоговые льготы при определенном объеме произведенных инвестиций. Причем объемы налоговых льгот и границы объемов инвестиций, при которых они предоставляются, во многом зависят от экономического положения и инвестиционной привлекательности самого региона. Так, например, в Ленинградской области для инвесторов, осуществляющих крупные проекты, при инвестировании в развитие бизнеса не менее 1 млрд рублей предусматривается снижение ставки налога на прибыль в части, зачисляемой в региональный бюджет, до 13,5 %, а для организаций, являющихся участниками консолидированной группы налогоплательщиков, – до 14 %. Данная льгота действует в течение трех лет.

В Санкт-Петербурге согласно закону «О налоговых льготах»[105] инвесторы, реализующие проекты стоимостью 3 млрд рублей и более, освобождаются от налога на имущество на пять лет. Кроме того, этим инвесторам на этот же срок предоставляется пониженная ставка по налогу на прибыль 13,5 % в части, зачисляемой в региональный бюджет.

В Московской области дополнения в закон «О льготном налогообложении в Московской области»[106] предоставляют льготы инвесторам, осуществляющим инвестиционную деятельность в регионе. Величина и срок действия этих льгот определяются статусом реализуемого инвестиционного проекта: «стратегический» – не менее 10 млрд рублей в течение первых пяти лет, «приоритетный» – от 2 до 10 млрд рублей в течение первых трех лет, «значимый» – от 300 млн руб. до 2 млрд руб. в течение первых трех лет. Законом предусмотрено снижение ставки налога на прибыль до 13,5 % (в части, зачисляемой в региональный бюджет) на срок окупаемости инвестиционного проекта, но не более 7 лет для стратегических инвестиционных проектов, не более 5 лет – для приоритетных проектов с объемом инвестиций от 5 до 10 млрд рублей включительно и не более 3 лет для проектов с объемом инвестиций от 2 до 5 млрд рублей включительно. Налог на имущество также дифференцируется с учетом объема инвестиций по проекту.

Для вновь создаваемых организаций в Челябинской области, которые инвестировали в создание производства не менее 8 млн рублей, часть налога на прибыль, перечисляемая в региональный бюджет, равна нулю. Такую же льготу плюс льготу по налогу на имущество сроком на пять лет имеют организации, реализующие в области приоритетные инвестиционные проекты с объемом инвестиций не менее 300 млн рублей[107].

В Саратовской области для инвесторов вновь создаваемых организаций, которые осуществили капитальные вложения в размере не менее 50 млн рублей, а в строительстве – не менее 650 млн рублей, ставка налога на прибыль снижена до 13,5 %[108].

В Кировской области инвесторы могут получить существенную льготу по налогу на имущество уже при реализации инвестиционного проекта объемом от 20 млн рублей: снижение ставки налога на имущество до 1,1 %, при объеме же инвестиций от 50 до 100 млн рублей ставка снизится до 0,5 %, а при инвестициях более 100 млн рублей инвесторы полностью освобождаются от налога на имущество.

В Архангельской области предполагается ввести норму, при которой налоговые льготы будут предоставляться в случае, если инвестиционная деятельность осуществляется в течение трех лет подряд. Причем льгота по налогу на прибыль будет зависеть от уровня при роста стоимости основных фондов, а льгота по налогу на имущество будет предоставляться при сумме инвестиций не менее 1 млрд рублей[109].

В ряде регионов налоговые льготы предоставляют не только самим организациям, реализующим инвестиционные проекты, но и банкам и другим кредитным организациям, выдающим инвестиционные кредиты. Так, в Камчатском крае банки и другие кредитные учреждения получают бессрочное снижение ставки налога на прибыль до 13,5 % в части, зачисляемой в региональный бюджет, от предоставленных юридическим лицам долгосрочных инвестиционных кредитов. В Краснодарском крае и Чеченской Республике кредитно-банковские организации, предоставляющие кредиты на срок более года для реализации инвестиционных и лизинговых проектов, бессрочно освобождаются от налога на имущество.

