Избранные труды. Часть I. Формирование концепции административного процесса и административно-процессуального права (В. Д. Сорокин, 2004)

§ 1. О понятии и сущности советского государственного управления

Государственное управление, административный процесс и административно-процессуальное право – явления, тесно связанные друг с другом. Все они, будучи относительно самостоятельными социальными институтами, в совокупности образуют устойчивую систему, выступая в качестве ее элементов. Эта система отличается сложностью потому, что, во-первых, она охватывает весьма обширную сферу общественных отношений управленческого характера, во-вторых, составляющие данную систему элементы сами представляют собой системы, в-третьих, в государственном управлении используются не только правовые, но и неправовые средства[6].

Основное внимание советских административистов до настоящего времени было сосредоточено на проблемах лишь одного из элементов названной системы – советского государственного управления. Его понятие, сущность и содержание, а также принципы этого вида государственной деятельности, круг субъектов и многие другие аспекты раскрываются во многих научных трудах советских юристов[7]. Причем все они рассматривают государственное управление, как правило, обособленно, не связывая с административным процессом и нормами, регулирующими его. Это объясняется тем, что государственное управление – явление сложное и многообразное, оно требует специального подхода, что затрудняет одновременное достаточно глубокое исследование административного процесса и административно-процессуального права.

Преимущественная разработка проблем государственного управления имеет и свою положительную сторону. Она состоит в том, что теперь на основе достигнутых научных результатов появляется реальная возможность для активизации усилий в исследовании административного процесса и административно-процессуального права. За последнее время опубликован ряд специальных работ на эти темы[8].

Третий элемент системы – административно-процессуальное право – относится к числу вопросов, почти не разработанных в советской юридической литературе. Поэтому, обращаясь к анализу некоторых проблем советского административного процесса и административно-процессуального права, в интересах системного подхода мы остановимся на общей характеристике государственного управления с единственной целью – определить исходные позиции, необходимые для решения затронутых вопросов.

Среди ученых-юристов ни у кого не вызывает сомнения тот факт, что государственное управление представляет собой одну из форм деятельности Советского социалистического государства. Разногласия касаются других его сторон, например определения числа форм (видов) этой деятельности. Не ставя своей задачей критический анализ многочисленных высказываний на этот счет, отметим, что, с нашей точки зрения, к формам советской государственной деятельности относятся: осуществление представительной власти, государственное управление, правосудие и контрольно-надзорная деятельность.

Первые три формы общепризнаны, что же касается четвертой – контрольно-надзорной, то до настоящего времени к ней относился только прокурорский надзор, в силу чего она обычно именовалась надзорной[9], или прокурорской[10].

По нашему мнению, в современных условиях уже не представляется возможным ограничить эту форму деятельности Советского государства только функциями прокурорского надзора. Программа КПСС ясно указывает на существенное возрастание в нынешних условиях роли народного контроля за деятельностью государственного аппарата. Усиление народного контроля рассматривается в качестве одного из условий развития социалистической государственности в коммунистическое общественное самоуправление. В целях широкого привлечения трудящихся к участию в контроле и проверке Верховный Совет СССР 9 декабря 1965 г. принял Закон «Об органах народного контроля». Систему этих органов в СССР составляют: Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краевые, областные, автономных областей, окружные, городские и районные комитеты народного контроля, а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях[11]. Все это свидетельствует об огромной значимости контрольной деятельности. Вот почему с нашей точки зрения, было бы неверным недооценивать роль контроля, функции которого, несомненно, распространяются на все звенья советского государственного аппарата в целом, а не только на исполнительные и распорядительные органы. Народный контроль выходит за пределы сферы управления, приобретает общегосударственный характер, поэтому его следует рассматривать ныне как составную часть одной из форм советской государственной деятельности, а именно контрольно-надзорной.

Объединение контроля и надзора обусловлено, по нашему мнению, следующим.

Во-первых, функции контроля и надзора составляют для органов народного контроля и прокуратуры главное содержание их деятельности, основную задачу, ради выполнения которой они созданы; во-вторых, деятельность названных органов имеет в принципе единое «охранительное» назначение, хотя конкретные проявления, способы, приемы контроля и надзора в известной степени отличны друг от друга; в-третьих, контроль и надзор в конечном счете представляют собой средства, при помощи которых Советское государство ведет борьбу с нарушениями социалистической законности, государственной дисциплины, иными отрицательными явлениями и добивается восстановления нарушенной нормы права, совершенствования организационной структуры и деятельности государственных и общественных органов.

По вопросу о понятии и содержании управленческой деятельности Советского социалистического государства имеется обширная литература, высказаны многочисленные точки зрения. Однако единства взглядов не достигнуто. Так, для характеристики этой формы деятельности применяется несколько терминов: «исполнительно-распорядительная деятельность», «государственное управление» и значительно реже – «административная деятельность». По мнению ряда ученых, эти понятия выражают различные явления и находятся в определенном соотношении друг с другом.

Например, Н. А. Волков рассматривает исполнительно-распорядительную деятельность как нечто более широкое по сравнению с государственным управлением. Автор пришел к выводу, что исполнительно-распорядительная деятельность настолько отличается от государственного управления по содержанию, что может быть самостоятельной[12].

Ц. А. Ямпольская тоже считает, что исполнительно-распорядительная деятельность и деятельность по управлению (государственное управление) – не одно и то же. Однако, по ее мнению, второе гораздо шире первого. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ц. А. Ямпольская, – это не всякая управленческая деятельность, а такая управленческая деятельность, которая подотчетна и подконтрольна Советам»[13].

Против отождествления исполнительно-распорядительной деятельности и государственного управления высказывались и другие авторы[14].

В противоположность им многие советские административисты, а также их коллеги в зарубежных социалистических странах рассматривают «исполнительно-распорядительную деятельность», «государственное управление», «административную деятельность» как понятия идентичные, объединяемые единством содержания и целенаправленности[15]. Эта точка зрения представляется правильной. Известно, что В. И. Ленин ставил знак равенства между администрированием как видом деятельности и управлением. Он писал: «“Двойное” подчинение необходимо там, где надо уметь учитывать действительно существующую неизбежность различия. Земледелие в Калужской губернии не то, что в Казанской. То же относится ко всей промышленности. То же относится ко всему администрированию или управлению»[16].

Нет единого мнения и по вопросу о субъектах управленческой деятельности. Одни административисты рассматривают советское государственное управление как исполнительно-распорядительную деятельность всех государственных органов. Наиболее развернутая аргументация этой позиции содержится в трудах С. С. Студеникина[17]. Ее поддерживают некоторые ученые и в настоящее время. Так, В. И. Попова пишет: «…советское государственное управление, или административная деятельность, – это исполнительная и распорядительная деятельность всех органов государства, осуществляемая под руководством Коммунистической партии и представительных органов государственной власти и направленная на непосредственное оперативное руководство хозяйственным и социально-культурным строительством, на выполнение советских законов, осуществление задачи и функций социалистического государства»[18]. Такая широкая трактовка субъектов управленческой деятельности встречает правильные, на наш взгляд, возражения со стороны тех административистов, которые рассматривают государственное управление как деятельность только исполнительно-распорядительных органов.

Но в юридической литературе обосновывается также точка зрения, согласно которой и Советы депутатов трудящихся являются субъектами управленческой деятельности[19].

Действительно, в широком смысле управление делами социалистического государства осуществляют все системы государственных органов. В работе «Удержат ли большевики государственную власть?» В. И. Ленин писал: «К управлению государством…мы можем сразу привлечь государственный аппарат, миллионов в десять, если не в двадцать человек, аппарат, не виданный ни в одном капиталистическом государстве»[20].

Рассматривая управление в широком смысле, В. И. Ленин называл органами управления и Советы депутатов трудящихся и суд. Советы, подчеркивал В. И. Ленин, будучи по своей программе органами управления через трудящихся, на самом деле являются органами управления для трудящихся».

Одну из особенностей советского государственного аппарата В. И. Ленин видел в соединении законодательной и исполнительной деятельности. Эти ленинские положения нашли практическое отражение, в частности, в Конституции СССР 1924 г. Согласно ст. 17 Центральный Исполнительный Комитет, являвшийся высшим органом государственной власти в период между съездами Советов, объединял работу «по законодательству и управлению» Союза ССР. Статья 29 этой же Конституции определяла Президиум ЦИК СССР как высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти СССР[21].

Участие представительных органов в управлении государством является прямым выражением их полномочий. Следовательно, и в прошлом управление общественными делами составляло задачу не только исполнительных и распорядительных органов.

Но в понятие советского государственного управления правомерно вкладывать и другой смысл – узкий. В этом случае управление осуществляет особая система государственных органов, специально приспособленных для исполнительно-распорядительной, управленческой деятельности. Именно такое понимание управления составляет содержание интересующей нас формы деятельности Советского социалистического государства.

Участие Советов депутатов трудящихся в управленческой деятельности не дает оснований для того, чтобы рассматривать их в качестве органов государственного управления[22]. Думается, что такой подход ни в какой степени не колеблет авторитетности представительных органов государственной власти. «Советы, – отмечает Ю. М. Козлов, – характеризуются как органы управления лишь в связи с тем, что функции управления практически осуществляются через их исполнительно-распорядительные органы и от имени Советов»[23].

Признав Советы депутатов трудящихся органами государственного управления, мы должны будем признать законы Верховных Советов и решения местных Советов актами государственного управления. Однако вряд ли нужно доказывать, что закон Верховного Совета СССР никогда не утрачивает свойств акта высшего органа государственной власти, непосредственно выражающего волю всего советского народа.

Равным образом и решения местного Совета депутатов трудящихся сохраняют свойства акта местного представительного органа государственной власти. «Тот факт, – пишет И. Н. Пахомов, – что Советы в случае необходимости решают вопросы управления, не означает их превращения в органы государственного управления, а издаваемые ими юридические акты по этим вопросам – в акты управления»[24]. Таким образом, субъектами управленческой деятельности в узком смысле слова являются исполнительные и распорядительные органы, составляющие важную часть аппарата Советского государства. Они действуют под контролем представительных органов государственной власти, ими формируются. Органы государственного управления выполняют основную часть управленческой работы государства.

В современных условиях коммунистического строительства происходит постоянное совершенствование государственного управления. В Тезисах ЦК КПСС «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции» говорится: «Всемерное совершенствование централизованного планового руководства и развитие демократических основ управления, привлечение к управлению широких масс трудящихся, улучшение системы учета и контроля, разработка и повсеместное внедрение научной организации труда, применение современных научно-технических средств – таковы основные пути развития системы управления»[25].

Процесс совершенствования государственного управления сложен и многообразен, поскольку он охватывает все стороны управленческой деятельности и касается ее объема, методов осуществления, принципов построения аппарата и т. д. Возрастание объема управленческой деятельности, прежде всего, связано с естественным и непрерывным развитием отраслей народного хозяйства и культуры.

Развитие советского государственного управления неразрывно связано с проблемой совершенствования методов управленческой деятельности. Этой проблеме особое внимание уделил сентябрьский (1965 г.) Пленум ЦК КПСС, указавший на необходимость обеспечения научно обоснованного сочетания экономических и административных (управленческих) методов работы хозяйственных органов.

Осуществляемая в нашей стране хозяйственная реформа означает новый подход к управлению экономикой. «Суть его состоит в том, чтобы усилить роль экономических методов руководства, совершенствовать государственное планирование и расширять хозяйственную самостоятельность и инициативу предприятий, всемерно внедрять и совершенствовать хозрасчет. Успешное осуществление реформы в значительной мере зависит от правильного сочетания централизованного руководства с хозяйственной самостоятельностью предприятий…»[26]

Речь, таким образом, идет не о противопоставлении этих двух методов руководства, а об их органическом соединении. Поэтому совершенствование методов управления производством предполагает: а) сокращение в допустимых пределах той части деятельности вышестоящих органов государственного управления, которая была связана с прямым распорядительством; б) перемещение прав, ранее принадлежавших указанным органам, непосредственно в сферу оперативного руководства производственными процессами; в) более четкое ограничение сферы централизованного планового руководства[27].

Кроме исполнительно-распорядительных органов государственной власти к субъектам управленческой деятельности относятся также и общественные организации. Значение их в управлении неуклонно возрастает. При этом происходит процесс двоякого рода: с одной стороны, расширяется сфера действия общественных организаций, все большее число вопросов переходит к ним от государственных органов, с другой стороны, повышается эффективность управленческой деятельности общественных организаций и их органов вследствие предоставления им более широких возможностей и средств воздействия. Примером может служить изменение правового статуса наблюдательных комиссий, которые в соответствии с новым Положением образуются при всех исполкомах районных и городских Советов и обладают значительно большей сферой деятельности, нежели раньше[28].

Программа Коммунистической партии Советского Союза предусматривает расширение участия общественных организаций в управлении учреждениями культуры, здравоохранения и социального обеспечения, передачу в их ведение в течение ближайших лет руководства зрелищными предприятиями, клубами, библиотеками и другими культурно-просветительными учреждениями, находящимися в ведении государства.

Таким образом, управление как форма советской государственной деятельности осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.

Управленческая деятельность Советского государства имеет своим назначением практическую организацию осуществления его функций. Содержанием этой деятельности является реализация советских законов, практическая непосредственная организация социалистического производства, распределения, развития культуры, охраны государственной безопасности, общественного порядка, защиты страны от нападения извне[29].

Характеризуя государственное управление, Е. Старосьцяк указывает на четыре его специфические черты[30].

1. Цель деятельности. «Ни один государственный административный орган, – пишет Е. Старосьцяк, – не определяет сам основной цели своего существования и деятельности. Эта цель устанавливается для административного органа “извне”, обычно правовыми предписаниями, изданными вышестоящим органом».

2. Средства деятельности органов государственного управления, правовые формы этой деятельности. «Специфику деятельности органов государственного управления составляет возможность обеспечить подчинение путем применения государственного принуждения. Речь идет, разумеется, не о фактическом применении такого принуждения, а о юридической возможности его применения. Эта черта не присуща никакому иному органу, кроме органа государственного управления».

3. Организационное единство государственного управления при одновременном охвате большого количества специальных проблем.

4. Особый характер «продукции» органа государственного управления.

Эта конструкция вызывает возражения. Специфику цели управленческой деятельности автор видит не в ее содержании, а в том, что для исполнительных и распорядительных органов она устанавливается извне. Но то же самое можно сказать и в отношении цели Совета, суда, прокуратуры – здесь тоже цель устанавливается извне. Вряд ли правомерно спецификой управления считать и способность исполнительных и распорядительных органов к осуществлению принуждения по той простой причине, что аналогичной способностью обладают и другие органы.

По нашему мнению, характерные черты советской управленческой деятельности состоят в следующем.

1. Управление – это самостоятельная форма деятельности Советского государства. Она осуществляется исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а также общественными организациями и их органами.

Управление – основной вид деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти. Однако помимо выполнения управленческих функций эти органы выступают в некоторых случаях и как субъекты гражданско-правовых отношений при заключении ими разного рода сделок и договоров[31].

Что касается общественных организаций, то степень их участия в управленческой деятельности зависит от конкретного назначения этих субъектов. Для одних, например профессиональных союзов, участие в управлении составляет лишь часть их деятельности. Для многих общественных органов управление составляет основной вид их деятельности, например для общественных отделов исполнительных комитетов.

2. Управленческая деятельность направлена на организацию практического осуществления функций Советского государства. Известно, однако, что организационная работа присуща не только исполнительным и распорядительным органам государственной власти. Элементы организации используются в процессе деятельности всех государственных органов, а также общественных организаций.

В то же время организаторская деятельность органов государственного управления имеет ряд особенностей, выражающихся, как отмечает Г. И. Петров, в том, что ей присущ практический непосредственный характер, она опосредствует процесс постоянного оперативного руководства хозяйственным, культурным и оборонным строительством[32]. С этим следует согласиться. Действительно, не всякая организационная деятельность может быть признана управленческой в узком смысле слова. Для этого она, по нашему мнению, должна отвечать ряду условий. Во-первых, составлять главную задачу соответствующих государственных или общественных органов. Как известно, такая задача присуща именно органам государственного управления. Во-вторых, организационная деятельность должна осуществляться не только в пределах какого-либо органа или внутри данной системы органов, а и вовне. Это качество присуще лишь органам государственного управления. В-третьих, организационная деятельность должна быть направлена на реализацию всех функций государства, поскольку в этом главная цель управленческой деятельности. Такую организационную деятельность осуществляют исполнительные и распорядительные органы государственной власти. В-четвертых, организационная работа должна быть непрерывной, а не эпизодической, ибо непрерывность есть одно из главных условий оперативности.

Все названные качества, взятые в совокупности, и дают представление об организации в процессе управленческой деятельности.

3. Государственное управление как форма деятельности Советского государства связано с реализацией властных полномочий. Характер властных полномочий органов, выполняющих управленческую деятельность, различен. Он зависит от конкретного назначения органа, от содержания и масштаба его работы и ряда других факторов.

Признание государственно-властного характера управленческой деятельности, разумеется, не должно вести к игнорированию всевозрастающего значения организационно-разъяснительной работы, не связанной непосредственно с применением власти. Вместе с тем некоторые административисты, на наш взгляд, несколько опережают события, недооценивая властную сторону управленческой деятельности. «Исполнительно-распорядительная деятельность, – пишет Ю. А. Тихомиров, – связывается уже не столько с изданием государственно-властных актов, сколько с научно-техническими и оперативно-организационными функциями»[33]. Такой вывод представляется преждевременным. Развитие государственности в современный период характеризуется тем, что на протяжении определенного времени будут переплетаться черты государственного руководства, предполагающего реализацию властных полномочий, и общественного самоуправления. Поэтому не настало еще время отказываться от правового регулирования, которое представляет собой одно из выражений властных полномочий.

Программа КПСС отмечает, что «большое значение приобретает дальнейшее укрепление социалистического правопорядка, совершенствование правовых норм, регулирующих хозяйственно-организаторскую и культурно-воспитательную работу, содействующих решению задач коммунистического строительства и всестороннему расцвету личности»[34].

4. Особенность управленческой деятельности Советского государства составляет правотворчество. Как известно, из всех форм деятельности Советского государства только осуществление представительной власти и государственное управление связаны с правотворчеством. Контрольно-надзорная деятельность и правосудие – правоприменяющие формы государственной деятельности.

Правотворческий характер исполнительно-распорядительной деятельности органов государственного управления обусловлен ее целями и задачами, потребностями непрерывного руководства обширными сферами общественной жизни, в процессе которого осуществляется правовое регулирование различных общественных отношений. Правотворчество выступает, таким образом, как одно из непременных условий эффективной управленческой деятельности государства в современный период.

Ю. М. Козлов справедливо видит в правотворчестве одно из основных свойств управленческой деятельности. «Исполнительная и распорядительная деятельность, – пишет он, – состоит не только в исполнении прямых велений закона (т. е. применении общих норм социалистического права к конкретным обстоятельствам), но и в самостоятельном установлении основанных на законе правил поведения, конкретизирующих и детализирующих общие нормы, содержащиеся в законе»[35].

Масштабы и объем правотворческой деятельности различных органов государственного управления неодинаковы. Однако для всех них она должна быть строго подзаконной.

Управленческая деятельность общественных организаций и их органов также связана с нормотворчеством. Иначе и не может быть, ибо управление – независимо от того, как оно осуществляется (государственными или общественными органами), – всегда регулятивная деятельность.

Нормотворчество общественных организаций и их органов, по общему правилу, связано с созданием неправовых норм, что обусловлено негосударственной природой этих субъектов управления. Однако, как показывает практика, они участвуют и в правотворчестве, причем в различных формах: во-первых, посредством издания совместных с государственными органами правовых актов[36]; во-вторых, путем участия общественных организаций в обсуждении проектов различных нормативных актов; в-третьих, в процессе разработки предложений, направляемых компетентным государственным органам; в-четвертых, путем привлечения представителей общественности к разработке проектов различных актов.

Самостоятельно осуществлять нормотворческую деятельность общественные организации могут лишь в процессе выполнения полномочий, переданных государством[37].

В данном случае речь идет не только об урегулировании внутренних отношений (для чего далеко не всегда нужны нормы права), но и о регулировании внешних отношений с другими органами, как государственными, так и общественными.

Санкционированная нормотворческая деятельность общественных организаций всегда требует наличия специального на то государственного акта. Только компетентный государственный орган может делегировать это право. Однако имелись факты, когда общественная организация сама устанавливала полномочия давать обязательные указания другим органам, в том числе и государственным. Например, ст. 15 действовавшего до 1964 г. Устава союза спортивных обществ и организаций СССР устанавливала, что постановления Центрального совета союза и его президиума «являются обязательными для всех добровольных спортивных обществ, министерств, ведомств и организаций, проводящих работу по физической культуре и спорту». В новом Уставе союза спортивных обществ и организаций СССР, принятом 29 мая 1964 г., этой нормы нет. Однако она послужила основанием для определенных теоретических выводов на страницах юридической печати[38].

Возрастание роли общественных организаций в коммунистическом строительстве, в том числе и в управленческой деятельности, вполне естественно вызвало стремление полнее и глубже исследовать основные аспекты соотношения государственных и общественных начал управленческой деятельности. Анализируя их, Г. И. Петров, например, сделал вывод, что «в современных условиях наряду с системой органов государственного управления складывается органически связанная с ней система органов общественного управления, коим передаются функции, ранее выполнявшиеся исполнительными и распорядительными органами Советского государства»[39].

