Избранные труды по финансовому праву. Основы теории финансового права (А. И. Худяков, 2010)

§ 1. Финансовая деятельность государства как сфера финансового права

Понятие предмет финансового права напрямую связано с такими понятиями, как финансы, финансовая деятельность и финансовые отношения.

В юридической литературе финансовую деятельность государства определяют как планомерный процесс собирания (аккумуляции, мобилизации), распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов, с помощью которых обеспечивается практическое осуществление задач и функций государства.[35]

В процессе этой деятельности возникают особые экономические отношения, являющиеся всегда денежными. Данные отношения и выступают предметом финансового права.

Понятие финансовая деятельность связано, точнее даже базируется на понятии финансы, разработанном в рамках экономической науки. Наиболее распространенным или во всяком случае принятым на вооружение советской юридической наукой, является определение, согласно которому под финансами понимают совокупность экономических отношений по собиранию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов. Эти отношения именуются финансовыми.

Уже простое сопоставление этих понятий показывает, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, и экономические финансовые отношения, образующие в своей совокупности финансы, есть одно и то же, выступая при этом предметом финансового права.

На первый взгляд все выглядит вроде бы просто: отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности, это финансово-экономические отношения. Они же и есть предмет финансового права. А финансы, являясь совокупностью финансовых отношений, есть сфера этой отрасли права. Поскольку же понятия финансы и финансовые отношения признаются экономическими категориями и исследуются экономической наукой, то нам, юристам, для того, чтобы выяснить и охарактеризовать предмет финансового права, достаточно обратиться к соответствующей экономической литературе, и мы получим интересующую нас информацию. Но все оказывается гораздо сложнее. Дело в том, что вопрос о финансах и о финансовых отношениях – это один из самых запутанных и спорных вопросов экономической теории. Как иронически заметил Э. А. Вознесенский, юристы, «обратившись к специальной экономической литературе, обнаружили, что дискуссионными являются практически все основополагающие вопросы теории».[36] И, забегая вперед, отметим, что юридическая наука, взявшись формировать понятие «финансовая деятельность государства», восприняла из экономической теории в качестве базового далеко, на наш взгляд, не самое лучшее определение финансов.

Кроме того, изучение специальной экономической литературы показывает, что финансы и финансовые отношения, по признанию даже самих экономистов, не могут рассматриваться в качестве чисто экономических категорий, а представляют собой сложные экономико-правовые образования. В экономической науке даже возникла так называемая «правовая концепция финансов». Поэтому их исследования могут и должны осуществляться комплексно во взаимодействии как экономической, так и юридической наук. И это дает юристам возможность не только примыкать к той или иной позиции во взаимном споре экономистов, но и высказывать свою самостоятельную точку зрения, корректируя положения экономической науки.

Для выяснения сферы финансовой деятельности представляется полезным выяснение значения термина финансы. Анализ литературных источников показывает, что имеются по крайней мере два толкования этого термина в его материальном значении: узкое и широкое. В узком значении под финансами понимается совокупность денежных фондов государства (проще говоря – государственные денежные средства). В более широком – деньги не только государства, но и юридических лиц, причем не обязательно государственных. В бытовом же обиходе финансы зачастую отождествляются с деньгами.

Подобная многозначность термина финансы наблюдается уже давно. Еще в дореволюционной литературе можно обнаружить, что если одни авторы связывают финансы с «денежным хозяйством государства, его доходами и расходами»,[37] то другие – с совокупностью средств, необходимых для удовлетворения потребностей не только государства, но и «различных других общественных групп и публичных союзов».[38] Отсюда и деление финансов на государственные (публичные) и частные, где к последним относят деньги и денежные обязательства, принадлежащие отдельным лицам либо частным объединениям и союзам.

Что касается нашей позиции, то мы, увязывая понятия финансы и финансовое право (точнее – его предмет), разделяем мнение тех авторов, которые признают финансы атрибутом государства, а государство – атрибутом финансов. Поэтому выражение государственные финансы представляется нам страдающим тавтологией: финансы не могут быть негосударственными. Отсюда и словосочетания типа финансы кооперации, финансы акционерного общества, как и любого другого негосударственного субъекта (пусть даже и публичного, как говорили в старину, союза) кажутся нам семантически ошибочными. И дело даже не в терминологической точности: мы понимаем, что языковая практика, допускающая весьма широкое толкование слова финансы, мало зависит от ученых трактатов. Гораздо важнее установить границы финансово-правового регулирования, сущностью которого является сам факт распоряжения государством денежными средствами. И здесь напрашивается вопрос: имеют ли государственные и негосударственные денежные фонды единый правовой режим или же он должен быть различным. Для нас представляется совершенно очевидным, что правовой режим в отношении денежных средств, не находящихся в государственной собственности, должен существенно отличаться от правового режима денег, являющихся такой собственностью. В противном случае теряется смысл наличия разных видов собственности и существование любой из них, кроме государственной. Вседозволенность государства в процессе своей финансовой деятельности превращает право собственности в фикцию. Повторяем, дело не в терминах, а именно в границах финансово-правового регулирования. Называй финансами, но не подвергай этому регулированию, не обращайся с чужими деньгами, как со своими собственными.[39] В то же время нельзя считать, что сфера финансовой деятельности государства ограничена его денежными фондами, т. е. совпадает с пределами его полномочий как собственника денежных средств.

Это связано с тем, что для того, чтобы заиметь деньги, оно должно действовать порой не иначе, как отбирая их у кого-то другого. Например, с помощью установления налогов, когда деньги из чьей-либо собственности принудительно переходят в собственность государства. В результате практика, совершенно недопустимая во взаимоотношениях, скажем, частных лиц (там бы это называлось грабежом), оказывается вполне правомерной во взаимоотношениях между государством и этими лицами. Но совершенно очевидно, что, добывая себе таким способом деньги, государство действует не в силу права собственности, а выступает в роли политического субъекта. В свою очередь это означает, что по крайней мере в данной ситуации сфера финансовой деятельности государства шире сферы его полномочий собственника. Но заметим, такого рода действия все-таки связаны с формированием этой собственности. Источником покрытия потребностей государства в денежных средствах выступают в конечном счете те денежные фонды, которые имеют государственную форму собственности.

В свете сказанного рассмотрим вопрос об обоснованности включения в состав финансовой системы денежных фондов колхозно-кооперативных и общественных предприятий и организаций. В большинстве теоретических работ советского периода эти фонды туда включаются. С точки зрения фактического положения вещей в общем-то это было правильно.

Когда-то среди экономистов возник небольшой спор по этому поводу раздавались даже голоса (заметим – весьма робкие) о неправомерности включения денежных средств этих субъектов в состав финансов. Мотивировалось это тем, что данные средства не входят в состав государственной собственности. Однако затем было признано, что все эти фонды «являются составной частью финансовой системы СССР, ибо они учитываются не только как источник формирования доходной части бюджета, но и при определении общей совокупности ресурсов, необходимых для выполнения плана экономического и социального развития как составная часть денежных средств социалистического государства».[40]

Такое расширение границ финансовой деятельности государства представляется неоправданным. Финансами (в своем материальном выражении) могут быть, как отмечалось, лишь те денежные средства, которые имеют государственную форму собственности. «Офинансивание» (т. е. огосударствление) денежных средств колхозов и кооперативных организаций явилось практической реализацией той экономической доктрины строительства социализма, которая сложилась в конце двадцатых – начале тридцатых годов и в основе которой лежала идея о необходимости преобразования всех форм собственности в одну – государственную и о подчиненности ей на время переходного периода собственности колхозно-кооперативной. Фактически же это означало неправомерное расширение юрисдикции несобственника (в данном случае – государства) на объекты чужой собственности. А с другой стороны – неправомерное ограничение прав собственника (в данном случае – колхозов) на объекты своей собственности. Однако подобный административно-волевой способ игнорирования правомочий собственника, который хотя и был облечен в соответствующую юридическую форму лишний раз продемонстрировал правильность постулата о предопределяемости правовых отношений (как надстроечных) экономическими (как базисными). В итоге вовлечение денежных средств колхозов в состав государственных финансов не пошло на пользу ни колхозам, ни государству. Наоборот, отсутствие самостоятельности колхозов в использовании своих денежных средств послужило одной из причин ухудшения их финансового положения, что потребовало от государства предоставления им значительной денежной помощи в виде субсидирований, на сельхозпродукцию, прямых бюджетных инвестиций в колхозный сектор экономики, неоднократного списания государством их долгов по банковским кредитам. Все это лишь усугубило расстройство финансов в целом.

Правда, в последние годы существования СССР в этой сфере произошли некоторые изменения, связанные с принятием Закона «О кооперации». В частности, значительно расширились права кооперативов всех видов, включая колхозы, в части формирования и распределения своих денежных фондов. Но, во-первых, Закон не отказался от понимания денежных средств кооперации как составной части общего института финансовой системы, и доказательство тому – хотя бы наименование соответствующего раздела – «Финансы кооператива» (ст. 22). Во-вторых, сразу же были приняты разнообразные подзаконные акты – различные инструкции и указания Минфина СССР и Госбанка, еще более углубляющие регламентацию деятельности кооперативов, т. е. продолжающие все тот же финансово-правовой подход к их денежным средствам. Таким образом, старая теоретическая модель финансовой системы, включающая эти средства в свой состав, по-прежнему действует, хотя и в несколько измененном виде.

К сожалению, рецидивы подобного подхода наблюдаются и в суверенном Казахстане. Все предпринимаемые в данном направлении меры, как правило, вызваны чрезвычайными (антиинфляционными, антикризисными) обстоятельствами (регулирование фонда потребления, увязывание роста зарплаты с ростом объема производства, установление ограничений в использовании налично-денежных средств и т. п.). Используя возможности, связанные с участием в разработке законопроектов, мы постарались что-то сделать в плане отсечения денежных фондов негосударственных хозяйствующих субъектов от финансов и ограничения активности государственных органов по их регулированию. В частности, в Законе от 13 февраля 1991 года «О предприятиях в Казахской ССР» было отмечено, что собственник негосударственного предприятия самостоятельно распоряжается полученным доходом; в Законе от 4 июля 1992 года «О защите и поддержке частного предпринимательства» также было предусмотрено, что частные предприниматели (а под ними данный Закон имеет в виду любых негосударственных хозяйствующих субъектов) имеют право получать неограниченный по размерам доход, самостоятельно пользоваться той его частью, которая остается после уплаты налогов и внесения других обязательных платежей, осуществлять расчеты в любой приемлемой для себя форме (наличными и безналичными).

Тот факт, что денежные фонды негосударственных субъектов не должны входить в состав финансов государства, не означает, что оно вообще не должно регулировать их денежную деятельность и что с ними у него не будут возникать никакие финансовые отношения. Такие отношения существовать будут (например, налоговые отношения, отношения по предоставлению государственных банковских ссуд и др.). Но правовое регулирование собственной денежной деятельности таких субъектов должно осуществляться не финансово-правовыми методами, преследующими цель подчинения этой деятельности финансовым интересам государства, а гражданско-правовыми, обеспечивающими защиту их прав и интересов как товаропроизводителей.

Наконец, вовсе, по нашему мнению, необоснованным представляется мнение некоторых экономистов о том, что в составе финансовой системы существует такой институт, как финансы населения.[41] Здесь, во-первых, имеет место отождествление таких хотя и взаимосвязанных, но имеющих существенное экономическое различие стоимостных категорий, как финансы и деньги. Во-вторых, ставится знак равенства между денежными средствами государства (что и выражается понятием финансы) и денежной массой, находящейся в обращении в стране. Между тем государство и страна – это далеко не одно и то же. Финансы (в материальном смысле) – это, бесспорно, деньги, но не все деньги являются финансами (точно так же, как финансовые отношения – это всегда денежные отношения, но не все денежные отношения будут финансовыми). Финансы порождены государством, деньги возникли задолго до него и, соответственно, финансов. Финансы обеспечивают функционирование государства, деньги (включая финансы) являются элементом жизнеобеспечения всего общества. Финансами распоряжается государство, денежными средствами населения – граждане (хотя государство всегда не прочь залезть к ним в карман не только с помощью налогов, но и других хитроумных способов – например государственных займов). Эти денежные средства, хотя и являются одним из источников финансовых ресурсов государства (посредством тех же налогов и займов), сами по себе и состав финансов (и финансовой системы) в качестве самостоятельного института не входят.

Таким образом, финансы всегда связаны с государственной собственностью на денежные средства. Через каналы финансовых отношений деньги либо переходят из негосударственной в государственную собственность, либо перемещаются внутри последней. Что касается выхода денег из государственной собственности в негосударственную, то это связано с отношениями по использованию денежных фондов, которые финансовыми не являются, о чем речь пойдет ниже.

В то же время было бы ошибочным рассматривать финансовую деятельность государства как его деятельность только лишь в качестве собственника. Многие аспекты этой деятельности оно осуществляет, выступая в роли политического субъекта, обеспокоенного не только собственными денежными проблемами, но и судьбой всего общества. Так, устанавливая налоги, как уже отмечалось, государство, конечно же, действует не как собственник (хотя в конечном счете имеет себя в виду в роли именно последнего), а как политический субъект, ибо его полномочий как собственника просто-напросто не хватило бы для одностороннего и принудительного изъятия чужих денег (в принципе, собственники независимо от формы собственности должны быть равноправны). Более того, в определенных ситуациях финансовая деятельность государства вообще напрямую не связана с процессами формирования, распределения и использования денежных фондов, рамками которых эта деятельность ограничивается во всех традиционных определениях данной деятельности. Речь идет о формировании государством денежной системы в своей стране и организации денежного обращения. Тут надо заметить, что, вообще-то говоря, денежная система (как и сами деньги) стихийно возникает и формируется еще до исторического возникновения государства. Но как только оно мало-мальски укрепляется, то немедленно накладывает руку на эту систему и объявляет ее своей монополией (определяет виды денежных знаков, их номиналы и внешний вид, становится их единственным эмитентом, устанавливает ответственность за фальшивомонетничество, принимает меры по защите национальной валюты и т. д.). В данном случае государство действует не только в своих собственных интересах, но и в интересах всего общества в целом, т. е. в качестве политического субъекта, наделенного односторонне-властными полномочиями. И эту деятельность следует, на наш взгляд, отнести к разряду финансовой, поскольку в конечном счете она связана с формированием, распределением и организацией использования денежных фондов, находящихся в его собственности. Чтобы организовать свои финансы, надо прежде всего организовать в стране денежную систему.

И последнее: о соотношении государства-собственника и государства-политического субъекта как субъектов финансовой деятельности. Действуя в качестве собственника, государство, во-первых, не должно забывать, что оно в то же время является политическим субъектом, предназначенным действовать в интересах всего общества, и, во-вторых, оно не должно брать на себя полномочия последнего, преследуя при этом свои узкокорыстные цели. Между тем, как показывает анализ финансовой практики различных государств, балансировка этих интересов то и дело нарушается. Зачастую государство, движимое, к примеру, собственным бюджетным интересом, устанавливает такие налоги, которые из-за своей непомерности становятся тормозом в развитии экономики страны. К сожалению, именно такую картину мы наблюдаем сейчас в Казахстане. Имеет место и другой вариант, когда государство идет по пути финансового льготирования субъектов, относящихся к государственной форме собственности, в ущерб негосударственным, а то и просто в целях их подавления. Такая практика широко применялась в бывшем СССР, где, например, с помощью налогов был задушен НЭП в бедственном положении оказались колхозы, в результате чего экономика в целом приобрела уродливо однобокие черты и оказалась начисто лишенной какой-либо конкурентной мотивации. Финансовый эгоизм государства в конечном счете оказался одной из причин стагнации экономики.

В заключение отметим, что поскольку тема «Финансовая деятельность и право собственности» ни в экономической, ни в юридической советской литературе не была разработана, то, следовательно, и финансы выглядели всего лишь категорией, не относящейся к той или иной форме собственности. Между тем они самым тесным образом связаны с ней, хотя бы в силу того, что деньги всегда являются объектом чьей-то собственности. Но, к сожалению, это обстоятельство в поле зрения исследователей так и не попало.

Выясним еще один вопрос, который может оказаться не лишним для последующего хода рассуждений: могут ли в процессе финансовой деятельности государства возникнуть отношения, которые не будут финансово-экономическими? Собственно, придя к выводу, что отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, и финансово-экономические отношения – это одно и то же, мы уже дали на него ответ. Тем не менее, в порядке дополнения, отметим, что финансовая деятельность государства потому и называется финансовой, что она непосредственно связана с категорией финансы. А финансы в экономическом смысле представляют собой систему экономических финансовых отношений. Иначе говоря, финансы как экономическая категория существуют только тогда, когда существуют финансовые экономические отношения. Нет этих отношений – нет и финансов. А нет их – говорить о деятельности государства как о финансовой не приходится. Поэтому, с одной стороны, деятельность государства, не порождающая финансовых экономических отношений, не может считаться финансовой. С другой – в процессе финансовой деятельности государства (если это деятельность действительно финансовая) с точки зрения экономических критериев могут возникнуть только финансовые отношения (в качестве экономической категории). Еще раз подчеркнем, что финансовая деятельность – это всегда государственная деятельность.