Рассмотренные примеры свидетельствуют о разнообразии направлений и самих применяемых налоговых льгот, которые используют регионы для привлечения инвестиций в экономику своих территорий.

2.3. Налоговые льготы и выпадающие доходы

Практика показывает, что во многих случаях предоставление налоговых льгот позволяет достичь заметных результатов: отмечается рост инвестиций, рост капитальных вложений, увеличение объемов налоговых платежей в бюджет региона, увеличение заработной платы и др. Так, например, в Ростовской области в 2010 г. общая сумма налоговых льгот для организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность в регионе, направленных на повышение инвестиционной активности, составила 303,6 млн рублей. Предоставленные льготы позволили достичь значимых результатов: общий объем капитальных вложений по окончании реализации инвестиционных проектов – 42 млрд рублей; объем налоговых платежей в бюджет области – 1,8 млрд рублей; среднемесячная заработная плата – 25 136,5 рублей (при средней по области 15 153 рублей) и др.[110]

Однако, говоря об использовании такого инструмента, как налоговые льготы, необходимо помнить о том, что этот вид государственной поддержки инвесторов и предпринимателей осуществляется за счет бюджетных (государственных и региональных) средств и приводит в конечном итоге к выпадению из бюджетов, в том числе и региональных, весьма значительных сумм. Проблема выпадающих доходов в последние годы становится все более актуальной. В целом по стране в 2009 г. общее число стимулирующих налоговых механизмов составляло 191, из них 60 – по налогу на прибыль организаций, 80 – по налогу на добавленную стоимость, 20 – по налогу на имущество, 16 – по земельному налогу, 12 – по налогу на добычу полезных ископаемых и 3 – по сборам за пользование объектами животного мира и водных биологических ресурсов[111]. Как было отмечено на заседании Комитета Совета Федерации по бюджету и финансовым рынкам в июне 2012 г., потери бюджета страны от налоговых льгот в 2011 г. составили 2,1 трлн рублей[112].

В регионах проблема выпадающих доходов бюджетов стоит столь же остро. Региональные бюджеты теряют из-за налоговых льгот весьма значительные суммы. Так, например, в Пермском крае, по данным регионального Министерства промышленности, за период с 2006 г. по 2011 г. вследствие применения налоговых льгот на прибыль бюджет региона недополучил 35,3 млрд рублей[113]. В Ростовской области в 2010 г. общая сумма налоговых льгот для организаций, осуществляющих инвестиционную деятельность в регионе, направленных на повышение инвестиционной активности, составила 303,6 млн рублей[114]. В Республике Алтай, по данным руководителя регионального Управления Федеральной налоговой службы А. Закутина, в 2011 г. льготами и пониженными налоговыми ставками воспользовались 6653 налогоплательщика, в том числе 6137 физических лиц и 516 юридических лиц. Общая сумма выпадающих доходов составила 502 млн рублей, тогда как все налоговые поступления – 3870 млн рублей. То есть предоставленные льготы уменьшили бюджет Республики Алтай примерно на 13 % от всех налоговых поступлений 2011 г.[115]

В целом ситуация с выпадающими доходами от налоговых льгот в регионах – субъектах РФ по данным мониторингов Минфина РФ отражена в табл. 2.

Таблица 2.2. Доля недополученных доходов в субъектах РФ в результате действия налоговых льгот[116]

Продолжение табл. 2.2

Продолжение табл. 2.2

Окончание табл. 2.2

Из табл. 2.2 видно, что разброс в доле недополученных регионами доходов в результате действия налоговых льгот, установленных органами государственной власти субъектов РФ к общему объему поступивших региональных налогов, даже без учета отсутствия таких льгот (2010 г. – Пензенская область, 2009 г. – Чукотский автономный округ) весьма велик: от 0,16 % в 2011 г. в Пензенской области до 151,52 % в Республике Калмыкия в 2009 г.