Нам представляется этот процесс несколько иначе. Система общественного управления возникает не наряду, а внутри системы государственного управления. Общественное управление рождается в недрах государственного управления как необходимый процесс развития государственности в современный период коммунистического строительства. Думается, более прав Ю. А. Тихомиров, считающий, что формы общественного управления созревают и развиваются именно в ткани государственного управления[40].

Г. И. Петров выступает за единое определение советского государственного и общественного управления. Он пишет: «Советское государственное и общественное управление есть одна из форм деятельности Советского государства и общественных организаций, состоящая в практическом осуществлении под руководством КПСС, на основе и во исполнение советских законов функции строящего коммунизм Советского общенародного государства путем убеждения как основного метода их деятельности, а также путем применения мер принуждения к нарушителям норм советского права и правил социалистического общежития»[41].

В рамках этого определения автор предлагает различать государственное управление и общественное, раздельно формулировать их определения с учетом коренной общности и особенностей, отличающих их друг от друга.

Приведенная конструкция не может быть признана бесспорной. Прежде всего нельзя согласиться с представлением о том, что общественное управление есть одна из форм деятельности общественных организаций. По-видимому, еще нет достаточных оснований проводить аналогию здесь с государственным управлением как формой деятельности государства. Известно, что аппарат, выполняющий управленческую деятельность, есть часть государственного аппарата. Что же касается общественных организаций, участвующих в управленческой деятельности, то вряд ли можно представить их как некую часть общественного аппарата, выполняющего кроме управления еще ряд форм деятельности. Во всяком случае такой взгляд нуждается в специальном обосновании.

Кроме того, предложенное общее определение государственного и общественного управления требует, как говорит об этом сам автор, еще двух самостоятельных определений. Наличие, таким образом, трех определений вряд ли можно признать целесообразным.

Более правильным нам представляется иной путь. Признав общественное управление внутренней составной частью государственного управления, можно сформулировать определение государственного управления как осуществляемую под руководством КПСС организационно-властную деятельность исполнительных и распорядительных органов, а также организационно-нормотворческую деятельность общественных организаций и их органов, состоящую в практическом осуществлении на основе и во исполнение законов функций государства, обеспечении оперативного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

§ 2. Структура управленческой деятельности советского государства

За последние годы возрос интерес к проблемам совершенствования управленческой деятельности, организации процесса управления в целом, а также в отдельных отраслях народного хозяйства[42].

Это обусловлено практическими потребностями коммунистического строительства, необходимостью обеспечить квалифицированное и эффективное руководство десятками миллионов людей, занятых на многочисленных предприятиях, в учреждениях, и т. д.

Совершенствование управленческой деятельности неразрывно связано с проблемами организации и функционирования самого управленческого аппарата, состоящего из весьма разветвленной системы органов. Первостепенное значение приобретает и задача укрепления взаимоотношений между органами управления, прежде всего в области экономики, как это было подчеркнуто в решениях сентябрьского (1965 г.) Пленума ЦК КПСС.

В. И. Ленин придавал исключительно большое значение правильной организации управленческого аппарата, подчеркивал необходимость систематического его улучшения. В многочисленных трудах В. И. Ленина содержатся указания об основных принципах, методах, формах и стиле работы советских учреждений.

Деятельность аппарата советского государственного управления сложна и многообразна. Управленческим трудом в народном хозяйстве СССР занята многомиллионная армия трудящихся.

Объем работ по управлению непрерывно возрастает с увеличением производства, усложнением и развитием его внутренних связей, причем по некоторым подсчетам быстрее, чем само общественное производство. Растет количество данных, которые надо получить, проанализировать, проконтролировать и передать в различные звенья управления. Увеличивается и хозяйственная документация, содержащая информацию, необходимую для управления[43]. Совершенствование всех сторон управленческой деятельности приобретает общесоциальную значимость, становится необходимым условием развития нашего общества. Поэтому Программа Коммунистической партии Советского Союза рассматривает улучшение работы государственного аппарата, усиление народного контроля над его деятельностью, привлечение всех граждан к участию в управлении государством, в руководстве хозяйственным и культурным строительством как главное направление развития социалистической государственности в период строительства коммунизма.

Однако проблемы организации управления, повышения его эффективности до сих пор еще не заняли должного места в науке советского административного права[44]. Об этом свидетельствует тот факт, что среди значительного количества работ наших административистов за послевоенный период было очень мало трудов, посвященных вопросам практической организации управления, его функциям, а также формам и видам, т. е. по сути дела самому механизму, структуре управленческой деятельности. Пожалуй, единственным специальным исследованием в этой области была докторская диссертация И. И. Евтихиева, защищенная в 1948 г. Отсутствует единый подход к классификации элементов управления, их определению. В применяемые термины подчас вкладывается неодинаковый смысл, различное содержание, что, естественно, не способствует решению проблемы в целом. Поэтому обратимся к краткому анализу высказанных в литературе взглядов.

По мнению С. С. Студеникина, деятельность органов государственного управления складывается из нескольких элементов, имеющих самостоятельное значение: материально-технические операции, имущественная деятельность на основе гражданско-правовых норм и исполнительно-распорядительная деятельность, которая осуществляется в формах планирования, учета, контроля, надзора, расстановки кадров, правильного построения аппарата, установления тех или иных обязанностей, запрещения или разрешения тех или иных действий, организации производственных процессов и т. п[45].

Эта позиция вызывает возражения. Нельзя прежде всего согласиться с явным преувеличением такого элемента управления, как материально-технические действия. Они составляют лишь часть управленческой деятельности, причем не правовую часть. Далее, нет оснований считать материально-технические действия существующими отдельно от исполнительно-распорядительной деятельности по той причине, что первое есть составная часть второго. Материально-технические операции – вид управленческой исполнительно-распорядительной деятельности, хотя, строго говоря, они не принадлежат только управлению.

Неточны, на наш взгляд, и рассуждения автора о формах исполнительно-распорядительной деятельности. Совершенно неправомерно им опущена такая правовая форма, как акты управления. В то же время многое из того, что С. С. Студеникин перечислил, не может быть отнесено к формам управленческой деятельности. Даже если допустить, что планирование, учет, контроль и так далее относятся к формам управленческой деятельности (хотя мы считаем их функциями управления), то правильное построение аппарата никак не может считаться формой, ибо это есть не что иное, как задача соответствующих органов и компетентных должностных лиц. Кроме того, названные С. С. Студеникиным формы применяются и в управлении, и в деятельности других государственных органов и, следовательно, не обладают управленческой спецификой[46].

Иного взгляда придерживался И. Н. Ананов. Он предлагал классифицировать исполнительно-распорядительную деятельность с точки зрения: характера этой деятельности; тех субъектов (юридических и физических лиц), на регулирование поведения которых она направлена; материальных объектов (государственная, кооперативная и личная собственность), с которыми в отдельных случаях эта деятельность связана[47].

По характеру исполнительно-распорядительной деятельности автор различал: а) «организацию», которая охватывает деятельность, связанную с образованием, реорганизацией или ликвидацией учреждений, предприятий, госорганов, установлением или изменением их структуры, штата, укомплектованием или обновлением персонала, наделением материальными средствами, установлением должностных окладов, утверждением положений и уставов; б) руководство, которое связано с направлением работы уже организованных аппаратов государства, с утверждением планов их работ, с мерами обеспечения выполнения этих планов, с мерами проверки исполнения.

С точки зрения субъектов И. Н. Ананов различал три вида исполнительно-распорядительной деятельности: а) деятельность в отношении нижестоящих звеньев; б) деятельность в отношении неподчиненных звеньев (учреждений и организаций, входящих в системы других ведомств); в) внутризвенную деятельность исполнительно-распорядительного органа (например, директора завода в отношении рабочих и служащих завода).

Наконец, по материальным объектам приложения исполнительно-распорядительной деятельности автор выделял: а) управление, осуществляемое госорганами в отношении государственной собственности; б) государственное руководство, учет и контроль, осуществляемые госорганами в отношении колхозно-кооперативной собственности; в) государственное регулирование, учет и контроль в отношении личной собственности отдельных граждан-владельцев, осуществляемые госорганами[48].

В предложенной И. Н. Анановым конструкции вызывает сомнение прежде всего правомерность разделения таких понятий, как управление, организация, руководство. Мы считаем эти понятия взаимопроникающими друг в друга. Управление несет в себе черты организационной деятельности и в то же время представляет собой руководство. В. И. Ленин рассматривал управление и организацию как явления однопорядковые: «Для успешного управления необходимо, кроме уменья убедить, кроме уменья победить в гражданской войне, уменье практически организовать»[49].

На связь между управлением и организацией указывал и М. И. Калинин: «У нас управлять, – говорил он, – значит организовывать десятки миллионов трудящихся»[50].

Управление – это организующая деятельность, главная задача исполнительно-распорядительных органов. С другой стороны, организация тесно связана с руководством как определенным проявлением организующей деятельности[51].

И. Н. Ананов связывал понятие руководства с функционированием уже организованного аппарата. В этом случае может возникнуть представление, что на определенном этапе управленческой работы организация выполнила свои задачи и уступила место руководству. И организация и руководство осуществляются одновременно как единый процесс управления. Можно сказать, что организация – эта такая деятельность, которая осуществляется и по вертикали и по горизонтали, тогда как руководство преимущественно связано со взаимодействием между вертикально расположенными звеньями.

Что касается понятий «управление» и «руководство», то действующее законодательство использует их для характеристики отличных друг от друга процессов, хотя и не всегда последовательно. Так, Конституция СССР 1936 г. применительно к системе исполнительно-распорядительных органов использует термин «руководство» в нескольких аспектах: Совет Министров СССР осуществляет общее руководство в области сношений с иностранными государствами (п. «г» ст. 68); министры СССР руководят отраслями государственного управления, входящими в компетенцию СССР (ст. 72). Законодатель при этом исходит из того, что в процессе руководства решаются общие задачи, которые охватывают либо определенное направление работы, либо какую-то отрасль управления. Термину же «управление» Конституция придает значение непосредственного воздействия. В ст. 76 Конституции дается представление о соотношении указанных понятий: «Союзно-республиканские Министерства руководят порученной им отраслью государственного управления, как правило, через одноименные Министерства союзных республик и управляют непосредственно лишь определенным ограниченным числом предприятий по списку, утверждаемому Президиумом Верховного Совета СССР».

Что же касается общесоюзных министерств, то Конституция СССР не дает достаточно четкого определения характера их деятельности. На основании ст. 75 общесоюзные министерства руководят порученной им отраслью государственного управления на всей территории СССР или непосредственно, или через назначаемые ими органы. Спрашивается, управляет ли чем-либо общесоюзное министерство? Несомненно, управляет, хотя в Конституции об этом и не говорится. Союзно-республиканское министерство СССР, управляя предприятиями, указанными в списке, действует в этой части точно так же, как и общесоюзное министерство. Причем масштабы непосредственного управления в общесоюзном министерстве значительно шире, чем в министерстве союзно-республиканском[52].

Таким образом, управление и руководство – понятия, различающиеся главным образом по своему объему и направленности. Управление охватывает более широкую сферу отношений, нежели руководство. С нашей точки зрения, управление охватывает также и отношение человека, например, к техническим средствам – машинам и механизмам, тогда как руководство характеризуется лишь взаимоотношениями между людьми, т. е. социальными свойствами. Кроме того, руководство в процессе исполнительно-распорядительной деятельности преимущественно связано с распорядительством в широком смысле, тогда как среди элементов управления есть и исполнительство.

Характеристика управленческой деятельности с точки зрения субъектов тоже имеет, на наш взгляд, уязвимые места. Во-первых, здесь больше оснований говорить не о видах управления, а об объеме управленческой деятельности. Во-вторых, деятельность в отношении нижестоящих звеньев и внутризвенная деятельность – это по сути одно и то же. Например, деятельность директора в отношении рабочих и служащих данного предприятия есть не что иное, как деятельность в отношении нижестоящих звеньев.

Мы не разделяем точку зрения И. Н. Ананова и в отношении способов (приемов) исполнительной и распорядительной деятельности. Подбор и расстановка кадров, инструктирование и так далее, с нашей точки зрения, относятся к функциям управленческой деятельности. При этом мы учитываем, что названные функции могут осуществляться и другими органами государства, а не только исполнительно-распорядительными. Но если для органов государственного управления эти функции составляют главное содержание работы, то для других органов они выполняются в связи с иными основными задачами.

По мнению Ц. А. Ямпольской, «формы исполнительной и распорядительной деятельности не исчерпываются только юридическими актами управления»[53]. С этим следует согласиться. Действительно, акты управления представляют собой лишь одно из проявлений управленческой деятельности.

Ц. А. Ямпольская считает, что руководство (автор ставит знак равенства между понятиями исполнительной и распорядительной деятельности и руководства) осуществляется в многочисленных и разнообразных организационных формах. Это – непосредственное инструктирование работников подчиненного аппарата, созыв совещаний по обмену опытом, обследования и проверки, использование периодической печати в целях улучшения руководства нижестоящими звеньями аппарата управления. Ц. А. Ямпольская пишет: «Исполнительная и распорядительная деятельность со стороны своего содержания должна быть определена как подзаконная организующая деятельность Советского социалистического государства, направленная на построение коммунистического общества и осуществление связанных с этим задач. С точки зрения форм, в которых она протекает, это – осуществление руководства, учета, контроля и проверки исполнения».

Нетрудно увидеть, что в понятие формы исполнительно-распорядительной деятельности вкладывается различный смысл. Вряд ли правомерно рассматривать в качестве самостоятельных форм управленческой деятельности, скажем, осуществление руководства, контроль и проверку исполнения. Известно, что контроль – это неотъемлемая составная часть руководства, которое без элементов контроля перестает быть таковым. Кроме того, мы не разделяем взгляда, согласно которому контроль рассматривается в качестве формы управленческой деятельности[54]. Планирование, подбор и расстановку кадров, контроль и проверку исполнения, по нашему мнению, необходимо отнести к функциям управления.

И. И. Евтихиев различает виды и формы управленческой деятельности. К видам он относит: а) централизованное руководство вышестоящих органов административной деятельностью нижестоящих органов управления; б) непосредственное оперативное управление, осуществляемое отдельными органами управления и должностными лицами; в) государственное регулирование деятельности общественных организаций трудящихся; г) сотрудничество органов управления с общественными организациями; д) деятельность органов управления по удовлетворению запросов и нужд граждан, охране их прав, а также законных интересов общественных организаций трудящихся.

И. И. Евтихиев считает, что виды административной деятельности по существу указывают на основные направления руководства в области хозяйственного и культурно-политического строительства, на основные методы организующей деятельности органов советского государственного управления[55]. Таким образом, автор не проводит различия между видами административной деятельности, основными направлениями руководства и методами организационной работы органов советского государственного управления. Думается, что некоторые из указанных видов административной деятельности правильнее было бы рассматривать как задачи соответствующих органов управления, например деятельность по удовлетворению запросов и нужд советских граждан и т. д.

К основным формам, в которых выполняются органами управления или отдельными должностными лицами действия, связанные с процессом управления, И. И. Евтихиев относит: а) материально-технические операции; б) организационные мероприятия; в) гражданско-правовые сделки; г) меры непосредственного принуждения; д) акты советского государственного управления.

Действительно, органы советского государственного управления выполняют все перечисленные здесь действия. Однако, по нашему мнению, не все они могут быть представлены в качестве форм исполнительно-распорядительной деятельности. Нельзя согласиться, например, с отнесением гражданско-правовых сделок к формам управленческой деятельности. Заключая договоры, органы государственного управления выступают в качестве субъектов имущественных прав, т. е. стороной гражданско-правового отношения, регулируемого нормами гражданского права. «Естественно, что такая деятельность органов управления не может быть признана исполнительной и распорядительной»[56].

Е. Старосьцяк указывает на следующие формы управленческой деятельности: 1) установление общеобязательных норм; 2) издание административных актов; 3) заключение договоров; 4) осуществление общественно-организационной деятельности; 5) совершение материально-технических действий[57].

По нашему мнению, позиция Е. Старосьцяка в наибольшей степени соответствует реальному положению вещей. Однако некоторые из названных форм управленческой деятельности вызывают возражения. Во-первых, издание административных актов не соответствует в полной мере содержанию данного вида деятельности, поскольку это только одно из средств, способов применения права. Другим средством являются действия, не подпадающие под понятие административного акта. Поэтому мы считаем целесообразным именовать данный вид деятельности применением права. Во-вторых, как уже говорилось, заключение договоров нельзя относить к формам или видам управленческой деятельности.

Важнейшими функциями государственного управления И. Н. Пахомов считает научно-методическое руководство и совершенствование самого аппарата управления. Научно-методическое руководство состоит в планировании (организационном и производственно-техническом), в организации учета и отчетности, разработке научно обоснованных норм труда, заработной платы и распределения, в обобщении опыта работы, в создании моделей и стандартов управления социальными и экономическими процессами, расширении научной основы управленческой деятельности и т. п.

Функция совершенствования самого аппарата управления, по мнению И. Н. Пахомова, состоит: в подборе и расстановке кадров, организации проверки директив вышестоящих органов и своих собственных решений, правильном разграничении управленческих функций между отдельными звеньями внутри самого аппарата управления; организации трудящихся масс на выполнение задач, стоящих перед органами государственного управления; распоряжении материальными и денежными средствами; инструктировании и проведении совещаний и других мероприятий по повышению уровня деловых и политических качеств работников государственного аппарата и структуры управления. «Указанные функции государственного управления, – пишет И. Н. Пахомов, – выражаются как в издании юридических актов, так и в форме организационно-технических мероприятий»[58].

Нам представляется недостаточно обоснованной предлагаемая классификация функций управления. Трудно, например, согласиться с тем, что планирование составляет один из элементов лишь научно-методического руководства и не имеет отношения к совершенствованию управленческого аппарата. Между тем известно, что планирование численности административно-управленческого аппарата непосредственно направлено на улучшение структуры соответствующих государственных органов и всего управленческого аппарата в целом. С другой стороны, подбор и расстановка кадров, организация проверки исполнения, организация трудящихся масс и другие действия входят составной частью в содержание руководства во всех звеньях аппарата управления.

Говоря лишь о двух формах, в которых проявляются функции государственного управления, И. Н. Пахомов не учитывает существования и ряда других форм, связанных, например, с осуществлением материально-технических операций, применением права.

Две формы управленческой деятельности называет и В. И. Попова. Она пишет: «Исполнительная и распорядительная деятельность органов государства осуществляется в форме издания актов и в форме организационной работы, состоящей в осуществлении учета, планирования и непосредственного руководства хозяйственным и социально-культурным строительством, в организации и проверке исполнения законов и основанных на законе иных правовых актов, в подборе, расстановке и обучении кадров, в проверке их деятельности и в применении в необходимых случаях мер убеждения, поощрения и принуждения»[59].

М. И. Еропкин предлагает различать формы и виды исполнительно-распорядительной деятельности, а также наряду с этим и формы административной деятельности[60]. Основными формами исполнительно-распорядительной деятельности являются: организация и практическое осуществление планирования, учета, контроля, подбора и расстановки кадров, проведение в жизнь законов и других правовых актов, непосредственное руководство подчиненными учреждениями и предприятиями, издание в необходимых случаях и в пределах предоставленных полномочий актов управления.

С этим согласиться нельзя. Планирование, учет, контроль, подбор кадров и т. п. – это есть процесс руководства. Если это так, то что же вкладывается в содержание такой формы, как «непосредственное руководство подчиненными учреждениями и предприятиями». Как и всякое руководство, оно имеет в своем составе те же самые элементы, которые автор перечислил как самостоятельные формы управленческой деятельности. Кроме того, проведение в жизнь законов и других правовых актов – это не форма исполнительно-распорядительной деятельности, а непосредственная задача органов государственного управления. Единственно, что может быть признано формой исполнительно-распорядительной деятельности, так это издание актов управления. Следовательно, то, что автор именует формами, на самом деле является либо функциями управления, либо его задачами.

К видам исполнительно-распорядительной деятельности М. И. Еропкин относит: а) централизованное руководство вышестоящих органов деятельностью подчиненных органов, учреждений, предприятий и организаций; б) непосредственное оперативное управление деятельностью подчиненных предприятий и учреждений; в) государственное регулирование деятельности общественных организаций трудящихся; г) координацию работы государственных и общественных организаций.

Помимо уже рассмотренных форм исполнительно-распорядительной деятельности, М. И. Еропкин признает самостоятельное существование форм административной деятельности. Сюда он включает:

а) материально-технические операции (осуществление учета, статистики, обобщение материалов, инструктирование и т. п.); б) проведение организационных мероприятий (совещания, обмен опытом работы и др.); в) издание актов советского государственного управления; г) применение мер административного воздействия.

Существование самостоятельных форм исполнительно-распорядительной, а также административной деятельности нельзя признать убедительным, хотя бы потому, что одни и те же акты государственного управления без всяких видимых различий оказываются одновременно формой и административной, и исполнительно-распорядительной деятельности. И в том, и в другом случае в качестве формы фигурирует учет и т. д.

Таким образом, краткий анализ имеющихся в нашей административно-правовой литературе высказываний о структуре управленческой деятельности показывает, что единства взглядов по этим вопросам нет, больше того, нет и единообразия в оценке одних и тех же используемых понятий и терминов. Так, подбор и расстановку кадров С. С. Студеникин называл формой исполнительно-распорядительной деятельности, для И. Н. Ананова – это способ или прием управления, а для И. Н. Пахомова – одна из функций управления.

Задача, следовательно, состоит в том, чтобы унифицировать понятия, определить место и назначение каждого из названных здесь элементов управленческой деятельности нашего государства. Эта задача имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку ее решение позволит разработать и осуществить меры по улучшению организации государственного управления. С этим тесно связана проблема совершенствования всего процесса управления или административного процесса в широком смысле.