К числу отмечаемых в экономической литературе признаков финансовых отношений, которые можно считать бесспорными, относится то, что они:

1) обусловлены существованием государства;

2) носят распределительный характер;

3) являются денежными.[42]

Далее мнения разделяются. В частности, говоря о финансовых отношениях как о денежных, одни авторы полагают, что они лишь односторонне опосредуют движение стоимости в денежной форме, не сопряженное встречным движением стоимости в товарной форме.[43] Другие же считают, что финансовое отношение может опосредовать акты Д-Т и Т-Д, т. е. выражаться товарно-денежными отношениями.[44] Сюда же примыкает спор: могут ли возникнуть финансовые отношения между предприятиями и являются ли отношения по использованию денежных фондов предприятий финансовыми?

Характерно, что некоторые экономисты в определение финансов вводят правовые признаки и при отграничении финансовых от прочих денежных отношений используют юридические критерии. Так, Э. А. Вознесенский, давая определение финансов, говорит о них как о денежных отношениях, имеющих императивную форму.[45]

Подобный подход к определению финансов и финансовых отношений вызвал довольно резкую критику как со стороны экономистов, так и юристов. Экономисты не замедлили упрекнуть Э. А. Вознесенского в том, что он, придавая финансовым отношениям императивный характер, трактует их не как базисные, а как надстроечные отношения, и тем самым наносит ущерб пониманию финансов в качестве объективной экономической категории.[46]

Критика со стороны юристов сводится к тому, что императивность – это свойство правовых отношений, придаваемое им правотворческой деятельностью государства. Экономические отношения, в том числе и финансовые, объективизированы и обусловлены действием соответствующих экономических законов, им самим по себе не присущ императивный характер.[47]

Защищая свою позицию и отвечая оппонентам, Э. А. Вознесенский дополнительно разъяснил, что императивность он относит к форме финансовых отношений, которые, будучи по своей сущности объективной экономической категорией (т. е. базисными отношениями), обусловлены наличием государства и не существуют вне законодательного закрепления, и что этот признак он использует в качестве критерия, позволяющего отграничить финансовые отношения от других видов денежных отношений.[48]

Таким образом, признак императивности он по существу относит не к экономическим, а к правовым финансовым отношениям. Поэтому данный спор – обладают ли экономические финансовые отношения императивностью – можно отнести к разряду недоразумений, что, однако, подчеркивает необходимость всякий раз четко определять предмет рассуждений: идет ли речь о финансовых отношениях как экономической категории либо как о правовом явлении.

Следует отметить, что, вводя признак императивности, Э. А. Вознесенский исходит из предпосылки, согласно которой никакое финансовое отношение, в отличие от некоторых других экономических отношений, не существует вне правовой формы. Такое же мнение преобладает и в юридической литературе. Так, Н. Н. Ровинский писал, что «вся организация финансовой системы покоится на соответствующих законодательных актах, и все отношения, возникающие в связи с деятельностью в области финансов… являются правовыми отношениями».[49]

Интересно, что такую же точку зрения можно встретить и в дореволюционной литературе. В частности, профессор С. И. Иловайский, автор солидного и популярного в свое время учебника по финансовому праву, выдержавшего пять изданий, отмечал: «… все явления финансового хозяйства… облекаются в правовую форму».[50]

Встречаются, правда, и суждения иного рода. В частности, Л. Г. Кучейник, анализируя финансовые правоотношения промышленных объединений, пришла к выводу, что в ряде случаев финансовые отношения, складывающиеся внутри этих объединений, не имеют правового регулирования».[51] К сожалению, на естественно возникающие вопросы, какие именно это отношения, регулируются ли они вообще и если регулируются, то кем и как, ответа Л. Г. Кучейник не дает.

На наш взгляд, правы те авторы, которые считают, что финансово-экономические отношения всегда реализуются в форме правовых отношений, поскольку: во-первых, финансовые отношения – это продукт финансовой деятельности государства, и трудно предположить, чтобы оно (по крайней мере, в современный период) осуществляло ее неправовыми средствами;[52] во-вторых, государство является обязательным субъектом любого финансового отношения, и невозможно представить себе, каким образом, кроме правового, можно установить статус в этом отношении столь крупного субъекта, каким оно является; в-третьих, какими, спрашивается, средствами, кроме правовых, государство может осуществлять регулирование поведения своего контрагента по отношению к себе и как в этом случае могут выглядеть его односторонне-властные предписания, имеющие принудительную силу; в-четвертых, финансы выражают право собственности государства на определенные денежные средства. Поэтому финансовые отношения есть отношения, в которых реализуются правомочия собственника, что возможно лишь в правовых отношениях.

Показательно, что на вопрос Э. А. Вознесенского, заданный им своим оппонентам: «Назовите, пожалуйста, хотя бы одно финансовое отношение, которое не было бы закреплено законодательным (нормативным) актом»,[53] – мы не встретили ответа в литературе и не смогли, сколько ни напрягали свою память и фантазию, сделать это сами. Даже если финансовое отношение возникает в нарушение установленных предписаний, т. е. носит незаконный характер, то и тогда, как об этом правильно пишет Л. К. Воронова, его нельзя считать существующим вне правовой формы.[54] Что касается мнения Л. Г. Кучейник, то, видимо, она столкнулась с тем случаем, когда финансово-правовая норма носит слишком общий характер, охватывает собой очень широкий круг отношений и не регламентирует каждое из них во всех деталях. В результате создается впечатление, что какой-то частный вид финансовых отношений вообще не регулируется правом.

Возникает вопрос: почему финансово-экономические отношения могут существовать лишь в императивной форме, т. е. в своем правовом выражении носить только властно-организационный характер? Почему они не могут быть опосредованы правоотношениями, основанными на юридическом равноправии сторон?

Во-первых, финансы обусловлены существованием государства. Оно (в целом либо в лице своего соответствующего органа) выступает субъектом экономических финансовых отношений и остается им, когда они приобретают форму правоотношения. Естественно, что государство могущественнее любого субъекта, противостоящего ему в правоотношении. И это предопределяет как фактическое, так и юридическое их неравенство.

Во-вторых, характерной особенностью экономических финансовых отношений является то, что одна из их сторон (а именно государство) выступает одновременно в качестве субъекта, правомочного регулировать это отношение в нормативном порядке. В условиях, когда одна сторона общественного отношения обязана подчиняться односторонне-властным установлениям другой его стороны, говорить об их юридическом равноправии невозможно.

В-третьих, финансам свойственен распределительный и контрольный характер. Реализация этих свойств требует наличия властных полномочий у тех органов, которые осуществляют финансовую деятельность.

В-четвертых, государство организует финансовую систему и осуществляет управление финансами. Собственно говоря, финансовая деятельность государства, продуктом которой являются финансовые отношения, есть управленческая деятельность (в широком понимании термина управление, которым охватывается как деятельность органов государственной власти, так и органов государственного управления).[55] А осуществлять управление, не имея властных полномочий, невозможно. К этому надо добавить, что государство является собственником тех денежных фондов, которые в своей совокупности и образуют понятие финансы в материальном смысле. Ю. М. Козлов, анализируя содержание управления государственной собственностью, дает следующую схему соотношения государства и его собственности: «государство – управление – собственность», и делает вывод, что, «владея, пользуясь и распоряжаясь принадлежащим ему имуществом, государство оснащено необходимыми полномочиями юридически властного характера».[56] Э. Г. Полонский, рассматривая отношения государства-собственника и предприятия по вопросу о передаче имущества, также пришел к выводу, что распоряжение в данном случае имуществом может быть отнесено к числу актов, совершаемых во властно-организационных отношениях, которые (в той части, когда это касается организации финансов) регулируются нормами финансового права.[57]

В-пятых, государство (а точнее государственный аппарат) денег не производит. Добыть их себе оно может где-то на стороне. И это добывание во многих случаях заключается в том, что деньги просто-напросто у кого-либо изымаются (например, посредством налогов). То есть действует механизм четко выраженного принуждения. А там, где есть принуждение, равенства сторон нет. Таким образом, финансовым правоотношениям свойственен государственно-властный характер, предполагающий юридическое неравенство сторон. И этот характер заложен в самой природе финансово-экономического отношения, которое составляет содержание соответствующего финансово-правового отношения. Правда, в данном случае речь идет о финансовых отношениях, построенных по классической схеме: «государство – негосударственный субъект». В то же время внутри финансовой системы могут возникать отношения между различными государственными органами, не характеризующиеся признаком соподчиненности. Например, отношения типа «Минфин – Госбанк».

Важно подчеркнуть, что финансовое правоотношение не существует без опосредуемого им финансово-экономического отношения, точно так же как форма не существует отдельно от своего содержания. При этом императивность выступает свойством формы финансовых отношений, причем формы, неотделимой от содержания и влияющей на него. Поэтому данный признак – императивность – допустимо использовать как в качестве, способствующем установлению природы экономического отношения, так и в качестве критерия, позволяющего выделить финансовые отношения из общей массы денежных. Иначе говоря, финансовым является только то денежное отношение, правовая форма которого характеризуется императивностью.

Какая же отрасль советского права придает этим правоотношениям такое свойство? В принципе, государственно-властный характер общественным отношениям придают три отрасли права: государственное, административное и финансовое.[58] Но поскольку в данном случае предметом правового регулирования выступают именно финансово-экономические отношения, то и теоретически, и практически речь можно вести только о финансовом праве.[59] Отсюда, в порядке развития идеи Э. А. Вознесенского о том, что финансовые отношения существуют в императивной форме, можно выстроить зависимость: финансовыми являются лишь те экономические отношения, которые регулируются финансовым правом. Иначе говоря, если денежное отношение не опосредовано финансово-правовым, то такое денежное отношение нельзя считать финансовым. К аналогичному выводу приходят и некоторые представители зарубежной науки. Так, М. Костов (Болгария), мнение которого, считая его правильным, приводит Э. А. Вознесенский, полагает, что при разграничении финансовых и других денежных отношений вполне правомерно использовать юридические критерии, исходя при этом из того, что денежные отношения регулируются нормами гражданского права, а финансовые – финансового».[60]

Разумеется, экономические отношения становятся финансовыми не потому, что они регулируются финансовым правом. Свойства экономического отношения определяются своим собственным содержанием. Но содержание финансовых отношений определяется как раз тем, что они являются продуктом финансовой деятельности государства, которую оно не может не осуществлять иначе как властными методами. Следовательно, содержание финансовых отношений объективно требует для себя государственно-властного правового регулирования, которое может осуществляться только через финансово-правовые нормы. Поэтому характер правовой нормы, будет ли она финансовой, правовой, гражданской и т. д., является свидетельством (и даже критерием) того, с каким экономическим отношением мы имеем дело: с финансовым или каким-либо иным денежным отношением.

Подчеркивая тесную взаимосвязь финансово-экономических и финансово-правовых отношений, следует иметь в виду, что это разные категории. Первые относятся к базису. Будучи подвергнуты правовой регламентации со стороны государства, они приобретают форму юридических отношений и, как любое другое правовое явление, относятся уже к надстройке. При этом свойства финансовых экономических отношений предопределяют содержание финансовых правоотношений, и наоборот – правовая форма влияет на экономическое содержание.

Таким образом, финансовое правоотношение и опосредованное им финансово-экономическое отношение нельзя, с одной стороны, считать двумя различными видами общественных отношений, существующих самостоятельно. Это одно общественное отношение, содержание которого – экономическое, а форма – правовая. Однако, с другой стороны, это не превращает данное общественное отношение в некое «базисно-надстроечное отношение». Своим содержанием (как экономическая категория) оно относится к базису, а формой (как правовая категория) – к надстройке.

Отметим, что в юридической литературе таким признаком, как императивность, характеризуют не только финансовые правоотношения и не только методы правового регулирования, используемые финансовым правом, но и финансово-правовые нормы. Императивность этих норм выражается, во-первых, в категоричности предписания, во-вторых, в том, что участники финансовых правоотношений сами не вправе изменять установленные государством правила поведения в сфере финансов.[61]

Данная особенность финансово-правовых норм объясняется содержанием регулируемых отношений, необходимостью строгого соблюдения финансовой дисциплины при мобилизации и расходовании государственных средств.[62] Причем, как отмечал Е. А. Ровинский, присущая финансово-правовой норме императивность не теряет своего значения и для тех из них, которые относятся к разряду уполномочивающих норм, так как и в них четко определяются пределы действия полномочий.[63]

Для выяснения сущности финансовых отношений важное значение имеет вопрос: могут ли возникнуть такие отношения между двумя предприятиями?

Экономическая литература по этому поводу содержит различные высказывания. В. К. Сенчагов, например, считает, что отношения между предприятиями, объединениями, колхозами и кооперацией в процессе реализации продукции являются финансовыми.[64] Противоположного мнения, ориентируясь на признак императивности, придерживается Э. А. Вознесенский. Отмечая, что любое финансовое отношение является денежным, но последнее не всегда бывает финансовым, в качестве примера этого приводит отношения между предприятиями. Примечательна мотивировка такого вывода. «Недаром они, – пишет Э. А. Вознесенский, – регулируются нормами не финансового, а гражданского права, для которых характерно равноположение субъектов, объединенных данным отношением».[65]

Юридическая наука занимает по этому вопросу довольно сложную и, как нам кажется, внутренне противоречивую позицию. С одной стороны, она отрицает возможность существования между предприятиями финансовых правовых отношений, поскольку одним из участников такого правоотношения всегда должен быть государственный орган, а само оно носит государственно-властный характер. В правоотношениях между предприятиями нет ни того, ни другого, и не случайно они являются, как правило, гражданско-правовыми. Заметим, что мнение о невозможности существования между предприятиями финансовых правоотношений является общепризнанным, во всяком случае, в юридической литературе лишь однажды встретился положительный ответ на этот вопрос. О нем пишет Н. И. Химичева, приводя точку зрения Н. Вачева (Болгария), который отношения по передаче излишних оборотных средств считает финансовыми отношениями, возникающими между предприятиями. Там же Н. И. Химичева убедительно, на наш взгляд, показала ошибочность этого суждения.[66] С другой стороны, юристы, ориентируясь на экономическую науку, денежные отношения между предприятиями считают финансовыми. Возникла, прямо скажем, странная картина: правового финансового отношения нет, а экономическое – есть. Чтобы как-то объяснить такую ситуацию, в ход пущена теория о возможности опосредования экономических финансовых отношений гражданскими правоотношениями, на чем мы еще остановимся ниже.

К данному вопросу примыкает вопрос о соотношении финансовых и товарно-денежных отношений (отношений, выражающих акты Д-Т и Т-Д). Одни авторы, о чем уже упоминалось, считают, что последние, как опосредующие смену форм стоимости, финансовыми не являются. И наоборот, В. К. Сенчагов, например, утверждает: «Нельзя согласиться с мнением, что в процессе купли-продажи и в эквивалентном обмене не существует финансовых отношений».[67]

Не вдаваясь в тонкости чисто экономического порядка, отметим, что товарно-денежные отношения (а равно и отношения между предприятиями, поскольку они в основном носят товарно-денежный характер) не могут быть финансово-экономическими (а следовательно, и финансово-правовыми) по следующим причинам: 1) финансовые отношения являются продуктом финансовой деятельности государства, и оно (в целом либо в лице уполномоченного на то своего органа) является их обязательным субъектом; товарно-денежные отношения, опосредуя сделки купли-продажи, поставки, подряда и т. п., реализуются в отношениях типа «продавец – покупатель», где ни тот, ни другой в качестве государственного органа не выступают; 2) движение денег в финансовом отношении определяется общественными интересами, которые выражает государство; в товарно-денежном отношении – частными интересами продавца и покупателя; 3) финансовые отношения обусловлены существованием государства; товарно-денежные – определенным способом общественного производства (в частности, они как вид экономических отношений возникли до образования государства и, соответственно, финансов; 4) финансовые отношения существуют лишь в правовой форме; товарно-денежные отношения могут функционировать вне всякого правового регулирования; 5) финансово-экономические отношения существуют в форме властно-организационных отношений (а точнее – в форме финансовых правоотношений), где стороны юридически неравноправны; товарно-денежные отношения существуют в форме гражданских и подобных правонарушений, основанных на юридическом равноправии сторон.

Таким образом, финансовые и товарно-денежные отношения – это разные виды экономических отношений, регулируемые разными отраслями права. Такой вывод позволяет выделить еще одно различие между ними: финансовые отношения опосредуют движение стоимости лишь в денежной форме (говоря иначе, их материальным объектом выступают только деньги), между тем товарно-денежные отношения, выражая акты Д-Т и Т-Д, имеют два объекта: деньги и товар.

В то же время необходимо подчеркнуть, что в целом финансовые отношения являются производными от товарно-денежных, базируются на них и в конечном счете призваны их обслуживать. Игнорирование этого обстоятельства, выражающееся в превращении государством своей финансовой деятельности в самоцель, сплошь и рядом наблюдалось в истории бывшего СССР. Проявлялось это, в частности, в гиперболизации роли и значения, государственного бюджета, в стремлении перераспределить через него чуть ли не весь национальный доход, в установлении таких высоких налогов на прибыль, при которых товаропроизводитель оставался без соответственных денежных ресурсов, необходимых для развития материальной базы производства, в широком использовании эмиссии в качестве доходного источника бюджета, что порождало инфляцию, дезорганизовывало денежное обращение и разваливало товарно-денежные отношения, превращая их в отношения примитивного товарообмена (модное ныне словосочетание – «бартерные сделки») и т. д.