Самые маленькие выпадающие доходы – менее 10 % от общей суммы региональных налогов в 2009–2011 гг. – были (в порядке увеличения доли) в Пензенской области, Алтайском крае, Республике Тыва, Калининградской, Московской, Курганской областях, Ненецком автономном округе, Краснодарском крае, Республике Дагестан, Ямало-Ненецком автономном округе, Забайкальском и Хабаровском краях.

Кроме того, в 2010–2011 гг. в эту же группу попадают Республика Алтай, которая уменьшила долю со 110 % в 2009 г. до 2,69 % в 2010 г., до 4,6 % – в 2011 г.; Челябинская область: 23,74 % – 2009 г., 2,2 % – 2010 г., 2,02 % – 2011 г., а также Костромская область, которая в 2009 г. имела долю недополученных доходов 27,43 %, в 2010 г. – 16,56 %, а в 2011 г. – 5,03 %.

Наибольшие недополученные доходы по доле от общей суммы региональных налогов – более 50 % – были (в порядке уменьшения доли) в республиках Мордовия и Калмыкия, в Тюменской и Сахалинской областях, в Чеченской Республике, в Калужской, Кировской, Вологодской, в Республике Татарстан, Воронежской и Орловской областях, Камчатском крае.

Стабильное снижение доли недополученных доходов отмечалось в 2009–2011 гг. в республиках Калмыкия и Тыва, в Карачаево-Черкесской и Удмуртской республиках, в Ставропольском, Красноярском и Камчатском краях, в Архангельской, Вологодской, Костромской, Липецкой, Мурманской, Омской, Ростовской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Смоленской, Тамбовской, Тверской и Челябинской областях.

Стабильный рост доли недополученных доходов в 2009–2011 гг. был в республиках Бурятия, Коми, Мордовия, Северная Осетия, в Чеченской и Чувашской республиках, в Краснодарском, Пермском и Забайкальском краях, в Калужской, Кировской, Курганской, Псковской, Тульской и Тюменской областях, в Ханты-Мансийском автономном округе.

Если же говорить об отдельных льготах, установленных в регионах законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, то в целом по регионам РФ, по данным, подготовленным экспертами к совещанию Совета Федерации[117], картина выглядит следующим образом. Общая сумма льгот по налогу на прибыль, установленных законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, по России в 2009 г. составила 50 451,4 млн рублей, или 12,6 % к общей сумме всех налоговых льгот по стране. Разброс по суммам в конкретных регионах очень большой: из 83 регионов – субъектов РФ в 26 льгот по налогу на прибыль вообще не предоставлялись. Среди них такие как Камчатский, Приморский, Алтайский, Ставропольский края, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская, Карачаево-Черкесская, Марий Эл, Северная Осетия – Алания, Тыва, Чеченская республики, Астраханская, Ивановская, Иркутская, Калининградская, Кировская, Курская, Магаданская, Омская, Пензенская, Рязанская, Саратовская, Сахалинская, Тверская области, Ненецкий, Чукотский автономные округа. С другой стороны, в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре размер этих льгот был наибольший. Здесь они составили 15 472,8 млн рублей, т. е. почти треть от общероссийских, и более чем в три раза превысили льготы по налогу на прибыль в Москве (5059,8 млн рублей). В десятку регионов с наибольшими льготами по налогу на прибыль помимо Ханты-Мансийского автономного округа вошли: Курганская область (8871 млн руб.), Пермский край (5434,1 млн руб.), Москва (5059,8 млн руб.), Тюменская область (3729,1 млн руб.), Костромская область (2993 млн руб.), Оренбургская область (2319,9 млн руб.), Санкт-Петербург (1943 млн руб.), Самарская область (1740,9 млн руб.), Московская область (517,7 млн руб.).

