Глава 1. Институт гуманитарного вмешательства (интервенции) в системе международного миротворчества
§1.1. Понятие и виды международных миротворческих операций
Проблематика миротворчества, выступающего в качестве важнейшего элемента международной политики, становится объектом особого научного внимания и исследования. Конец XX – начале XXI вв. характеризуется расширением масштабов использования миротворческих операций, а также возникновением нетрадиционных взглядов на механизм их проведения.
В научной литературе миротворчество (peace-making) рассматривается в качестве военно-политической или экономической деятельности как гражданских, так и военных институтов, военизированных контингентов, которая осуществляется на основании мандата, выданного международными или региональными организациями (ООН, ОБСЕ, ОАГ и др.), в целях предотвращения, разрешения или постконфликтного урегулирования межгосударственных или внутригосударственных споров, а также прекращения конфликтов, в том числе и с использованием силовых средств, для обеспечения безопасности и ликвидации угроз миропорядку31.
Миротворческая деятельность, осуществляемая через проведение миротворческих операций (МТО), представляет собой деятельность государств или международных объединений, систематизированную и организованную на основе международного политического мандата ООН или региональной организации (Глава VIII Устава ООН), через вмешательство в конфликты для их прекращения и урегулирования споров32.
Институт миротворческих операций в международно-правовой системе зарекомендовал себя как важнейший элемент механизма обеспечения международной безопасности и мира.
В целях уяснения понятия «миротворческая операция» требуется указать на новизну той терминологии, которая появляется в официальных документах ООН. Наряду с использованием термина «миротворческая операция», стало употребляться понятие «операция в пользу мира» (в частности, Доклад Группы по операциям ООН в пользу мира 2000 г.33, а также Доклад Группы высокого уровня ООН по угрозам, вызовам и переменам «Более безопасный мир: наша общая ответственность» 2004 г.34).
Необходимо обратить внимание, что согласно Докладу Группы по операциям ООН в пользу мира 2000 г., понятие операций в пользу мира используется с такими видами деятельности, как предотвращение конфликтов и установление мира; поддержание мира; и миростроительство35. Исходя из этого следует, что операции в пользу мира проводятся, как правило, в соответствии с согласия участников конфликта и исключают принудительный характер, что дает возможность рассматривать их в качестве «миротворческих операций»36.
Вместе с тем в Докладе Группы ООН высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам 2004 г. термин «операция в пользу мира» применяется к различным операциям, которые осуществляются в целях установления (или укрепления) мира, включая применение принудительных средств. Так, данный термин то заменяется термином «операции по поддержанию мира»37, то используется в качестве понятия, объединяющего поддержание мира и принуждение к миру38.
Это объясняется тем, что терминологию официальных документов отличает отсутствие единообразия, а понятийный аппарат, используемый в отношении миротворческих операций, не имеет конкретного юридического содержания. Наряду с этим обобщенная характеристика миротворческой деятельности впервые была представлена в докладе Генерального секретаря ООН Б. Бутроса Гали «Повестка дня для мира» (1992 г.)39. В соответствии с данным документом были установлены такие формы миротворческой деятельности, как: 1) поощрение к миру40; 2) превентивная дипломатия41; 3) постконфликтное миростроительство42; 4) поддержание мира43. В дальнейшем этот список был расширен путем включения в него таких видов, как: разоружение, санкции и принуждение к миру44.
Следует отметить особенности наиболее распространенной формы миротворческой деятельности, как поддержание мира (peace-keeping)45. При этом требуется указать, что отдельные специалисты в области международных отношений подчеркивают, что действия по поддержанию мира направлены на прекращение или предотвращение, в крайнем случае, на уменьшение масштабов открытого насилия в ситуациях конфликта, с помощью вмешательства вооруженных сил государств в качестве разделительной стороны конфликта46. Иные ученые, характеризуя операции по поддержанию мира, отличают в качестве обязательного их компонента дислокацию вооруженных сил ООН или сходных с ними подразделений в целях достижения стабильности на территориях с обстановкой напряженности47, а также оказание гуманитарной помощи и применения мер для урегулирования имеющих место противоречий между сторонами конфликта48. (См.: Приложение 1)
Обращается внимание на то, что действия по поддержанию мира, как правило, осуществляются вслед за реализованными мерами по поощрению к миру и превентивной дипломатии. Результативность мер по поддержанию мира зависит от ряда условий, среди которых особое место занимает требование соблюдения установленных принципов проведения операций по поддержанию мира49.