При классификации элементов советского государственного управления мы исходим из того, что эта деятельность сложная и многообразная, использующая в процессе своего осуществления правовые и неправовые средства, выполняемая органами, имеющими различное положение, свои конкретные задачи, определенное место в системе, связи с другими государственными и общественными органами, что эта деятельность осуществляется в различных видах и формах.

Любая классификация дает относительное представление о рассматриваемом понятии. Она способна охватить лишь самые главные стороны и черты данного явления. В основу классификации элементов управленческой деятельности необходимо, на наш взгляд, положить те из них, которые являются наиболее характерными и используются в работе по крайней мере большинства исполнительных и распорядительных органов. К таким элементам относятся функции, виды и формы советского государственного управления.

Термин «функция» означает выполнение, осуществление. В ряде случаев им обозначается действие, например выполнение определенным органом соответствующей деятельности. Этот термин широко применяется в различных отраслях науки, в том числе и в праве. Определение функции дает общая теория государства и права, причем она оперирует главным образом понятиями функции государства. Наиболее распространенным мнением представителей теории государства и права является взгляд на функции как на основные направления, главнейшие стороны деятельности данного государства, соответствующие его коренным задачам[61].

Несколько иначе определяется понятие функции в философской литературе – это внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений. Например, функции органов чувств, функции денег и т. д.[62]

Нам представляется, что применительно к советскому государственному управлению приведенные определения нуждаются в коррективах. В отличие от функций государства, которые выступают как элементы организационно-статического понятия, функции государственного управления необходимо рассматривать как элементы динамического понятия, каким является управленческая деятельность как таковая. Следовательно, едва ли можно считать функции государственного управления только в качестве его основных направлений. Взять, к примеру, такую функцию управления, как подбор и расстановка кадров. Это не направление управленческой деятельности, а ее внутренний элемент.

Нельзя также сказать, что функции управления есть внешнее проявление свойств какого-либо органа. Любой исполнительно-распорядительный орган в процессе деятельности осуществляет контроль, который составляет функцию, т. е. часть общей задачи управления, но никак не свойство этого органа.

Советская управленческая деятельность имеет вполне определенное содержание, заключающееся в практическом руководстве хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Отдельные, более или менее определенные части этого содержания и составляют, по нашему мнению, функции управленческой деятельности[63].

В зависимости от конкретных условий, потребностей обстановки и т. д. эти функции, во всяком случае некоторые из них, могут приобретать относительную самостоятельность, в силу чего возникает потребность в реализации их специальными звеньями или подразделениями управленческого аппарата либо отдельной системой органов, например народного контроля.

К важнейшим функциям управления относятся, например, планирование и координация, контроль и проверка исполнения, подбор и расстановка кадров, учет и статистика, нормирование труда и заработной платы, обобщение и распространение передового опыта, организация социалистического соревнования и т. д. Названные функции осуществляются исполнительно-распорядительными органами в неодинаковом объеме, что зависит от места данного органа в системе, характера его компетенции, задач[64].

Нам представляется, что функции управленческой деятельности раскрывают основные элементы ее содержания, дают представление о важнейших внутренних частях этой деятельности, говорят о том, из чего складывается данная деятельность.

Любая функция управления нуждается в реализации. Основные пути этой реализации, как нам представляется, составляют виды управленческой деятельности, т. е. определенные процессы, в ходе которых обеспечивается выполнение названных функций. Следовательно, вид управленческой деятельности можно рассматривать как способ осуществления функций управления.

К видам управленческой деятельности Советского государства относятся:

1. Издание нормативных актов управления.

2. Применение права.

3. Оперативно-организационная работа.

4. Материально-технические действия.

По общему правилу, деятельность подавляющего большинства исполнительных и распорядительных органов государственной власти складывается из совокупности названных видов. Вместе с тем некоторые органы в силу особенностей своей компетенции выполняют не все, а лишь часть видов управленческой деятельности. Например, административные комиссии при исполкомах районных, городских Советов депутатов трудящихся не правомочны издавать нормативные акты управления. Административные комиссии выполняют неполную управленческую деятельность. Они лишены права нормотворчества. Кроме того, строго ограничена их деятельность по применению норм административного права. Они могут применять только определенные меры принуждения, но не вправе применять меры поощрения и т. д[65].

Правомочия административных комиссий соответствуют их задачам, которые состоят в обеспечении соблюдения социалистической законности, воспитании граждан в духе точного и неуклонного исполнения советских законов, бережного отношения к социалистической собственности, честного отношения к государственному и общественному долгу, соблюдения правил социалистического общежития[66].

Следует учитывать, что, несмотря на правотворческий характер управленческой деятельности в целом, отдельные органы управления не обладают правомочиями издавать нормативные акты.

Другой важный момент осуществления видов управленческой деятельности состоит в зависимости между объемом тех или иных видов управленческой деятельности, с одной стороны, и характером компетенции данного исполнительного и распорядительного органа – с другой. Как известно, согласно общепринятой в науке административного права классификации органы государственного управления по характеру компетенции делятся на органы общей и специальной компетенции. В первом случае компетенция органов распространяется на все или большинство отраслей исполнительно-распорядительной деятельности. Во втором случае органы государственного управления ведают либо отраслями управления, например Министерство культуры СССР, либо отдельными функциями управления, например Госплан СССР[67].

Характер компетенции заметно отражается на таких, например, видах управленческой деятельности, как издание нормативных актов, применение права, а также на направленности оперативно-организационной работы. Так, органы государственного управления специальной компетенции, ведающие определенными функциями, вправе давать обязательные указания и многим центральным отраслевым органам. Как известно, Государственный комитет по науке и технике имеет право принимать по вопросам, отнесенным к его компетенции, постановления, обязательные для министерств и ведомств[68].

Имеется зависимость между характером компетенции органа и применением права как вида управленческой деятельности.

Известно, что до 1961 г. некоторые министерства и их органы имели право не только налагать, но и устанавливать штрафы в административном порядке (Министерство путей сообщения СССР, Министерство морского флота и некоторые другие). После принятия Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» правоприменяющая деятельность этих органов претерпела заметные изменения[69].

Оперативно-организационная работа также зависит от характера компетенции органа, ее осуществляющего. В исполнительно-распорядительных органах общей компетенции она имеет межотраслевой характер, в органах отраслевой компетенции эта работа строится с учетом специфики той области, которой руководит данный орган. Здесь оперативно-организационная работа приобретает большую специализацию.

На соотношение видов управленческой деятельности непосредственно влияет и объем компетенции того или иного органа. Различие в объеме компетенции центральных и местных органов государственного управления влечет за собой установление определенного удельного веса каждого из видов управленческой деятельности. Для местных органов, в силу особенностей их положения, непосредственной близости к предприятиям, организациям, населению, первостепенное значение приобретает, например, оперативно-организационная работа, тогда как для центральных органов управления преобладающее значение имеет нормотворческая деятельность. Разумеется, преобладание того или иного вида управленческой деятельности ни в коей мере не снижает значимости остальных видов. Все зависит от совокупности конкретных условий, в которых находится исполнительный и распорядительный орган.

На соотношение видов управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов влияют и другие факторы, например, территориальный или межтерриториальный масштаб работы органа, коллегиальный или единоначальный тип организации его аппарата[70].

Каждый вид управленческой деятельности представляет собой сложное явление, имеющее свое содержание, конкретные задачи, и реализуется в определенных формах, как правовых, так и неправовых.

1. Издание нормативных актов – юридический вид управленческой деятельности. Он является правовой основой реализации всех остальных видов управленческой деятельности[71]. Значение его состоит, прежде всего, в том, что он непосредственно направлен на регулирование отношений, в которых социалистическое государство заинтересовано в силу их важности для общества.

Издание нормативных актов государственного управления имеет своим результатом возникновение на основе и во исполнение законов новых норм, правил поведения в сфере управления. Это, в свою очередь, является юридической основой для последующего применения норм административного права. Известно, что процесс применения охватывает не только нормы закона, но и нормы, содержащиеся в актах государственного управления.

Совершенно справедливо, на наш взгляд, акты государственного управления расцениваются в юридической литературе как наиболее полное и яркое проявление творческого характера исполнительно-распорядительной деятельности[72]. В актах непосредственно выражаются властные полномочия органов государственного управления.

Действующее законодательство относит к актам государственного управления постановления, распоряжения, приказы, инструкции и решения. Нормы административного права могут содержать любой из актов государственного управления. Однако некоторые ученые считают, что распоряжения, например, являются только индивидуальными актами. Так, Е. И. Козлова говорит о неправомерности установления общих норм в распоряжении[73].

Мы разделяем мнение административистов, допускающих существование нормативных распоряжений[74]. Такой взгляд согласуется с практикой работы органов управления. К сожалению, распоряжения коллегиальных органов, и прежде всего Советов Министров, не публикуются в официальных изданиях, но тем не менее о нормативном характере многих из них можно судить на основании косвенных данных.

Так, 9 апреля 1964 г. постановлением Совета Министров СССР был утвержден перечень решений Правительства СССР, утративших силу в связи с передачей на решение союзных республик вопросов о приусадебных земельных участках рабочих и служащих, проживающих в сельской местности[75]. Среди отмененных актов немало распоряжений, например, от 18 февраля 1954 г., от 18 июня 1954 г. и др. Сам факт отмены этих актов, действовавших в течение ряда лет, свидетельствует об их нормативном характере[76].

Вместе с тем необходимо признать, что каждая форма акта тяготеет к определенной специфике. Если для постановлений Совета Министров, разрешающих важнейшие вопросы, характерна нормативность, то для распоряжений – преимущественно их индивидуальный характер, хотя, конечно, это не исключает индивидуальных постановлений и нормативных распоряжений.

Интересы коммунистического строительства, улучшения управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти настоятельно требуют четкой регламентации всего порядка принятия актов государственного управления. Мы полагаем, что в каждом Положении о том или ином органе государственного управления должен быть раздел, регулирующий порядок принятия им соответствующих актов. Кроме того, реализация норм, определяющих процесс правотворчества, должна быть обеспечена необходимыми правовыми и организационными средствами. При их отсутствии указания закона практически реализуются не всегда[77].

2. Применение правовых норм – важный вид советской управленческой деятельности. Это – один из способов реализации права вообще и административного в частности. Значение его состоит в практическом осуществлении действующих норм административного права, содержащихся в актах представительных и исполнительных и распорядительных органов государственной власти.

Применение норм советского административного права охватывает широкую сферу общественных отношений и ни в коем случае не может быть ограничено только применением мер принуждения к нарушителям правопорядка[78].

Под применением норм советского административного права следует понимать разрешение на их основе индивидуально-конкретных дел уполномоченными на то органами государства, общественными организациями, а также должностными лицами[79]. Действительно, в подавляющем большинстве случаев применение административного права состоит именно в разрешении конкретных дел. Поэтому основной формой применения права следует признать административный акт. Но этим применение административно-правовых норм не исчерпывается. Во-первых, издание компетентными органами государственного управления нормативных актов есть в то же время применение нормы, которая устанавливает это правомочие. Во-вторых, в процессе применения норм административного права имеют значение действия управомоченных лиц, хотя они и не направлены на разрешение конкретного дела. Такие действия предусматриваются актами компетентных органов и составляют специальное правомочие данного субъекта. Например, Положение о добровольной народной дружине по охране общественного порядка, которое предоставляет дружинникам право доставлять в случае необходимости граждан, нарушающих общественный порядок, в штаб дружины, милицию, в ближайший сельский или поселковый Совет[80]. Реализация указания нормативного акта есть не что иное, как применение к нарушителю определенного способа воздействия. Однако при этом не преследуется цель разрешения данного дела. Вот почему применение административного права включает в себя не только разрешение индивидуально-конкретных дел, но и совершение таких действий управомоченным субъектом, в результате которых наступают правоотношения[81].

Применение административного права – вид юридической деятельности исполнительных и распорядительных органов. Оно имеет самое непосредственное отношение к проблеме укрепления социалистической законности. Это обстоятельство не всегда учитывается. В определении понятия социалистической законности в ряде случаев отмечают лишь необходимость надлежащего исполнения советских законов. «Социалистическая законность, – пишет М. Д. Шаргородский, – это конституционный принцип социалистического государства, заключающийся в том, что все органы государственной власти и государственного управления, все должностные лица, общественные организации и граждане в своей деятельности обязаны точно и неуклонно исполнять законы и основанные на них подзаконные акты»[82].

Исполнение и применение – это различные способы реализации права, поэтому для состояния законности имеет значение не только исполнение законов, но и их правильное применение.

3. Оперативно-организационная работа как вид управленческой деятельности отличается от двух ранее названных видов своим смешанным организационно-правовым составом. Если издание нормативных актов и применение административного права относятся к действиям юридическим, то оперативно-организационная работа – деятельность преимущественно не юридическая[83].

Этот вид управленческой деятельности имеет своим содержанием непосредственное практическое руководство работой соответствующего аппарата. Оперативно-организационная работа – это повседневное направление усилий людей, координация их деятельности.

Следует различать по крайней мере два направления такой работы. Одно имеет своей задачей организацию функционирования других, например, нижестоящих органов данной системы либо общественных организаций, а также советских граждан. Это – деятельность внешнего плана, выходящая за рамки аппарата данного исполнительного и распорядительного органа. Другое направление обращено внутрь аппарата. Оно связано с организацией работы отдельных его звеньев, внутренних подразделений, обеспечением надлежащего взаимодействия между ними и т. д.

Оперативно-организационная работа осуществляется в различных формах, в том числе и неправовых, поскольку Советское государство не ставит своей целью скрупулезное правовое регламентирование деятельности, которая в значительной степени предполагает развитие разумной инициативы и самостоятельности в рамках социалистической законности и практических задач данного органа государственного управления. К числу форм оперативно-организационной работы относится проведение разного рода совещаний, инструктирование, обмен опытом работы, организация исполнительства и другие, включая работу по обеспечению необходимых принципов делового сотрудничества в коллективе, внедрение ленинского стиля в работе и т. д.

4. К оперативно-организационной работе близко примыкают материально-технические операции. Это самостоятельный вид управленческой деятельности, представляющий интерес прежде всего для науки управления.

В систему материально-технических действий входят многочисленные и разнообразные операции, например, делопроизводство, справочно-информационная служба, хранение документации, счетоводство, обобщение материалов и другие подготовительные действия.

Для материально-технических действий специфично следующее:

а) они имеют вспомогательный характер, в значительной степени являются техническими;

б) как правило, эти действия не направлены на достижение юридического результата, хотя сами совершаются на правовой основе;

в) осуществляются уполномоченными лицами и регламентируются нормативными актами, составляя служебные обязанности соответствующих лиц[84].

Такова краткая характеристика сущности и структуры советской управленческой деятельности – исходного элемента системы «государственное управление – административный процесс – административно-процессуальное право».

Обращаясь к анализу административного процесса, в качестве вывода из сказанного необходимо отметить, что:

а) государственное управление – одна из форм деятельности Советского государства, охватывает весьма широкую сферу общественных отношений, отрасли которой заметно отличаются друг от друга по содержанию. Это, в свою очередь, отражается на содержании и особенностях административного процесса и административно-процессуального права, регулирующих определенную часть общественных отношений, складывающихся во всех управленческих отраслях;

б) структура государственного управления включает в себя четыре разновидности действий исполнительных и распорядительных органов государственной власти: издание нормативных актов, применение права (принятие индивидуальных актов), оперативно-организационная работа и материально-технические действия. Два первых вида имеют юридический характер, поскольку регулируются нормами административного права, как материального, так и процессуального. В общем плане эти два вида управленческой деятельности составляют основу административного процесса;

в) административный процесс также проявляется в организующей деятельности, так как посредством его достигаются организационные цели, свойственные государственному управлению в целом.

§ 1. Понятие советского административного процесса

Советский административный процесс тесно связан с государственным управлением. Если представить эту связь в наиболее общем, принципиальном выражении, то административный процесс можно определить как часть управленческой деятельности, в ходе осуществления которой происходит применение норм материального права (прежде всего, административного), т. е. разрешение индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Наличие связи между двумя явлениями отнюдь не означает признания их тождества. Административный процесс – понятие более узкое, чем государственное управление. Он регулируется специальными правилами – административно-процессуальными нормами. Следовательно, та часть управленческой деятельности, которая находится за пределами регулирующего воздействия административно-процессуальных норм, не может рассматриваться как административный процесс, хотя и относится к государственному управлению. Мы имеем в виду оперативно-организационную работу исполнительных и распорядительных органов и их материально-технические действия.

Признавая административный процесс как урегулированную специальными юридическими правилами часть управленческой деятельности, мы подходим к иному аспекту связи между элементами данной системы, а именно: между административным процессом и административно-процессуальным правом. Разумеется, эта связь не ограничивается взаимодействием лишь названных двух элементов. Она имеет значение для всей системы в целом.

Интересы исследования любого явления требуют единого подхода к используемым в научном обороте терминам. Это предварительное замечание оказывается нелишним потому, что в связи с возросшим вниманием со стороны ученых к проблемам административного процесса на страницах специальной юридической литературы все шире стала использоваться терминология, до недавнего времени применявшаяся главным образом лишь в работах по уголовному и гражданскому процессам.

Речь прежде всего идет о таких понятиях, как «процесс» и «производство». Потребность в точном определении содержания этих понятий возникает в связи с наметившейся в нашей административно-правовой литературе тенденцией к различной их оценке.

В Большой Советской Энциклопедии сказано: «Процесс (лат. processus – движение вперед, от procedo – продвигаюсь) – 1) последовательные изменения к-л предмета или явления, в котором выражаются определенные объективные закономерности (напр., П. развития растений); совокупность последовательных действий, направленных на достижение определенного результата (напр., производственный процесс);

2) в праве – а) разбор судебного дела; б) установленный законом порядок деятельности суда по разбирательству и разрешению уголовных и гражданских дел».

Итак, процесс – это регламентированная законом деятельность определенных государственных органов, связанная с выполнением поставленных перед ними задач. Применительно к гражданскому и уголовному процессам можно сказать, что они составляют в полном объеме деятельность судебных органов.

Не случайно поэтому гражданский процесс часто отождествляют с гражданским судопроизводством, а уголовный процесс – с уголовным судопроизводством.

Однако процесс судопроизводства, в свою очередь, складывается из ряда последовательно осуществляемых действий, имеющих общий или специальный характер. При этом отдельные группы специальных действий, объединяемых единством их содержания и целенаправленности, образуют то, что в законодательстве и теории именуется «производством». Этот термин охватывает либо определенную категорию дел, либо процедуру деятельности соответствующего судебного органа, например кассационной инстанции.

Обратимся к закону. Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР регулирует порядок рассмотрения в суде определенных категорий дел. Он устанавливает, что гражданский процесс (судопроизводство в целом) складывается из ряда производств, куда относятся: а) исковое производство (ст. 113–230); б) производство по делам, возникающим из административных правонарушений (ст. 231–244); в) дела особого производства (ст. 245–281); г) производство в кассационной инстанции (ст. 282–318); производство в надзорной инстанции (ст. 319–332); е) исполнительное производство (ст. 338–432).

Подобным образом обстоит дело и с уголовным процессом. Помимо общих положений Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР содержит нормы, регулирующие: а) производство в суде первой инстанции (ст. 221–324); б) производство в кассационной инстанции (ст. 371–383); производство по делам несовершеннолетних (ст. 391–402), и др.

Отсюда вырисовывается и соотношение между указанными понятиями: процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса; процесс есть совокупность производств.

В административно-правовой литературе мы обнаруживаем уже совершенно иную трактовку интересующих нас понятий. Производство здесь рассматривается более широко, нежели процесс. «Административное производство, – пишет Н. Г. Салищева, – охватывает все стороны деятельности аппарата, начиная от подготовки и издания актов управления и заканчивая материально-техническими действиями (например, делопроизводство), и опосредствует применение норм административного права и норм некоторых других отраслей права»[85].

Административный процесс, по мнению автора, представляет собой особый вид исполнительной и распорядительной деятельности, связанной непосредственно с возможностью реализации в принудительном порядке соответствующих административно-правовых актов, определяющих права и обязанности участников материального административного отношения. С точки зрения Н. Г. Салищевой, следует различать административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административно-правовых отношений, а также по применению мер административного принуждения.

Аналогичного взгляда придерживается и М. И. Пискотин. Он считает, что административный процесс есть там, где есть спор о праве административном. Если речь идет просто о порядке деятельности административного органа, то имеет место административное производство[86].

О. М. Якуба рассматривает административный процесс как понятие более широкое. По ее мнению, он охватывает ту сторону исполнительной и распорядительной деятельности аппарата государственного управления, которая затрагивает права и обязанности конкретных субъектов административно-правовых отношений, иначе говоря, охватывает разрешение индивидуальных дел в сфере государственного управления. Административное производство представляет собой урегулированный законом последовательный процесс подготовки, рассмотрения, разрешения и реализации дел об административных правонарушениях органами государственного управления[87].

Другие авторы придерживаются противоположного взгляда на соотношение понятий «процесс» и «производство». Так, Л. Б. Гальперин, В. М. Горшенев, Ф. М. Рудинский исходят из того, что и административное производство и административный процесс представляют собой организационно-правовые формы применения материальных административно-правовых норм. Отсюда делается вывод, что административный процесс выступает в качестве одного из видов административного производства[88].

Мы не видим достаточных оснований для того, чтобы менять смысл известных понятий, заниматься их переоценкой, тем более, что в теории права они применительно к гражданскому и уголовному процессам сформировались значительно раньше и полностью отражают сущность обозначаемых ими явлений.