Льготы по транспортному налогу являются наименьшими по объему в общей сумме налоговых льгот и составляют 6804,2 млн рублей, или 1,7 % от общей суммы льгот. Ряд регионов не предоставляют эту льготу вообще либо предоставляют в малом размере. Это Республика Тыва (0), Чукотский автономный округ (0), Республика Калмыкия (0,2 млн руб.), Камчатский край (0,4 млн руб.), Республика Бурятия (0,8 млн руб.), Ненецкий автономный округ (0,8 млн руб.), Еврейская автономная область (0,9 млн руб.), Республика Алтай (1 млн руб.), Ямало-Ненецкий автономный округ (1,1 млн руб.), Чеченская Республика (1,6 млн руб.). Самый большой размер льготы по налогу на транспорт в Республике Башкортостан – 1324 млн рублей, или почти 20 % от этой льготы по стране в целом. Далее в десятку с наибольшими объемами входят: Калужская область (1050 млн руб.), Москва (363,7 млн руб.), Воронежская область (254,6 млн руб.), Санкт-Петербург (239,8 млн руб.), Владимирская область (219,1 млн руб.), Нижегородская область (217,2 млн руб.), Сахалинская область (212,3 млн руб.), Новосибирская область (181,5 млн руб.), Тульская область (177 млн руб.).

Льготы по налогу на имущество организаций – самые большие из всех льгот и составляют в целом по всем регионам 283 831 млн рублей – или 71,1 % от общей суммы налоговых льгот, установленные законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления. Наибольшие объемы льгот по этому налогу – суммарно 153 609,8 млн рублей, или 54,12 % от суммы льготы по стране в следующих 10 регионах: г. Москва (42 969,7 млн руб.), Ямало-Ненецкий автономный округ (41 102,7 млн руб.), Сахалинская область (16 274,7 млн руб.), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра (12 465,9 млн руб.), Санкт-Петербург (9932 млн руб.), Республика Татарстан (7279,4 млн руб.), Краснодарский край (6367 млн руб.), Свердловская область (6053,8 млн руб.), Ленинградская область (5663,4 млн руб.), Иркутская область (5501,2 млн руб.). Причем на долю первых двух регионов приходится примерно треть льгот по налогу на имущество в России.

Наименьший объем льгот по налогу на имущество в таких регионах, как Чеченская Республика, Республика Ингушетия, Чукотский автономный округ, Республика Тыва, Ненецкий автономный округ, Забайкальский край, Кабардино-Балкарская Республика (172,9 млн руб.), Республика Северная Осетия – Алания, Карачаево-Черкесская Республика. Суммарный объем льгот по налогу на имущество организаций составляет в этих субъектах РФ 1213,2 млн рублей, или 0,427 % от общей суммы этой льготы по стране.

Общая сумма льгот по земельному налогу по России в целом в 2009 г. составила 47 858,7 млн рублей, или 12 % от всех льгот, установленных законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления. В регионах с наибольшими размерами льгот по данному налогу суммарно льготы составили 34 225,1 млн рублей, или 71,51 % от всех льгот по земельному налогу в стране. Это такие регионы, как Москва (21 164 млн руб.), Республика Башкортостан (1938,7 млн руб.), Омская область (1808,6 млн руб.), Свердловская область (1767,3 млн руб.), Липецкая область (1739,0 млн руб.), Ростовская область (1410,9 млн руб.), Московская область (1329,9 млн руб.), Челябинская область (1114,7 млн руб.), Кемеровская область (1027,6 млн руб.), Ханты-Мансийский автономный округ – Югра (924,3 млн руб.). Причем следует отметить, что среди этих регионов только в Москве льготы по налогу составили 21 164,1 млн рублей, или 44,22 % от суммы льгот по всей России.

В группе регионов с наименьшими льготами по земельному налогу, в которую входят такие субъекты РФ, как Республика Ингушетия, Чукотский автономный округ, Чеченская и Кабардино-Балкарская республики, Республика Северная Осетия – Алания, Республика Адыгея, Курганская область, Псковская область, Карачаево-Черкесская Республика, Ненецкий автономный округ, суммарный объем льгот по земельному налогу составил 83,1 млн рублей, или 0,174 % от общих льгот по данному налогу в стране.