Если рассматривать такие формы миротворческой деятельности, как поддержание мира и принудительное установление мира, то следует отметить, что они базируются на принципиально различных доктринах, предусматривающих международное вмешательство. Поддержание мира основано на просьбе законного правительства или на межгосударственных договорах и соглашениях, что придает операции законный и легитимный характер. Принуждение к миру, предусматривающее силовое вмешательство, связано с принятием соответствующей военной концепции, устанавливающей механизм проведения миротворческой операции с учетом военной необходимости и соразмерностью применения силы. Вместе с тем в современных международных отношениях сложно отличить операции по поддержанию мира от принудительных акций грань, между которыми носит достаточно условный характер.
Необходимо обратить внимание, что в упомянутом ранее докладе Генерального секретаря ООН Б. Бутроса Гали «Повестка дня для мира» операции по принуждению к миру не рассматривались в рамках системы миротворчества, но в дальнейшем в официальных документах ООН этим операциям был придан соответствующий статус.
Исходя из критерия исторического развития, миротворческие операции классифицируются на операции «первого», «второго» и «третьего» поколений.
В развитии миротворческих операций «первого поколения» (1948—1989 гг.), именуемых как традиционные классические операции по поддержанию мира (ОПМ)50, можно выделить следующие этапы.
Первый этап (1948—1956 гг.) характеризуется тем, что именно в данный период проведения миротворческих операций были учреждены миссии наблюдения по прекращению огня, которые носили во многом характер экспериментов51. В ходе второго этапа (1956—1967 гг.), в условиях возрастания напряженности в отношениях между странами Организации Варшавского договора и НАТО, впервые происходит формирование миротворческих сил ООН для прекращения огня и поддержания международного мира. Для третьего этапа (1967—1973 гг.) характерно постепенное сворачивание миротворческой деятельности под эгидой ООН. В этот период не было заявлено об учреждении ни одной новой миротворческой операции. Но уже с 1973 г. до конца 80-х гг. XX в. (в течение четвертого периода) миротворческая деятельность вновь была признана в качестве эффективного средства, способного обеспечить разрешение конфликтов.
Для миротворческих операций первого поколения, по поддержанию мира, непременным условием стало строгое соблюдение таких требований, как согласие конфликтующих сторон на проведение миротворческих операций; использование в ходе миротворческих операций, как правило, не силовых методов, применение вооружения только в случаях самообороны.
«Операций ООН второго поколения», получившие название смешанные (поликомпонентные) операции по поддержанию мира, были проведены в период с 1989 по 1995 гг. и предусматривали сочетание политических методов с расширенными военными полномочиями, когда миротворческий контингент обеспечивался существенной военной поддержкой52. К таковым следует отнести операцию, которая проводилась в рамках UNTAC (Камбоджа, 1992- 1993 гг.), предпринятую для успешного проведения в государстве политического контроля проведения прямых демократических, беспристрастных и свободных выборов; деятельность Группы наблюдателей ООН в Центральной Америке (ONUCA), Миссии наблюдателей ООН по обеспечению процесса выборов в Никарагуа (ONUVEN), Комиссии международной поддержки и контроля (CIAV), Миссии наблюдателей ООН в Эль-Сальвадоре (ONUSAL), Миссии ООН в Эль-Сальвадоре (MINUSAL) и Миссии ООН по контролю прав человека в Гватемале (MINUGUA)53.
Характерным признаком данных операций может быть признана их многофункциональность и комплексность, т.к. предусматривали целый ряд элементов, обеспечивающих установление мира, включая контроль выполнения соглашений по прекращению вооруженного столкновения, перегруппировки и демобилизации вооруженных сил, уничтожении вооружения, возвращении участников военного конфликта к мирной жизни, планировании и выполнении программ разминирования, помощи беженцам и перемещенным лицам по возвращению в места исконного проживания, обеспечении гуманитарной помощи, подготовки квалифицированных кадров органов правопорядка, контроля соблюдения прав человека, поддержки в проведении государственных реформ, поддержки восстановления экономики54.
При этом следует обратить внимание, что применение мер силового воздействия войсками ООН по поддержанию мира могло осуществляться как при наличии согласия конфликтующих сторон, так и вне рамок достигнутого согласия. Кроме того, использование оружия не ограничилось задачами самообороны. Совет Безопасности ООН имел возможность предоставить полномочия по применению силы в отношении сторон конфликта в случаях, которые угрожали срыву миротворческих операций, например, через возобновление действий вооруженного характера или агрессии в «зонах безопасности». Применительно к данной ситуации можно вести речь об операциях по принуждению к миру (бывшая Югославия, Сомали).