По тем же причинам, по которым товарно-денежные отношения нельзя считать финансово-экономическими, нельзя признавать таковыми и отношения по использованию денежных фондов. Между тем, согласно традиционным определениям финансов, которых придерживается значительная часть экономистов, эти отношения как раз и считаются финансовыми. А согласно не менее традиционным определениям финансового права, эти отношения признаются в качестве предмета данной отрасли права, из чего следует, что они являются финансово-правовыми отношениями.[68]

Чтобы разобраться в этом вопросе, прежде всего уточним, что охватывается понятием «использование денежных фондов». Э. А. Вознесенский считает, что «суть их – конкретное, целевое расходование, опосредованное актами Д-Т и Т-Д».[69] И это мнение следует признать правильным. Действительно, в общепринятом значении слово использование означает извлечение пользы из чего-либо. Деньги, не являясь вещью, не имеют, как известно, потребительской стоимости, а лишь являются ее мерилом.[70] Поэтому их использование происходит в отношениях обмена денег на что-либо, т. е. в отношениях купли-продажи. Индивид может пользоваться деньгами, отмечал К. Маркс, «лишь отчуждая их от себя, полагая их как бытие для другого, в их общественном определении».[71] Но отношения купли-продажи, будучи товарно-денежными, финансово-экономическими, как отмечалось выше, не являются. Отношения по использованию денежных фондов, опосредующие акты Д-Т и Т-Д (а другими, т. е. не опосредующими эти акты, они быть не могут), не являются, кстати говоря, и финансово-правовыми, хотя именно в качестве последних они фигурируют в имеющихся определениях финансового права. Но на этом мы еще остановимся ниже.

Применительно к финансовой деятельности употребляется также понятие расходование. Оно, по нашему мнению, шире термина использование. Расходование включает в себя любые формы выхода денежных средств из фондов, а именно: передачу денег в другой фонд (что представляет собой процесс распределения фонда) и трату их в эквивалентных (типа Д-Т и Т-Д) отношениях (что представляет собой процесс использования фонда). Сразу же отметим, что расходование денежных фондов (как централизованных, так и децентрализованных) в форме их распределения (денежные средства из одного фонда переходят в другой, не сопровождаясь встречным движением товара) являются финансово-экономическими. Они выражают процессы распределения и перераспределения общественного продукта и национального дохода в интересах общества, связаны с формированием одних государственных фондов и распределением других, опосредуют одностороннее движение стоимости в денежной форме и не реализуют потребления денег в своем экономическом значении.

Поскольку использование денежных средств производится в отношениях, опосредующих акты Д-Т и Т-Д, то говорить об использовании (в прямом значении этого термина) можно лишь применительно к децентрализованным фондам, т. е. к фондам предприятий, учреждений и организаций. Что касается централизованных фондов (бюджета, фондов банков и т. п.), то их расходование происходит лишь в одной форме – распределения. Ни бюджет, ни банки не являются субъектами экономических отношений купли-продажи и не выступают в качестве потребителей оплачиваемых товаров либо услуг. Они лишь выделяют кому-то деньги в целях такого использования. То есть денежные средства централизованных фондов используются (потребляются) лишь тогда, когда они, пройдя стадии распределения и перераспределения, переместятся в децентрализованные фонды и превратятся в денежные средства предприятий, учреждений и организаций, участников товарного оборота. «Все отношения перераспределения, отмечается в литературе, осуществляемого через общегосударственные фонды (направление ресурсов в производственную и непроизводственную сферы), выражают одностороннее движение стоимости в денежной форме с целью формирования конечных доходов субъектов расширенного воспроизводства. Расходами с экономической точки зрения эти средства станут только тогда, когда поступят в сферу обращения и будут опосредовать метаморфозы Д-Т и Т-Д».[72] Но в этом случае, во-первых, речь следует вести об использовании не централизованных, а децентрализованных фондов, где средства, полученные из бюджета или за счет банковского кредита, выступают в отношениях товарного обмена в качестве средств уже не бюджета (банковского кредита), а самого юридического лица. Во-вторых, это использование осуществляется в рамках не финансовых, а иных экономических отношений (товарно-денежных, производственных, трудовых и т. п.), регулируемых, кстати, нормами не финансового, а иных отраслей права. В-третьих, это дает основание признать правильной точку зрения тех авторов, которые считают, что финансы выражают только процессы формирования денежных фондов и их расходования в форме распределения (т. е. передачу средств из одного фонда в другой).[73]

Итак, отношения по использованию денежных фондов, в том их понимании, о котором говорилось выше, не являются финансово-экономическими, не выступают продуктом финансовой деятельности государства и в состав финансов не входят.

Но в то же время отношения по организации этого использования относятся, по нашему мнению, к числу финансовых. К организации использования относится следующее: 1) установление государством порядка использования этих фондов путем издания соответствующих нормативных актов. Например, таким актом определяется, что средства фонда развития производства могут быть использованы предприятиями на те или иные цели; 2) установление государством нормативов использования денежных средств; 3) осуществление путем издания финансово-плановых актов планирования использования конкретных денежных фондов; 4) осуществление контроля за законным и целесообразным использованием государственными предприятиями, учреждениями и организациями своих денежных фондов. Возникающие при этом отношения строятся по схеме «государство (в целом или в лице своего органа) – предприятие» и являются финансовыми. Речь, разумеется, идет о денежных фондах государственных субъектов.

Предлагая несколько сузить понятие финансовой деятельности государства за счет исключения из ее состава действий, связанных с использованием денежных средств, мы вместе с тем не можем согласиться с тем ее ограничительным толкованием, которое дает С. Н. Братусь. По его мнению, финансовая деятельность государства исчерпывается сферой отношений, непременным субъектом которых всегда выступает государство в целом и которые связаны с бюджетом.[74]

При таком подходе из разряда финансовой деятельности государства исключается, во-первых, деятельность не только государственных предприятий и организаций, но и деятельность государственных органов (например, министерств и ведомств), т. е. его аппарата. Во-вторых, финансовая деятельность государства сводится лишь к его бюджетной деятельности. С экономической точки зрения это означает, что из состава финансов исключается такой его институт, как финансы отраслей, иначе именуемый – децентрализованные финансы.

По поводу последнего следует сказать, что на ранних этапах существования государства категория государственные (публичные) финансы имела в сущности лишь одну форму своего выражения – государственный бюджет (казна). Поэтому понятия государственные финансы и бюджет были, в общем-то, равнозначны, а сама финансовая деятельность государства фактически сводилась к его деятельности по формированию и распределению бюджета.[75] Однако по мере расширения участия государства в хозяйственной жизни страны, создания государственных банков и предприятий расширяется и сфера государственных финансов. И объектами его финансовой деятельности становятся не только государственные централизованные денежные фонды (казна, бюджет), но и децентрализованные (средства государственных учреждений, организаций и предприятий). Поль Мари Годме, давая характеристику финансам современной Франции, пишет: «Государственными денежными средствами являются денежные средства, предназначенные для осуществления государственных функций, либо средства, представляемые в распоряжение государственной организации, либо средства, которые, будучи выделены из государственной казны, находятся у различных организаций, выполняющих или не выполняющих государственные функции».[76]

В той модели строительства социализма, которой мы придерживались до перестройки, сфера финансовой деятельности государства вообще стала почти всеобъемлющей, далеко выйдя за пределы бюджета. С обобществлением подавляющего числа средств производства, ликвидацией частной собственности, национализацией банковского дела государственный сектор экономики стал преобладающим в народном хозяйстве. В результате основные денежные ресурсы страны, причем сосредоточенные не только в бюджете, но и в других фондах, количество и виды которых стали столь же разнообразны, как и сама экономическая деятельность государства, оказались под его эгидой, т. е. вошли в состав финансов. Такая модель хозяйствования, основанная на административно-командных методах управления, оказалась экономически (да и политически) не эффективной, и мы сейчас во всех государствах, возникших на территории СССР, осуществляем, хотя и с различной интенсивностью, переход к товарно-рыночной экономике, что требует ее разгосударствления. Следствием этого будет и сокращение финансовой деятельности государства. Тем не менее, пока в государственной собственности будут находиться какие-то иные, кроме бюджета, денежные фонды (например, фонды государственных банков, предприятий, организаций), финансовая деятельность государства будет шире его бюджетной деятельности. В противном случае теряется сам смысл права собственности государства на внебюджетные денежные средства. А коль скоро в собственности государства, кроме бюджетных, имеются иные денежные фонды, сводить его финансовую деятельность только к бюджету является ошибочным как с точки зрения фактического объема этой деятельности, так и с точки зрения права государственной собственности.

Нельзя, на наш взгляд, согласиться и с тем мнением, согласно которому к финансовой деятельности государства относятся лишь те действия, в которых оно представлено в целом.

Прежде всего необходимо сказать, что государство как таковое – это система органов. И совершенно очевидно, что вся деятельность государства, в том числе и финансовая, осуществляется через эти органы. Существует даже мнение, что государство, хотя и является субъектом финансового права, но в роли субъекта финансовых отношений не выступает, делая им какой-либо свой орган. Так, в учебнике «Советское финансовое право» 1982 года издания при классификации финансовых правоотношений по субъектам государство в их числе вообще не упомянуто.[77] И наоборот, С. С. Алексеев, характеризуя государство как субъект права и определяя области общественных отношений, где оно выступает в качестве их субъекта, финансовые правоотношения не называет.[78] На наш взгляд, это не совсем точно, и следует согласиться с мнением Р. О. Халфиной, которая признает государство субъектом как финансового права, так и финансовых правоотношений.[79] Примером могут служить отношения государственного займа, где в роли заемщика, т. е. в роли конкретного субъекта финансового правоотношения, выступает именно государство в целом, а также бюджетные правоотношения. Но даже в области бюджета, где участие государства в качестве субъекта правоотношений по сравнению с другими областями финансовой деятельности является наиболее распространенным, выделяется большое количество отношений, в которых государство, рассматриваемое в целом, субъектом не выступает. И правильно пишет Н. И. Химичева: «Ограничиваться, по крайней мере в бюджетных отношениях, выделением в качестве особого субъекта лишь государства в целом было бы неправильным, поскольку это не раскрывает всего круга участников правоотношений, распределения между ними компетенции в сфере бюджетной деятельности».[80]

Таким образом, если нельзя признать правильным мнение, что субъектом финансовых отношений выступает не государство, а его орган, то еще более ошибочным будет утверждение, что финансовая деятельность осуществляется государством, выступающим только в целом.

Наконец, нельзя согласиться и с той точкой зрения, согласно которой к области финансового права относится лишь та часть финансовой деятельности государства, которая осуществляется им через специализированные финансовые органы.[81] Оценивая это мнение, Р. О. Халфина правильно, на наш взгляд, отмечала, что в результате получается искусственное и ничем не оправданное сужение области финансового права и что к нему относятся все нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, независимо от того, какие конкретно органы эту деятельность осуществляют.[82]

Государство, осуществляя финансовую деятельность, в конкретных финансовых отношениях может быть представлено: а) в целом (а это, заметим, наблюдается сравнительно редко); б) в лице своего органа. В последнем случае этот орган может действовать: а) от имени государства; б) от своего имени, но по поручению и в интересах государства. При этом не имеет значения, является ли данный орган специализированным финансовым или он осуществляет государственную финансовую деятельность наряду с какой-либо другой (например, хозяйственное министерство).

Разумеется, не всякие денежные операции министерств, ведомств, государственных предприятий и хозяйственных организаций можно отнести к разряду финансовой деятельности государства. Для этого необходимо, на наш взгляд, наличие следующих условий: 1) деятельность этих субъектов должна выражать процессы собирания, распределения и организации использования денежных фондов, входящих в состав финансовой системы государства; 2) субъект должен выступать в качестве органа государства, наделенного соответствующими полномочиями; 3) в его действиях должен быть отражен в первую очередь общегосударственный интерес, который реализует в данном случае функцию государства; 4) возникающие при этом общественные отношения по своим экономическим и правовым признакам являются финансовыми.

При соблюдении этих условий (в их совокупности) денежная деятельность министерств, ведомств и других органов государственного управления, включая администрацию предприятий и организаций, должна рассматриваться в качестве финансовой деятельности государства. В противном случае реальная сфера этой деятельности была бы резко ограничена, а органы государства (например, министерства) мы были бы вынуждены рассматривать не как его аппарат, а в качестве самостоятельных и не связанных с ним хозяйствующих субъектов, т. е. в конечном счете органы государства были бы фактически противопоставлены самому государству.

Но при этом – а это уже касается текущей ситуации, сложившейся в Казахстане, – хотелось бы отметить следующее. В результате многочисленных реформ многие государственные управленческие структуры были преобразованы во всякого рода концерны, объединения, государственно-акционерные товарищества, холдинговые компании и т. п., в которых произошло слияние государственных управленческих функций с функциями хозяйствующего субъекта, с приданием последним черт ярко выраженного коммерческого характера. В результате сложилась довольно парадоксальная картина: орган вроде бы государственный, и деньги его имеют, казалось бы, государственную форму собственности. Это свидетельствует о том, что эти денежные фонды охватываются понятием финансы, а сама деятельность этих органов – понятием финансовая деятельность государства. С другой стороны, они выступают в роли хозяйствующих субъектов, что обязательно накладывает отпечаток на характер их деятельности, где государственный интерес подменяется даже не просто ведомственным, как это было всегда свойственно отраслевым органам управления бывшего Союза, а узкокорыстным интересом чистоганного типа. Причем для достижения целей получения собственного дохода ловко используются и монопольное, как правило, положение в экономике, и, что особенно опасно, те властные полномочия, которыми они обладают как государственные органы. Кстати говоря, подобные сочетания разнородных функций не укладываются даже в ту разработанную в свое время нашими представителями хозяйственно-правовой концепции модель двойной компетенции, которыми обладают хозяйственные министерства: с одной стороны – орган государства, с другой – орган отраслевой хозяйственной системы. Согласно этому теоретическому построению, министерства хотя и признавались носителями двух интересов – общегосударственного и ведомственного, но, во всяком случае, выступали в одном качестве – органов управления. Здесь же они выступают в двух качествах: как органы управления и как субъекты предпринимательской деятельности.

Такое положение, на наш взгляд, не соответствует ни принципам организации государственного управления, ни принципам хозяйствования. Органы государственного управления должны быть тем, для чего они предназначены: органами государства, реализующими его функции в рамках своей отрасли или сферы деятельности. Их денежная деятельность должна быть финансовой, т. е. государственной деятельностью, осуществляемой в интересах всего общества.

В конечном же счете следует признать, что понятие финансовая деятельность охватывает не только деятельность государства в целом и по отношению лишь к централизованным денежным фондам, но и деятельность его органов, действующих в интересах государства и реализующих его функции по отношению как к централизованным, так и децентрализованным фондам, имеющим государственную форму собственности.

Все вышеизложенное дает основание для пересмотра разработанного советской финансово-правовой наукой понятия финансовая деятельность государства в плане, во-первых, исключения из ее состава действий по использованию денежных фондов. Отношения, возникающие в ходе этих действий, не являются финансовыми ни с экономической, ни с правовой стороны и поэтому понятием финансовой деятельности не охватываются. В то же время необходимо учитывать, что государство в процессе своей финансовой деятельности осуществляет организацию использования денежных фондов, что и должно быть отражено в определении этой деятельности. Кроме того, во-вторых, представляется необходимым увязать финансовую деятельность государства лишь с теми денежными фондами, которые находятся в его собственности.

А также, в-третьих, обозначить, что финансовая деятельность – это всегда государственная деятельность.

Наконец, в-четвертых, в определении следует упомянуть о деятельности государства по созданию денежной системы своей страны, что также является, о чем было сказано выше, элементом его финансовой деятельности.

В результате финансовую деятельность можно определить следующим образом: это действия государства по формированию, распределению и организации использования своих денежных фондов, а также по созданию денежной системы и обеспечению ее нормального функционирования.

Несколько слов о формах финансовой деятельности. Обычно их подразделяют на правовые и неправовые. В качестве правовых называют финансово-правовые акты, которые по юридическим свойствам подразделяются на нормативные и индивидуальные.[83] Как мы видим, те и другие относятся к числу односторонних актов. Однако такое перечисление форм финансовой деятельности будет неполным, поскольку, во-первых, в процессе этой деятельности применяются и двусторонние акты, примером чему может служить договор государственного займа.[84]

Можно спорить, и об этом речь пойдет ниже, о правовой природе подобных договоров (являются ли они гражданско-правовыми или, как нам представляется, финансово-правовыми), но то, что в финансовой деятельности они применяются, – факт, в общем-то, бесспорный. Во-вторых, поскольку финансовая деятельность государства одновременно является деятельностью по управлению финансами, то ей присущи все те правовые формы, в которых осуществляется государственное управление. В-третьих, государство осуществляет финансовую деятельность (а равно и управление финансами), выступая в одних случаях как сторона в конкретном финансовом правоотношении, а в других – находясь вне его, регулируя это отношение, так сказать, снаружи. В итоге можно, на наш взгляд, выделить следующие основные формы финансовой деятельности: 1) односторонние финансовые акты, которые по своим юридическим свойствам подразделяются на нормативные и индивидуальные; 2) двусторонние финансовые акты, имеющие вид финансово-правового договора; 3) реализация государством (или его органом), являющимся стороной в конкретном финансовом правоотношении, своих прав и обязанностей, вытекающих из этого правоотношения.

Предлагаемые нами изменения в понимании финансовой деятельности автоматически влекут изменения в понятии предмета финансового права и в определении его самого.

§ 2. Понятие финансового права и его предмет

Для уяснения понятия финансового права имеет смысл сделать небольшой экскурс в историю, что позволит не только удовлетворить познавательный интерес, но и наглядно продемонстрировать столкновение самых, казалось бы, противоречивых точек зрения.