Практика показывает, что регионы идут на такое достаточно существенное сокращение поступлений от налогов в бюджет из-за налоговых льгот, так как во многих случаях это оказывается экономически эффективным. Так, например, в Кировской области, по подсчетам специалистов, в 2010 г. один рубль государственной поддержки, в том числе в виде налоговых льгот, обеспечил прирост налоговых поступлений в 2,17 рубля, а в первой половине 2011 г. – 3,95 рубля. В Пермском крае, по данным регионального Министерства промышленности, за период с 2006 по 2011 г. вследствие применения налоговых льгот на прибыль бюджет региона недополучил 35,3 млрд рублей, но при этом инвестиции за этот период только крупных и средних предприятий края составили 171,2 млрд рублей, что свидетельствует о том, что используемые льготы приносят эффект[118].

Следует отметить, что субъекты РФ неоднократно поднимали вопрос о компенсации выпадающих доходов. В Бюджетном послании Президента России на 2010–2012 гг.[119] указано на необходимость разработки механизма компенсации региональным и местным бюджетам выпадающих доходов. Но речь при этом должна идти в первую очередь о тех льготах, которые установлены на федеральном уровне. Но механизм компенсации на настоящий момент все еще не разработан. Более того, в последнее время все чаще поднимается вопрос об отмене налоговых льгот. В «Основных направлениях налоговой политики Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов» было предусмотрено проведение работы по сокращению установленных на федеральном уровне льгот по региональным и местным налогам[120]. Позже в Бюджетном послании Президента РФ на 2012–2014 годы было указано, что необходимо провести инвентаризацию используемых в настоящее время льгот по региональным и местным налогам, которые установлены федеральным законодательством, а также оценку эффективности применяемых льгот. Причем в первую очередь следует проанализировать ситуацию с льготами по налогу на имущество организаций и по земельному налогу. Снижение или отмена этих льгот будет способствовать более справедливому распределению налоговых доходов между субъектами и муниципальными образованиями, а также повысит ответственность органов управления за принимаемые решения[121]. Однако понятно, что отмена существующих льгот должна осуществляться постепенно и при наличии достаточно веских причин.

Следует отметить также, что полная отмена всех льгот невозможна, так как многие из них просто необходимы, например, для стимулирования роста налогооблагаемой базы и обеспечения в итоге роста налоговых поступлений в бюджеты. Более того, можно ожидать и появления новых преференций для реализации тех или иных целей и задач. Поэтому требуется пересмотр перечня налоговых льгот и изъятий, которые предоставляются законодательством.

Предоставление налоговых льгот, как мы уже отмечали выше, приводит к снижению региональных налогов и фактически уменьшает региональный бюджет. Поэтому все льготы по налогообложению оправданы лишь в том случае, если инвестиции в региональную экономику и повышение деловой активности дают результаты, перекрывающие потери от введения тех или иных преференций. Другими словами, речь идет об эффективности поддержки инвесторов и предоставляемых им льгот и об оценке экономического эффекта этих льгот.

2.4. Оценка эффективности налоговых льгот в субъектах РФ

Следует отметить, что в последние годы власти во многих регионах озабочены проблемой эффективности применения налоговых льгот, которая приобретает все большую остроту, что объясняется большим объемом выпадающих доходов бюджетов регионов от применения этих льгот, о чем мы говорили выше. Во многих субъектах Российской Федерации в настоящее время работа по анализу эффективности применения налоговых льгот и по оценке этой эффективности идет достаточно активно – приняты региональные законы и другие нормативные документы, регламентирующие процесс оценки, разработаны и утверждены региональные методики оценки эффективности.