Миротворческие операции «третьего поколения», выступающие как военные миротворческие операции в «чистом виде», осуществляются с 1995 г. по настоящее время. В ходе их осуществления допускается использование «всех необходимых средств»: путем введения института санкций55; угрозы применения или применения вооруженных сил в поддержку дипломатических миссий по восстановлению нарушенного мира.
В качестве обоснования операций третьего поколения как отдельной группы миротворческих операций56 могут быть применены положения, изложенные в Докладе Генерального секретаря о деятельности ООН в 1998 г. Особое внимание Генерального Секретаря ООН было обращено на то, что не одни только внешние угрозы безопасности государств, но и разнообразные угрозы безопасности человечества (межэтническая напряженность, стихийные бедствия и др.) могут стать источниками международного конфликта57.
Наряду с этим, некоторыми авторами предлагается иная классификация миротворческих операций. Так, согласно такому критерию как применение вооруженной силы, различают: 1) операции по поддержанию мира, которые осуществляются при использовании вооруженных сил; 2) операции, проведение которых не связанно с использованием вооруженных сил58.
В современных международных отношениях ООН имеет своей целью поддержание мира, используя миротворческие операции в качестве одного из основных инструментов обеспечения безопасности. Однако конфликтные ситуации сегодня предполагают более решительные действия по принуждению к миру, которые в ряде случаев становятся преобладающими направлениями современной деятельности по миротворчеству. (См.: Приложение 2)
Можно сделать вывод, что в международной практике традиционное миротворчество постепенно уступает место миротворчеству силовому, когда установление мира (peace-enforcement) предусматривает применение наиболее решительных мер по отношению к межгосударственным или внутренним конфликтам для предотвращения военных противостояний, обеспечения защиты мирного населения и создания условий по урегулированию ситуаций конфликтов59.
§1.2. Вопросы международно-правового понимания гуманитарного вмешательства как чрезвычайного вида международной миротворческой деятельности
В современных международных отношениях становится достаточно популярным точка зрения, согласно которой гуманитарное вмешательство рассматривается в качестве легитимных миротворческих усилий в рамках создания новой системы миротворчества. Вместе с тем ситуация усложняется ввиду большого количества противоречивых оценочных характеристик в отношении понятия «гуманитарное вмешательство», используемого как синоним к термину «гуманитарная интервенция», а также по причине отсутствия международного признанного его определения в официальных документах. Это обусловлено тем, что на различных этапах истории понятие «гуманитарное вмешательство» имело разный смысл. А в настоящее время данный чрезвычайный вид международного вмешательства в силу различных обстоятельств одобряется не всеми членами международного сообщества.
Идея «гуманитарной интервенции» основана на совмещении двух различных концепций – прав человека и интервенции, что, соответственно, вызывает некую противоречивость в реализации данной идеи на практике60. Во-первых, можно говорить об акции по оказанию гуманитарной помощи гражданскому населению для обеспечения прав человека. Во-вторых, гуманитарная интервенция предусматривает международное военно-политическое вмешательство во внутригосударственные конфликты, которые могут вызвать катастрофы гуманитарного характера.
Изначально право на вмешательство в дела суверенного государства для обеспечения защиты прав человека связывали с идеей, закрепленной в нормах международного гуманитарного права, по оказанию гуманитарной помощи, и не требующей учета причин возникновения самого конфликта61. Так, по мнению М. Бетатти и Б. Кушнера, если население страдает от голода, массовых переселений, убийств или любых других форм угнетения, то оно должно наделяться правом на получение гуманитарной помощи со стороны международных внешних акторов, использующих для ее оказания все средства, в том числе и военную силу в случае необходимости62.
В свою очередь, Д. Кент предлагает определять гуманитарную интервенцию в качестве помощи, предоставляемой народонаселению определенного суверенного государств международным органом или другим государством без согласования с правительством государства оказания такой помощи63 со стороны как гражданских неправительственных организаций, так и военных образований.
С точки зрения О. Рамсботама и Т. Вудхауза, термин «гуманитарная интервенция» может предусматривать разнообразный набор смыслов и контекстов, а военную интервенцию следует рассматривать как один из вариантов операции гуманитарной интервенции64.
Широкую известность получило определение, данное А. Робертсом, рассматривающего гуманитарную интервенцию как вмешательство через силовую деятельность одного или нескольких государств, связанную с использованием вооруженных сил в отношении суверенного независимого государства без согласования с правительством затрагиваемого государства в целях недопущения широкомасштабных негативных последствий или гибели гражданского населения65.