Поэтому, как нам представляется, в административном праве процесс должен рассматриваться как общее, а производство – как особенное, часть процесса. Такой вывод подтверждается и практикой действующего законодательства. Например, Положение об административных комиссиях РСФСР содержит процессуальные правила, регулирующие порядок производства (а не процесса) по делам об административных нарушениях. Следовательно, если процесс – понятие более широкое, охватывающее определенные разновидности управления, то производство – это деятельность, связанная с разрешением узкой группы однородных вопросов или дел.

Для теории административного права проблематика процесса во всей ее полноте и взаимосвязи находится еще в стадии постановки. В нашей юридической литературе известна лишь одна специальная работа – монография Н. Г. Салищевой «Административный процесс в СССР», изданная в 1964 г. В ней предпринята первая попытка теоретически осмыслить и практически обобщить многие вопросы одной из совершенно неразработанных областей советской правовой науки.

Высказывания по отдельным вопросам административного процесса содержатся также в научных статьях ряда административистов[89].

Несмотря на неразработанность проблемы в целом, анализ имеющихся мнений позволяет выявить некоторые тенденции в решении вопросов процесса и, прежде всего, вопроса о понятии советского административного процесса. В известной мере этому способствовало обсуждение проблем административного процесса на заседаниях Ученого совета Института государства и права Академии наук СССР в 1962 г.

Среди ученых имеются два мнения по вопросу о понятии советского административного процесса.

Одни из них рассматривают административный процесс как деятельность исполнительно-распорядительных органов в целом. Еще в 1949 г. С. С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых и составляет административный процесс»[90].

Эту точку зрения разделяет Г. И. Петров, определяющий административный процесс как процесс осуществления исполнительной и распорядительной деятельности Советского государства[91].

По мнению В. М. Манохина, административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это, прежде всего, порядок реализации административно-правовых норм[92].

Подчеркивая необходимость разработки теории советского административного процесса в связи с назревшими вопросами упорядочения правового регулирования деятельности органов государственного управления, А. Е. Лунев отмечает, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов[93].

Разделяя в принципе эту позицию, Ц. А. Ямпольская рассматривает административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения государственными органами всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности[94].

Против попыток свести административный процесс к процедуре применения мер взыскания высказывается и В. И. Попова. Она считает, что «административный процесс – более широкое и многообразное явление, охватывающее все процессуальные формы жизни административно-правовых норм. И если нормы материального административного права регулируют содержание исполнительной и распорядительной деятельности органов государства, то нормы административно-процессуального права закрепляют процессуальные формы, порядок, способы и методы осуществления этой деятельности»[95].

Аналогичным образом решается вопрос об административном процессе и в законодательстве ряда социалистических стран. Например, Административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики, утвержденный законом от 14 июня 1960 г., регулирует производство по индивидуальным делам в области государственного управления (ст. 1). Конкретизируя это общее положение, ст. 2 указывает, что Кодекс регулирует производство в органах государственного управления и применяется к производству в органах государственных предприятий и учреждений, а также профессиональных, кооперативных и других общественных организациях, органах самоуправления, если эти органы призваны в силу закона к решению дел, указанных в ст. 1.

Кроме того, Кодекс регулирует производство в органах власти и государственного управления, а также в других государственных органах по делам жалоб и предложений (раздел IV).

Таким образом, Административно-процессуальный кодекс исходит из широкого круга индивидуальных дел, а также из многочисленного состава субъектов. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 17 Кодекса, определяющая территориальную подведомственность органа государственного управления в административном производстве.

Мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса.

Другая группа ученых возражает против признания административным процессом всей области применения государственным аппаратом норм материального административного права, всего порядка деятельности административных органов. В. С. Тадевосян считает, что административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений[96].

По мнению А. А. Мельникова, предметом административного процесса является разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия[97].

Е. Старосьцяк отмечает, что термин «административный процесс» используется для обозначения совокупности правовых норм, которые непосредственно регламентируют деятельность административных органов, осуществляемую в связи с подготовкой к принятию решения по делу путем издания административного акта, и которые определяют условия действия этого акта. «Следовательно, – пишет Е. Старосьцяк, – хотя понимаемые таким образом нормы об административном процессе не регулируют всей деятельности административных органов, тем не менее они регулируют деятельность этих органов, осуществляемую в наиболее острой форме – в форме властного, одностороннего решения дел при возможности применения административного принуждения для исполнения такого решения»[98].

Нетрудно заметить то общее, что объединяет авторов приведенных высказываний, – это признание административного процесса в качестве деятельности, которая имеет своей задачей лишь разрешение споров, применяя в случае необходимости определенные средства принуждения. В советской юридической литературе наиболее обстоятельно эту концепцию развивает Н. Г. Салищева. Естественно, что наш анализ понятия административного процесса в значительной степени связан с критической оценкой позиции Н. Г. Салищевой, тем более, что взгляды автора претерпели заметную эволюцию.

В статье «К вопросу об административном процессе в СССР» Н. Г. Салищева придерживалась расширительного толкования понятия административного процесса и рассматривала его как порядок разрешения всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности. Автор выделила десять видов административного производства[99].

Несколько позднее Н. Г. Салищева пришла к выводу о том, что расширительное толкование административного процесса не является плодотворным, так как при этом организационная деятельность аппарата (административное устройство) по существу подменяется административным процессом, что может привести к отождествлению двух различных явлений. Н. Г. Салищева определила теперь уже административный процесс как «регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»[100].

Эта концепция опирается на ряд исходных положений, которые состоят в следующем.

Во-первых, автор обосновывает различие между понятиями «административный процесс» и «административное производство», поскольку необходимо доказать, что административный процесс есть всего лишь небольшая часть деятельности соответствующих органов государственного управления, определенный порядок осуществления исполнительными и распорядительными органами власти возложенных на них прав и обязанностей при разрешении конкретных индивидуальных дел. Административное же производство охватывает, по мнению Н. Г. Салищевой, широкий круг общественных отношений в области государственного управления и включает в себя теперь уже не десять, а три вида: а) производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления (оформление на государственную службу, порядок принятия решений и их оформление и т. д.); б) производство, опосредствующее взаимоотношения данного государственного органа с другими государственными органами, учреждениями и предприятиями, не входящими в его систему (порядок направления документов, рассмотрения их, принятия решений, порядок согласования тех или иных документов и актов и т. д.); в) производство по делам, связанным с отношениями между гражданами или общественными организациями и исполнительными и распорядительными органами (производство по заявлениям граждан о назначении пенсии, о предоставлении жилой площади, о приеме в учебные заведения и т. д.).

Разграничение административного процесса и административного производства Н. Г. Салищева видит в том, что административный процесс регулируется административно-процессуальными нормами, а все виды административного производства в той или иной степени регулируются при помощи организационных норм, составляющих определенную группу норм материального права (курсив наш. – В. С.). «Нормы, устанавливающие структуру аппарата и соотношение его звеньев, порядок деятельности коллегий, порядок издания актов управления и составления юридических документов, организацию и порядок осуществления контроля, регулируют тем самым административное производство»[101].

Здесь, на наш взгляд, содержится принципиальная неточность. Она состоит в стремлении доказать, будто процедура деятельности органов государственного управления регулируется нормами материального административного права, хотя бы даже их разновидностью в виде организационных норм. С этим согласиться нельзя.

Представляется, автор недостаточно четко проводит грань между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Так, Н. Г. Салищева считает, что нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, а нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения[102].

Неточность приведенного суждения состоит в том, что, во-первых, нормы материального административного права отвечают по крайней мере еще на один вопрос: что обязан делать субъект, если исходить из традиционного деления норм на управомочивающие, обязывающие и запрещающие. Во-вторых, если норма отвечает на вопрос: каким образом делать, то это уже не материальная, а процессуальная норма, поскольку она определяет порядок деятельности данного субъекта.

Противоречивость позиции автора можно показать и на другом примере. Как было отмечено, порядок издания актов управления и составления юридических документов, по мнению Н. Г. Салищевой, относится к административному производству и регулируется «организационными» нормами материального административного права. Но если принимается акт управления в связи с разрешением спора или, например, составляется юридический документ в виде протокола о совершении гражданином административного проступка, то это уже не производство, а процесс и действуют здесь не «организационные» нормы материального административного права, а нормы административно-процессуальные. Противоречивость суждений Н. Г. Салищевой приводит в конечном счете к такому своеобразному положению, когда процессуальная норма применяется в правоотношениях, которые не являются процессуальными, а, с другой стороны, процессуальные отношения оказываются урегулированными материальными нормами[103].

И еще одно замечание принципиального свойства. По мнению Н. Г. Салищевой, «в сфере исполнительной и распорядительной деятельности споры между сторонами административно-правовых отношений составляют незначительное число всех дел, разрешаемых аппаратом управления»[104]. В сущности ведь так оно и есть. В сфере управленческой деятельности эти споры действительно занимают сравнительно небольшое место. Как известно, рассмотрение их не составляет специальной задачи всех органов государственного управления, что имеет место в сфере судопроизводства.

Но, признав это объективно существующее положение, а не признать его нельзя, автор приходит к тому, что административный процесс за вычетом незначительного числа дел предстает перед нами не иначе как порядок применения мер административного принуждения[105].

Таким образом, сторонники критикуемой позиции стремятся сконструировать понятие административного процесса по образу и подобию гражданского и уголовного процессов. Но при таком подходе, как было показано, не удается преодолеть внутренних противоречий, которые в конечном счете превращают административный процесс лишь в порядок применения принудительных мер.

По нашему мнению, чтобы определить понятие административного процесса, выявить его характерные черты, необходимо раскрыть связь административного процесса с двумя явлениями, без которых он практически существовать не может. Речь идет о соотношении административного процесса с государственным управлением и советским административным правом – материальным и процессуальным.

Такой подход к решению вопроса обусловлен известной формулой К. Маркса о том, что процесс есть форма жизни закона, поскольку материальное право имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы[106].

Административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов и формой реализации норм материального административного права. Процесс – проявление внутренней жизни материального административного права, в свою очередь, осуществляется по правилам, установленным административно-процессуальным правом.

Общность между административным процессом и государственным управлением проявляется, прежде всего, в их единой социалистической сущности, тождестве сферы деятельности. И административный процесс, и управленческая деятельность Советского государства реализуются одной и той же системой органов. Выполняя управленческие функции, исполнительные и распорядительные органы государственной власти реализуют и процессуальную деятельность. Однако это не означает, что участниками административно-процессуальных правоотношений являются только субъекты, обладающие исполнительно-распорядительными полномочиями. В подобного рода отношениях также участвуют, например, народные суды, народные судьи, прокуроры и т. д.

Так, Указ Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»[107] предусматривает возникновение административно-процессуальных правоотношений между гражданином, совершившим мелкое хулиганство, и народным судьей, налагающим на гражданина за этот проступок административное взыскание[108]. По нашему мнению, порядок наложения административного взыскания независимо от того, каким органом оно налагается, есть административно-процессуальный порядок.

Административно-процессуальные правоотношения могут возникать между гражданином и прокурором, например, на основании ст. 19 Положения об административном надзоре органов милиции за лицами, освободившимися из мест лишения свободы, согласно которой прокуроры управомочены рассматривать жалобы и заявления граждан, связанные с осуществлением административного надзора. Подача гражданином жалобы является юридическим фактом, порождающим административно-процессуальные правоотношения[109].

Участие в административно-процессуальной деятельности народных судов, народных судей, прокуроров и некоторых иных субъектов вовсе не означает реализацию ими исполнительно-распорядительных полномочий. В данном случае можно говорить лишь об осуществлении ими полномочий специального характера в сфере советского государственного управления. При этом следует учитывать и то обстоятельство, что названные субъекты участвуют в административном процессе уже в качестве «вторых» инстанций, рассматривая жалобы и заявления граждан, и лишь в строго определенных случаях выполняют первичные административно-процессуальные действия.

Как уже говорилось, не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются социалистическим правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируются только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д.

Констатация деления государственного управления на правовую и организационно-техническую деятельность исполнительных и распорядительных органов необходима для ответа на вопрос, какую же ее часть составляет административный процесс. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие не может быть включена организационно-техническая часть советской управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса прежде всего состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительных и распорядительных органов.

Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида управленческой деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.

Применение норм материального права, прежде всего административного, – весьма многообразная и обширная деятельность. Своим содержанием она имеет разрешение индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Несомненно, применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления, независимо от их отраслевой принадлежности. Следовательно, административный процесс осуществляется во всех сферах управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Иначе говоря, он существует там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера. Широте и многообразию правоприменительной деятельности органов управления соответствует и большое разнообразие разрешаемых индивидуально-конкретных дел.

Конструирование понятия советского административного процесса предполагает установление его соотношения с административным правом – материальным и процессуальным. Решение этой задачи имеет и другую, не менее важную, сторону – оно позволит определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальную деятельность, что имеет прямое отношение к вопросу о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается, прежде всего и главным образом, в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место в гражданском и уголовном процессах, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок[110], который должен охватывать весь комплекс норм материального административного права, а не какую-то их часть[111].

Административный процесс – понятие юридическое еще и потому, что осуществляется по правилам, установленным нормами советского административно-процессуального права. Соотношение административного процесса с государственным управлением и административным правом находит свое выражение в том, что процесс – это не только урегулированный правом порядок деятельности органов государственного управления по применению правовых норм и разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами советского административно-процессуального права и приобретающие характер административно-процессуальных правоотношений. В этом плане административный процесс имеет много общего с процессом уголовным и гражданским.

Так, в советской уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной литературе высказаны взгляды, согласно которым каждая разновидность процесса складывается из двух элементов. М. С. Строгович различает в уголовном процессе: а) основанную на законе деятельность органов следствия, прокуратуры и суда; б) правоотношения этих органов друг с другом, а также с лицами, на которых распространяется эта деятельность. Связь между ними такова: уголовно-процессуальные правоотношения представляют собой правовую форму деятельности органов следствия, прокуратуры и суда, а сама эта деятельность является содержанием уголовно-процессуальных правоотношений[112].

По мнению А. Ф. Клейнмана, советский гражданский процесс включает два элемента: а) деятельность суда и б) правоотношения, в которые он вступает[113].

Мы считаем возможным применить эти положения и к советскому административному процессу. По нашему мнению, административный процесс также состоит из двух элементов, в равной мере регулируемых нормами административно-процессуального права: а) деятельности органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел; б) отношений, возникающих в процессе этой деятельности.

Вместе с тем нельзя не заметить неодинакового соотношения между этими элементами у различных видов процесса. Несмотря на имеющуюся между ними общность элементного состава, административный процесс заметно отличается от других видов процесса. Во-первых, если уголовный и гражданский процессы есть правоприменительная деятельность главным образом судебных органов, то административный процесс – это правоприменительная деятельность исполнительных и распорядительных органов государственной власти, которые составляют особую систему государственных органов и весьма существенно отличаются друг от друга по конкретным целям, задачам, формам и методам деятельности. Во-вторых, деятельность органов управления как элемент административного процесса значительно многообразнее по содержанию, нежели деятельность судебных органов. В-третьих, процессуальная деятельность органов государственного управления связана с реализацией норм, не только выраженных в законах и указах, как это имеет место в процессе судебной деятельности, но и в актах государственного управления. Это значит, что исполнительные и распорядительные органы применяют не только законы, но и ими же созданные правила. В силу этого, как нам представляется, на административный процесс накладывает определенный отпечаток правотворческий характер управленческой деятельности Советского государства. Более многообразная и обширная процессуальная деятельность не может не отразиться соответствующим образом на системе правоотношений, возникающих в связи с этой деятельностью.

Ограниченный, подробно регламентированный законом порядок деятельности субъектов уголовного и гражданского процессов предопределяет в известной мере и круг возникающих отношений. Причем этот круг также достаточно подробно регламентирован[114].

Ограниченная область процессуального регулирования, особенно уголовно-процессуального, в немалой степени зависит от характера причин, порождающих отправление этой деятельности. Известно, что одним из основных поводов для начала уголовного судопроизводства является совершение виновным лицом предусмотренного законом противоправного деяния. В то же время ограниченная область действия уголовного процесса создала наиболее благоприятные возможности для ее детального правового регламентирования. Ведь фактически задача уголовного процесса (уголовного судопроизводства) состоит в том, чтобы обеспечить применение материальных норм только одной отрасли – уголовного права[115].

Круг правоотношений, складывающихся в процессе гражданского судопроизводства, более широк и, главное, разнообразнее, чем в уголовном процессе. Это, несомненно, связано с тем, что гражданский процесс служит средством реализации не одной, а нескольких отраслей материального права – гражданского, а также административного, трудового и др. Обращает на себя внимание, что наличие довольно широкого круга гражданско-процессуальных отношений не помешало кодифицировать нормы, регулирующие эти отношения. По-видимому, проблема кодификации была в известной мере облегчена сравнительно узким кругом субъектов, применяющих данные нормы права. Как известно, все отнесенные к гражданскому процессу дела разрешаются практически одним и тем же органом – судом.

Иная картина возникает при анализе элементного состава советского административного процесса, который, хотя и выражает лишь часть управленческой деятельности исполнительных и распорядительных органов государственной власти, тем не менее охватывает сферу государственного управления в целом, все ее отрасли и связан с весьма многообразными и многочисленными общественными отношениями. Кроме того, как мы уже говорили, его осуществляют различные органы. В этом, по-видимому, состоят основные трудности, стоящие на пути кодификации административного законодательства, в частности административно-процессуального права. Однако, на наш взгляд, объективные трудности в известной мере стали таковыми из-за отставания науки административного права от решения давно назревших вопросов, т. е. из-за ряда субъективных трудностей.

В нашей юридической литературе справедливо называют в качестве одной из причин неразработанности теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права то, что в значительной своей части процессуальные нормы не отделились от материальных[116], хотя потребность в этом никогда не исчезала. Это объясняется, по нашему мнению, слабой разработкой теоретических проблем. В результате сложилось весьма своеобразное положение: научные исследования в области теории советского административного процесса сковываются отсутствием практической базы – выделившихся административно-процессуальных норм, а развитие процессуального законодательства как следствие выделения административно-процессуальных норм тормозится отсутствием должной постановки научных исследований[117].

Потребности коммунистического строительства не могут быть реализованы, в частности, без интенсивной разработки всех аспектов совершенствования управленческой деятельности – социологических, экономических, юридических и др. Активизация научных исследований в области административного процесса и административного процессуального права – задача, не вызывающая возражений. Однако в настоящее время намечается тенденция в какой-то степени приспособить теоретические исследования к узким, конкретным потребностям практики, например разработки какого-либо отдельного нормативного акта и т. д. В отдельных трудах советских юристов содержатся ценные рекомендации на этот счет[118].

В принципе, против такого подхода возражений нет, однако лишь при одном непременном условии: если соответствующие интересам практики теоретические изыскания будут соответствовать и общим проблемам развития данной отрасли науки, ее объективным потребностям и не будут подменять развития науки в целом. В противном случае неизбежно возникнет опасность голого практицизма; будет утрачена перспектива, целостная картина научного исследования закономерности общего развития.

Разумеется, и абстрактное теоретизирование, оторванное от потребностей практики, бесплодно. Следовательно, необходимо соблюдать известные пропорции, в равной мере учитывая интересы теории и практики.

Нетрудно заметить, что, руководствуясь чисто практическими соображениями, некоторые авторы предлагали административный процесс рассматривать только как порядок применения определенных мер принуждения. С точки зрения кодификации – это весьма удобный вариант, ибо разработать административно-процессуальный кодекс, который охватил бы только небольшую группу норм административно-процессуального права, значительно проще, нежели кодекс, который регулировал бы все основные стороны советского административного процесса.

Как известно, задача кодификации материальных и процессуальных норм административного права, несомненно, является более сложной, нежели, скажем, кодификация норм советского уголовного права (материального и процессуального). Но вот характерная деталь: кодификация норм материального и процессуального уголовного права, помимо того, что она опиралась на значительный опыт предшествующей кодификационной работы (свидетельством чего являются ранее существовавшие кодексы), в нынешних условиях осуществлялась на базе весьма интенсивных и фундаментальных теоретических исследований, касающихся всех важнейших проблем данной отрасли науки: материальных и процессуальных норм, отношений, сущности названных отраслей права в целом и т. д. Казалось бы, что решение более сложного вопроса, каким является кодификация материального и процессуального административного права, к тому же не имеющая в прошлом необходимого прецедента, должна была бы сопровождаться развертыванием всесторонней теоретической работы в этой области. Конечно, было бы неверным отрицать известные сдвиги, происшедшие за последнее время. Однако если мы обратимся к административному процессу, то сможем констатировать лишь неплохие в целом результаты исследования сущности и специфических особенностей советской управленческой деятельности как основы административного процесса. В то же время в теории советского административного права до сих пор еще не стали предметом специального исследования такие совершенно необходимые для целей кодификации вопросы, как о понятии, специфических чертах, видах административно-процессуальных норм, их соотношении с нормами материального административного права, сфере применения и способах их реализации; о понятии, особенностях и видах административно-процессуальных отношений. Наконец, первостепенным в смысле теоретической и практической значимости представляется вопрос о месте административно-процессуального права в системе советского социалистического права. В нашей юридической литературе довольно оживленно обсуждается вопрос о структуре кодексов, охватывающих, в частности, нормы советского административно-процессуального права, хотя еще не выяснено, что собой представляет административно-процессуальная норма, что она практически регулирует и т. д.