Согласно данным, полученным по результатам проведенных Минфином РФ в 2010, 2011, 2012 гг. мониторингов финансового положения и качества управления финансами субъектов РФ и муниципальных образований, итоги ежегодной оценки эффективности предоставляемых либо планируемых к предоставлению налоговых льгот в 2009 г. были в 53 регионах и не были в 30 субъектах РФ, в 2010 г.: были – в 53, не были – в 20, а в 2011 г. лишь 8 регионов – субъектов РФ не проводили такую оценку. Данные представлены в табл. 2.3.

Таблица 2.3. Оценка эффективности налоговых льгот в субъектах РФ[122]

Продолжение табл. 2.3

Окончание табл. 2.3

Таким образом, в настоящее время подавляющее большинство субъектов РФ проводит оценку эффективности налоговых льгот в соответствии с утвержденным в регионах порядком.

Однако следует отметить, что даже в тех регионах, где имеется соответствующее законодательно-нормативное обеспечение организации оценки эффективности налоговых льгот, и разработанные документы, и даже сама оценка имеет в ряде случаев чисто формальный характер, а методики оценки существенно различаются в разных регионах. Например, в Республике Алтай утвержден порядок оценки эффективности действующих или планируемых налоговых льгот разным отдельным категориям налогоплательщиков[123]. В Приморском крае утверждена методика оценки эффективности налоговых льгот как по отдельным категориям налогоплательщиков, так и по видам экономической деятельности и видам налогов[124]. Это происходит от того, что регионы разрабатывают методики оценки эффективности налоговых льгот самостоятельно, так как работа по анализу эффективности применения льгот, по выработке критериев и методов оценки ведется только в регионах – субъектах РФ, тогда как уже давно поднимается вопрос о создании единой методики оценки эффективности налоговых льгот.

План мероприятий по реализации в 2010 г. Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. включал в качестве одной из задач разработку (со сроком исполнения – 4-й квартал 2010 г.) проекта федерального закона, вносящего изменения в Налоговый кодекс РФ в части определения порядка и оценки эффективности предоставления налоговых льгот, а также оптимизации льгот по региональным и местным налогам[125]. Однако этого сделано не было.

Тем не менее единая методика необходима. Она может быть разработана на основе анализа имеющихся в регионах методик с последующим утверждением на федеральном уровне и будет обязательной для всех регионов не только при проведении собственно оценки, но и при решении вопросов введения, продления или отмены льгот. В настоящее время проект такой методики разрабатывается в Минэкономразвития России. Методика будет учитывать не только выпадающие доходы, но и создание необходимых условий для инвесторов и притока инвестиций и оценку результатов реализации полученных преимуществ налогоплательщиками, получившими льготы[126].

Как мы уже отмечали, оценка эффективности налоговых льгот необходима при введении новых льгот, при отмене или пересмотре существующих, при совершенствовании правил предоставления льгот и др. Понять, от каких льгот можно отказаться, а какие необходимы, можно как на основе оценки эффективности применения льгот, так и в ходе мониторинга их использования. Наряду с оценкой эффективности налоговых льгот, которая проводится, как правило, один раз в год, либо при возникновении какой-либо необходимости некоторые регионы осуществляют дополнительно и мониторинг льгот в ходе их использования. Такой мониторинг проводится, например, в Ярославской области. Мониторинг использования налоговых льгот, которые установлены законодательными актами области, осуществляется ежеквартально. Сведения для проведения мониторинга предоставляются организациями Ярославской области, пользующимися льготами.

Кроме того, на основе анализа эффективности налоговых льгот производится периодический пересмотр как самих применяемых льгот, так и условий их предоставления, О том, что такой периодический пересмотр необходим, свидетельствует, например, анализ льгот, предоставленных в 2006–2011 гг. в Пермском крае, который показал, что хотя за этот период бюджет региона вследствие применения налоговых льгот на прибыль недополучил 35,3 млрд рублей, не все из этих льгот приводили к росту инвестиций в экономику края, так как действовал заявительный характер их получения. Это, в свою очередь, способствовало расширению круга пользующихся льготами и существенно снижало налоговые поступления в бюджет региона. С целью совершенствования норм по предоставлению налоговых льгот подготовлены изменения в региональное законодательство, согласно которым льготы по налогу на прибыль будут предоставляться только предприятиям и организациям, использующим сэкономленные средства для дальнейших инвестиций в развитие производства[127].