Из многих вопросов, которые среди дореволюционных юристов подвергались наиболее динамичному пересмотру, можно, переводя их на современную терминологию, выделить следующие:

1) какие материальные объекты относятся к сфере финансового права;

2) какие денежные фонды следует включать в эту сферу;

3) какие методы правового регулирования надлежит использовать в финансовом праве;

4) что из себя представляет система финансового права.

Все эти вопросы обычно решались в зависимости от понимания самих финансов. Более того, само понятие финансовое право иногда отождествлялось с финансами, с наукой о финансах и даже с финансовой наукой.[85] Конечно же, подобное смешение разнородных категорий (правовых, экономических, научно-познавательных) является ошибочным. Но то, что финансовое право (как правовая категория) самым тесным образом связано с финансами (как экономической категорией), методологически следует признать абсолютно правильным.

По поводу материальных объектов, находящихся в сфере финансового права, вопрос заключался в следующем: идет ли речь только о денежных средствах, либо в эту сферу входит и какое-то другое имущество. Так, В. А. Лебедев, определяя финансы, а следовательно – и сферу финансового права, относил к ним «не только государственные доходы или денежные средства, но и вообще все материальные и личные средства, какие государственная или общественная власть имеет в своем распоряжении для удовлетворения потребностей общества».[86] Говоря о доходах государства. следует иметь в виду не только денежные доходы, но и всякого рода натуральные подати и налоги. К финансовому праву некоторые авторы относили также личные трудовые повинности граждан (например, участие в общественных работах, извозная повинность) и даже воинскую повинность,[87] что сейчас относят к сферам государственного и административного права. В государственные расходы, относимые к ведению финансового права, включали жалованье государственных служащих и пенсии чиновников, что ныне относят к трудовому праву и праву социального обеспечения, и даже так называемые «вещные потребности», т. е. казенные подряды и поставки – все то, что сейчас является предметом гражданского права.[88]

Некоторые авторы к сфере финансового права вообще относили все государственное имущество (как в денежном, так и в натуральном виде), все способы его приобретения и расходования. Причем имелась довольно интересная классификация этого имущества (имущество императорской фамилии; домены – имущество, которое имеет своим предназначением приносить доход государству – например, государственные леса; регалии – почтовая, телеграфная, монетная; государственные промыслы – горные, соляные и т. д.). В итоге финансовое право определялось как совокупность норм, «относящихся к приобретению, управлению и затрате материальных средств» государством[89] или же как «совокупность законов, на основании которых государство в данное время удовлетворяет свои материальные потребности.[90]

Однако были и другие точки зрения, согласно которым сфера финансового права рассматривалась не столь широко. Так, И. И. Янжул считал, что натуральные повинности не входят в предмет финансового права, а являются сферой административного и государственного права.[91] А. Свирщевский отмечал, что финансы носили характер натурального хозяйства лишь в древнейшие времена.[92]

В советской финансовой науке тенденция увязывания финансов с денежными отношениями усиливается. Так, Г. И. Болдырев, определяя финансовое право как «совокупность законодательных постановлений о финансах, финансовом устройстве и финансовом управлении данного государства»,[93] о самих финансах говорил как о деньгах или таких материальных средствах, которые могут быть переведены на деньги. А уже к сороковому году в советской юридической науке, которая в данном случае следовала за экономической наукой, окончательно утвердилось мнение, что финансовое право имеет дело лишь с денежными отношениями.

Таким образом, просматривается четкая тенденция пересмотра сферы финансового права от вообще государственного хозяйства к только денежному хозяйству. И такой подход следует признать правильным.

В настоящее время финансовое право определяется как совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе аккумуляции, распределения и использования государством денежных средств. Это определение является в достаточной степени устоявшимся и, по существу, общепризнанным: имеющиеся другие определения отличаются лишь незначительной перестановкой слов или заменой их на синонимы (например, вместо аккумуляция – собрание, мобилизация и т. п.).[94]

Если следовать этому определению, то все общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, являются предметом финансового права, т. е. круг отношений финансового права совпадает со сферой финансовой деятельности. Иначе говоря, все финансово-экономические отношения имеют форму финансово-правовых. Но оказывается, это далеко не так, поскольку вслед за приведенным определением утверждается, что понятие финансовой деятельности шире, чем понятие предмета финансового права, и что «в процессе ее осуществления могут возникнуть и действительно возникают отношения, регулируемые другими отраслями права (например, гражданским)».[95]

Противоречие видно, что называется, невооруженным глазом. Поэтому следует считать, что традиционное определение является неточным, поскольку оно слишком широко очерчивает предмет финансового права.

Какие же это отношения, которые хотя и возникают в процессе финансовой деятельности, но финансовым правом не регулируются? Ответ на этот вопрос во многом зависит от того, что понимать под финансами и финансовой деятельностью. Если исходить из положений, принятых в настоящее время финансово-правовой наукой, то это прежде всего отношения по использованию денежных фондов предприятий и хозяйственных организаций. Любому юристу в общем-то ясно, что эти отношения финансовым правом не регулируются. Но коль скоро они оказались охваченными традиционным понятием финансовой деятельности, то волей-неволей приходится принять конструкцию: «сфера финансовой деятельности шире предмета финансового права». Причем, если это утверждение еще можно понять в том смысле, что в ходе финансовой деятельности государства могут возникнуть и отношения, которые не являются финансово-экономическими и поэтому не требуют финансово-правовой формы, то труднее будет согласиться с мнением Т. С. Ермаковой, которая пишет совершенно конкретно: «В процессе хозяйственной деятельности… возникает множество финансовых (подчеркнуто нами. – А. Х.) отношений, но не все они регулируются нормами финансового права. Например, договорные отношения между поставщиками и потребителями сырья, материалов и готовой продукции регулируются нормами гражданского права. Трудовые отношения между предприятиями, организациями, колхозами и занятыми в них рабочими, служащими – нормами трудового права и т. д.[96]

По поводу экономической природы этих отношений мы уже говорили в § 1, где пришли к выводу что они не являются финансово-экономическими и понятием финансовая деятельность не охватываются. Поэтому признавать их в качестве финансово-экономических отношений, не регулируемых финансовым правом, на наш взгляд, нельзя.

Кроме того, поскольку данные отношения – признаем ли мы их финансово-экономическими или не признаем, охватываем ли понятием финансовая деятельность или нет – финансовым правом не регулируются – и это общепризнано, – то его предмет и его определение должны быть пересмотрены.

В связи с этим можно вспомнить, что в советской юридической литературе финансовое право первоначально определялось лишь через два элемента – собирание фондов и их распределение, а третий употребляемый сейчас элемент – использование фондов – отсутствовал.[97] Такое определение с точки зрения соответствия фактическому кругу регулируемых финансовым правом отношений является, по нашему мнению, более точным.

Второй случай – это когда полагают, что финансово-экономические отношения не являются предметом финансового права, – связан с применением уже чисто юридических критериев. Дело в том, что финансовое право традиционно считается отраслью, пользующейся исключительно односторонне-властным (административным) методом правового регулирования. Поэтому, если в процессе финансовой деятельности возникают договорные отношения, то их признают не финансово-правовыми, а гражданскими. Это правило является в какой-то степени краеугольным, причем не только для понимания финансового права, но и для его отграничения от смежных отраслей права (в первую очередь – от гражданского). Заметим, что данное мнение сформировалось давно. Еще в тезисах Института права Академии наук СССР «Система советского социалистического права», опубликованных в 1941 году, утверждалось, что финансовое право не регулирует отношения, которые возникают между финансовыми органами и другими организациями в случаях, когда эти отношения опосредствуются формой договора, и отмечалось, что эти отношения, в отличие от финансово-правовых, являются гражданско-правовыми.[98]

Вообще-то говоря, введение признака договорности в качестве критерия, позволяющего очертить круг отношений, регулируемых финансовым правом, связано и с отношениями по использованию денежных фондов. Они на самом деле носят договорный характер. И если считать их финансовыми, то признак договорности позволяет изъять эти отношения из сферы финансового права. Однако таковыми, как отмечалось, они не являются, и по этой причине предметом финансового права, какими бы они ни были с точки зрения метода правового регулирования (односторонне-властными или договорными), называться не могут.

Но есть и другой вариант. Принцип «договорное – значит не финансово-правовое» распространяют и на некоторые отношения, связанные с формированием и распределением денежных фондов, т. е. на те, которые, бесспорно, являются финансово-экономическими. Такими будут отношения государственного займа, государственного банковского кредитования и ряд других.

Не отрицая договорного характера этих отношений, мы вместе с тем считаем ошибочной посылку, согласно которой используемый в данных случаях договор является гражданско-правовым, и полагаем, что здесь имеет место особая разновидность договора, а именно – финансового. Иначе говоря, финансовое право применяет не только односторонне-властный метод правового регулирования, но и договорный, но договорный не в гражданско-правовом смысле, а в собственном, финансово-правовом смысле. Отсюда следует, что все финансово-экономические отношения (независимо от метода правового регулирования) являются предметом только финансового права.

Освещению всех этих вопросов, включая сюда и основные: правомерно ли утверждение об использовании финансовым правом договорного метода, существует ли реально финансовый договор и чем он отличается от гражданско-правового – мы специально посвящаем главу вторую.

Здесь же в общетеоретическом плане рассмотрим вопрос: могут ли отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, быть предметом не финансового, а иных отраслей права? Теоретически такая возможность возникает при двух вариантах. Первый – в процессе этой деятельности могут возникать отношения, которые не являются финансово-экономическими, и поэтому они, что совершенно оправданно, не требуют себе финансово-правового оформления, а могут быть опосредованы правоотношениями гражданскими, трудовыми и т. п. Такой вариант следует исключить, поскольку, как это было проанализировано в самом начале настоящей работы, в процессе финансовой деятельности могут возникнуть только финансово-экономические отношения. В противном случае эта деятельность может быть какой угодно, но только не финансовой.

Следовательно, единственно возможным вариантом является допущение ситуации, когда финансово-экономические отношения могут существовать вне финансово-правовых отношений. Поскольку в литературе применительно к этой ситуации обычно упоминают гражданское право, то еще более конкретизируем наш вопрос: могут ли отношения, финансовые по своему экономическому содержанию, быть гражданскими по своей юридической форме? Собственно, и на этот вопрос мы уже ответили отрицательно, утверждая, что признаком финансово-экономических отношений выступает то, что они регулируются финансовым правом. Однако эту возможность следует отвергнуть и по чисто юридическим признакам.

Во-первых, опосредование гражданско-правовой формой финансовых по своей экономической сущности отношений приводило бы к нарушению закона соответствия правовой формы экономическому содержанию и фактически отрицало бы примат содержания над формой.

Во-вторых, финансово-экономические отношения – это такие денежные отношения, которые существуют лишь в императивной форме. То есть правоотношение, опосредующее финансово-экономическое отношение, должно носить властный характер. Гражданское право регулируемым общественным отношениям такого характера не придает. Более того, оно его исключает.

В-третьих, государство является субъектом финансово-экономических отношений и остается им, когда они приобретают форму правоотношений. Уже только это делает нереальным равноправное положение сторон, что, как известно, является непременной предпосылкой гражданско-правовых отношений.[99]

К этому надо добавить, что государство в процессе своей финансовой деятельности выступает, о чем уже упоминалось, в качестве субъекта, осуществляющего управление финансами, являясь при этом собственником тех денежных фондов, которые входят в состав финансовой системы. И, управляя финансами, государство располагается не над финансовыми отношениями, а находится внутри их. Этим, кстати, финансовые правоотношения отличаются от гражданско-правовых, где государство занимает позицию внешнего регулятора, равно воздействуя на обе стороны.

Реализуя правомочия собственника денежных фондов, государство в то же время выступает в роли субъекта, осуществляющего управление финансами. В литературе правильно, на наш взгляд, отмечалось, что государство осуществляет правомочия собственника способами, специфическими именно для государства как политической организации, а не в тех обычных, специфических для гражданско-правовых отношений формах.[100] Следовательно, под каким бы углом зрения мы его ни рассматривали (субъект правоотношения, субъект собственности, субъект управления), государство выступает властвующим субъектом, что исключает возможность использования в процессе финансовой деятельности гражданско-правовых конструкций, требующих юридического равноправия сторон.

Наконец, в-четвертых, государство, являясь субъектом финансового отношения, в то же время осуществляет его правовое регулирование путем издания в одностороннем порядке нормативных актов, имеющих обязательную силу для другой стороны. Кто бы ни был контрагентом государства в этом отношении, он таким правом, разумеется, не обладает. То есть уже сам субъектный состав финансового отношения, который, заметим, не меняется и тогда, когда оно приобретает форму правоотношения, исключает возможность юридического равенства этих субъектов.

Необходимо также учитывать, что финансовое и гражданское право опосредует различные сферы общественного производства. Финансовое право функционирует в сфере распределения, гражданское – в сфере обмена. Финансы, выполнив свою распределительную функцию, перерождаются в сфере обмена в товарно-денежные отношения. Иначе говоря, финансовые отношения, существуя в сфере распределения, не доходят до сферы товарного обмена, где они могли бы принять форму гражданских правоотношений. Если сказать проще, то движение денег через стадии распределения и перераспределения, когда они переходят из всякого рода централизованных фондов в менее централизованные и в конечном счете оказываются в фондах предприятий, происходит в сфере финансов и опосредуется финансово-правовыми отношениями. Но использование их предприятиями, осуществляемое в товарно-денежных отношениях, знаменует выход денег из сферы финансов и опосредуется уже гражданско-правовыми отношениями.

Следовательно, гражданское и финансовое право имеет персональные сферы применения, которые друг на друга не нахлестываются и за пределы которых эти отрасли права не должны выходить. Иначе говоря, финансовые и гражданские правоотношения опосредуют различные виды денежных отношений. Точнее, особые свойства экономических денежных отношений требуют различного правового оформления. Распределительная природа финансовых отношений и участие в них государства в качестве субъекта предопределяет властный характер оформляющих их правоотношений. Эквивалентная природа товарно-денежных отношений требует юридического равноправия сторон, что и обеспечивается в рамках гражданско-правовых отношений. Поэтому в той же мере как предметом финансового права не должны быть товарно-денежные отношения (их реализация требует равноправия сторон), так и предметом гражданского права не должны быть финансово-экономические отношения (их реализация требует императивной формы).[101]

Ну а как же все-таки быть с финансовыми отношениями, регулируемыми договорным методом? Какие они: финансово-правовые или гражданские?

Чтобы ответить на эти вопросы, зададим еще один. Что определяет характер правоотношения: его содержание или его форма? С любых позиций ответ может быть только однозначным: конечно же, содержание. Но что мы имеем в нашей ситуации? Содержанием правоотношения выступает экономическое отношение, являющееся финансовым. Однако мы все-таки признаем его гражданско-правовым. Почему? Потому что в основу определения характера правоотношения мы берем юридические критерии, относящиеся к форме данного общественного отношения, а именно – метод правового регулирования. То есть руководствуемся принципом: «договорное – значит гражданско-правовое». Но это означает, что мы абсолютизируем значение внешних, чисто юридических признаков общественного отношения, относящихся к его форме, и игнорируем экономическое содержание этого отношения. Тем самым по существу отрицается методологический принцип о примате содержания над формой, о первичности базиса, в состав которого входят финансовые отношения, и вторичности правовой надстройки, элементом которой являются методы правового регулирования. Между тем характер правоотношения определяет не метод правового регулирования, а его собственное экономическое содержание. А именно оно предопределяет отраслевую принадлежность этого правонарушения. Это во-первых.

Во-вторых, тезис «договорное – значит гражданско-правовое» несостоятелен и по чисто юридическим основаниям. Вся теория права стояла и стоит на том, что основным критерием разграничения отраслей выступает предмет правового регулирования. Метод же правового регулирования рассматривается в качестве дополнительного критерия. При этом мы абстрагируемся от того, что в последнее время теория сильно колеблется в вопросе: является ли метод правового регулирования вообще критерием чего-либо. В данной же ситуации этот метод принят в качестве не только главного, но и по существу единственного критерия, а предмет правового регулирования (финансово-экономические отношения) вообще не принят во внимание. В результате определение сфер этих отраслей права производится по принципу: «Гражданскому – договорное, финансовому – недоговорное». Следует же, исходя из предмета правового регулирования, производить по принципу: «Финансовому – финансово-экономическое, гражданскому – товарно-денежное».

В-третьих, почему договор, применяемый в ходе финансовой деятельности, опосредующий финансовые отношения, совокупность которых образует финансы и которые выступают предметом финансового права, вдруг является гражданским? Почему нельзя считать его финансовым? Кто, как и на каком основании запретил финансовому праву пользоваться договорным методом? Разве договор – это монопольная принадлежность гражданского права либо его бесспорное свидетельство?! Возникла лишенная какой-либо внутренней логики картина: государство создает финансовое право для обеспечения своей финансовой деятельности; в ходе ее в ряде случаев возникают финансовые отношения, носящие договорный характер; однако финансовое право к этому участку финансовой деятельности, оказывается, не имеет никакого отношения. Быть специально созданным для финансовой деятельности и не иметь к ней никакого отношения – здесь явно что-то не так. На наш взгляд, картина должна быть совершенно иной. Финансовое право существует для финансовой деятельности государства и специально создано им для этой деятельности. Структура этого права, включая набор инструментов воздействия на общественные отношения, предопределяется самой финансовой деятельностью. И коль скоро в процессе ее осуществления возникают финансовые отношения, носящие договорный характер, то это является результатом «работы» финансового права. Иначе говоря, содержание финансового права определяется не теоретическими воззрениями по поводу системы права, а содержанием и потребностями финансовой деятельности государства.