Сказанное имеет прямое отношение и к определению понятия административного процесса. Сторонники широкой его трактовки, как нам представляется, более близки к объективно существующему положению, поскольку они полнее учитывают связи административного процесса с управленческой деятельностью Советского государства и их позиция стимулирует к исследованию вопросов административно-процессуального права в целом. Представление об административном процессе как о деятельности по разрешению споров в сфере управления и применению административного принуждения не может быть признано плодотворным, ибо оно игнорирует существование весьма важных сторон управленческой деятельности.

Таким образом, более правильной представляется оценка административного процесса как порядка разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и другими государственными и общественными органами как деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

§ 2. Структура советского административного процесса

Вопрос о структуре административного процесса, его составных частях, т. е. тех видах административных производств, которые в главных и основных чертах могли бы охватить важнейшие группы индивидуально-конкретных дел, обусловлен самим характером этого вида процессуальной деятельности, охватывающей значительно более широкий крут общественных отношений по сравнению с уголовным и гражданским процессами. Исследование структуры административного процесса имеет как теоретическое, так и практическое значение. Оно самым непосредственным образом связано с проблемой кодификации административно-процессуальных норм, не только могущих составить общую часть административно-процессуального кодекса, но и норм, которые регулируют порядок разрешения отдельных категорий индивидуально-конкретных дел. Решение этой проблемы позволит определить пределы особенной части административно-процессуального кодекса, закрепить специфику административно-процессуального регулирования всех видов производства.

В 1963 г. в статье «К вопросу об административном процессе в СССР» Н. Г. Салищева указывала на следующие виды производств, регулируемых административно-процессуальными нормами:

а) производство по заявлениям граждан по поводу реализации ими своих прав и прав других граждан (производство по назначению пенсий, по делам изобретений и открытий, при приеме в высшие учебные заведения, по жилищно-бытовым делам и др.);

б) производство по жалобам на незаконные действия государственных органов и должностных лиц;

в) производство по делам о привлечении к материальной (в административном порядке), дисциплинарной и административной ответственности;

г) производство по некоторым трудовым спорам;

д) производство по делам об отводе земель и земельных участков и их изъятии;

е) производство по налоговым делам;

ж) производство в нотариальных органах;

з) производство в органах опеки и попечительства;

и) производство по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, в тех случаях, когда предусмотрен административный порядок разрешения таких дел.

Особый вид составляет производство по делам об обращениях общественных организаций, обществ трудящихся и органов общественной самодеятельности в государственные органы по поводу прав и законных интересов этих организаций[119].

С нашей точки зрения, в данной классификации есть ряд положений, заслуживающих поддержки. Так, следует признать оправданным разделение на самостоятельные виды производства по жалобам и производства по заявлениям граждан о реализации принадлежащих им прав. (Здесь попутно отметим, что граждане подают заявления и в связи с реализацией ими возложенных на них обязанностей.) Эта мысль представляется плодотворной, поскольку она создает возможности для более четкого определения особенностей каждого вида процессуальной деятельности.

Есть достаточные основания и для того, чтобы выделить в отдельный вид производства порядок привлечения к материальной, дисциплинарной и административной ответственности с тем, однако, дополнением, что этот вид производства должен включать в себя и порядок применения не только мер административной ответственности, но и мер административного принуждения, не являющихся взысканиями.

Вместе с тем классификация Н. Г. Салищевой содержит, с нашей точки зрения, и неприемлемые положения. Прежде всего не соблюден принцип единства критерия этой классификации. В одном случае вид производства выделяется в зависимости от органа, его осуществляющего, например, производство в нотариальных органах, в органах опеки и попечительства. Остается неясным, почему выделяются только эти два вида производства. Ведь, руководствуясь этим критерием, можно было бы выделить производство по административным делам в органах загса, скажем, по делам об изменении гражданами фамилий и имен, и вообще столько производств, сколько существует видов исполнительно-распорядительных органов.

В то же время некоторые виды производства Н. Г. Салищева определяет уже в соответствии с содержанием рассматриваемых дел, например, производство по налоговым делам, производство по некоторым делам, вытекающим из гражданско-правовых отношений, и т. д.

Отсутствие единого подхода к определению критерия видов административных производств, таким образом, не позволяет с достаточной определенностью охватить их крут.

По мнению А. Т. Гнетова, производство по делам об административных нарушениях есть не что иное, как административный процесс в узком смысле[120]. Более определенно автор высказался о структуре административного процесса в широком смысле. В это понятие он вкладывает следующие виды производств: производство, связанное с осуществлением задач внутренней организации аппарата управления; производство по осуществлению взаимоотношений между государственными органами; производство, связанное с отношениями между гражданами и государственными органами, общественными организациями[121].

Проблема структуры советского административного процесса представляется весьма сложной, прежде всего в силу неразработанности вопросов административного процесса и административно-процессуального права. В известной мере такое отставание можно объяснить особенностями развития той или иной отрасли права, обусловленными потребностями развития общества в целом. В свое время на это обстоятельство обратил внимание профессор Карлова университета в Праге д-р Иосиф Туречек. Он писал, что «в развитии чехословацкого народно-демократического административного права процессуальное право оказывалось позади материального права. Это вполне понятно. После февральской победы нашего народа в ускоренном порядке должно было быть создано прежде всего материальное административное право, которое в конце концов вынудило всеобщую и новую регулировку и неуголовного административного права»[122].

Аналогичная картина наблюдалась и в нашей стране с той, быть может заметной, разницей, что становление административно-процессуального права, за исключением некоторых его институтов, затянулось. Виды административного производства, в частности порядок применения мер административного взыскания, особенно за последние годы получили заметное развитие[123].

Другая трудность заключается в самом объеме административного процесса, который охватывает все сферы управленческой деятельности Советского государства, весьма различные и многие категории индивидуально-конкретных дел.

Поскольку административный процесс есть урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере управления, постольку необходимо отыскать наиболее подходящий критерий, который позволил бы сгруппировать однородные дела, составляющие предмет соответствующего вида административного производства.

Таким критерием может служить характер индивидуально-конкретных дел в сфере управления. При этом под характером мы понимаем свойства, общие для данной группы дел.

Взять к примеру дела по рассмотрению жалоб граждан органами государственного управления. Для всех жалоб, независимо от их содержания, общим является сам характер обращения, именуемого жалобой и порождающего определенные процессуальные последствия. Подобным образом и другие категории дел обладают общими характерными свойствами.

С этой точки зрения советский административный процесс составляет совокупность следующих видов производств:

а) производство по принятию нормативных актов органами советского государственного управления;

б) производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления.

Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия, названные виды производств связывает воедино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из видов производств как о составной части общего понятия административного процесса.

Все шесть видов административного производства осуществляются в сфере советского государственного управления и представляют собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел. Каждый вид производства осуществляется преимущественно исполнительными и распорядительными органами государственной власти. И лишь некоторые категории индивидуально-конкретных дел в соответствии с действующим законодательством разрешают иные государственные органы, их должностные лица, а также общественные организации.

Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются нормами, относящимися к определенной разновидности юридических правил, а именно к административно-процессуальным нормам.

Таким образом, если различия между названными видами производств носят частный характер, обусловленный конкретными особенностями дел, то факторы, объединяющие их в единый административный процесс, имеют уже принципиальное значение.

Обратимся к характеристике наиболее важных черт каждого вида административного производства, имея в виду, что подробный анализ их свойств, особенностей, стадий и так далее составляет предмет специального исследования.

1. Производство по принятию нормативных актов органами советского государственного управления. Оно является несколько необычной составной частью такого юридического понятия, как процесс. Будучи выражением определенных сторон советской управленческой деятельности, административный процесс не может быть, подобно гражданскому и уголовному процессам, сведен только к правоприменительным функциям, а должен определенным образом отразить и элемент правотворчества, свойственный советскому государственному управлению в целом.

Возникает вопрос, можно ли совместить в административном процессе такие, казалось бы, различные понятия, как разрешение индивидуально-конкретных дел и правотворчество. По нашему мнению, ответ должен быть утвердительным. Все дело в том, что правотворчество в сфере государственного управления есть не что иное, как порядок принятия нормативных актов правомочными на то исполнительными и распорядительными органами государственной власти. А это, в свою очередь, означает, что для любого органа управления принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело, поскольку принимается вполне определенный нормативный акт, проходящий при своем принятии установленную законом процедуру, состоящую из ряда стадий[124], независимо от того, какой принимается акт, нормативный или индивидуальный. Вместе с тем принятие нормативного акта вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они возникают не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае конкретного исполнителя как такового нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт, например между подразделениями, готовившими проект, и руководителем, возглавляющим данный орган, отношения по согласованию проекта принимаемого нормативного акта, отношения кворума и т. д.

Субъектами данного вида административного производства являются исполнительные и распорядительные органы, имеющие право принимать нормативные акты управления. В ряде случаев нормативные акты издаются совместно государственными и общественными органами. Например, в Собрании постановлений Правительства СССР за 1966 г. опубликовано 16 совместных постановлений ЦК КПСС и Совета Министров СССР и 9 постановлений, принятых Советом Министров СССР совместно с ВЦСПС.

Особенность этого административного производства состоит еще и в том, что его результат – нормативный акт – в случае несоответствия закону, по общему правилу, подлежит не обжалованию, а опротестованию, отмене вышестоящими органами государства.

2. Производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления. Представляется, что есть достаточные основания для выделения этого производства в самостоятельный вид, хотя на практике прием и рассмотрение заявлений объединены с приемом и рассмотрением жалоб трудящихся.

Так, по справке общего отдела исполкома Ленгорсовета явствует, что в аппарат исполнительного комитета в 1966 г. поступило 41 323 жалобы и заявления. Из них по вопросам предоставления жилой площади, принятия на учет, расселения и т. д. – 26 252; по вопросам нового жилищного строительства и архитектурно-планировочного управления – 1508; по вопросам назначения пенсий и ВТЭК – 2280; по вопросам транспорта и телефонизации – 1806; по вопросам коммунального и бытового обслуживания – 521; по вопросам здравоохранения и торговли – 1248; по вопросам народного образования, определения детей в детские учреждения – 796; по вопросам прописки в Ленинграде – 2495; по вопросам награждения и трудовым конфликтам – 1505.

Между тем имеются существенные различия, влекущие процессуальные особенности рассмотрения жалоб и заявлений.

Поэтому прав В. И. Ремнев, указывающий на необходимость различать эти разновидности обращений. Под заявлением он понимает обращение гражданина по поводу реализации права или законного интереса в порядке обычной, нормальной деятельности органов государства или общественной организации[125].

Производство по рассмотрению заявлений граждан характеризуется также и тем, что охватывает практически все области управленческой деятельности Советского государства. Это обусловлено широким кругом прав, которым обладают граждане в сфере управления.

Основанием для возникновения данного вида производства являются действия указанных субъектов в связи с необходимостью реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления. Таким фактом, порождающим административно-процессуальное правоотношение, является заявление гражданина, поданное в соответствующий орган, например в отдел социального обеспечения по поводу назначения пенсии и т. д.

Основанием для заявления может быть и реализация обязанностей граждан. Как известно, закон предусматривает ситуации, при наступлении которых гражданин обязан обратиться в соответствующий орган. Так, в соответствии со ст. 1 Положения о паспортах, утвержденного постановлением Совета Министров СССР от 21 октября 1953 г., граждане СССР в возрасте 16 лет и старше, проживающие в определенных местностях, обязаны иметь паспорта.

Этот вид административного производства возникает также в связи с обращениями одних государственных органов к другим, например нижестоящих органов управления к вышестоящим. Установление четкого процессуального порядка рассмотрения этих обращений приобретает весьма существенное значение в современных условиях. Хозяйственная реформа «обязательно предполагает изменение взаимоотношений предприятия с вышестоящими органами хозяйственного управления. Последние формируют и утверждают планы-задания предприятиям по производству продукции, выполняя тем самым свою основную административную функцию. Но дальше их взаимоотношения с предприятиями должны основываться преимущественно на экономических методах. Это означает, что после утверждения плана любые изменения в него должны вноситься лишь с обоюдного согласия, с учетом интересов предприятия»[126]. По нашему мнению, процедура достижения обоюдного согласия должна получить четкое урегулирование при помощи административно-процессуальных правил, что станет гарантией соблюдения прав предприятий в их взаимоотношениях с вышестоящими органами хозяйственного управления.

3. Производство по жалобам и спорам в сфере советского государственного управления. Внешне этот вид производства имеет некоторые черты сходства с производством по заявлениям граждан. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы и заявления суть обращения граждан к компетентным органам государственного управления. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой и заявлением, существенно отличны.

Жалоба представляет собой следствие фактического или предполагаемого нарушения права или законного интереса гражданина либо другого лица. Поэтому главная и единственная цель жалобы – восстановить нарушенное право. «Содержанием жалобы, – отмечает Ю. М. Козлов, – является указание на конкретный факт нарушения органом или должностным лицом прав или интересов заявителя. Без указания на факт нарушения прав или интересов жалоба становится беспредметной»[127].

Действующее законодательство предусматривает ряд процессуальных особенностей, характерных только для порядка рассмотрения жалоб. Так, закон категорически запрещает пересылку жалоб на рассмотрение тех учреждений и лиц, на действия которых она принесена[128].

Немаловажное значение имеет и такая процессуальная особенность, как установление точных сроков для государственных органов различного масштаба по рассмотрению жалоб граждан. Процессуальной особенностью административного производства по жалобам следует признать также требование закона о привлечении к строгой ответственности лиц, не выполняющих решений, принимаемых по жалобам, а также виновных в волоките и невнимательном отношении к жалобам и жалобщикам.

Составной частью этого вида производства являются рассмотрение и разрешение споров в сфере советского государственного управления. Можно сказать, что рассмотрение жалоб и разрешение споров – действия в своей сущности однотипные, поскольку жалобы есть не что иное, как разновидность споров.

Споры между субъектами в сфере государственного управления по сравнению с другими категориями дел имеют относительно небольшой удельный вес. Тем не менее для их разрешения в ряде случаев установлен определенный процессуальный порядок, реализуемый посредством деятельности, например, органов арбитража[129].

Возбуждение дела в арбитраже происходит в целях защиты нарушенного права или охраняемого законом интереса и является не только правом хозяйственной организации, но и ее обязанностью перед государством, так как в ее управление государство передало определенную часть социалистической собственности и тем самым возложило обязанность охранять социалистическую собственность от всяких посягательств. Поэтому вышестоящая организация должна организовать контроль за правильной деятельностью своих подчиненных хозяйственных организаций таким образом, чтобы они сами надлежащим образом использовали защиту арбитражем их прав и интересов, проявляли инициативу, руководствуясь принципом хозяйственного расчета[130].

4. Производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Как самостоятельный вид это административное производство не укладывается в обычные представления о процессе, поскольку оно отражает организационные начала в деятельности исполнительных и распорядительных органов.

Известно, что функционирование всей системы аппарата государственного управления в целом и каждого звена этой системы в отдельности предполагает установление рациональных взаимоотношений между органами, а также между внутренними подразделениями каждого органа. Следовательно, необходима процедура решения ряда вопросов организации работы тех или иных звеньев аппарата управления, причем процедура стабильная и единообразная. А этих качеств можно добиться только при помощи юридических правил, конкретнее – административно-процессуальных норм.

Такие нормы регулируют, например, порядок решения вопросов об образовании какого-либо исполнительного и распорядительного органа, т. е. вопросов, касающихся системы аппарата управления в целом. Действующее законодательство предоставляет определенным органам управления такое право. Так, согласно п. «е» ст. 68 Конституции СССР Совет Министров СССР имеет право образовывать в случае необходимости специальные комитеты и главные управления по делам хозяйственного, культурного и оборонного строительства.

На основании ст. 20 Общего положения о министерствах СССР Министерство СССР создает, реорганизует и ликвидирует предприятия, организации и учреждения союзного подчинения в пределах установленного ему плана по труду (бюджетных ассигнований).

Решения о создании, реорганизации и ликвидации предприятий, организаций и учреждений принимаются союзно-республиканским Министерством СССР после предварительного рассмотрения в необходимых случаях этих вопросов с Советами Министров соответствующих республик[131].

Производство по организационным делам в аппарате государственного управления охватывает также вопросы образования различных структурных подразделений в соответствующих органах, вопросы, связанные с правовыми аспектами организации контроля, проверки исполнения и т. д.

Данный вид административного производства характеризуется главным образом тем, что применяется внутри аппарата управления либо отдельного исполнительного и распорядительного органа и связан с решением вопросов непосредственной практической деятельности данного аппарата. В этом плане названный вид административного производства представляет собой процессуальный порядок реализации принципа демократического централизма в государственном управлении, предназначенного для установления рациональных взаимоотношений между центром и местами. Значительная, если не большая, часть отношений между органами государственного управления по вертикали регулируется нормами административного права, как материального, так и процессуального.

5. Производство по делам о поощрениях. В сфере советского государственного управления оно является специфическим видом производства, присущим исключительно административному процессу. Существование этого вида производства непосредственно обусловлено той ролью, которую в Советском государстве играет метод убеждения. Составной частью его является широкий круг разнообразных мер поощрения, применяемых исполнительными и распорядительными органами государственной власти.

Административно-процессуальное регулирование здесь имеет большое значение для эффективного применения самых различных средств из арсенала метода убеждения, объективного решения возникающих при этом, подчас весьма сложных, вопросов. В ряде случаев порядок их решения установлен действующим законодательством. Так, 17 февраля 1967 г. ЦК КПСС и Совет Министров СССР приняли постановление «Об утверждении Положения о Ленинских и Государственных премиях СССР и о Комитетах по Ленинским и Государственным премиям СССР при Совете Министров СССР»[132].

Положение содержит административно-процессуальные нормы, определяющие основания, по которым может быть произведено выдвижение тех или иных работ на соискание премии, кому предоставлено право выдвижения, сроки, в течение которых может быть произведено выдвижение, порядок предварительного публичного обсуждения выдвинутых работ, условия технического оформления работ и др. Кроме того, административно-процессуальные нормы, содержащиеся в данном Положении, регулируют деятельность специальных органов – комитетов при Совете Министров СССР по присуждению Ленинских и Государственных премий.

Акты, регулирующие порядок применения некоторых видов поощрений, действуют и в союзных республиках. Например, 16 февраля 1965 г. Совет Министров РСФСР утвердил Положение о Государственных премиях РСФСР[133].

Субъектами административного производства по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления могут быть как граждане, так и различные предприятия, учреждения и организации.

6. Производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления. Этот вид производства разработан в литературе более основательно, чему в немалой степени способствовало принятие в последние годы ряда специальных нормативных актов, регулирующих порядок применения административных взысканий[134]. Это создало предпосылки для активизации соответствующих научных исследований, следствием чего явилось издание ряда монографических работ по вопросам административной ответственности[135].

В производстве по делам о применении мер принуждения в сфере советского государственного управления, несомненно, центральное место занимает порядок рассмотрения дел об административных проступках и применения мер взыскания. Однако этим данный вид производства не исчерпывается, он включает в себя также применение материальной и дисциплинарной ответственности в административном порядке, а также применение иных мер административного принуждения, помимо административных взысканий.

Субъектами данного вида административного производства выступают, прежде всего и главным образом, граждане. Вместе с тем характерную особенность составляет то, что в установленных законом случаях в этом производстве участвуют не только органы управления, но и другие органы, например, народные суды, народные судьи и т. д.[136] Таковы, с нашей точки зрения, важнейшие особенности всех видов производств, составляющих в своей совокупности советский административный процесс. Нетрудно заметить, что его структура отличается не только сложностью, но и известным своеобразием по сравнению со структурой гражданского и уголовного процессов.

§ 3. Отличие административного процесса от процессов гражданского и уголовного

Анализ того или иного явления не может исчерпываться его определением, в котором концентрируется внимание лишь на самых главных чертах исследуемого явления. Для более полной его характеристики, оценки отдельных сторон и свойств положительные результаты дает сравнение однотипных явлений, в частности административного процесса с гражданским и уголовным процессами.

В административно-правовой литературе, как уже говорилось, существует тенденция формулировать понятие административного процесса по образу и подобию двух других видов процессуальной деятельности[137].

Сравнивая административный процесс с гражданским и уголовным, нельзя не обратить внимание на наличие общих черт у двух последних видов процесса. «Единство уголовного и гражданского процессов в том, что у них общий предмет регулирования – это вид деятельности государственных органов, именуемый правосудием. Правосудие – центральное понятие, одинаково важное для уголовного и гражданского процессов»[138]. Эти два вида процесса сближает также присущий процессуальным отношениям элемент властности[139].

По мнению М. С. Строговича, оба процесса являются способами, методами осуществления единого правосудия в двух разных сферах правовых отношений. Единство правосудия и суда в СССР означает и единство уголовного и гражданского процессов[140].

Разумеется, эти два вида процесса определенным образом отличаются друг от друга в том плане, в каком различаются два порядка судопроизводства. Однако у них значительно больше факторов сближающих, нежели разделяющих. Поэтому сравнение административного процесса мы будем проводить одновременно с двумя другими видами процесса.

При сопоставлении административного и судебного процессов целесообразно прежде всего отметить общность между этими понятиями. Ее порождают два фактора – политический и юридический. Политический фактор состоит в том, что все разновидности процесса имеют социалистическую природу, отвечают интересам советского общества и государства и каждый из них реализует задачи коммунистического строительства.

Юридическая общность проявляется прежде всего и главным образом в том, что административный, уголовный и гражданский процессы представляют собой урегулированный правом порядок, при помощи которого достигается реализация материальных правовых норм различных отраслей права. В то же время каждый вид процесса регулируется соответствующими процессуальными нормами.