Несколько слов надо сказать и о такой весьма существенной проблеме, возникающей и при проведении оценки эффективности налоговых льгот, и при проведении мониторинга льгот, как наличие, достоверность и полнота информации, на основании которой и производится оценка. Данная проблема связана с тем, что за организациями-налогоплательщиками не закреплена обязанность предоставлять в региональные и местные органы власти информацию о суммах полученных налоговых льгот и о том, как эти средства были использованы. Данная информация предоставляется лишь в налоговые органы. Это право закреплено в Налоговом кодексе РФ[128], который рассматривает данные сведения как «налоговую тайну», а информация о налоговых льготах, которая имеется в налоговых органах, в соответствии со ст. 102 НК РФ не может быть передана органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления. Сами налогоплательщики – получатели льгот, используя данные обстоятельства, не всегда предоставляют эту информацию либо предоставляют в неполном виде. Все это приводит к тому, что во многих регионах оценка эффективности налоговых льгот проводится на основании неполных и не всегда точных данных, часто экспертным путем. Это неизбежно сказывается на результатах оценки и на решениях по ее итогам, например о продлении или отмене льгот.

Решения этой проблемы в настоящее время нет, так как требуются изменения в законодательство, устанавливающие и закрепляющие обязанность организаций, которые имеют налоговые льготы, предоставлять всю необходимую информацию об объеме, структуре и использовании этих льгот в территориальные органы власти, а также внесение соответствующих изменений в Налоговый кодекс РФ.

При оценке эффективности налоговых льгот регионы ориентируются на такие критерии, как увеличение доходов бюджетов (при оценке бюджетной эффективности), улучшение и положительная динамика изменений финансово-экономических показателей (при оценке экономической эффективности), улучшение условий жизнедеятельности населения (при оценке социальной эффективности).

Оценивая эффективность налоговых льгот, разные регионы используют различные наборы конкретных показателей. Так, в Ростовской области оценка эффективности налоговых льгот проводится по двум направлениям: экономическая эффективность и социальная эффективность. Экономическая эффективность оценивается по динамике изменений финансово-экономических показателей деятельности организаций, получающих налоговые льготы, таких как выручка, финансовый результат, рентабельность. Показателями социальной эффективности являются рост заработной платы, создание новых рабочих мест, повышение квалификации (обучение) работников, социальная поддержка работников и членов их семей, неработающих пенсионеров[129]. В Орловской области ориентируются на такие показатели, как объем произведенной продукции, создание новых рабочих мест, увеличение объемов инвестиций, увеличение объемов налоговых платежей. В Саратовской области в соответствии с постановлением областного правительства[130] бюджетная эффективность не определяется, основным показателем экономического эффекта является увеличение налогооблагаемой базы, а социальная эффективность принимается равной размеру предоставляемых налоговых льгот физическим лицам.

Регионы сами выбирают те показатели, которые наиболее важны для социально-экономической ситуации в субъекте РФ и которые позволят оценить эффективность налоговых льгот. Критериями оценки могут стать динамика таких показателей, как, например, рост ВРП, увеличение налоговых поступлений в бюджет региона, соотношение роста налоговых льгот и налогов, поступивших в бюджет региона, рост инвестиций в основной капитал, соотношение объема иностранных инвестиций в экономику субъекта РФ к объему ВРП, количество вновь созданных рабочих мест; динамика прибыли организаций, использующих льготы, рост объема инновационной продукции в общем объеме отгруженной продукции и др.