Это означает, что в процессе своей эволюции идея гуманитарной деятельности по оказанию помощи и защите нуждающегося населения стала приобретать качественно иное содержание при определении гуманитарного вмешательства. Таковым стала рассматриваться угроза силой или применение силы одного или нескольких государств, а также международной организацией в целях защиты гражданского населения государства оказания гуманитарной помощи от массовых нарушений прав человека66.
Российский ученый В. Гусейнов исходит из более широкого определения гуманитарной интервенции, рассматривая ее в качестве силового вмешательства во внутренние дела суверенного независимого государства для достижения заявленных целей: предотвращения или прекращения геноцида части населения страны, вопиющих и широкомасштабных нарушений прав человека, иных гуманитарных катастроф, для последующего поддержания стабильности и мира в таких государствах, которые будут способствовать установлению в стране норм и принципов демократического общества67.
Н. В. Модин считает, что использование гуманитарного вмешательства в дела суверенного независимого государства стало определяющим элементом формирования нового мирового порядка. Возрастающая востребованность института гуманитарного вмешательства и его ярко выраженная интернациональная направленности, убеждает автора признать, что использование силы для вмешательства по гуманитарным и другим основаниям приобретает вид своеобразной «философии интернационализма» XXI в.68
Приверженцы концепции гуманитарной интервенции, являющиеся в основном представителями англосаксонской политической теории69, для своей аргументации используют идеологиею «нового интервенционизма» на морально-этическом основании70. Так, большинство сторонников гуманитарного вмешательства отстаивают тезис о том, что гуманитарная интервенция, осуществляемая на основе дополнительной ответственности государств как членов международного сообщества за поддержание международного мира и безопасности, должна применяться в случаях неспособности Совета Безопасности ООН выполнять принадлежащие ему функции согласно статье 24 и Главе VII Устава ООН. С их точки зрения, интервенция требуется в исключительных ситуациях, чтобы сохранить практическую и моральную легитимность международного права.
Одновременно с этим особого внимания заслуживают доводы противников практики гуманитарных интервенций, чьи взгляды имеют в основе плюралистическую теорию международного сообщества (pluralist international society theory), в рамках которой любая акция гуманитарного вмешательства является незаконной, исходя из принципа суверенитета и невмешательства.
С их точки зрения, гуманитарное вмешательство, игнорируя международно признанные принципы неприменения силы в международных отношениях и уважения государственного суверенитета может нарушить основы международно-правового порядка и может вызвать негативные последствия для международной системы в целом.
Особо подчеркивается, что недопустимо несоблюдение принципа невмешательства в отсутствии санкций Совета Безопасности ООН, т.к. любое вмешательство с использованием вооруженных сил внутригосударственные дела вне соответствующих резолюций Совета Безопасности ООН (которая является единственной легитимной организацией в настоящее время, наделенной правом выдавать мандат на подобные акции) следует рассматривать как акт агрессии71.
В современных международных отношениях многие аспекты понимания гуманитарного вмешательства как чрезвычайного вида миротворческой деятельности, а также отсутствие международно-правового механизма данных операций при узурпировании полномочий Совета Безопасности ООН региональными организациями вызывают переоценку морально-этических принципов проведения миротворческих операций.
Вместе с тем в своих выступлениях в 1999 и 2000 гг. бывший Генеральный секретарь ООН К. Аннан призывал найти новые пути согласованных решений в оценке «гуманитарного вмешательства» и «выковать единство» по первостепенным вопросам его понимания и процедур его применения72. Исходя из этих задач, в 2000 году по инициативе правительства Канады была учреждена Международная комиссия по вмешательству и государственному суверенитету.
По результатам деятельности Комиссии Эванса-Сахнуна стал доклад «Ответственность за защиту», в котором подробно представлены различные аспекты понимания и механизма использования гуманитарного вмешательства. Комиссия сформулировала новый принцип международного права – «ответственность за защиту», в соответствии с которым на международное сообщество возлагается обязанность вмешиваться во внутренние дела государств для предотвращения или прекращения гуманитарных кризисов73.
Основные тезисы вышеизложенной концепции были отражены в опубликованном в 2004 г. Докладе Группы высокого уровня по угрозам, вызовам и переменам74, в котором было заявлено, что недопустимо использование принципа невмешательства во внутренние дела суверенного государства для проведения актов геноцида или других международных преступлений, например, нарушений норм международного гуманитарного права или массового нарушения прав человека, которые должны быть рассмотрены в качестве угрозы международной безопасности, а следовательно должны признаваться основой для принятия мер вмешательства Советом Безопасности ООН (п. 200)75.