В принципе соотношение этих понятий, как нам представляется, выглядит следующим образом (см. схему на стр. 88).

В советской юридической литературе по вопросу об общности процессов высказывались и другие суждения. Так, по мнению Н. Н. Полянского, административный и уголовный процессы объединяет прежде всего то, что суд и органы управления представляют собой органы власти, кроме того, их объединяет общая задача – борьба с правонарушениями[141].

С этим нельзя согласиться по следующим соображениям. Во-первых, характер властных полномочий у суда и органов управления весьма различен. Некоторые органы государственного управления не всегда представляется возможным безоговорочно именовать органами власти из-за специфического характера их полномочий. Например, такие органы, как административные комиссии при исполнительных комитетах районных, городских Советов депутатов трудящихся, рассматриваются как органы общественные[142] либо как органы государственно-общественные[143].

Во-вторых, борьба с правонарушениями отнюдь не может рассматриваться как общая задача суда и органов государственного управления. Это главная задача судебных органов, которые и создаются для ее выполнения, если иметь в виду, например, уголовное судопроизводство. Но борьба с правонарушениями не есть главная задача всех органов государственного управления, хотя некоторые из них специально этим занимаются. Подавляющее большинство органов государственного управления решает совершенно иные задачи, и их процессуальная деятельность имеет к борьбе с правонарушениями довольно отдаленное отношение. Только в самом широком плане можно сказать, что если правонарушение – социальное зло, то борьба с ним – задача любой организации.

Рассмотрим теперь основные черты отличия административного процесса от других видов процесса.

1. Административный процесс отличается от процесса гражданского и уголовного своим содержанием, ибо он представляет собой определенную часть управленческой деятельности Советского государства[144].

В значительной степени административный процесс – это организующая деятельность, в которой можно выделить устойчивые стержневые элементы, нуждающиеся в четком правовом регулировании. В связи с этим необходимо возразить против попыток представить дело так, будто бы деятельность большинства исполнительных и распорядительных органов отличается оперативностью и постоянно меняющимся содержанием, в связи с чем она не требует стабильного закрепления правил ее осуществления[145].

Содержание деятельности подавляющего большинства управленческих органов отличается именно стабильностью. Взять, к примеру, исполнительные комитеты местных Советов депутатов трудящихся. Разве практика их работы не выработала устойчивых правил деятельности этих органов? Далее, оперативность отнюдь не является причиной изменения содержания работы. Достаточно сказать, что при постоянном содержании работы органов прокуратуры одним из главных условий и требований, предъявляемых к ним, является как раз оперативность. Для органов государственного управления оперативность – важнейшее качество их работы, однако она не колеблет постоянства содержания управленческой деятельности.

2. Советский административный процесс отличается от процессов гражданского и уголовного также и своими задачами. В соответствии с действующим законодательством правосудие в СССР призвано охранять от всяких посягательств:

а) закрепленный Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик общественный и государственный строй Союза ССР, социалистическую систему хозяйства и социалистическую собственность;

б) политические, трудовые, жилищные и другие личные и имущественные права и интересы граждан СССР, гарантированные Конституцией СССР и конституциями союзных и автономных республик;

в) права и охраняемые законом интересы государственных учреждений, предприятий, колхозов, кооперативных и иных общественных организаций.

Что же касается административного процесса, то он далеко не ограничивается решением правоохранительных задач. Как отмечалось раньше, государственное управление и правосудие представляют собой две самостоятельные формы советской государственной деятельности, заметно различающиеся друг от друга по своим конкретным целям и задачам. Поскольку административный процесс есть часть управленческой деятельности, можно сказать, что он является одним из способов реализации целей и задач исполнительно-распорядительной деятельности. Таким образом, помимо правоохранительных в ходе советского административного процесса осуществляются и многие другие функции советского государственного управления.

3. Между административным процессом, с одной стороны, и уголовным и гражданским процессами – с другой, существует также определенное структурное различие. Каждый из видов процесса состоит из ряда производств, которые структурно располагаются неодинаково.

Например, основные виды производства, составляющие уголовный процесс, располагаются последовательно и в таком же порядке возникают. Чтобы возникло производство в кассационной инстанции, ему должно обязательно предшествовать производство по тому же делу в суде первой инстанции.

Аналогичная, в принципе, картина наблюдается и в соотношении основных компонентов гражданского процесса, хотя закон выделяет три параллельно существующих производства – исковое, по делам, возникающим из административных правонарушений, и особое производство. Это параллельно существующие первичные виды производств. За ними в определенной последовательности располагаются производство в кассационной инстанции, производство в надзорной инстанции и т. д.

Что же касается административного процесса, то для него характерно параллельное расположение рассмотренных ранее видов производств. При этом некоторые из них, по общему правилу, не требуют своего продолжения, т. е. своеобразной второй инстанции. К их числу может быть отнесено, например, производство по изданию нормативных актов управления, по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления. Названные виды производства начинаются и заканчиваются, как правило, с одним и тем же составом участников.

Другие виды административного производства предполагают существование дополнительных форм разрешения тех или иных дел, возможность участия дополнительных органов, обладающих способностью и правомочием окончательно решить дело.

Такое структурное расположение производств в советском административном процессе, весьма отличных друг от друга по своему содержанию, делает весьма актуальной проблему их рационального регулирования с учетом конкретных особенностей каждого из них.

4. Отличие административного процесса от гражданского и уголовного следует проводить также и по органам, их осуществляющим. Вряд ли нужно доказывать различия между судебными и управленческими органами, они очевидны.

Любой судебный орган, начиная от Верховного суда СССР и кончая городским (районным) народным судом, создается исключительно для отправления правосудия, т. е. только для строго определенных рамок процессуальной деятельности. Вот почему особое значение здесь приобретает процессуальная форма как одно из существенных свойств уголовного и гражданского процессов. «Для судебной власти, – пишет Н. Н. Полянский, – характерно не просто применение правового положения к конкретному случаю, но именно решение (как особый и притом формальный акт) вопроса о применении права к конкретному случаю. Правда, решение вопроса о применении нормы права к конкретному случаю, применяемое в качестве самостоятельного акта, может сопутствовать и административной деятельности. Но в то время как для административной деятельности такого рода решение является моментом привходящим, не всегда и не обязательно ей присущим, для судебной деятельности такое решение – признак, необходимый и постоянный, ей имманентный. Решение о применении права к конкретному случаю – отличительный признак правосудия в том смысле, что без этого признака нет правосудия, тогда как в административной деятельности этот момент не всегда предполагается»[146].

Данный признак объективно направлен против ограничительной трактовки понятия административного процесса и, следовательно, против попыток строить административный процесс по аналогии с процессом судебным.

Отграничение советского административного процесса от уголовного и гражданского может быть проведено и по другим признакам, например, по особенностям соответствующих групп процессуальных норм, регулирующих определенные виды процессуальной деятельности, по способам и приемам, применяющимся при решении индивидуально-конкретных дел в ходе каждого из названных видов процесса, и т. д.

Таким образом, административный процесс, наряду с процессом уголовным и гражданским, представляет собой определенный способ разрешения индивидуально-конкретных дел. Он имеет свою специфику, особенности, отличающие его от иных видов процессуальной деятельности, и регулируется соответствующими правовыми нормами.

§ 1. О соотношении материальных и процессуальных норм в советском праве

Проблема правовой нормы занимает едва ли не центральное место в советской правовой науке. Ее разработка имеет первостепенное теоретическое и практическое значение. Этим объясняется постоянный к ней интерес ученых. Результатом такого внимания к названной проблеме, как нам представляется, следует признать выработку ряда общепринятых положений, основанных на применении марксистской диалектики к анализу данной области социальных явлений.

Марксистско-ленинская теория права исходит из того, что юридические нормы представляют собой разновидность социальных норм, что правовые нормы существуют лишь в классовом обществе, что они, будучи продуктом творчества людей, обладают классово-волевым содержанием, служат потребностям господствующего класса, а в обществе, строящем коммунизм, – потребностям всего народа. Такая классово-политическая характеристика правовых норм полностью разделяется всеми представителями советской юридической науки. Разумеется, единство в главном, коренном, существенном не отрицает возможности проявления разнообразия в оценке многих правовых аспектов проблемы. В нашей юридической литературе высказаны различные взгляды о понятии правовой нормы, ее структуре, классификации норм, способах их реализации.

Обычно называют три основных признака, которые объективно свойственны каждой правовой норме и в своей совокупности не только характеризуют ее в целом, но и дают возможность отличить от всех иных социальных норм, действующих в данном обществе.

1. Норма права устанавливается или санкционируется государством. Во всех без исключения случаях, – идет ли речь о непосредственном установлении нормы государством или ее санкционировании, – правовая норма есть продукт государственной власти.

2. Норма права есть общее правило поведения субъектов. Именно поэтому правовая норма может выполнить свое социальное назначение – быть государственно значимым регулятором общественных отношений[147], поскольку она рассчитана на неоднократное применение к неопределенному числу случаев[148], регулирует повторяющиеся общественные отношения[149].

Правило поведения, воплощенное в норме, может быть выражено с различной степенью обязательности. С этой точки зрения различаются нормы, устанавливающие определенные принципы, нормы-призывы, нормы-рекомендации.

3. Реализация правовой нормы обеспечивается силой государственного воздействия[150].

Отмеченные черты юридической нормы должны быть отнесены и к характеристике процессуальных норм, в частности административно-процессуальных.

Исследованием процессуальных норм занимаются преимущественно представители отраслевых юридических наук, прежде всего гражданского и уголовного процессов[151]. Значительно больше внимания стало уделяться процессуальным нормам и в теории советского административного права[152].

Для выявления их специфики необходимо обратиться к рассмотрению некоторых общих вопросов характеристики процессуальных норм, и прежде всего, к вопросу об общем отношении материальных и процессуальных норм в советском праве.

Соотношение материальных и процессуальных правовых норм обусловлено их принадлежностью к одной системе права – социалистическому праву. Это означает, что материальные и процессуальные нормы определяются в конечном счете условиями материальной жизни социалистического общества, его экономическим базисом. Следовательно, процессуальные нормы в полной мере обладают теми же свойствами, которые характеризуют социалистическое право в целом: они выражают волю советского народа, служат его интересам и имеют своей целью регулирование определенных общественных отношений.

Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено, прежде всего, в их «двойной» обусловленности. Как уже отмечалось, социалистическое право в целом и все составляющие его нормы в отдельности определяются материальными условиями жизни общества. Это в равной степени справедливо по отношению и к материальным, и к процессуальным нормам. Однако для полной характеристики процессуальных норм этого еще недостаточно, ибо они в своем содержании обусловлены не только социально-экономическим строем общества, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и которую они обслуживают. Это дает основания говорить о вторичном характере процессуальных норм, о том, что самое существование их подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм[153].

Вторичный характер процессуальных норм отнюдь не означает, что они порождены материальными нормами. Непосредственным источником и тех и других является правотворческая деятельность компетентных государственных органов. Но не подлежит сомнению их тесная связь и обусловленность процессуальных норм особенностями соответствующих материальных норм.

При сопоставлении, например, уголовных и уголовно-процессуальных правовых норм Н. Н. Полянский пишет: «Не уголовные законы существуют для того, чтобы людей судили, а судят для того, чтобы обеспечить надлежащее применение уголовного закона. Поэтому задачи уголовного законодательства не могут не быть и задачами уголовного суда. Процессуальное право служит охране существующего правопорядка через посредство материального права, обеспечивая его применение»[154].

Мы разделяем взгляд, согласно которому процессуальные нормы рассматриваются в качестве средства, используемого для реализации определенных материальных норм. При этом обнаруживается своеобразная зависимость между материальными и процессуальными правовыми нормами: все процессуальные нормы служат целям реализации материальных норм, но не все материальные нормы реализуются с помощью процессуальных норм[155].

Но если мы признаем, что служебное назначение процессуальных норм состоит в обеспечении реализации норм материальных, то неизбежным следствием этого должно быть признание существования определенных групп процессуальных норм, обслуживающих каждую отрасль материального права. Следовательно, любая отрасль материального права предполагает в качестве необходимого условия своей реализации наличие известного числа норм процессуальных. При этом удельный вес различных групп процессуальных норм, сфера и характер их взаимодействия с материальными нормами не одинаковы.

Как известно, в юридической литературе получил полное признание факт существования по крайней мере двух самостоятельных групп процессуальных норм, имеющих ясно выраженный статут отрасли социалистического права – гражданско-процессуального и уголовно-процессуального[156]. Наиболее универсальной отраслью процессуального права, несомненно, должно быть признано гражданско-процессуальное. Если уголовно-процессуальное право связано с реализацией исключительно норм материального уголовного права, то гражданско-процессуальное право обеспечивает реализацию материальных норм нескольких отраслей права – гражданского, трудового, административного, колхозного, семейного и др.

Означает ли это, что за пределами гражданско-процессуального права уже не существует иных процессуальных норм, которые, естественно, имеют не такую широкую сферу применения, а действуют внутри той или иной отрасли материального права. На этот вопрос следует ответить отрицательно.

Как известно, суд в порядке гражданского судопроизводства на основе норм гражданского процессуального права рассматривает определенные категории дел, в частности, трудовые споры, вытекающие из трудовых правоотношений, удельный вес которых в гражданском процессе признается немалым[157]. В то же время некоторые трудовые споры, например, по поводу установления должностных окладов, исчисления трудового стажа и другие, рассматриваются в ином процессуальном порядке. Положение о порядке рассмотрения трудовых споров, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета СССР от 31 января 1957 г., содержит процессуальные нормы, регулирующие порядок рассмотрения трудовых споров в фабрично-заводском, местном комитете профессионального союза и т. д. Эти и многие аналогичные нормы должны рассматриваться как процессуальные, точнее, процессуально-трудовые правовые нормы.

За пределами гражданско-процессуального регулирования находятся и определенные категории колхозных правоотношений. Так, ряд статей Примерного устава сельскохозяйственной артели содержит процессуальные нормы, регулирующие порядок выделения, изъятия, обмена, изменения размера приусадебного участка (ст. 2); порядок принятия и исключения лиц из членов артели (ст. 8); порядок разрешения споров, связанных с установлением норм выработки, расценок работ в трудоднях или деньгах (ст. 20); порядок начисления трудодней членам сельскохозяйственных артелей и т. д. Следовательно, здесь мы имеем дело с колхозно-процессуальными правовыми нормами.

Государственно-процессуальные нормы содержатся не только в текущих нормативных актах, но и в Основном законе – Конституции СССР, конституциях союзных и автономных республик. Можно привести немало примеров государственно-процессуальных норм, скажем, норм, регламентирующих деятельность представительных органов государственной власти – Советов депутатов трудящихся, процессуальных норм, определяющих порядок проведения выборов в Советы, отзыва депутатов.

Приведенные примеры подтверждают вывод о том, что во всех сферах действия материальных норм права существуют и соответствующие процессуальные нормы. В связи с этим нельзя согласиться с некоторыми положениями, выдвинутыми С. С. Алексеевым. Правильно указывая, что не каждой отрасли материального права соответствует своя процессуальная отрасль, С. С. Алексеев исходит из того, что трудовые, колхозные, семейные и отчасти административные правоотношения осуществляются в рамках гражданско-процессуального права[158]. Как уже отмечалось, гражданско-процессуальное право не обеспечивает потребности всех норм отраслей материального права. Например, семейное право в рамках гражданско-процессуального права реализуется далеко не полностью. Как известно, в соответствии с КЗоБСО многие споры разрешаются в административном порядке. К ним относятся, в частности, споры по поводу отказа органов загса в регистрации того или иного акта гражданского состояния; по поводу отказа органов загса в просьбе об исправлении или дополнении актовых записей; по поводу усыновления, установления опеки и попечительства; по поводу назначения государственных пособий многодетным и одиноким матерям.

Помимо этого, существуют процессуальные нормы, регулирующие порядок деятельности органов загса.

Итак, удельный вес процессуальных юридических норм оказывается более значимым, а их роль более многообразной и важной, чем это может показаться на первый взгляд. Признавая существование двух процессуальных отраслей права, советская правовая наука в то же время не может и не должна игнорировать существование многочисленных других процессуальных норм, обеспечивающих реализацию норм материального права. Эти нормы также должны стать предметом исследования, поскольку их совершенствование имеет самое непосредственное отношение к улучшению порядка деятельности самых различных государственных и общественных органов, что в современный период приобретает особую значимость.

Таким образом, о соотношении материальных и процессуальных правовых норм представляется возможным говорить в двух аспектах. Прежде всего это соотношение проявляется в существовании самостоятельных процессуальных и материальных отраслей, составляющих в своей совокупности единую систему советского социалистического права.

К процессуальным отраслям относятся:

а) уголовно-процессуальное право, имеющее своей задачей обеспечить реализацию норм материального уголовного права;

б) гражданско-процессуальное право, обеспечивающее реализацию материального гражданского права, а также материальных норм трудового, колхозного, административного и некоторых других отраслей права;

в) административно-процессуальное право, задача которого состоит в обеспечении реализации норм материального административного права (за исключением норм, реализуемых с помощью гражданско-процессуального права), а также соответствующих норм гражданского, земельного, финансового и некоторых иных отраслей права[159].

Соотношение материальных и процессуальных норм проявляется также в существовании определенных групп процессуальных норм внутри ряда материальных отраслей. При этом важно подчеркнуть, что сфера действия этих норм не выходит за рамки данной материальной отрасли. Такие нормы существуют внутри государственного, финансового, колхозного и других отраслей права[160].

§ 2. Понятие и особенности административно-процессуальных норм

Соотношение материальных и процессуальных административно-правовых норм строится в принципе на тех же основах, что и в некоторых иных отраслях советского права[161]. Это положение, как нам представляется, подлежит ограничительному толкованию. Его нельзя безоговорочно распространять на все без исключения отрасли советского социалистического права.

Несомненно, процессуальные нормы любой отрасли права имеют своей целью обеспечить реализацию норм материального права. С этой точки зрения соотношение двух видов норм одинаково в любой отрасли. Но, учитывая удельный вес процессуальных норм, их роль в реализации материальных норм данной отрасли, соотношение между ними однообразным признать нельзя. По-видимому, здесь следует различать две группы отраслей права. К первой – надлежит отнести гражданское, уголовное и административное право. Характерным для этой группы является существование одноименных материальных и процессуальных отраслей права: гражданского (материального и процессуального), уголовного (материального и процессуального) и административного (материального и процессуального).

Если факт существования гражданско-процессуального и уголовно-процессуального права не подвергается сомнению в юридической литературе, то постановка вопроса об административно-процессуальном праве как отрасли советского социалистического права требует специального и обстоятельного исследования.

На страницах печати уже высказывались мнения в пользу признания самостоятельного существования советского административно-процессуального права. Так, Г. И. Петров рассматривает административно-процессуальное право как совокупность норм, регулирующих общественные процессуальные отношения, складывающиеся в сфере управленческой деятельности Советского государства[162]. Ряд авторов предлагают рассмотреть вопрос о месте административно-процессуального права, полагая, что эта отрасль права должна быть самостоятельной, на равных началах с гражданским и уголовным процессуальным правом[163]. Еще более определенно высказываются М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, констатирующие, что административно-процессуальное право как отрасль уже существует[164].

Мы разделяем мнение о необходимости признания за административно-процессуальным правом статуса самостоятельной отрасли социалистического права. Предварительно в качестве одного из оснований для такого вывода необходимо, на наш взгляд, использовать общепризнанное существование административного процесса как самостоятельного юридического порядка реализации норм материального административного и некоторых иных отраслей права. А если есть процесс, то должны получить признание и соответствующие процессуальные нормы, его регулирующие. Следствием юридического обособления административного процесса является выделение воздействующей на него совокупности правовых норм в качестве самостоятельной процессуальной отрасли советского права.

Таким образом, соотношение материальных и процессуальных норм проявляется, прежде всего, в существовании двух видов отраслей. И только поэтому соотношение материальных и процессуальных норм в административном праве адекватно их соотношению в гражданском и уголовном праве.

Ко второй группе следует отнести отрасли материального права, которые не имеют одноименных процессуальных отраслей – государственное право, трудовое, колхозное и др. Особенностью процессуальных норм этих отраслей является то, что они обслуживают только свою отрасль и не имеют отношения к реализации материальных норм других отраслей права. Из отраслей первой группы это характерно только для уголовно-процессуального права.

При анализе соотношения материальных и процессуальных административно-правовых норм немаловажное значение имеет степень обособленности процессуальных норм от материальных. Для уголовного и гражданского права это обособление является наиболее полным и последовательным, чего нельзя в настоящее время сказать об административном праве.

Неразделенность материальных и процессуальных норм в административном праве объясняется, на наш взгляд, следующими причинами. Во-первых, многообразием процессуальной деятельности в сфере советского государственного управления. Эта сфера, как известно, охватывает многие весьма различные по своему содержанию, отрасли государственного управления, а также отдельные управленческие функции, что затрудняет выявление закономерностей, на основе которых можно было бы отделить процессуальные нормы.

Во-вторых, множественностью органов, применяющих процессуальные нормы административного права. Если гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы применяются сравнительно узкой системой органов, то круг субъектов, применяющих административно-процессуальные нормы, не только значительно более широк, но и как следствие этого – более разнообразен. Кроме того, суд, например, предназначен для решения строго ограниченного круга дел, которые прямо предусмотрены законом. Что же касается исполнительных и распорядительных органов, то их процессуальная деятельность регулируется лишь в основных чертах, причем некоторые стороны процессуальной деятельности управленческих органов правом не регулируются, находясь под воздействием, условно говоря, организационно-процессуальных норм. Следовательно, если разработка единых процессуальных законов, регулирующих правила гражданского и уголовного судопроизводства и процесса, не представляет особых трудностей, то в сфере административного права уже одно определение понятия административного процесса, сферы применения административно-процессуальных норм вызывает принципиальные разногласия.