Признавая договорные финансовые отношения предметом финансового права и вводя для этого понятие финансовый договор, мы хотели бы обратить внимание на то, что этот договор является отраслевым, финансово-правовым инструментарием. Отраслевым выступает и гражданско-правовой договор. Каждый из них, неся на себе отпечаток того общественного отношения, которое выступает предметом правового регулирования, имеет собственную конструкцию. Следовательно, речь идет о разных договорах, опосредующих различные общественные отношения и обладающих поэтому собственными свойствами и условиями применения. То, что свойственно одному договору, вовсе не обязательно для другого. В частности, финансовый договор, в отличие от гражданско-правового, не требует равноправия сторон, так как этого не требует и само финансовое отношение. На этом мы еще остановимся ниже, здесь же просто констатируем тот факт, что финансово-договорные отношения (финансовые – по экономическому содержанию, договорные – по методу правового регулирования) не могут быть, по нашему мнению, ничем иным, как финансово-правовыми отношениями.

Итак, руководствуясь методологическими принципами о первичности базиса, элементом которого являются финансовые отношения, и вторичности правовой надстройки, включающей методы правового регулирования, о примате содержания общественного отношения над его юридической формой, взяв в качестве критерия разграничения отраслей права (в данном случае – гражданского и финансового) предмет правового регулирования, отрицая за гражданским правом монополию на договор и допуская существование особого договора – финансового – мы тезису «договорное – значит гражданское» противопоставляем другой: «финансовое – значит финансово-правовое». Исходя из этого, финансовые отношения, регулируемые договорным методом, как и любые другие финансовые отношения, являются предметом финансового права.

Заметим, что, включая в состав предмета финансового права финансово-экономические отношения, регулируемые договорным методом, мы не имеем в виду их фактическую перестановку в другое, новое для них место. Предмет любой отрасли права – это объективная категория, его границы не зависят от субъективных воззрений того или иного автора, от чьих-либо предложений. Указанные отношения, на наш взгляд, объективно существуют в рамках предмета финансового права, и поэтому о «включении» можно говорить лишь в смысле предложения пересмотреть теоретические взгляды по поводу этого предмета. Другое дело, что только на базе правильных представлений о предмете различных отраслей права мы сможем создать для тех или иных общественных отношений такой правовой режим, при котором они будут функционировать наиболее эффективным для себя образом. Иначе говоря, если мы, следуя ошибочным теоретическим представлениям, создаем для какой-то группы общественных отношений правовой режим, не соответствующий их экономической природе (например, финансовые отношения начинаем регулировать гражданско-правовыми методами, либо товарно-денежные отношения регулируем финансово-правовыми), то данные отношения не получают должного развития, да и сам правовой механизм работает с перебоями.

Завершая разговор о методах правового регулирования, используемых финансовым правом, и отраслевой принадлежности возникающих в процессе финансовой деятельности договорных отношений, отметим, что эти вопросы стояли еще перед дореволюционными юристами. То, что государство добывает себе денежные средства, используя неоднородные способы (в одних случаях – жестко принудительные, устанавливая, например, налоги, а в других – более мягкие, основанные на добровольности, – например, при государственных займах), они видели хорошо. «Государство, – писал И. И. Янжул, – приобретает для себя средства двояким путем: частноправовым и общественно-правовым способами».[102] В первом случае государство является не с атрибутами своей государственной власти, а как бы частным лицом, субъектом гражданского права,[103] во втором – оно действует как власть распорядительно-принудительная.

Отсюда даже возникла любопытная идея о наличии двух форм финансового права: формы чисто государственной, или публичное финансовое право, и формы частного, или гражданского финансового права.[104] Обратим внимание, что в обоих случаях речь шла все-таки о финансовом праве и проводилась мысль, что эта отрасль права охватывает нормы и публичного и частного права, в то время как, согласно современным воззрениям, вся «частноправовая» часть финансов отходит в сферу «чисто гражданского» права. Но на этом дореволюционная правовая мысль не остановилась. Было высказано очень интересное, на наш взгляд, предположение, что эта часть не настолько уж «частноправовая», а скорее – тоже публичная. Об этом еще в 1888 году писал Д. Львов, экстраординарный профессор Императорского Казанского университета, отмечая, что «важную особенность финансового хозяйства составляет его принудительно-общественный характер».[105] Не менее интересные на этот счет соображения, отрицающие возможность построения финансовых отношений, обязательным субъектом которых, заметим, всегда является государство, на гражданско-правовой основе, требующей юридического равноправия сторон, были высказаны известным теоретиком и цивилистом Г. Ф. Шершеневичем. Он отмечал, что государство всегда есть и остается субъектом власти даже в тех случаях, когда оно, будучи представленным казной, «притворяется частным лицом» (т. е. субъектом гражданского права. – А. Х.). «Из-за казны постоянно выглядывает государство со всею властью и подрывает частноправовой характер субъекта и отношения».[106] Публично-правовой характер двухсторонних финансовых сделок, относя их к области финансового права, признавал уже в советское время М. Д. Загряцков.[107] А эти сделки есть не что иное, как те самые финансово-правовые договоры, наличие которых мы доказываем.[108]

Существующие определения финансового права нуждаются, на наш взгляд, в уточнении также и в силу того, что в них не отображается принадлежность денежных фондов, выступающих материальным объектом финансового права, к государственной собственности. Между тем расширительное толкование финансов, финансовой системы и финансовой деятельности, о котором мы говорили в § 1, допускает включение в этот объект денежных фондов и негосударственных субъектов (например, колхозов). Кстати, определенные сомнения в этом вопросе испытывала и дореволюционная наука, и наука первых лет Советской власти. Если, например, Л. В. Ходский связывал финансовое право только с государственным хозяйством,[109] то, скажем, Г. И. Болдырев говорил о средствах и государства, и «иного публично-правового союза».[110] Довольно широко определял финансовое право и Г. И. Тиктин: «совокупность норм, определяющих публично-финансовый порядок коллективистического покрытия потребностей».[111]

Еще с одним необоснованным, на наш взгляд, ограничением сферы финансового права мы столкнулись уже в новейшие времена. Речь идет о взглядах представителей хозяйственно-правовой концепции. Согласно им финансово-экономические отношения делятся на две группы:

1) отношения хозрасчетной сферы воспроизводства (финансы хозяйственных систем), которые именуются хозяйственно-финансовыми отношениями и выступают предметом хозяйственного права;

2) отношения, обслуживающие реализацию общегосударственных экономических интересов и других общественных потребностей, которые являются предметом финансового права.[112]

Эти взгляды смыкаются со взглядами С. Н. Братуся, на которых мы останавливались в § 1, с той лишь разницей, что он, во-первых, отношения, возникающие внутри хозяйственных систем (т. е. отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности министерств и подведомственных им предприятий и организаций), вообще не признает финансово-экономическими (во всяком случае, экономическая природа данных отношений им не обозначается) и, во-вторых, относит их к предмету, что естественно для цивилиста, гражданского права.

Все эти суждения (как представителей гражданского, так и хозяйственного права) вызвали возражения представителей финансово-правовой науки. Так, О. Н. Горбунова, отмечая единство финансовой системы государства и взаимодействие финансов отраслей с централизованными фондами денежных средств (государственным бюджетом и банковским кредитом), пишет: «Нормы финансового права призваны обеспечивать движение фондов денежных средств, связанных с их аккумуляцией, распределением и использованием в пределах целостной системы советских финансов».[113]

С этим можно было бы полностью согласиться, если бы не одно «но». Дело в том, что и позиция финансистов отнюдь не безупречна: возражая против растаскивания финансовых отношений по другим отраслям права, они в то же время допускают возможность существования таких отношений вне зоны финансового права (вспомним: «Сфера финансовой деятельности шире предмета финансового права»). Это касается отношений по использованию денежных фондов предприятий, которые явно не выступают предметом финансового права, в чем, кстати, абсолютно правы представители как гражданского, так и хозяйственного права. Но эти отношения не выступают предметом финансового права не потому, что в данном случае гражданское право имеет больший приоритет, чем финансовое, а лишь потому, что данные отношения вообще не являются финансово-экономическими.

Таким образом, даже беглый обзор показывает, насколько разноречивы мнения о предмете финансового права. В значительной степени это связано с различием в понимании того, что же, собственно, представляют собой финансово-экономические отношения.

Обобщая все сказанное по поводу этих отношений как предмета финансового права, можно, на наш взгляд, выделить следующие характерные признаки:

1) финансовые отношения – это денежные отношения, но при этом надо иметь в виду, что не всякие денежные отношения, даже если они выражают движение денег, имеющих форму государственной собственности, будут финансовыми. Так, нефинансовыми являются отношения по использованию денежных фондов;

2) финансовые отношения обусловлены существованием государства, они выражают процессы, связанные с денежным обеспечением реализации его функций, и опосредуют движение денег в интересах всего общества. Деятельность хозяйствующих субъектов, хотя являющихся по форме собственности государственными, но не выражающих этой деятельностью реализацию государственной функции (такое вполне может быть и характерно для всякого рода государственных предпринимательско-коммерческих структур), не будет опосредовано финансово-экономическими отношениями;

3) эти отношения носят распределительный и контрольный характер;

4) данные отношения возникают в результате формирования, распределения и организации использования государственных денежных фондов, находящихся в его собственности, т. е. в результате финансовой деятельности государства;

5) для финансовых отношений характерно то, что они не являются эквивалентными (т. е. не опосредуют акты типа Д-Т и Т-Д), а выражают одностороннее движение стоимости в денежной форме, которое не сопровождается встречным движением стоимости в товарной форме. Финансовые отношения призваны обслуживать товарно-денежные отношения, но в то же время они относительно обособлены от них, представляя собой самостоятельный вид экономических отношений;

6) являясь экономическими и имея объективный характер, они относятся к базису;

7) финансовые отношения всегда имеют правовую форму и существуют лишь в виде финансовых правоотношений.

Будучи урегулированными нормами права, экономические финансовые отношения приобретают форму финансовых правоотношений. Для последних характерно следующее:

1) они возникают в результате правового регулирования государством финансово-экономических отношений и выступают их юридической формой;

2) по своей отраслевой принадлежности они являются финансово-правовыми;

3) их материальным объектом выступают только денежные обязательства; обязательства товарного типа отсутствуют;

4) государство (либо в целом, либо в лице уполномоченного на то своего органа, действующего в интересах государства) является обязательным их субъектом;

5) эти отношения независимо от используемого метода правового регулирования (односторонне-властного или договорного) носят государственно-властный характер;

6) содержанием финансово-правового отношения выступает экономическое финансовое отношение.

Поэтому признаки, свойственные последним, одновременно присущи и финансово-правовым отношениям.

Совокупность названных экономических и правовых признаков позволяет выделить финансовые отношения из общей массы экономических, а финансовые правоотношения – из общей массы правовых, в том числе отграничить их от прочих денежных отношений. Поэтому, выясняя природу денежного правоотношения (в том числе, определяя его отраслевую принадлежность), нельзя ограничиваться анализом только юридических свойств и признаков. Важное, а порой решающее значение в этом принадлежит его экономическому содержанию, так как именно оно в конечном счете определяет правовое лицо данного отношения.

Те случаи, которые приводятся в юридической литературе как свидетельство наличия финансовых отношений, регулируемых нормами не финансового, а иных отраслей права (в частности гражданского), являются результатом теоретического заблуждения: либо неправильного уяснения экономической сущности денежного отношения, либо ошибочного определения его правовой формы. В первом случае товарно-денежное отношение (или ему подобное эквивалентное отношение), которому и должна сопутствовать гражданско-правовая форма, признается финансовым. В качестве примера можно назвать отношения по использованию денежных фондов предприятий. Попутно еще раз подчеркнем, что эти отношения не являются финансово-правовыми не потому, что они регулируются договорным методом, а потому, что они не финансово-экономические. Во втором случае неправильно определяется отраслевая принадлежность правового акта, регулирующего финансовое отношение, и акт, в действительности являющийся финансово-правовым, оценивается в качестве гражданско-правового. В этой ситуации правовой механизм работает исправно, т. е. финансовому отношению, как это и должно быть, фактически соответствует финансово-правовая форма, которая лишь кажется исследователю гражданско-правовой. Иллюстрацией к этому могут, по нашему мнению, служить отношения государственного займа, о которых мы еще будем говорить.

Встречаются ошибки и другого рода: отношение, фактически являющееся финансовым, за таковое не признается, и законодатель пытается его регулировать гражданско-правовыми способами. Примером могут служить отношения государственного банковского кредитования.

И наоборот: когда экономическое отношение, не являющееся финансовым, пытаются регулировать финансово-правовыми способами. Примером могут служить отношения по формированию, распределению и использованию денежных фондов колхозов. Во всех этих случаях рано или поздно, явно или не столь явно, но обязательно возникнет противоречие между экономическим содержанием общественного отношения и его правовой формой. Содержание будет «протестовать» против не соответствующей ему формы и потребует адекватного себе оформления.

На основании всего изложенного представляется, что традиционное определение финансового нрава нуждается в изменении и его можно, на наш взгляд, сформулировать следующим образом: это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и организации использования государством своих денежных фондов, а также отношений по формированию денежной системы страны и обеспечению нормального функционирования этой системы.

На первый взгляд, кажется, что данное определение мало чем отличается от традиционного. Но по существу дела – отличия довольно значительны, и они во многом носят принципиальный характер.

Во-первых, это определение должно пониматься в своем буквальном значении, т. е. в предмет финансового права включаются и те финансово-экономические отношения, которые регулируются договорным методом и считаются в настоящее время сферой гражданского права.

Во-вторых, предметом этой отрасли выступают отношения, связанные лишь с теми фондами, которые имеют государственную форму собственности. Одновременно это означает, что фонды любых других форм собственности в качестве объекта финансового права не выступают.

В-третьих, из определения исключаются отношения, возникающие в процессе использования денежных фондов.

Отрицая за этими отношениями качество финансовых, мы, в-четвертых, отражаем в определении то, что предметом финансового права выступают отношения по организации этого использования. Данные отношения строятся по схеме «государство (в целом либо в лице своего органа) – хозяйствующий субъект, держатель фонда», и, видимо, мало кто сомневается (по крайней мере из числа юристов-финансистов), что отношения по организации использования фондов относятся к разряду финансовых. Но в то же время ни в одном из существующих определений нет прямого указания на то, что эти отношения выступают предметом финансового права. Вводя в определение данное понятие, мы стремимся:

а) добиться максимальной адекватности между определением финансового права и тем кругом общественных отношений, которые в действительности являются его предметом;

б) восполнить пробел традиционных определений, где эти отношения прямо не отображены;

в) обозначить эту группу финансовых отношений термином, наиболее точно соответствующим их сущности;

г) отразить характер взаимодействия финансового права с использованием денежных фондов, подчеркивая, что в его сферу входит не само использование, а лишь его организация.

В-пятых, объектом финансового права (будучи элементом финансовой деятельности государства) признается денежная система страны.

В итоге реализуется принцип: предметом финансового права выступают все без исключения отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, т. е. все финансово-экономические отношения. И в более сокращенном виде финансовое право можно определить как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства.

§ 3. Место финансового права в системе права

К числу теоретических проблем финансового права относится вопрос о его месте в системе права. Уже в самой его постановке видно, что он носит межотраслевой характер, т. е. имеет выход на общую теорию права. Вопрос, надо сказать, многоаспектный. Включает он, в частности, и проблему взаимоотношения финансового права со смежными отраслями. В какой-то степени мы его уже коснулись, высказывая свое мнение по поводу предмета финансового права и его отграничения в связи с этим от гражданского права. Ряд других вопросов, лежащих в этой плоскости (например, соотношение с государственным правом), в настоящей работе рассматривать нет необходимости, т. е. какой-либо теоретической проблемы мы здесь не усматриваем и разделяем в целом единодушное мнение, высказываемое на этот счет в финансово-правовой литературе. Здесь же рассмотрим два других вопроса, представляющих для нас интерес и относящихся к числу спорных, в рассмотрение которых мы можем добавить что-то свое. А именно:

1) о степени самостоятельности финансового права (проще – является ли финансовое право самостоятельной отраслью права);

2) о времени и способах его возникновения. Поскольку эти вопросы являются взаимосвязанными, целесообразнее будет рассматривать их без особого разделения.

Естественно, что при этом должны быть учтены разработки советских ученых, которые хотя и относились к системе советского права, но, безусловно, по глубине анализа имеющие общетеоретическое значение, в равной мере применимое к правовой системе любой страны. Нельзя также не учитывать и того очевидного обстоятельства, что казахстанская правовая наука формировалась в рамках советской науки и была ее частью.

По данным вопросам в советской юридической литературе высказывались самые разнообразные мнения. Их можно свести в три группы:

Первая группа мнений: финансовое право не является самостоятельной отраслью права либо является совершенно особым правовым образованием.