Необходимо отметить, что непосредственное влияние льгот на экономические результаты весьма сложно оценить, так как прямой связи между полученными льготами и достигнутыми через какое-то время результатами нет, а эффект может достигаться за счет других факторов. Для проведения такой оценки требуется сложный многофакторный анализ.

Тем не менее сведения о полученных льготах и изменениях экономических показателей через определенное время после предоставления льгот позволяют создать общую картину и оценить наличие или отсутствие зависимости полученных результатов и налоговых льгот.

Данные по суммам льгот, установленных законами субъектов РФ и актами органов местного самоуправления, предоставленных в регионах – субъектах РФ в 2009 г., и изменений экономических показателей регионов в 2011 г. по сравнению с 2009 г. представлены в табл. 2.4.

На основе данных табл. 2.4 мы сформировали табл. 2.5, в которой отражены суммы льгот, предоставленных в регионах – субъектах РФ в 2009 г., и изменения экономических показателей регионов в 2011 г. по сравнению с 2009 г. в двух группах регионов: имеющих наибольшие суммы налоговых льгот и имеющих самые наименьшие суммы льгот.

Таблица 2.4. Налоговые льготы и изменения экономических показателей в субъектах РФ

¹ Данные колонок 2, 3, 4 взяты из материалов, подготовленных к совещанию комитета Совета Федерации по бюджету «Налоговые льготы: анализ практики применения и методика оценки эффективности действия» 14 апреля 2011 г. и данным по формам статистической налоговой отчетности Федеральной налоговой службы (ФНС России) http://www.nalog.ru/nal_statistik/forms_stat/

² Колонка 5 – рассчитана по данным Росстата РФ: Федеральная служба государственной статистики, Центральная база статистических данных, http://www.gks.ru. Обновление 25.03.2013.

Колонки 5, 6, 7, 8, 9, 10 – рассчитаны по данным Росстата РФ: регионы России. Социально-экономические показатели. 2012: Статистический сборник / Росстат. М., 2012.

Продолжение табл. 2.4

¹ Рост обеспечен в основном за счет прочих инвестиций, которые возросли в 2011 г. по сравнению с 2009 г. в 23,5 раза (с 13 708 тыс. долл. до 3 221 767 тыс. долл.). Прочие инвестиции – существующая в международной и национальной статистике категория инвестиций, не попадающих под определение прямых или портфельных, и включающая: торговые кредиты; различные кредиты (кроме торговых), полученные от инвесторов или от международных организаций, таких как Всемирный банк, Международный валютный фонд, МБРР, ЕБРР; банковские вклады; ссуды; займы и пр. В последние годы в мировой экономике прослеживается устойчивая тенденция к росту ссудных инвестиций.

² Рост обеспечен в основном за счет прямых инвестиций (с 2478 тыс. долл. в 2009 г. до 48 005 тыс. долл. – в 2011 г.) и прочих инвестиций, которых в 2009 г. не было совсем, а в 2011 г. поступило 15 069 тыс. долл.

Продолжение табл. 2.4

¹ Знак «—» означает отсутствие данных.

Продолжение табл. 2.4

Продолжение табл. 2.4

Продолжение табл. 2.4

¹ В Магаданской области общий рост инвестиций произошел в основном за счет прямых инвестиций, которые в 2011 г. были единственным источником иностранных инвестиций в регион и составили 269 501 тыс. долл. (ни портфельных, ни прочих иностранных инвестиций в 2011 г. не было), тогда как в 2009 г. общий объем иностранных инвестиций составил 4792 тыс. долл., из них прямых – 4666 тыс. долл.

Окончание табл. 2.4

¹ Одной из причин столь значительного роста является низкое значение показателя в 2009 г., когда объем инновационных товаров, работ, услуг составлял в общем объеме отгруженных товаров, выполненных работ, услуг всего 0,1 %, тогда как в 2011 г. показатель составил 53,9 %, т. е. вырос в 539 раз, или 53 900 %.

Конец ознакомительного фрагмента.