В-третьих, имеет определенное значение и слабая научная разработка вопросов советского административного процесса и советского административно-процессуального права.

Процесс размежевания материальных и процессуальных административно-правовых норм, обусловленный объективными потребностями управленческой практики, еще только начинается, и его дальнейшему развитию должна способствовать активизация научной работы в данной области. «Поскольку, – пишет Б. Б. Хангельдыев, – государственное управление “обслуживает” как материальные, так и процессуальные правовые предписания, в административном праве следует различать две структурные, вполне самостоятельные части: административно-материальное и административно-процессуальное право. Наука управления и законодатель еще не отделили в целом организационно-материальные нормы от организационно-процессуальных, хотя в некоторых сферах правового регулирования такая работа уже проделана»[165].

Есть основания предположить, что роль процессуального регулирования управленческой деятельности в современных условиях и, следовательно, роль процессуальных норм административного права и всей отрасли в целом будет возрастать. Такой вывод вытекает из постановлений сентябрьского (1965 г.). Пленума ЦК КПСС и основанных на них постановлениях партии и правительства. Как известно, предпринятая на основе решений Пленума ЦК КПСС хозяйственная реформа внесла много нового во взаимоотношения предприятий и органов хозяйственного управления; потребовала установления взаимных прав и обязанностей в этих отношениях, повышения ответственности как предприятий, так и органов управления промышленностью.

Административно-процессуальные нормы должны максимально содействовать решению многих актуальных вопросов управленческой деятельности Советского государства. Например, ощущается насущная потребность в четком процессуальном регламентировании порядка принятия нормативных актов советского государственного управления, порядка разрешения заявлений и обращений организаций о реализации их прав в сфере управления, порядка разрешения жалоб и рассмотрения споров в сфере управления, порядка разрешения организационных дел в аппарате государственного управления, разрешения дел о поощрениях и применении принудительных мер в сфере управления, т. е. вопросов, связанных с регламентированием всех видов административных производств.

Исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться на данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные Советским государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является юридическая природа. Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли права. Следовательно, для характеристики интересующих нас норм еще недостаточно установить их принадлежность к правовым предписаниям. Не менее важно определить предмет регулирования и тем самым выявить характерные черты данных норм, выделить их из массы иных правовых предписаний.

Вопрос о специфике материальных норм является предметом специального исследования в науке административного права. Его можно считать, в принципе, решенным. Как отмечалось в специальной литературе, особенность административно-правовых норм состоит в том, что они регулируют только те общественные отношения, которые складываются в сфере исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства и, следовательно, имеют управленческий характер[166].

Что касается предмета регулирования административно-процессуальных норм, то эта проблема в юридической литературе почти не разработана. При определении его существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, служебного назначения административно-процессуальных норм. Конечно, в широком плане можно сказать, что материальные и процессуальные нормы объединяет их принадлежность к социалистическому праву[167]. Но такой подход не позволяет выявить специфику общности между соответствующими группами материальных и процессуальных правовых норм. Процессуальные нормы гражданского, уголовного и административного права обеспечивают реализацию, прежде всего, одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют материальные и процессуальные отношения, складывающиеся соответственно в одной и той же области. Для материальных и процессуальных норм административного права такой областью является сфера государственного управления.

Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации материальных норм, прежде всего административного, а также норм иных отраслей материального права[168].

Иными словами, для административно-процессуальных норм материальные нормы являются своеобразной основой существования. Этот вывод имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Сказанным, однако, не исчерпывается различие между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами. Несмотря на то, что они регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково.

Материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют различные отношения либо различные стадии того или иного отношения. Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения[169]. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут или должны быть реализованы.

Иную позицию по вопросу о соотношении материальных и процессуальных административно-правовых норм защищает Н. Г. Салищева. Если нормы материального административного права, пишет автор, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.

Н. Г. Салищева указывает на следующие различия между этими видами норм. Во-первых, нормы материального и административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению спора по данному правоотношению) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения.

Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка и необходимость соблюдения правил социалистического общежития, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания.

Отсюда следует общий вывод: если нормы материального административного права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц[170].

Позиция Н. Г. Салищевой вызывает несколько принципиальных возражений. Прежде всего нельзя согласиться со стремлением ограничить сферу действия материальных норм задачами установления прав и обязанностей только сторон правоотношений. В таком случае неизбежно возникает опасность отождествления понятия субъекта права и субъекта правоотношения. По нашему мнению, эти понятия неравнозначны: субъект права – понятие более широкое, включающее в себя и понятие субъекта правоотношения. Каждый субъект правоотношения одновременно является и субъектом права, но не каждый субъект права в данный момент является субъектом правоотношения. Поэтому ограничивать правовым регулированием поведения лишь участников правоотношений – значит отрицать необходимость правового воздействия на поведение субъектов права вообще, не выступающих в данный момент субъектами правоотношения[171].

Далее, если практически существует необходимость регулировать поведение субъектов права за пределами правоотношений, то возникает вопрос: какими нормами – материальными или процессуальными – это осуществляется. Н. Г. Салищева, как известно, допускает применение норм административно-процессуального права только в случаях, когда налицо спор между сторонами и когда необходимо осуществить государственное принуждение. Такое ограничение нельзя признать правомерным[172].

Наконец, мы не согласны с Н. Г. Салищевой и в вопросе о сфере применения процессуальных норм советского административного права. Следуя ее позиции, нужно, например, признать, что если должностное лицо принимает решение по жалобе гражданина, то эти его действия регулируются процессуальными нормами, ибо налицо спор между сторонами. Но если должностное лицо принимает решение о награждении гражданина, то здесь уже процессуальных норм нет, поскольку нет спора. Закономерно спросить в таком случае, какими нормами регулируется порядок поощрения того или иного лица?

Концепция Н. Г. Салищевой не свободна и от иных неточностей. Добровольное исполнение подавляющего большинства норм административного права, говорит автор, не требует предварительного установления соответствующих процессуальных правил и форм. Аналогичным образом, по мнению Н. Г. Салищевой, обстоит дело в гражданском праве. «Добровольное исполнение норм гражданского права (а именно добровольное исполнение этих норм преобладает) отнюдь не требует никакого “сопровождения” или “оформления” нормами процессуальными»[173].

Посмотрим, так ли это. Административная комиссия наложила штраф на гражданина. Закон прежде всего исходит из презумпции добровольной уплаты штрафа нарушителем, в силу чего ст. 41 Положения об административных комиссиях закрепляет ряд процессуальных правил, регулирующих добровольный порядок исполнения взыскания: срок уплаты штрафа, место уплаты, обязанность представить комиссии квитанцию об уплате. И только следующая статья Положения уже предусматривает процессуальные действия в случае неуплат штрафа.

Другой пример из области гражданско-процессуального права. Супруги расторгают брак. По общему правилу, это делается на добровольных началах. Но тем не менее процессуальный закон регламентирует производство по бракоразводным делам. Следовательно, добровольность исполнения отнюдь не исключает законодательного определения порядка этого исполнения.

Поэтому, как нам представляется, материальное административное право определяет содержание правомочий и обязанностей своих субъектов, выступающих в качестве участников различных правоотношений. Соответственно этому и процессуальное административное право, с одной стороны, устанавливает, как, в каком порядке субъект административного права может осуществить свои правомочия, а с другой – определяет порядок реализации правомочий и обязанностей субъектами права в случаях, когда они вступили в юридическую связь друг с другом.

Таковы в основных чертах общность и различия между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами.

В отличие от норм иных процессуальных отраслей советского права административно-процессуальные нормы имеют следующие особенности.

Во-первых, различен крут субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются только высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик. Источником этих норм являются специальные процессуальные законы. Что же касается административно-процессуальных норм, то они устанавливаются не только высшими органами государственной власти, но и содержатся в актах управления, издаваемых исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Широкий круг субъектов, правомочных устанавливать административно-процессуальные нормы, обусловлен многоплановостью сферы управленческой деятельности, а также ее правотворческим характером. Можно сказать, что административно-процессуальные нормы издают те же субъекты, которые наделены правом устанавливать и административно-материальные предписания.

Во-вторых, есть различие и в круге субъектов, применяющих процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочны применять строго ограниченный круг субъектов, четко указанных в процессуальных кодексах. Иное положение складывается в сфере действия административного права. Здесь процессуальные нормы применяются весьма широким кругом органов, что связано с необходимостью обеспечить реализацию материальных норм во всех областях государственной жизни.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Более того, элемент принуждения характерен лишь для небольшой части административно-процессуальных норм[174]. Между тем некоторые авторы вообще связывают воздействие процессуальных норм с осуществлением принуждения. Так, С. С. Алексеев своеобразие функций процессуальных отраслей права видит в том, что «они направлены прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами “материальных отраслей”»[175]. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных норм, и особенно административно-процессуальных норм, он не специфичен.

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности.

Первая особенность заключается в их управленческом характере. Они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые, как известно, также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая особенность состоит в том, что это – процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением индивидуальных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом, норм материального административного права. Эта особенность позволяет отграничить процессуальные нормы от материальных норм советского административного права.

Таким образом, административно-процессуальная норма – это установленное или санкционированное Советским государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления.

§ 3. Структура административно-процессуальной нормы

Вопрос о структуре административно-процессуальных норм имеет не только теоретическое, но и немаловажное практическое значение. Решение его должно исходить из общих положений о структуре юридической нормы, выработанных теорией социалистического права.

Согласно наиболее распространенному взгляду правовая норма состоит из трех частей: гипотезы, диспозиции и санкции. Гипотезой именуется элемент нормы, указывающий на условия, при наступлении которых применяется правило, установленное нормой. Диспозиция – это центральная часть нормы, ее главный элемент, составляющий содержание данного юридического правила. Санкция – это указание на юридические последствия, наступающие при нарушении или несоблюдении данной правовой нормы[176].

Структурные части нормы в литературе именуются неодинаково. Одни называют их составными частями или элементами[177], другие – только элементами[178], третьи считают, что поскольку норма права тождественна диспозиции, то гипотеза и санкция выступают не как составные части нормы, т. е. диспозиции, а как ее атрибуты[179]. С нашей точки зрения, составные части нормы, ее элементы – понятия тождественные, характеризующие внутреннее ее строение.

Однако некоторые авторы считают, что юридическая норма состоит только из двух элементов. Так, С. В. Курылев считает составными частями нормы: условие, с наступлением которого связаны юридические последствия, и сами юридические последствия. При этом в названные элементы автор вкладывает отличный от общепринятого смысл. Условие правовой нормы – это, по мнению С. В. Курылева, указание на юридические факты, предусмотренные нормой. Последствия – это указание на права и обязанности, возникающие при наступлении предусмотренных нормой условий[180].

Таковы две исходные позиции по интересующему нас вопросу. Правда, есть и другие разногласия, но они относятся уже к решению вопроса о соотношении составных частей юридической нормы.

Ряд авторов высказывает категорическое суждение, согласно которому каждая правовая норма обязательно должна состоять из трех элементов. «Только наличие всех трех частей, – пишет Ю. Г. Ткаченко, – дает нам представление о норме права»[181]. Отсутствие хотя бы одного из них «уже лишает норму правового характера», – подчеркивает А. Ф. Шебанов[182].

С этим согласны далеко не все. Не обязательно, чтобы в процессе правотворчества все три логических элемента были включены в одну норму права, отмечает И. Сабо. В некоторых нормах диспозиция сливается с гипотезой. «В ряде случаев, – пишет автор, – диспозиция сформулирована не в виде приказа, а в декларативной форме. Это характерно для многих конституционных норм, которые констатируют какое-то положение и тем самым нормативно закрепляют его»[183].

Некоторые авторы допускают существование правовой нормы без санкции. О. С. Иоффе пишет: «Если гипотеза и диспозиция относятся к числу обязательных элементов структуры правовой нормы, то санкция составляет ее необязательный, факультативный элемент. В зависимости от конкретных задач, выполнение которых государство связывает с данной нормой, ее охрана может быть обеспечена посредством либо санкции, либо определенных других юридических норм, либо при помощи всей системы действующего права»[184].

Мы не разделяем мнения об обязательной трехчленной структуре всех без исключения правовых норм. Существует большое число норм, состоящих из меньшего числа элементов и имеющих все признаки юридического предписания. Поэтому нам представляется более правильной позиция О. С. Иоффе.

Мы целиком согласны с признанием возможности существования норм, в которых санкция не указана.

В качестве примера можно привести правило, установленное ст. 10 Закона о всеобщей воинской обязанности, принятого III сессией Верховного Совета СССР седьмого созыва 12 октября 1967 г., в которой сказано: «На действительную военную службу призываются граждане мужского пола, которым ко дню призыва исполняется 18 лет. Как правильно отмечает О. С. Иоффе, не имеют санкций и нормы поощрительного характера, имеющие существенно новый элемент – указание на меру поощрения.

Вместе с тем О. С. Иоффе не учитывает одного важного обстоятельства. Дело в том, что та аргументация, которая была использована для доказательства факультативности санкции, может быть с полным основанием применена и к другому элементу юридической нормы, а именно к гипотезе. В самом деле, гипотеза, т. е. условия действия нормы, могут быть определены в ней самой; эти условия могут быть определены другой правовой нормой, и, наконец, эти условия могут быть определены всей системой социалистического права.

Мы не согласны с мнением, по которому не может действовать норма, если не предусмотрены те случаи, когда она применяется[185]. Во-первых, в литературе признается существование норм, у которых гипотезы и диспозиции слиты (в качестве примера приводятся обычно нормы особенной части уголовного права); во-вторых, законодатель не всегда стремится определить условия, при которых реализуется диспозиция данной нормы. Так, в ст. 66 Конституции СССР говорится: «Совет Министров СССР издает постановления и распоряжения на основе и во исполнение действующих законов и проверяет исполнение».

Здесь в одной статье закона две диспозиции – «издает постановления и распоряжения» и «проверяет исполнение». Однако ни Конституция, ни действующее законодательство не предусматривают конкретных условий, при которых реализуются указанные в ст. 66 диспозиции.

Отсутствие гипотезы, отмечает А. Ф. Шебанов, лишает норму практического значения[186]. Мы думаем иначе.

В приведенном примере попытка сформулировать конкретную гипотезу и включить ее в состав правила как раз и лишила бы нормы практического значения, поскольку предусмотреть все условия, наступление которых должно привести в действие диспозицию «проверяет исполнение»[187], нельзя да и нецелесообразно.

Наличие в юридической норме гипотезы, диспозиции и санкции – это максимум того, из чего та вообще может состоять. Но тогда каков же тот минимум, без которого правовая норма уже перестает быть таковой, утрачивает смысл юридического правила. Ответ на этот вопрос может быть получен в ходе выявления и оценки значения каждого из названных элементов нормы, степени их обязательности в норме и соотношения между собой.

Вряд ли нужно доказывать, что норма не может состоять, скажем, только из одной гипотезы или одной санкции. Логически невозможны также и некоторые комбинации из двух ее элементов, например, невозможно представить себе норму, состоящую только из гипотезы и санкции. Отсюда следует, что непременным элементом юридической нормы является диспозиция, которая с полным основанием может быть отождествлена с самим содержанием нормы. Без диспозиции, т. е. без указания на самое правило, норма как таковая существовать не может.

Чем же обусловлено соотношение между элементами правовой нормы? Иначе говоря, почему в нормах оказывается неодинаковой их структура? Это зависит, на наш взгляд, от ряда обстоятельств. Имеет значение, во-первых, то, в какой области общественных отношений проявляется регулирующее воздействие данной правовой нормы. Естественно, что структура норм, регулирующих, например, гражданские правоотношения, отличается от структуры норм уголовного права. Для последних, в частности норм особенной части уголовного права, характерно влияние гипотезы и диспозиции и наличие санкции в качестве обязательного элемента. Иначе и не может быть, ибо различие в структуре норм отражает и является следствием специфики регулирования общественных отношений различными отраслями права. Поэтому нельзя согласиться с А. Ф. Шебановым, утверждающим, что вследствие единства советского права и характера исполнения правовыми нормами своей служебной роли в обществе, по своей структуре, по своим составным элементам все правовые нормы одинаковы[188]. Подобное нивелирование структуры правовых норм различных отраслей и институтов противоречит известному закону диалектики о соотношении всеобщего, особенного и единичного. Всеобщее здесь проявляется в том, что мы имеем дело с социалистическими правовыми нормами, представляющими в своей совокупности единое социальное явление. Но всеобщее не может существовать иначе, кроме как многообразно проявляясь в особенном и единичном, в данном случае посредством различного сочетания элементов правовой нормы. При этом в качестве особенного выступает отрасль социалистического права, единичного – отдельная юридическая норма. Значит, отказавшись от признания возможности и целесообразности существования различных структур правовых норм, мы тем самым недооценивали бы специфику правового регулирования различных общественных отношений.

Во-вторых, для структуры правовой нормы имеет значение то, какой она является по содержанию – материальной или процессуальной. Несомненно, что на структуру многих административно-процессуальных норм накладывает отпечаток уже самое существование материальных норм административного права. Поскольку процессуальные нормы призваны обеспечить реализацию материальных норм, постольку возникает зависимость между диспозицией материальной нормы и гипотезой процессуальной нормы. По-видимому, можно сказать, что осуществление диспозиции материальной нормы является общим условием, при котором начинает действовать соответствующая процессуальная норма. Нарушение гражданином какой-либо материальной нормы административного права одновременно выступает как гипотеза (условие) применения определенного порядка воздействия на нарушителя.

Разумеется, взаимодействие элементов административно-материальных и административно-процессуальных норм ни в какой степени нельзя ограничивать только областью правонарушений. Реализация диспозиции любой материальной нормы административного права приводит в движение и соответствующие процессуальные нормы. Например, осуществление гражданином права на образование есть условие для реализации целого ряда административно-процессуальных правил, определяющих порядок приема гражданина в учебное заведение.

Следовательно, как нам представляется, в административно-процессуальных нормах, как и в иных процессуальных нормах, присутствие гипотезы носит меньшую степень обязательности, поскольку их применение обусловлено потребностями соответствующих материальных норм.

В таком же плане следует решать и вопрос о санкциях в административно-процессуальных нормах. Этот элемент в них встречается значительно реже, чем в материальных нормах, что следует объяснить вторичным характером административно-процессуальных норм. В результате действия процессуальных норм применяется санкция, предусмотренная, как правило, соответствующей материальной нормой. В подавляющем большинстве случаев процессуальные административно-правовые нормы, определяющие порядок деятельности различных субъектов в сфере управления по применению материальных норм административного права, базируются на определенных полномочиях должностных лиц этих субъектов, в силу чего нарушение процессуальной нормы одновременно означает нарушение служебных полномочий того или иного лица.

Таким образом, с точки зрения структуры, соотношения элементов административно-процессуальные нормы можно подразделить на несколько групп.

Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, структура которых состоит из всех трех элементов – гипотезы, диспозиции и санкции. Примером такой нормы может служить правило, предусмотренное ст. 113 Таможенного кодекса СССР. В ней сказано: «Штраф, наложенный за нарушение таможенных правил или за контрабанду, не уплаченный в течение пятнадцатидневного срока со дня вручения постановления о наложении штрафа, взыскивается в бесспорном порядке из заработка оштрафованного».

Во вторую группу входят наиболее распространенные административно-процессуальные нормы, состоящие только из двух элементов – гипотезы и диспозиции. В качестве примера приведем правило, закрепленное ст. 28 Закона об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии народного образования в СССР, где говорится: «В высшие учебные заведения принимать на основе характеристик, выдаваемых партийными, профсоюзными, комсомольскими и другими общественными организациями, руководителями промышленных предприятий и правлениями колхозов с тем, чтобы путем конкурсного отбора зачислять в вузы наиболее достойных, проявивших себя на производстве, подготовленных и способных людей. При зачислении в высшие учебные заведения предоставлять преимущества лицам, имеющим стаж практической работы».

Третья группа объединяет административно-процессуальные нормы, состоящие только из одной диспозиции. Примером такой нормы может служить правило, согласно которому административные комиссии исполнительных комитетов районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются соответствующими Советами из числа депутатов Советов и представителей общественных организаций в составе председателя (заместителя председателя исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии[189]. Посредством таких норм устанавливаются строго определенные правила, обязательные к исполнению уполномоченными органами и их должностными лицами. Нормы данного вида менее распространены в административно-процессуальном праве по сравнению с нормами первых двух групп.

§ 4. Виды административно-процессуальных норм

В работах советских административистов вопрос о классификации норм решается главным образом применительно к нормам материального административного права. Так, С. С. Студеникин классифицировал нормы по следующим признакам: 1) юридическая сила нормы; 2) содержание вопросов, регулируемых нормой, предмет регулирования; 3) степень общности; 4) характер устанавливаемого правила поведения; 5) форма выражения предписания; 6) степень определенности правила поведения; 7) лица, обязанные исполнять предписания нормы; 8) действие нормы в пространстве; 9) действие нормы во времени[190].

По мнению Г. И. Петрова, «наиболее важными основаниями определения юридических свойств норм административного права, а следовательно, и их классификационного характера служат: юридическая сила правовой нормы; характер диспозиции правовой нормы; время действия правовой нормы; территория действия правовой нормы; действие правовой нормы по видам субъектов права»[191].