Здесь были высказаны следующие суждения:

а) финансовое право является частью административного права.[114] Сразу же отметим, что подобная точка зрения в настоящее время почти никем не разделяется. Во всяком случае, большинство ученых административистов сейчас уже не претендуют на финансовое право как на часть «своего» права.[115]

Отметим, что финансовое право уже постольку не может быть частью административного, поскольку финансовая деятельность осуществляется не только исполнительно-распорядительными, но и представительными органами, чья деятельность административным правом не охватывается;

б) финансовое право является комплексной отраслью права, состоящего из элементов государственного, административного и гражданского права.[116]

По этому поводу надо сказать, что вообще-то, по мнению многих ученых, комплексных отраслей права не существует[117] (могут быть комплексные институты, объединяющие нормы права различных отраслей, но не сами отрасли). Что же касается конкретно финансового права, то из данной концепции вытекает, что правоотношение одновременно может быть и финансово-правовым (как результат комплексной отрасли права) и, например, гражданско-правовым (как результат основной отрасли права). Но это означало бы, что финансово-экономические и товарно-денежные отношения – это одно и то же, т. е. отрицалось бы различие между этими общественными отношениями.

В связи с этим коснемся некоторых общетеоретических вопросов, касающихся системы права. Признавая возможность формирования по тем или иным критериям комплексных правовых образований, мы полагаем, что понятие «отрасль права» связано со строго персонифицированным видом общественных отношений. В силу этого отрасли права, во-первых, не могут нахлестываться и перекрывать друг друга; во-вторых, каждая норма права может иметь принадлежность лишь к одной отрасли права; в-третьих, любое общественное отношение выступает предметом лишь одной, совершенно определенной отрасли; в-четвертых, отрасли отличаются друг or друга столь же объективно, сколь объективно отличаются друг от друга регулируемые этими отраслями виды общественных отношений; в-пятых, различия между отраслями права, а также между группами правоотношений, связанных с этими отраслями, коренятся в различиях между общественными отношениями, опосредуемыми правом; в-шестых, система права детерминирована системой общественных отношений, существование отрасли права предопределено наличием определенного вида общественных отношений. Точнее, существование определенного вида общественных отношений, являющихся предметом правового регулирования, предопределяет наличие соответствующей этому виду отрасли права.

Теоретические построения, приводящие к несовпадению системы права с системой общественных отношений, объясняются, по нашему мнению, главным образом ограниченностью наших знаний. При современном состоянии науки система общественных отношений (в том числе экономических, производственных) нами до конца не познана. Не познаны и объективные закономерности взаимодействия этой системы с системой права. Не познана, наконец, и сама система права. Поэтому сопоставление двух недостаточно познанных величин (системы общественных отношений, с одной стороны, и системы права, с другой) никогда не дает картины их адекватности. Кроме того, хотим мы этого или не хотим, система права познается нами через призму системы законодательства, которая, будучи субъективизированным построением, еще больше искажает объективную картину соотношения права и общественных отношений. В то же время надо отметить, что законодатель, движимый потребностями практики, постоянно совершенствует законодательство, добиваясь, с одной стороны, уменьшения разрыва между правом и изменившимися общественными отношениями (т. е. приводит правовую надстройку в соответствие с экономическим базисом), с другой – постоянно познавая систему общественных отношений, выстраивает систему законодательства применительно к ним. В итоге система законодательства приближается к своему идеалу – к системе права, отчего все четче обозначается соответствие последней системе общественных отношений.

Применительно к финансовому праву это означает, что оно существует в качестве самостоятельной (а не комплексной) отрасли права. Его существование в этом качестве предопределено наличием как объективной реальности особого, специфического вида общественных отношений – экономических финансовых отношений.

Возвращаясь к обзору взглядов по поводу места финансового права в системе советского права, отметим, что согласно следующей точке зрения данное право является «относительно самостоятельной отраслью».[118] Это представляется малоубедительным, поскольку введенный здесь критерий настолько неопределенен (как понимать – «относительно»?!), что не может быть использован в качестве надежного разграничителя смежных отраслей права. Кроме того, теории права вообще не известны такие категории, как «относительно» и «неотносительно» самостоятельные отрасли права.

Вторая группа взглядов объединяет точки зрения, которые можно выразить следующим образом: в настоящее время финансовое право является самостоятельной отраслью, но в прошлом было частью других отраслей.

Здесь наблюдаются три мнения:

а) финансовое право является отделившимся от административного права.[119] Это суждение не может считаться правильным, т. к. административное право, на что мы уже указывали выше, регулирует в основном исполнительно-распорядительную деятельность органов государственного управления, финансовая же деятельность осуществляется и представительными органами. Поэтому административное право полностью никогда не могло охватывать финансовое право;

б) финансовое право является обособившейся частью государственного и административного права. Это положение высказано Р. О. Халфиной в 1952 году.[120] В советской юридической литературе это мнение было господствующим.

Любопытно отметить, что к аналогичному выводу пришел и французский автор Поль М. Годме, имея, разумеется, в виду свою страну.[121] И это лишний раз подтверждает высказанную нами выше мысль, что национальные теоретические проблемы могут иметь общемировой характер, отображая единую для всех стран закономерность, а научные разработки этих проблем являются вкладом во всемирный процесс познания истины;

в) модификацией вышеназванной точки зрения является суждение, что финансовое право «обязано своим рождением» не только государственному и административному праву, но и гражданскому.[122]

Представители третьей группы взглядов исходят из того, что финансовое право существует в качестве самостоятельной отрасли с момента возникновения советского права.

Наиболее активно защищал эту точку зрения В. В. Бесчеревных. Полемизируя с Р. О. Халфиной, он задает два вопроса: 1) когда же произошло «выделение» финансового права? и 2) в чем оно выразилось? Поскольку ответов на эти вопросы литература не дает, В. В. Бесчеревных приходит к выводу, что никакого «выделения» финансового права в действительности не было и что как самостоятельная отрасль оно создавалось наряду и одновременно с государственным и административным правом. При этом он отмечает, что все те факторы, с которыми Р. О. Халфина связывает «выделение» финансового права из государственного и административного, действовали буквально с первых дней образования Советского государства. Причину же того, что о финансовом праве как о самостоятельной отрасли стали говорить лишь к сороковому году,[123] он усматривает в общей недооценке практикой и наукой роли и значения советских финансов, имевшей место в 20–30-е годы, следствием чего явилось отставание науки советского финансового права от развития самой отрасли.[124] Иначе говоря, конструируется следующая модель: финансовое право как отрасль объективно существует с первых лет Советского государства, но юристы этого факта долго не могли осознать ввиду слабости финансово-правовой науки.

Представляется, что эта теоретическая конструкция имеет под собой самые серьезные основания. В качестве дополнительного довода в ее поддержку можно привести и то обстоятельство, что финансы вообще являются древнейшим государственным институтом. Не случайно Ф. Энгельс назвал налоги, наряду с публичной властью, одним из главных признаков государства.[125] Финансовое право признается самостоятельной отраслью права зарубежной правовой наукой. Факт его существования был бесспорным для юристов дореволюционной России, где оно, кстати, широко изучалось в высших учебных заведениях и в качестве учебной дисциплины имело солидную научно-теоретическую базу.[126] И тем более удивительно научное забвение этой отрасли права в условиях Советского государства, что объективно противоречило месту этого государства в экономике страны и которое, подчиняясь господствующей в те годы идеологии (хотя там и были определенные шатания, о чем будет сказано ниже), осуществляло хозяйственную, а, следовательно, и финансовую деятельность гораздо в более широких масштабах, чем государство, ему предшествовавшее.

Однако все это – соображения второстепенного порядка. Главное же, на наш взгляд, заключается в следующем. Финансы – атрибут государства. С возникновением государства возникают и его финансы. Существование финансово-экономических отношений объективно возможно лишь в форме финансово-правовых отношений. Иначе говоря, наличие финансов предопределяет наличие финансового права. Следовательно, государство, его финансы и финансовое право, являясь атрибутами по отношению друг к другу, возникают практически одновременно.

И это хорошо видно и на примере Советского государства, и на примере Республики Казахстан в качестве суверенного и самостоятельного государства. Одним из первых актов любого вновь рожденного государства является организация своей финансовой системы и формирование своих денежных фондов, без которых ему просто-напросто невозможно существовать. И все это, кстати, оформляется и инициируется конкретными правовыми актами, которые и лежат у истоков его финансового законодательства, олицетворяющего собой финансовое право. Так было и в Советской России, где одним из первых правовых актов был декрет о национализации банков (большевики не повторили ошибки, которую допустила, по их мнению, Парижская Коммуна) и в первой конституции которой (1918 года) был целый раздел «Бюджетное право». Так было и в Казахстане, Конституционный Закон которого от 16 декабря 1991 г. установил: «Республика Казахстан имеет Государственный национальный банк, вправе создать свою финансово-кредитную, денежную системы, организует республиканские налоговую и таможенные системы. Республика Казахстан формирует свой золотой запас, алмазный и валютный фонды» (статья 12).[127] И данная статья явилась не только первым актом финансового законодательства независимого Казахстана, что, в общем-то, бесспорно, но и, смеем утверждать, первой финансово-правовой нормой, в которой, как в зародыше, заложены все основные институты финансового права: финансовая система, денежная система, бюджетное право, банковское право, налоговое право и др. На следующий день, т. е. 17 декабря 1991 г., был принят Закон «О бюджетной системе Республики Казахстан», а 24–25 декабря – целый блок налоговых законов в количестве 15. Общий объем финансового законодательства сейчас составляет 150 нормативных актов и является крупнейшим отраслевым блоком в общем массиве республиканского законодательства, принятого с момента объявления Казахстаном своей государственной независимости. И считать в этих условиях, что финансового права Республики Казахстан еще не существует и что оно возникнет когда-то позже путем «отпочкования» от каких-то отраслей права, нет, на наш взгляд, никаких оснований. Еще раз отметим, что существование отрасли права предопределено наличием какого-либо вида общественных отношений. Поэтому рождение новой отрасли связано либо с возникновением нового вида общественных отношений (примером тому – бывшее колхозное право), либо с тем, что государство начинает подвергать правовому регулированию отношения, которые ранее им не регулировались вообще. В этом смысле у финансового права нет оснований родиться позже отраслей, появившихся с самого начала, поскольку отношения, являющиеся предметом финансового права (финансово-экономические отношения), не возникли когда-то позже других общественных отношений.

Однако вернемся к советскому финансовому праву и зададимся вопросом: почему же все-таки имелись сомнения в его существовании и высказывались предположения, что оно в качестве самостоятельной отрасли сформировалось много позже рождения самого государства? Думается, что ответ надо искать в тех зигзагах экономической политики, которые имели место в истории Советского государства по поводу товарно-денежных отношений, денег вообще и финансов в частности. На первом этапе (1917–1921 гг.) преобладал взгляд на деньги как на «проклятое наследие» капитализма. Считалось, что они несовместимы с социализмом и чем скорее отомрут, тем будет лучше. Были причины и объективного порядка. Тяжелейшие условия гражданской войны, разруха в народном хозяйстве породили период военного коммунизма, когда строгая централизация в распределении товаров, жесткое нормирование в снабжении, натуральная оплата труда привели к сокращению сферы применения денег и сворачиванию товарно-денежных отношений. Все это не могло не породить представления о ненужности денег и о скором их отмирании, что, собственно, даже и приветствовалось. Газета «Правда» писала в те дни: «Испокон веков обыватель привык к мысли о деньгах как о само собой разумеющемся устрое жизненных отношений, данном чуть ли не самой природой… И вот – тысячелетние устои товарного строя рушатся, как карточные домики, после первых же лет организационных усилий победившего пролетариата».[128]

Ю. Ларин, один из столпов экономической политики того времени, писал: «Постоянное умирание денег нарастает по мере роста организованности советского хозяйства… деньги потеряют свое значение как сокровище и останутся только тем, что они есть в действительности: цветной бумагой».[129]

На базе таких умонастроений происходило сворачивание финансово-кредитной системы и сокращение сферы финансовой деятельности государства. Так, 19 января 1920 года был упразднен Народный банк. Выдвигались предложения и по ликвидации Народного комиссариата финансов как отжившего себя учреждения.[130] Естественно, что при таких обстоятельствах только становящаяся на ноги молодая юридическая наука не могла не быть захвачена общим ожиданием отмирания финансов со дня на день, и поэтому разработка финансово-правовых проблем, в том числе выяснение вопроса, существует ли финансовое право в качестве самостоятельной отрасли, казалось делом неактуальным и бесперспективным. Хотя и надо отметить, что одной из первых работ по советскому праву была работа именно финансово-правового характера.[131]

Второй этап связан с НЭПом. Теория отмирания денег при социализме была признана ошибочной. В. И. Ленин в своем докладе на II Всероссийском съезде политпросветов 17 октября 1921 года, характеризуя сущность предыдущей экономической политики, говорил, что эта политика «…предполагала, можно сказать, безрасчетно предполагала, что произойдет непосредственный переход старой русской экономики к государственному производству и распределению на коммунистических началах», но «…весьма длительный опыт привел нас к убеждению в ошибочности этого представления».[132] Говоря же о роли финансов в социалистическом строительстве, В. И. Ленин еще в 1918 году подчеркивал: «Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финансовой политике».[133] Все это привело к некоторой переоценке отношения юристов к финансам. Так, нарком юстиции РСФСР и директор института советского права И. Д. Курский, выступая в январе 1922 года на открытии IV Всероссийского съезда деятелей советской юстиции, подчеркнул: «Являющаяся основным фактором новая экономическая политика выявляет в настоящее время особое значение проблемы финансов».[134]

А известный в ту пору юрист-финансист проф. С. А. Котляровский писал: «Место, которое занимает финансовое хозяйство в системе действующего советского права, соответствует месту самих финансов в общем народно-хозяйственном укладе».[135] Именно тогда издаются первые учебники по советскому финансовому праву, появляются другие крупные работы по этой тематике.[136] Важно подчеркнуть, что в работах того периода, посвященных всей системе советского права, финансовое шло на равных с гражданским, административным и другими традиционными отраслями права.[137]

Затем – по мере сворачивания НЭПа – вновь наступила полоса забвения финансового права. Связано это прежде всего с тем, что и в экономической теории, и в практике хозяйственного строительства возобладала точка зрения, согласно которой деньги при социализме играют роль лишь учетного инструмента. Это не могло не сказаться на развитии науки о финансах вообще и финансово-правовой науки в частности, которая так и не смогла в тот период занять должного места в системе юридических наук. В результате выявление факта существования финансового права в качестве самостоятельной отрасли советского права отодвинулось на конец тридцатых годов, одновременно породив мнение, что, во-первых, ранее оно таковым не являлось и, во-вторых, его рождение произошло путем выделения из государственного и административного права.

Отрицательную роль сыграло и то обстоятельство, что в этот период под флагом борьбы с буржуазными идеями произошел разрыв с дореволюционной финансово-правовой наукой. Между тем она достигла значительных результатов и, сохрани мы преемственность, – теоретические достижения советской науки были бы гораздо весомей. Однако этого не произошло.[138] Более того, наиболее видные представители дореволюционной финансово-правовой науки, такие как М. Капустин, И. Т. Тарасов, В. А. Лебедев, И. И. Патлаевский, Д. Львов, И. И. Янжул, В. Г. Яроцкий, С. И. Иловайский, Г. И. Тиктин, И. Х. Озеров, были подвергнуты не то что критике, а полному отрицанию. При этом отмечалось, что «буржуазная наука права и финансов оказалась не в состоянии научно познать действующее финансовое право… сказалась порочность буржуазной методологии, в силу которой буржуазная наука сознательно игнорировала классовый характер финансового права, создавая всякие юридические «надклассовые» конструкции в области государственных финансов». А в итоге вся дореволюционная теория была отнесена к разряду «лженаучных концепций».[139] Причем дело не ограничивалось только научной критикой. Так, один из известнейших финансистов, профессор Московского университета И. Х. Озеров, автор не менее пятидесяти крупных работ по финансам и финансовому праву, очутился, как об этом свидетельствует А. Солженицин в своем «Архипелаге ГУЛАГ», в Соловецком лагере.

Не лучшая судьба выпала и на долю первых советских ученых-финансистов. Так, работы М. Д. Загряцкова, Э. Понтовича, К. А. Кузнецова, Г. И. Болдырева, С. А. Котляровского (автора первых учебников по советскому финансовому праву) оказались забытыми. А участь двух последних авторов, судя по тому, что их работы были упрятаны в «спецхран», видимо, вообще была печальной.

В результате всего этого наука финансового права оказалась на задворках правоведения.

Тем не менее объективные потребности экономики, прорываясь через все идеологические наслоения и догматизм в теории, углубляли и расширяли использование финансов. Это двигало юридическую науку, заставив ее в начале 40-х годов признать финансовое право в качестве самостоятельной отрасли. Но в ней, как наследие прошлого, остались нерешенными вопросы и по поводу самостоятельности финансового права, и о способах и времени его возникновения, и о соотношении с другими отраслями.

Таким образом, дата выявления наукой факта существования финансового права отождествляется с моментом его возникновения, а процесс познания системы советского права – с ее развитием. Между тем, финансовое право рождается не только в голове ученых. Оно – продукт финансовой деятельности государства. И возникновение этой отрасли права связано с самим рождением государства. Финансовое право является таким же атрибутом государства, как и сами финансы.

Может показаться, что вопрос о времени и путях становления финансового права носит чисто теоретический (если не сказать – схоластический) характер. Однако это далеко не так. Выяснение генезиса этой отрасли позволяет выявить сферу ее применения, установить признаки финансово-экономических и финансово-правовых отношений. А это имеет важное практическое значение, поскольку дает возможность на научной основе создать для соответствующих общественных отношений такой правовой режим, при котором они будут функционировать наиболее эффективно. Тем более эти проблемы актуальны для молодого независимого Казахстана, бурно формирующего свою правовую систему.