Авторы представленного доклада поддержали разрабатываемую норму международного права, которая предусматривала, что существующая международная ответственность за защиту, которая реализуется Советом Безопасности ООН, через санкционирование военного вмешательства как крайнего средства в тех случаях, когда совершаются акты геноцида и другие массовые убийства, этнические чистки или серьезные нарушения международного гуманитарного права, при которых правительства суверенных государств не могут или не желают их предотвратить (п. 203)76.
Заявление о формировании нового принципа международного права и предложение о принятии новой правовой нормы о «коллективной международной ответственности за защиту» были поддержаны Генеральным секретарем ООН К. Аннаном в 2005 г. на 60-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН. «Хорошо осознавая чувствительность, присущую этому вопросу, – пишет Аннан, – я твердо согласен с этим подходом. На мой взгляд, нам надлежит взять на себя эту ответственность за защиту и в случае необходимости принимать необходимые меры»77.
Процесс разработки и принятия международно-правовых норм, регулирующих гуманитарное вмешательство, представляется довольно длительным и противоречивым. Во-первых, несовершенство современной системы международно-правового регулирования не дает возможности установить пределы, сроки и средства проведения операций гуманитарного вмешательства. Во-вторых, в отсутствии общепризнанных определений гуманитарных кризисов и катастроф не решенным остается вопрос о критериях и достаточных основаниях для применения режима коллективной безопасности и проведения операций гуманитарного вмешательства, как чрезвычайного вида миротворческой деятельности78.
По мнению В. С. Котляра, в случаях, когда вооруженные операции в суверенных государствах проводятся под предлогом «гуманитарной помощи», даже при их противоправности, все равно осуществляются в обход ООН США, выступающей единственной сверхдержавой, с указанием на то, что в Уставе ООН отсутствуют ясные указания по данному вопросу. Автор уверен, с чем нельзя не согласиться, что внесение в Устав ООН отдельных дополнительных норм, твердо регламентирующих проведение таких операций, могло бы ограничить произвол, который был осуществлен США в 1999 и 2003 гг.79
Рассмотренная международная ситуация предполагает совершенствование международно-правового регулирования в целях прекращения незаконного применения силы и гуманитарного вмешательства.
При этом выделяют четыре политические стратегии в отношении дальнейшего развития института гуманитарного вмешательства, которые прослеживаются в рамках современных международных отношений80:
1) «стратегия статус-кво» (при сохранении ныне функционирующей международно-правовой системы, нацеленной на сотрудничество в рамках ООН при официальном признании Совета Безопасности в качестве единственного субъекта, наделенного правом принятия силовых решений);
2) «ad hoc стратегия» (при возможности проведения операций гуманитарного вмешательства в условиях чрезвычайных обстоятельств и блокирования деятельности Совета Безопасности ООН)81;
3) «стратегия исключительности с установлением субсидиарного права гуманитарного вмешательства» (при необходимости изменения системы международно-правового регулирования посредством принятия поправок к Уставу ООН, предусматривающих практику отрицания чрезвычайных полномочий Совета Безопасности ООН в случае его неэффективности в решении опросов гуманитарного вмешательства);
4) «стратегия установления обычного права гуманитарного вмешательства» (при отсутствии необходимости получения санкции ООН). Данная стратегия представляет собой наиболее радикальный вариант реформирования международно-правовой системы.
При этом ООН, несмотря на успешность и значимость предпринятых миротворческих усилий, не смогла реализовать весь имеющийся потенциал организации как универсального субъекта международного миротворчества. Однако, даже будучи ограниченной в средствах и методах для принятия решений, ООН не отказывается от практики по осуществлению гуманитарных и миротворческих операций82. ООН должна сохранить функции организатора миротворчества и безапелляционно возглавить чрезвычайную миротворческую деятельность в процессе проведения гуманитарных операций.
Осмысление вопросов современного миротворчества в результате проведенных ad hoc акций гуманитарного вмешательства связано с определенными концептуальными проблемами. Так, в условиях возникновения крупномасштабных внутригосударственных конфликтов интересы международной безопасности требуют своевременного и оперативного реагирования на возможность возникновения гуманитарных катастроф, что обуславливает востребованность в институте гуманитарного вмешательства, основанного на силовом механизме миротворчества. Вместе с тем если сама потребность в проведении операций в условиях гуманитарного кризиса не имеет возражений, то существующий механизм проведения акций гуманитарного вмешательства как чрезвычайного вида миротворческой деятельности подлежит критической оценке.