§ 1. Теоретические основы финансового договора

Прежде чем говорить о договоре как о методе регулирования финансовых отношений, обозначим, какой смысл мы вкладываем в употребляемые понятия. Это необходимо для избежания недоразумений, вызванных неодинаковым пониманием терминов и многоаспектностью их употребления.

Так, термин метод в финансово-правовой литературе употребляется в двух словосочетаниях: «метод финансовой деятельности» и «метод правового регулирования». В первом случае под ним понимается конкретный прием, способ, при помощи которого государство собирает и распределяет денежные средства.[140] Что касается методов правового регулирования, то в юридической литературе это понятие трактуется по-разному. Некоторые авторы под этими методами понимают способ юридического воздействия на поведение субъектов права, выражающийся в комбинации дозволения, предписания, запрета, т. е. исходят из характера правила поведения, содержащегося в правовой норме.[141] Другие – в качестве методов правового регулирования называют:

1) административный, именуемый в последнее время односторонне-властным либо императивным методом. Характеризуя его, С. С. Алексеев отмечает, что при нем юридическая энергия поступает на регулируемый участок правовой деятельности только сверху от государственных органов;

2) метод, основанный на соглашении сторон, именуемый также как договорный либо диспозитиеный метод.

По его поводу С. С. Алексеев пишет, что правовое регулирование определяется также снизу, на его ход и процесс оказывает влияние активность участников общественных отношений, их правомерное действие здесь является индивидуальным, «автономным» источником юридической энергии.[142]

Мы придерживаемся той трактовки методов правового регулирования, которую дает С. С. Алексеев.

Методы правового регулирования теснейшим образом связаны с методами финансовой деятельности государства, т. е. именно способ собирания и распределения денежных фондов предопределяет выбор правового инструмента воздействия на общественные отношения. При этом государство, проявляя гибкость, использует разнообразные приемы и способы добывания необходимых себе денежных средств и их распределения.

Так, формирование доходной части бюджета осуществляется государством как путем принудительного и безвозвратного изъятия денежных средств (например, с помощью обязательных платежей и налогов), так и путем добровольного и возвратного их привлечения (с помощью, например, госзаймов). Распределение государством своих денежных фондов осуществляется путем финансирования (безвозвратное предоставление денег) и путем кредитования (предоставление денег взаймы). Способ осуществления финансовой деятельности предопределяет метод правового регулирования. В одних случаях используется односторонне-властный метод в его чистом виде (в процессе, например, бюджетного финансирования, взимания налогов и обязательных платежей), в других – используется метод, основанный на договоре (например, в процессе выдачи банковской ссуды). В результате в ходе финансовой деятельности государства возникают как односторонне-властные, так и договорные отношения. Бесспорно, что односторонне-властный метод наиболее широко используется государством в процессе осуществления своей финансовой деятельности. Это вытекает из самого характера данной деятельности, где мобилизация государством денежных средств зачастую осуществляется в принудительном порядке: М. И. Пискотин совершенно правильно отмечает, что налоги, например, немыслимы без обязательности, устанавливаемой властно-распорядительным методом.[143]

Признак обязательности такого рода платежей находит свое подтверждение и непосредственно в законодательных актах. Например, в Законе Республики Казахстан от 25 декабря 1991 г. «О налоговой системе в Республике Казахстан» говорится: «Под налогами, сборами и пошлинами в Республике Казахстан понимаются обязательные отчисления (подчеркнуто нами. – А. Х.) денежных средств от плательщиков в бюджетную систему Республики Казахстан в размерах и сроки, установленные законом, а также за оказание государством платных услуг» (ст. 2). Но бесспорно также и то, что в процессе финансовой деятельности, как в ходе формирования, так и расходования государственных денежных фондов (включая бюджеты), применяются и договорные конструкции.

В их числе обычно упоминают договоры государственного займа, банковской ссуды, расчетного счета, страхования и некоторые другие. Но их признают гражданско-правовыми, поскольку традиционно, как уже отмечалось, считается, что финансовое право пользуется только административным методом правового регулирования, исключающим соглашение сторон. В силу этого понятие финансовый, как предполагающее одностороннее регулирование и вертикальный характер отношений, построенных по модели «власть и подчинение», считается вообще несовместимым с понятием «договор», не менее традиционно предполагающим горизонтальный характер отношений и равенства его субъектов. Поэтому для того, чтобы соблюсти чистоту финансового права как отрасли, использующей только односторонне-властный метод правового регулирования, прибегают к следующему правилу: возникающие в процессе финансовой деятельности отношения, построенные по договорной модели, следует считать гражданскими, а регулируемые властными методами – финансово-правовыми.

Это правило сложилось в советской науке еще в начале сороковых годов. Были, правда, попытки его пересмотра и выдвигалось предположение, что финансовое право знает не только административный (односторонне-властный) метод, но пользуется и какими-то другими. В качестве примера тому некоторые авторы назвали отношения в области аккумуляции сбережений населения (заем, лотерея, вклады в сберегательные кассы), подчеркивая тот момент, что эти отношения возникают на основе добровольного волеизъявления граждан.[144]

Полемизируя с ними, В. В. Бесчеревных обращает внимание, во-первых, на то, что авторы, сделав вывод о неприменении в данных случаях административного метода, оставили открытым вопрос: если здесь метод не административный, то какой же? И это, на наш взгляд, совершенно правильно. Действительно, эти авторы не дали четкого обозначения упомянутого ими метода: не считая административным, они не рискнули обозначить его в качестве договорного. В результате правовая квалификация отношений оказалась незавершенной. Во-вторых, В. В. Бесчеревных, касаясь уже существа вопроса, считает, что «добровольность в данном случае относится к способу возникновения общественных отношений, который не меняет правового метода их регулирования». В итоге он остается при мнении, что единственным методом советского финансового права является административный метод.[145]

На этом, судя по публикациям, дискуссия закончилась. В итоге же теоретическая конструкция сороковых годов не претерпела каких-либо существенных изменений и договор для финансового права по-прежнему считается неприемлемым.

Однако представляется, что это мнение, несмотря на всю общепризнанность и традиционность, ошибочно, а договоры, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и ныне квалифицируемые в качестве гражданско-правовых, в действительности являются финансово-правовыми.[146]

Прежде всего отметим, что в последние годы наметился некоторый пересмотр взглядов по поводу жесткой взаимосвязи каждой отрасли права с сугубо определенным методом правового регулирования и высказано предположение о фактическом использовании в рамках той или иной отрасли не одного, а комбинации различных методов.

В результате, с одной стороны, в основном уже преодолено то застарелое представление о договоре, когда он считался сугубо цивилистическим инструментом и когда само по себе наличие договорной формы давало основание квалифицировать данное отношение в качестве исключительно гражданско-правового. Общепризнано, что помимо гражданско-правового существуют и иные виды отраслевых договоров (трудовой, земельный, государственный, международный, административный, хозяйственно-управленческий, внутрихозяйственный и т. д.), хотя и надо признать, что существование некоторых из них подвергается сомнению. С другой стороны, даже в рамках административного права, которое долгое время фигурировало как образец отрасли, регулирующей отношения методом власти и подчинения, допускается возможность использования метода, основанного на соглашении сторон, т. е. договора.[147] То же самое имеет место и с финансовым правом, о котором высказано мнение как об отрасли, использующей в органическом сочетании различные методы правового регулирования, хотя метод властвования и является превалирующим.[148]

В порядке развития этой идеи зададим себе вопрос: почему финансовому праву «противопоказан» договор? На чем основана идея, что эта отрасль права может пользоваться только односторонне-властным методом правового регулирования?

Думается, что истоки этих воззрений следует искать в самом характере финансовой деятельности государства, где государственный аппарат, изначально не являясь товаропроизводителем (и вообще каким-либо производителем стоимости в ее товарном виде), мог получать необходимые для своего существования (и для выполнения возложенных на государство функций) деньги путем насильственного их отбирания у товаропроизводителей, делающих деньги посредством реализации своего товара. То есть изначально финансовая деятельность государства носила фискальный (налогово-бюджетный) характер. И в целом это отображает природу финансово-экономических отношений как отношений, опосредующих одностороннее движение стоимости в ее денежном виде, не сопряженное встречным движением стоимости в товарном виде, присущем товарно-денежным. Договариваться же тому, кто деньги отбирает, с тем, у кого он их отбирает, по поводу того, сколько денег будет насильственно отобрано, не только нет никакой юридической необходимости, но и просто бессмысленно. К тому же речь идет о государстве, т. е. о таком субъекте, чьи юридические возможности принудительного изъятия денег практически ограничены лишь рамками того здравого смысла и инстинкта самосохранения, которыми это государство обладает. Отсюда и сложилась весьма четкая конструкция, согласно которой финансовое право как отрасль публичного права пользуется односторонне-властным методом правового регулирования, а договорные отношения есть сфера гражданского права как разновидности частного права. И если теперь в процессе своей финансовой деятельности государство прибегало к договорным моделям отношений, то не оставалось ничего другого, как объявлять эти договоры гражданско-правовыми, а государство рассматривать действующим в роли как бы рядового частнопредпринимательского субъекта. Однако все эти теоретические схемы с трудом укладывались в действительность и в особый характер договоров, одной из сторон в которых выступало государство, упорно старавшееся сбросить с этих договоров гражданско-правовые одежды, ломая их основной принцип – равенство сторон. То, что договоры, применяемые в процессе финансовой деятельности государства, и чисто гражданско-правовые договоры существенно отличаются друг от друга, заметили еще дореволюционные юристы. Так, говоря о первых, профессор Санкт-Петербургского университета В. А. Лебедев писал, что наличие в них привилегий фиска ставит «одну из тяжущихся сторон в лучшее положение, вопреки принципу равенства всех в суде».[149] Следовательно, возникла дилемма: или не считать такого рода отношения договорными, или признать их особый характер, отказавшись, в частности, от принципа юридического равноправия их сторон.

Не признавать их договорными нельзя: совершенно очевидно, что они основаны на соглашении сторон. Но как же быть тогда с одним из древнейших постулатов юридической теории: «Договор может быть лишь там, где стороны равноправны»?

Поскольку равноправие рассматривается как элемент конструкции договора, зададим еще один вопрос: «А чем определяется сама эта конструкция?»

Как известно, юридическое отношение является отражением опосредуемого им экономического отношения. Следовательно, требования, предъявляемые к договору, коренятся в тех общественных отношениях, правовой формой которых договор выступает. То есть каждый вид договора конструктируется по правилам, определяемым характером тех общественных отношений, для регулирования и организации которых эти договоры применяются. В связи с этим необходимо сказать, что мы порой абсолютизируем значение юридических конструкций, забывая, что они носят вторичный характер и не существуют сами по себе и для себя. Так и с договором, конструкцию которого мы выводим теоретически, ориентируясь только на юридические критерии. И более того, стремимся подвести под эти критерии сами общественные отношения, которые договором опосредуются. Между тем, не общественные отношения существуют для договора, а наоборот, договор существует для этих отношений и определяется ими.

Могут ли требования, предъявляемые разнородными общественными отношениями к договорам, быть одинаковыми? Разумеется, нет. В той мере, в какой каждый вид общественных отношений отличается друг от друга, в той же мере отличаются и те требования, которые ими предъявляются к своему правовому оформлению. Так, у товарно-денежных отношений имеются одни требования, у трудовых – другие, у земельных – третьи и т. д.

Эти требования и порождают существование разных видов договоров (гражданско-правового, трудового, земельного и т. д.).

Зададим еще вопрос: могут ли товарно-денежные и финансовые отношения быть опосредованы договором одной модели? На наш взгляд, нет, т. к. это разные виды экономических отношений и они не могут не предъявлять равных требований к своему правовому оформлению. Полагая, что эти отношения регулируются одним видом договора – гражданско-правовым, мы тем самым игнорируем фактическое различие между качественно разнородными общественными отношениями.

Таким образом, категория «договор» – это есть юридическая абстракция, реальной формой существования которой является конкретный отраслевой договор. Иначе говоря, нет договора вообще, есть договор гражданско-правовой, трудовой, земельный, финансовый и т. д., каждый из которых, подчиняясь требованиям своего вида общественных отношений, строится по своей собственной модели. И в силу того, что они опосредуют различные виды общественных отношений и принадлежат поэтому к различным отраслям права, правовой режим этих договоров не может быть одинаков. Но поскольку все они принадлежат к одному методу правового регулирования (диспозитивному, договорному), то имеют ряд общих свойств. Это заключается прежде всего в том, что любой договор, независимо от своей отраслевой принадлежности, представляет собой соглашение сторон, направленное на урегулирование их взаимного поведения. Но вернемся к принципу обязательного равенства сторон в договоре. Распространяется ли он на все виды договоров без исключения либо является свойством некоторых из них?

Поскольку конструкция каждого вида договора определяется тем общественным отношением, для которого этот вид договора предназначен и которому служит, то и требование о необходимости юридического равноправия сторон, являясь элементом этой конструкции, коренится в самом общественном отношении. Поэтому там, где это отношение требует для своей реализации и нормального функционирования равноправия сторон, опосредующий его договор должен быть сконструирован на основе этого равноправия. Но если какое-либо общественное отношение в силу своих качеств равноправия не требует, но при этом в организации данного отношения без договора не обойтись, то этот договор не будет носителем правила о равноправии сторон: оно противоречило бы сущности отношения и не отвечало бы его запросам. Примером первого выступают товарно-денежные отношения и опосредующий их гражданско-правовой договор. Он должен быть основан на равноправии сторон, т. к. этого требуют экономический характер сделок купли-продажи (акты Т-Д и Д-Т), объективная противоречивость материальных интересов продавца и покупателя и общественная необходимость в возмещении затрат труда, воплощенного в товаре. Отсутствие равноправия приводит к нарушению эквивалентности обмена стоимостью (юридически это называется «кабальные сделки»), порождает экономические диспропорции между сферой производства и сферой потребления, что отрицательно сказывается на условиях товарного производства, т. к. противоречит объективно действующему закону стоимости.

Примером второго рода выступают финансовые отношения. Для них свойственно участие в качестве субъекта государства, что уже предопределяет их государственно-властный характер. Они опосредуют одностороннее движение стоимости. Деньги в данных отношениях не выполняют функции меры стоимости и в качестве цены товара не выступают. Здесь нет ни товара, ни обмена результатами деятельности между товаропроизводителями. Поэтому необходимость в соизмерении стоимостей на основе равенства критериев, что требует юридического равноправия сторон, объективно отсутствует. Материальные интересы сторон совершенно иные, нежели в товарно-денежных отношениях, и договор не выступает средством сбалансирования взаимопротиворечивых интересов товаропроизводителей.

Финансовое отношение сориентировано на общегосударственные интересы. Все это предопределяет императивную форму существования данных отношений. Следовательно, объективные свойства финансовых отношений не только не требуют, но более того – отрицают равенство сторон, что и находит свое отображение в конструкции финансового договора, который выступает разновидностью договора, используемого в вертикальных отношениях. Попутно отметим, что идея о существовании вертикальных договоров не является чем-то новым. Она уже давно и активно защищается, например, представителями хозяйственно-правовой концепции (хозяйственно-управленческий договор), некоторыми административистами (административный договор).

Но возникает вопрос: возможен ли договор между неравноправными субъектами? Не выступает ли он юридической фикцией, способствующей ограблению одной стороной (властвующей) другой (подчиненной)? Да и вообще, является ли финансовый договор договором?

По поводу последнего следует сказать, что поскольку конструкция отношения включает в себя соглашение сторон, то такое отношение необходимо признать договорным. Более того, экономическая специфика данного финансового отношения (а обычно оно является кредитным) такова, что организовать его только на основе одностороннего властвования технически невозможно: движение денег от одного субъекта другому требует предварительного согласования условий этого движения. То есть момент согласования (как, впрочем, и момент юридического неравенства) коренится в самом общественном отношении. Поэтому договорность данных отношений, несмотря на их общий государственно-властный, характер, является не только возможной, но и обязательной. И такие договоры – со всеми своими свойствами (финансово-экономическая природа общественного отношения, их государственно-властный характер, облеченный вместе с тем в договорную форму) – не просто возможны, но и реально существуют, что будет показано в последующих параграфах этой главы.

В отношении же неравноправия и связанной с этим возможностью злоупотребления необходимо учитывать, что властвующей стороной данного договора выступает государство. Оно в силу своего общественного назначения не должно руководствоваться узкокорыстными интересами. Даже при налогах, где возможности по изъятию денег практически не ограничены, государство старается соблюдать разумные пределы, поскольку понимает, что если их не соблюдать, то развалится экономика, а вместе с ней погибнет и само государство. Поэтому возможность злоупотребления блокируется, во-первых, соображениями общей экономической эффективности во-вторых, задачами и функциями самого государства, призванного действовать в общественных интересах. В то же время – и это надо признать – такая возможность не исключена (примером чему служат конверсии займов, производимые государством в явный ущерб интересам заимодавцев). И это, кстати, выступает еще одним свидетельством того, что данные отношения не являются гражданско-правовыми.

Таким образом, правило о юридическом равноправии сторон в договоре является частным правилом, рассчитанным лишь на определенные виды отраслевых договоров. При этом хотелось бы обратить внимание еще на одно весьма важное, на наш взгляд, обстоятельство, которое упускается из виду исследователями. Если рассуждать по большому счету, то договор вовсе не есть средство установления равенства сторон, как это внешне выглядит и как это порой представляется юристам.

Договор лишь является средством отображения и фиксации этого равенства, если оно коренится в содержании общественного отношения. Иначе говоря, не юридическое равноправие (как элемент конструкции договора) предопределяет равенство субъектов экономического отношения, а наоборот: экономическое равенство предопределяет юридическое равноправие. И никакой договор, чего бы только в нем ни было записано, не в состоянии отношение экономического неравенства превратить в отношение такого равенства. Между тем в жизни далеко не редкость, когда мы, догматически следуя правилу о равноправии сторон в договоре, общественное отношение, являющееся по своему содержанию отношением экономического неравенства, но требующее (опять-таки в силу специфики своего экономического содержания) договорной конструкции, пытаемся «одеть» в форму именно равноправного договора. В результате возникает противоречие между формой и содержанием общественного отношения, и в итоге оно не получает должного и нужного нам развития. Примером могут служить отношения государственного банковского кредитования и опосредующий их договор банковской ссуды, на котором мы остановимся ниже.

В этом случае можно говорить о неправильном выборе юридического инструментария воздействия на общественные отношения (вместо договора, не требующего юридического равноправия, выбран договор, предусматривающий его). Но поскольку объективные запросы общественных отношений игнорировать до бесконечности нельзя, то законодатель (либо просто реальная практика) рано или поздно, удачно или менее удачно, начинает вопреки теоретическим воззрениям подбирать этим отношениям ту правовую форму, которую они требуют, т. е. для отношений неравенства конструируется договор, в той или иной степени отображающий это неравенство. Здесь уже возникает проблема для юридической науки: желая сохранить свои постулаты, она пытается выйти из ситуации путем создания всякого рода сложнейших и хитроумнейших теоретических конструкций (вроде двуединой природы государственных субъектов, отношений, являющихся одновременно и гражданскими, и финансовыми, и т. д.), которые порой – и это надо признать – не могут не вызвать уважения как образец гибкости и изобретательности человеческого ума.

Но почему все-таки мнение о том, что любой договор должен быть основан на равноправии сторон, является столь традиционным, распространенным и стабильным? Думается, что истоки этого мнения надо искать, что называется, в седой древности. Договоры как средство регулирования общественных отношений применялись задолго до возникновения государства и права и использовались главным образом в отношениях обмена (а с возникновением денег – в товарно-денежных отношениях). Первые правовые договоры также были связаны с этими же отношениями. Таким образом, как правовое явление договор исторически возник для опосредования таких экономических отношений, которые требовали для себя равенства сторон. Юридическая наука уже на самых своих ранних этапах выявила эти свойства. Данные договоры получили наиболее тщательно разработанную правовую регламентацию. Отсюда и возникло представление, что договор есть такая юридическая конструкция, которая основана на равноправии субъектов. К слову сказать, применяемые в тот период иные виды договоров (например, межгосударственные) не только не опровергали, а наоборот, подтверждали это правило. Наконец, нельзя не учитывать и того, что среди всех договоров, применяемых для регулирования общественных отношений, наиболее широко применяются как раз те, которые основаны на равноправии сторон.

В результате получилось, что теория договора в общем-то сводилась к теории гражданско-правового договора со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Все это вместе и породило такие теоретические законы, в большей или меньшей степени разделяемые и нашей наукой, как:

а) наличие договора свидетельствует о принадлежности к гражданскому праву;

б) договор означает равноправие сторон;

в) финансовое право договором пользоваться не может.

Подводя итог сказанному, обозначим следующие основные выводы по поводу конструкции договоров вообще и финансового договора в частности.

1. Конструкция договора определяется содержанием того общественного отношения, правовой формой которого этот договор выступает. Договор – это всегда отраслевой инструмент.

2. Объективные экономические различия товарно-денежных и финансовых отношений предопределяют различия в договорах, опосредствующих эти отношения.

3. Гражданско-правовой договор, рассчитанный на регулирование товарно-денежных отношений, неприменим для регулирования качественно иных экономических отношений – финансовых.

4. Правило о юридическом равноправии сторон в договоре продиктовано характером общественного отношения и не является всеобщим, а рассчитано на определенные виды отношений.

5. Если характер экономического отношения предопределяет неравенство сторон, то договор, используемый для организации этого отношения, повторит данное качество, т. е. будет соглашением сторон в вертикальном отношении. Примером тому является финансовое отношение.

6. Гражданско-правовой и финансово-правовой договоры – это различные виды отраслевых договоров, опосредующих различные виды общественных отношений. В силу различия этих отношений указанные договоры имеют разную конструкцию: гражданско-правовой договор основан на юридическом равенстве сторон, финансово-правовой его не требует.

7. Отрицание за финансовым договором качества договора лишь потому, что он не является равноправным, либо его «обязывание» быть равноправным есть механический перенос требований, порождаемых товарно-денежными отношениями, на принципиально иную сферу экономических отношений – финансовую.

Наиболее часто в финансовой деятельности встречаются такие виды финансово-правовых договоров, как договор межбюджетной ссуды, государственного займа, ведомственной ссуды и государственного кредитования. Рассмотрим их в перечисленной последовательности, имея в виду, что главным для нас является не анализ их содержания, а обоснование финансово-правовой принадлежности.

§ 2. Договор межбюджетной ссуды

Договор межбюджетной ссуды опосредует кредитные отношения, возникающие между различными видами вышестоящих и нижестоящих местных бюджетов, представленных соответствующими государственными органами. В бывшем СССР межбюджетное кредитование имело довольно ограниченную сферу применения, поскольку считалось, что основной метод распределения бюджета (как денежного фонда) заключался в безвозвратном предоставлении денег из него; если же возникала необходимость в оказании финансовой помощи какому-либо местному бюджету, то в выделении ему денег из вышестоящего бюджета в виде дотации. Однако в 1961 году возможность межбюджетного кредитования была предусмотрена сначала в РСФСР,[150] а в 1991 году и в Казахстане.[151]

Суть этого кредитования изложена в ст. 16 упомянутого Закона Республики Казахстан: «В случае временных кассовых разрывов при исполнении бюджета местный Совет народных депутатов может обратиться с просьбой к вышестоящему Совету народных депутатов о выделении ему временной ссуды, которая должна быть погашена в установленные сроки в пределах текущего бюджетного года».

Для анализа природы данного кредитования выделим следующие вопросы:

1) являются ли эти отношения финансово-экономическими;

2) являются ли эти отношения договорными;

3) если да, то какой договор здесь имеет место: гражданско-правовой или финансово-правовой.

Отметим, что скорее всего в силу нетипичности и редкой употребляемости этих ссуд они как-то выпали из внимания как цивилистов, так и представителей финансовой правовой науки. Во всяком случае, в отечественной юридической литературе ни сколько-нибудь серьезного анализа, ни даже просто упоминания о них нам не встречалось.

Отвечая на первый вопрос, следует сказать, что данные отношения со всей очевидностью необходимо признать финансово-экономическими. Во-первых, движение денег осуществляется в рамках бюджетной системы, для вышестоящего бюджета оно выражает акт распределения данного государственного денежного фонда, а для нижестоящего – его формирования. Во-вторых, субъектами данного отношения выступают государственные органы, движимые возложенной на них государством обязанностью обеспечения сбалансированности бюджетов, где предоставление денег выступает методом бюджетного регулирования. В-третьих, выдача указанных ссуд представляет собой способ покрытия временных кассовых разрывов, образующихся при исполнении местных бюджетов в тех случаях, когда эти разрывы не покрываются полностью за счет заложенного в бюджете фонда оборотной кассовой наличности либо за счет остатков бюджетных средств прошлых лет. Поэтому данные операции рассматриваются в экономической науке и как элемент бюджетной деятельности государства в частности, и как элемент государственного финансового планирования вообще.[152] Все это означает, что возникающие при выдаче этих ссуд общественные отношения с точки зрения их экономического содержания являются финансовыми, а точнее, их разновидностью – бюджетными.

Не вызывает, думается, сомнения и то, что данные отношения носят договорный характер: налицо типичный договор займа со всеми присущими ему элементами (заимодавец и заемщик, их волеизъявления в виде оферты и акцепта, соглашение сторон по поводу условий предоставления денег по их сумме и срокам возврата и т. д.).

Какой же договор опосредует эти отношения: гражданско-правовой или финансовый? Начнем с того, что сторонами в настоящем договоре выступают вышестоящий и нижестоящий представительные органы, т. е. государственные органы связаны определенной соподчиненностью. Это во-первых. Во-вторых, само данное отношение, как было выяснено выше, является бюджетным. И любого из названных признаков достаточно, чтобы эти отношения в силу Гражданского кодекса невозможно было признать гражданско-правовыми: согласно указанному кодексу, к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим бюджетным отношениям, гражданское законодательство не применяется. Более того, Гражданский кодекс, говоря об имущественных отношениях как предмете гражданского законодательства, прямо предусматривает, что им «регулируются товарно-денежные и иные основанные на равенстве участников имущественные отношения». Здесь же опять-таки нет ни того, ни другого: регулируемое отношение является не товарно-денежным, а финансово-экономическим; говорить же о равенстве в условиях, когда сторонами выступают вышестоящий и нижестоящий представительные органы, также не приходится. Кстати, источником правового регулирования данного отношения выступает правовой акт (а именно Закон «О бюджетной системе Республики Казахстан»), финансово-правовая принадлежность которого сомнения не вызывает.

К сказанному можно добавить, что договор, опосредующий данную ссуду, по своим юридическим признакам существенно отличается от схемы гражданско-правового договора займа. Так, если государственные юридические лица в гражданско-правовом отношении всегда выполняют функцию хозяйствующего субъекта, то здесь сторонами выступают органы, призванные в силу своего назначения выполнять функцию государства. Здесь хотелось бы обратить внимание на следующий – весьма, по нашему мнению, тревожный симптом: дело в том, что в последнее время, на волне стихийного развития рыночных отношений, наблюдается определенная коммерциализация деятельности государственного аппарата, захватившая своей мутной волной не только хозяйственные структуры, но и органы государственного управления и даже – что совершенно недопустимо – представительные органы. Поэтому предоставление межбюджетной ссуды ни в коем случае не должно носить характера коммерческой сделки, преследующей цель – извлечение дохода в пользу заимодавца, что привело бы к искажению самого назначения данного института (бюджетное кредитование переродилось бы в коммерческое), но и к искажению назначения субъектов, осуществляющих данное кредитование (представительные органы государства переродились бы в субъектов предпринимательской деятельности). Исказилось бы и назначение бюджетов как государственных денежных фондов: вместо того чтобы быть источником финансирования расходов, связанных с реализацией государством своих функций, они превратились бы в источник извлечения прибыли.

Возвращаясь к вопросу об отличиях гражданско-правового договора займа, где заимодавцем выступает государственный субъект, от договора межбюджетной ссуды, можно отметить и то, что в первом договоре заимодавец действует на основе права хозяйственного ведения (реже – права оперативного управления), во втором – на основе права собственности (конкретнее – того вида государственной собственности, которая в республике именуется «собственность административно-территориальных единиц»).[153] Гражданско-правовой договор займа может быть заключен на какой угодно срок, и деньги могут быть предоставлены на какие угодно цели, здесь же – на срок в пределах бюджетного года и в случаях временных кассовых разрывов.

Все сказанное дает нам основание признавать договор межбюджетной ссуды финансово-правовым договором.

Кстати, то, что эти отношения регулируются нормами финансового права, отмечают и ученые тех стран, где данный вид кредитования применяется. Так, Н. Вачев (Болгария) писал: «Временные ссуды (они являются обычно беспроцентными), которые выдаются из республиканского бюджета как временная финансовая помощь окружным народным советам, регулируются финансовым правом».[154]

Рассматриваемые ссуды были не особенно типичны для финансовой деятельности. Применялись они, прямо скажем, редко. Но их финансово-правовая природа настолько очевидна и признать их гражданско-правовыми настолько трудно (в цивилистической литературе мы не встретили даже упоминания о данных договорах), что они, по нашему мнению, выступают как неопровержимый факт реального существования финансово-правового договора и, в принципе, дают основание прийти к выводу, что финансовое право, наряду с односторонне-властным, применяет в некоторых случаях и такой метод правового регулирования, как договорный. Поэтому-то мы и начали рассмотрение финансовых договоров именно с этого договора.

В заключение следует отметить, что, видимо, следует ожидать некоторого расширения сферы применения данного договора. Во-первых, представляется необоснованным его ограничение лишь случаями возникновения временных кассовых разрывов: почему бюджет не может взять у другого бюджета деньги взаймы на цели, скажем, финансирования капитального строительства? Почему срок предоставления ссуды ограничен бюджетным годом? Берет же бюджет деньги взаймы посредством того же государственного займа, о котором речь пойдет ниже, на более длительный срок, к чему все привыкли и чего никто не боится! Вполне допустимы, на наш взгляд, и горизонтальные договоры межбюджетного кредитования, т. е. когда деньги берутся взаймы не у вышестоящего бюджета, а у одноуровневого.

Но при всех обстоятельствах эти ссуды должны осуществляться в рамках финансовой деятельности, а не вырождаться в коммерческую деятельность трансформировавшихся в предпринимателей органов государственной власти.

§ 3. Договоры государственного займа

Государственные займы опосредуют кредитные отношения, в которых государство выступает в качестве заемщика. Обязательства государства по таким займам (сумма основного долга, всякого рода проценты и дополнительные выплаты заемщикам, если они были предусмотрены условиями размещения займа) формируют государственный долг.

Государственные займы могут быть внешними и внутренними. При внешних займах кредитором является зарубежный субъект, в качестве которого может выступать иностранное государство, иностранный хозяйствующий субъект (например, частный банк), международные финансовые организации (например, Всемирный банк), иностранные граждане (что крайне редко) и т. п. Отношения внешнего государственного займа регулируются нормами международного публичного или международного частного права и в рамках настоящей работы особого интереса для нас не представляют.

Кредиторами по внутренним государственным займам выступают обычно граждане, но могут быть и юридические лица.

Внутренние займы являются, как правило, добровольными, но встречаются и обязательные. Последние имеют место крайне редко и применяются в экстраординарных для данного государства обстоятельствах (например, во время войны).

Как и любой кредит, государственные займы носят возвратный и срочный характер. Почти всегда они сопровождаются какими-нибудь льготными или стимулирующими условиями, способствующими их размещению. В качестве таковых могут выступать возмездность (т. е. приращение денег к сумме основного долга в виде установленного процента), выигрыш по облигации, обычно освобожденный от налогообложения, возврат долга в виде дефицитных вещей и т. п. Иногда интерес заимодавца стимулируется тем, что документы, оформляющие государственный заем (облигации, векселя, обязательства, купоны и т. п.), высоко котируются на рынке ценных бумаг.

Обязательства государства по займу в зависимости от его условий могут оформляться как в именных документах, так и в ценных бумагах на предъявителя, быть свободно обращающимися или с ограниченным кругом обращения.

Таким образом, государственные займы имеют самые разнообразные формы. В Соединенных Штатах, например, существует свыше 150 видов только федеральных займов, представленных различными видами ценных бумаг (казначейские векселя с различными сроками погашения, казначейские обязательства, сберегательные облигации, серии правительственных счетов, ценные бумаги в форме книжной записи без выдачи сертификата и т. д.).

В бывшем СССР наиболее традиционным был денежный выигрышный заем на предъявителя. Однако в последние годы существования Союза к ним прибавился государственный целевой беспроцентный заем 1989 года выпуска, где погашение займа должно было производиться товарами повышенного спроса, а также были выпущены государственные казначейские обязательства с выплатой дохода по ним из расчета 10 процентов годовых.[155]

В Казахстане наибольшее распространение получил Государственный внутренний выигрышный заем Республики Казахстан 1992 года, выпущенный на 20 лет по 4 тиража розыгрышей ежегодно, в виде свободно продаваемых среди населения и покупаемых Казсбербанком казначейских бон, весь доход по которым выплачивается в форме выигрышей. Общая сумма выигрышей установлена из расчета 12 процентов в год. В течение двадцатилетнего срока займа выигрывает 32 процента всех казначейских бон, а остальные 68 процентов по истечении срока займа выкупаются по их нарицательной стоимости. Казначейские боны являются государственными ценными бумагами на предъявителя. Средства от реализации казначейских бон данного займа зачисляются в доход республиканского бюджета. Суммы курсовой разницы, получаемые соответствующими учреждениями Казсбербанка от продажи казначейских бон (т. е. разницы между ценой их продажи, которая устанавливается Министерством финансов, и ценой их покупки, производимой по нарицательной стоимости), направляются на возмещение расходов этих учреждений по операциям этого займа.[156]

То, что государственные займы выступают методом осуществления финансовой деятельности государства и возникающие при этом отношения являются финансово-экономическими, сомнения, думается, не вызывает ни у кого. Но какими они будут с правовой точки зрения?

В гражданско-правовой литературе государственные займы рассматриваются как случай выступления государства в качестве субъекта гражданских правоотношений.[157] При этом, по мнению, в частности, М. И. Брагинского, возникает конструкция, представленная двумя видами договоров. Первый – договор комиссии – между государством, с одной стороны, и сберегательными кассами с другой – по поводу совершения сделок с облигациями внутреннего займа (их продажи, выплаты денежных выигрышей). За оказанные услуги комиссионеры (сберкассы) получают от государства (комитента) вознаграждение из бюджета. Второй – договор займа – между государством и гражданином.[158]

Конец ознакомительного фрагмента.