При анализе общетеоретической, а также специальной юридической литературы обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор не выработано единого критерия классификации юридических норм. Среди ученых-юристов по этому вопросу существуют самые различные мнения и подход к решению проблемы. По-видимому, нельзя не учитывать, что немаловажное значение имеет особенность той отрасли права, нормы которой подвергаются классификации. Взять, к примеру, такой признак классификации, как сила юридической нормы. В административном праве при многочисленности органов управления этот признак имеет иное значение, чем, скажем, при классификации норм гражданского или трудового права. Известно, что в ряде случаев наличие административно-процессуальной нормы, принятой вышестоящим органом, является препятствием для принятия аналогичной нормы нижестоящим органом. Так, ст. 5 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» установила: «Краевые, областные Советы депутатов трудящихся, Советы депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов, районные и городские Советы депутатов трудящихся и их исполнительные комитеты могут принимать указанные решения (с административной санкцией. – В. С.), если эти вопросы не регулируются актами вышестоящих органов государственной власти или государственного управления».

Несмотря на различие в определении оснований классификации правовых норм, все же не лишены смысла усилия по выявлению единых критериев, тем более, что некоторые из них могут уже сейчас рассматриваться как общепринятые, например, деление норм по действию в пространстве, во времени.

Что касается классификации административно-процессуальных норм, то здесь также сказывается общая неразработанность проблем административно-процессуального права. А между тем потребность в такой классификации давно назрела.

Обратимся к анализу имеющихся в литературе высказываний по этому вопросу.

С. С. Студеникин различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами[192]. Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных правил. Несомненно, что нормы первой группы в свою очередь нуждаются в классификационной обработке[193].

Н. Г. Салищева к административно-процессуальному праву отнесла следующие виды норм: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие процессуальные гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т. п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения.

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н. Г. Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями – с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел и т. д.[194]

В приведенной классификации автором используется только один классификационный признак – содержание административно-процессуальных норм. Разумеется, он не может дать сколько-нибудь исчерпывающего представления о характере и особенностях административно-процессуальных норм, не говоря уже о том, что, на наш взгляд, автор необоснованно суживает сферу их действия.

Б. Б. Хангельдыев считает возможным выделить в советском административном праве три качественно различные группы административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные процессуальные нормы, закрепляющие порядок процедуры осуществления и реализации организационной деятельности[195].

В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит чисто внешнее проявление. Единственное, что, пожалуй, их объединяет – так это необходимость применения принуждения как такового. Но дальше идут весьма существенные различия названных групп процессуальных норм. Сказанное относится и к нормам, которые «приближаются к нормам гражданско-процессуальным».

В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень обособленности той или иной группы административно-процессуальных норм от материальных норм административного права. Правила первой группы, пишет Б. Б. Хангельдыев, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального административного права. Эта вторая группа процессуальных норм регулирует порядок разрешения спора главным образом о праве административном. Как правило, наличие спора в управлении, конфликта между сторонами административного правоотношения и определяет специальную процедуру рассмотрения этой категории административных дел[196].

Такой критерий, как степень обособленности, нам представляется весьма условным и не может считаться определяющим: то, что сегодня не обособилось, в ближайшем будущем может обособиться. Известно, какую большую роль в выделении многих административно-процессуальных норм сыграли некоторые нормативные акты последнего времени. Есть все основания ожидать дальнейшей интенсификации этого процесса.

Самой многочисленной, по мнению автора, является третья группа административно-процессуальных норм. Сюда отнесены нормы «организационно-структурные», а также правила, определяющие порядок отношений между звеньями и всеми структурными подразделениями государственного аппарата. Задача таких норм состоит в разрешении конкретных административных дел, которыми практически решаются вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства в соответствующей сфере общественной жизни и в пределах определенной административно-территориальной единицы.

По нашему мнению, Б. Б. Хангельдыеву не удалось достаточно четко отграничить нормы второй и третьей групп. Например, процедуру назначения гражданину пенсии должны регулировать нормы второй группы в случае возникновения спора (о праве административном), поскольку имеется приближение к гражданскому процессу, и нормы третьей группы, если спора нет, что случается довольно часто.

Учитывая условность любой классификации, мы считаем, что характерные черты административно-процессуальных норм могут быть выявлены, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам. административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие процессуальные отношения, складывающиеся в области управления народным хозяйством. Примером может служить правило, содержащееся в ст. 1 постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 4 октября 1965 г. «О совершенствовании планирования и экономического стимулирования промышленного производства», где говорится: «Пятилетние и годовые планы предприятий разрабатываются ими на основе устанавливаемых вышестоящей организацией контрольных цифр.

Вышестоящие хозяйственные органы рассматривают с участием предприятий их планы и составляют отраслевые планы. Утверждаемые показатели плана должны доводиться до предприятия не позже, чем за 2 месяца до начала планируемого года»[197];

б) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области управления социально-культурным строительством. Например, Положение о Государственных премиях РСФСР в ст. 2 содержит норму, согласно которой «представление произведений и работ к Государственным премиям РСФСР производится министерствами и ведомствами РСФСР, республиканскими (АССР), краевыми и областными органами Министерства культуры РСФСР и Государственного комитета Совета Министров РСФСР по печати, творческими союзами и обществами РСФСР и их местными отделениями, центральными комитетами профсоюзов, редколлегиями журналов, газет и книжными издательствами РСФСР, краевыми и областными общественными организациями, научно-исследовательскими институтами, высшими учебными заведениями, собраниями трудящихся»[198];

в) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области административно-политической деятельности Советского государства. К этой группе норм относится, например, правило, устанавливающее, что наблюдательные комиссии при исполкомах районных (городских) Советов депутатов трудящихся образуются из представителей советских, профсоюзных, комсомольских и других общественных организаций и коллективов трудящихся в составе председателя (члена исполнительного комитета соответствующего Совета), заместителя председателя, секретаря и не менее четырех членов комиссии.

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более дробного расчленения административно-процессуальных норм в пределах названных областей управления.

К общим относятся административно-процессуальные нормы, которые устанавливают правила, распространяющиеся на все или многие отрасли государственного управления. «В целях дальнейшего улучшения работы с кадрами и соблюдения коллегиального принципа при рассмотрении вопросов их подбора и расстановки, – говорится в постановлении Совета Министров СССР от 19 февраля 1960 г., – установить, что работники номенклатуры министерств, ведомств могут назначаться и освобождаться министрами и руководителями ведомств, как правило, с рассмотрением соответствующих представлений на заседании коллегии (комитета)»[199]. Общие процессуальные нормы имеются, например, в Общем положении о министерствах СССР.

К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли государственного управления. Так, в области охраны общественного порядка и государственной безопасности действует правило, согласно которому «выдача заграничных документов и виз на выезд за границу производится в установленном порядке по письменным ходатайствам заинтересованных министерств, ведомств и организаций, а также по ходатайствам отдельных граждан, выезжающих за границу по частным делам»[200].

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные высшими, центральными и местными органами государственной власти и государственного управления. Нормы, изданные высшими и центральными органами государственной власти и государственного управления, при одной и той же степени обязательности обладают большей юридической силой, нежели нормы, изданные местными органами власти и управления.

Основные показатели юридической силы нормы – это, во-первых, правовой статус государственного органа, ее установившего (с этой точки зрения приоритетом обладают нормы, установленные представительными органами государственной власти по сравнению соответственно с органами государственного управления), а, во-вторых, внешняя форма выражения данной нормы. Например, нельзя считать адекватной юридическую силу норм, содержащихся в актах коллегиальных органов – постановлениях Советов Министров, решениях исполкомов местных Советов, юридической силе распоряжений тех же органов, но принятых в единоличном порядке.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, последние подразделяются на:

а) нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их внутренних подразделений. Так, ст. 7 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» указывает, что «исполнительные комитеты краевых, областных Советов депутатов трудящихся, Советов депутатов трудящихся автономных областей и национальных округов, районных и городских Советов депутатов трудящихся должны практиковать предварительное обсуждение общественностью проектов решений, предусматривающих за их нарушение наложение штрафов в административном порядке»[201];

б) нормы, устанавливающие порядок деятельности общественных организаций, обществ трудящихся и самодеятельных организаций населения. Примерами могут служить нормы, регулирующие порядок деятельности добровольных народных дружин по охране общественного порядка, нормы, определяющие порядок организации и деятельности многочисленных массовых организаций общественной самодеятельности;

в) нормы, устанавливающие правила для граждан, например, предусматривающие порядок поступления в учебные заведения, правила призыва на действительную военную службу, правила обращения за назначением государственной пенсии и др. Подобного рода нормы действуют во всех областях управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической. Нормы, регулирующие поведение граждан, в области административно-политической содержатся, в частности, в принятом недавно Положении об административном надзоре органов милиции за лицами, освобожденными из мест лишения свободы[202].

По видам административного производства различают административно-процессуальные нормы, регулирующие:

а) производство по принятию нормативных актов органом советского государственного управления;

б) производство по заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления.

По характеру диспозиции советские административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы обязывающие, т. е. содержащие предписание должного поведения и не предоставляющие данному субъекту альтернативы. «Должностные лица санитарно-эпидемиологической службы… – говорится в ст. 8 Положения о государственном санитарном надзоре в СССР, – обязаны… сообщать руководителям предприятий, организаций и учреждений о несоблюдении подчиненными им работниками гигиенических норм, санитарно-гигиенических и санитарно-противоэпидемических правил и противоэпидемических мероприятий и просить руководителей предприятий, организаций и учреждений о наложении на виновных дисциплинарных взысканий»[203];

б) нормы управомочивающие, т. е. предоставляющие субъекту возможность выбора вариантов поведения в рамках закона и в зависимости от обстоятельств. Например, в соответствии со ст. 12 Положения административные комиссии могут рассматривать дела об административных нарушениях по месту работы, учебы или жительства нарушителя;

в) нормы рекомендательные, указывающие нижестоящим органам и иным субъектам действия желательные и целесообразные, обусловленные потребностями развития той или иной отрасли государственного управления. Так, постановление Совета Министров РСФСР от 18 октября 1962 г. «О повышении ответственности за сохранность и содержание в исправном состоянии жилищного фонда» в ст. 4 рекомендует Советам Министров автономных республик, крайисполкомам, облисполкомам и Ленгорисполкому развивать и распространять на добровольных началах общественные формы обслуживания домохозяйств (уход за зелеными насаждениями, уборка лестниц, устранение мелких неисправностей в домах, имея в виду сокращение в связи с этим численности обслуживающего персонала в управлениях домами)[204];

г) нормы запрещающие, т. е. предписывающие воздержание от определенных действий, признаваемых законом неправомерными. Например, ст. 3 постановления ЦИК СССР от 14 декабря 1935 г. «О положении дел с разбором жалоб трудящихся» категорически запрещает пересылать жалобы на рассмотрение тех учреждений и лиц, на действия которых принесена жалоба[205].

По действию в пространстве необходимо различать административно-процессуальные нормы, действующие соответственно в пределах Союза ССР, союзной, автономной республики, а также на территории определенной административно-территориальной единицы.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени. Обычно срок действия в них не указывается. Такие нормы составляют абсолютное большинство административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок. Имеются в виду административно-процессуальные нормы, содержащиеся в решениях местных Советов депутатов трудящихся, за нарушение которых предусмотрена административная ответственность. Эти нормы действуют не свыше двух лет[206].

§ 5. Реализация административно-процессуальных норм

Любая действующая норма советского административно-процессуального права содержит в себе одновременно необходимость и возможность своей реализации.

Необходимость реализации правовой нормы вообще и административно-процессуальной в частности обусловлена прежде всего ее юридическим характером, проявляющимся в том, что правовая норма имеет своей целью установление такого общего правила поведения, в поддержании которого заинтересовано Советское государство. Нет и не может быть норм, существование которых можно было бы рассматривать как самоцель. Посредством юридических норм Советское государство устанавливает правила поведения субъектов. Осуществление этих правил есть в конечном счете воздействие права на ход общественного развития, на процесс коммунистического строительства.

Однако для реализации правовой нормы одной содержащейся в ней необходимости еще недостаточно. Юридическая норма должна содержать и определенные возможности ее практического претворения в жизнь. Поэтому необходимо, чтобы каждая правовая норма, во-первых, была издана полномочным государственным органом, во-вторых, в строгом соответствии с законом и его компетенцией и, в-третьих, в порядке, предусмотренном для того вида юридического акта, посредством которого данная норма находит свое внешнее выражение. Что же касается процессуальных, в том числе административно-процессуальных, правил, то для их реализации, как нам представляется, требуется еще одно обстоятельство: наличие соответствующей материальной нормы и объективно необходимой потребности в ее осуществлении[207].

Реализация административно-процессуальных норм, равно как и других правовых правил, представляет собой сложный процесс. Рассмотрим, в чем состоят его характерные черты.

Во-первых, реализация права имеет не только юридическое, но и политическое значение, ибо право представляет собой явление классовое. Пожалуй, именно в ходе реализации правовых норм наиболее отчетливо проявляется соединение этих двух начал, поскольку достигаются не только юридические, но и в конечном счете политические результаты. Следовательно, осуществление советского социалистического права самым тесным образом связано с задачами преобразования общества на коммунистических началах.

Во-вторых, процесс реализации права означает осуществление не каких-то абстрактных норм, а совершенно конкретных правил, соответствующих определенным отраслям. Поскольку существует тесная связь между отраслями советского социалистического права, постольку реализация правовых норм одной отрасли не может рассматриваться как явление изолированное. Напротив, по общему правилу, реализация какой-либо нормы влечет за собой осуществление целого ряда норм не только этой, но и других отраслей права.

В-третьих, интересы надлежащей реализации советского административного права (материального и процессуального) требуют постоянного внимания к проблеме обеспечения соответствия тех или иных норм потребностям каждого данного периода существования Советского государства и общества. Этот вопрос приобретает актуальность в связи с тем, что в нашем законодательстве длительное время сохраняются нормы, действие которых давно утратило свой смысл. Правда, за последнее время была проделана известная работа, в результате которой появились важные нормативные акты. Но до сих пор, к сожалению, в некоторых случаях явное несоответствие правовых норм практике продолжает сохраняться. Достаточно вспомнить, что в РСФСР действуют «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», утвержденные декретом ВЦИК и СНК РСФСР 21 декабря 1922 г.

Нет необходимости доказывать, что подобное положение самым непосредственным образом отражается на проблеме реализации норм советского административного права. Разумеется, принятие законодательных актов связано с немалой затратой времени, которое, однако, не может исчисляться десятками лет. Нельзя не учитывать, что многие акты обладают весьма высокой чувствительностью к внешним изменениям и требуют большой оперативности в их совершенствовании.

Поэтому представляется целесообразным законодательно закрепить специальную обязанность компетентных государственных органов, скажем, Президиумов Верховных Советов наблюдать за состоянием действующего законодательства, своевременно принимать меры к выявлению устаревших, утративших свою значимость, норм, замене их новыми правилами с тем, чтобы все отрасли советского социалистического права содержали нормы, действительно обеспечивающие эффективное воздействие на соответствующие общественные отношения[208].

Как известно, проблема реализации правовых норм во многих своих аспектах остается дискуссионной. Об этом свидетельствует проводившееся на страницах печати обсуждение данного вопроса[209]. По нашему мнению, под реализацией юридических норм вообще и административно-процессуальных, в частности, необходимо понимать практическое их осуществление для достижения целей, поставленных или предусмотренных нормой в строгом соответствии с требованиями социалистической законности.

Реализация правовой нормы есть понятие динамическое, включающее в себя по крайней мере три компонента: форму, условия и способ реализации. Рассмотрим кратко каждый из них в отдельности.

Мы целиком присоединяемся к мнению Г. И. Петрова, считающего, что «процесс реализации, т. е. практического претворения в жизнь выраженной в нормах права воли советского народа государственными и общественными организациями, должностными лицами и гражданами, осуществляется посредством двух форм: исполнения и применения норм права»[210].

Исполнение – это всеобъемлющая форма осуществления права. Ее содержание состоит в том, что все без исключения субъекты права подчиняют свое поведение требованию данной юридической нормы. Исполнение правовой нормы, в частности административно-процессуальной, есть наиболее широкая форма ее реализации, поскольку в этом процессе участвуют не только субъекты права, но и субъекты правоотношения.

Другой формой реализации административно-процессуальных норм является их применение. «Применение права, – пишет М. Д. Шаргородский, – это сознательное создание, изменение или прекращение конкретного правоотношения, на основе и в соответствии с нормой права, регулирующей данные отношения»[211]. Несмотря на имеющиеся в литературе частные расхождения в понятии применения, главное остается неизменным. Оно состоит в признании того, что применение есть приложение общего к конкретному случаю, общего правила, содержащегося в норме, к данному правоотношению[212].

Л. С. Явич рассматривает применение права не как форму, а как первую стадию его реализации, связанную с актом, вызывающим возникновение (изменение, прекращение) правоотношений. Вторая стадия, по мнению автора, заключается в фактической реализации возникших благодаря акту правомочий и юридических обязанностей[213].

С этим согласиться нельзя. Названные Л. С. Явичем стадии самостоятельного значения не имеют, поскольку стадия принятия акта применения как такового без учета последующей стадии представляется чисто формальной, не имеющей юридической результативности. С другой стороны, заключительная стадия без акта применения немыслима. Л. С. Явич говорит фактически о стадиях самого применения.

Второй компонент реализации административно-процессуальной нормы – это условия ее осуществления. В печати высказано правильное суждение о том, что реализация правовых норм осуществляется двояким путем: вне и помимо правоотношений, а также посредством правоотношений[214].

Реализация правовой нормы вне и помимо правоотношений означает, что субъект, применяющий соответствующую правовую норму, действует в таких условиях, когда в возникновении правоотношения нет необходимости.

В. С. Основин пишет: «Реализация правовых норм вне правоотношений – это пассивная форма их осуществления. Она состоит, как правило, в воздержании субъекта от определенных действий, в его пассивном поведении. В этой форме осуществляются все запретительные нормы государственного права, ибо цель указанных норм и состоит в том, чтобы воспрепятствовать совершению определенных действий, могущих повлечь за собой правоотношения»[215].

Это положение правильно лишь отчасти. Как показывает практика, реализация целого ряда административно-процессуальных норм, например связанных с регулированием порядка издания актов управления, происходит именно путем активных действий, но правоотношений не порождает. Например, министр издает приказы и инструкции, председатель исполнительного комитета принимает распоряжения и т. д. Вместе с тем субъект, принимающий данный акт, не является участником правоотношения по поводу принятия этого акта.

Однако большинство административно-процессуальных норм реализуется в условиях, порождающих соответствующие правоотношения. Но было бы ошибкой считать, что условия правоотношений всегда порождают только активные действия субъектов[216].

Практически активные действия совершают далеко не все субъекты, например административно-процессуальных отношений. Вполне возможны варианты, когда активному поведению одного субъекта в процессе реализации административно-процессуальной нормы противостоит пассивное поведение другого. Например, гражданин отказывается подписать протокол, составленный уполномоченным на то лицом, по поводу совершения гражданином административного правонарушения.

В правоотношении, которое, несомненно, здесь существует, нарушитель, отказывающийся подписать протокол, – пассивная сторона. Не спасает положения и возможный аргумент, что нарушение нормы права как раз и есть искомое активное действие субъекта правоотношения. Дело в том, что многие правонарушения совершаются путем бездействия (гражданин не уплатил за проезд в трамвае или троллейбусе).

Следовательно, такой фактор, как активные действия субъектов соответствующего правоотношения, не может быть признан определяющим именно для данного условия реализации правовой нормы, подобно тому, как пассивное поведение не может считаться специфическим для первого условия, при котором реализация нормы происходит вне правоотношения.

Специфика, на наш взгляд, состоит в другом: при первом условии имеется один субъект, который в своем поведении не связан правомочиями другого субъекта, как если бы он находился с ним в правоотношении. При втором условии, когда норма права реализуется посредством правоотношения, таких субъектов – минимум два, и, конечно, каждый из них по-своему участвует в реализации соответствующей нормы.

Здесь мы логически подошли к характеристике третьего компонента реализации административно-процессуальных норм. По нашему мнению, существует два способа их осуществления: а) субъектом права и б) субъектами правоотношений.

Нетрудно увидеть тесную связь между условиями и способами реализации правовых норм, так как это различные стороны, свойства единого процесса правореализующей деятельности. Необходимо поэтому подчеркнуть связь между всеми названными компонентами, проявляющуюся, например, в наличии определенной зависимости между условиями и способами реализации права.

Так, реализация административно-процессуальной нормы субъектом права практически может осуществляться в двояких условиях – вне правоотношений и посредством правоотношений. По-видимому, дело в том, каковы практические цели реализации административно-процессуальной нормы в каждом отдельном случае.

Субъект права, как уже было отмечено, может реализовать надлежащую административно-процессуальную норму вне правоотношения, скажем, путем издания юридического акта общего характера, который не превращает данного субъекта права в субъекта правоотношения. В данном случае акт направлен не на установление конкретного правоотношения, а имеет целью урегулировать правовые связи, могущие или долженствующие возникнуть в будущем, например, Министр высшего и среднего специального образования издал приказ «О координации тематики научно-исследовательских работ высших учебных заведений Министерства высшего образования СССР с планами научно-исследовательских работ АН СССР»[217].

Вместе с тем цели субъекта права в процессе реализации административно-процессуальных норм могут быть иными. Путем издания акта субъект права в ряде случаев становится субъектом какого-либо правоотношения, порожденного этим актом, например, руководитель органа государственного управления дал распоряжение о вызове какого-либо нижестоящего работника с отчетом, и т. д.

Но, как известно, нормы права, в том числе и административно-процессуальные, реализуются и другим способом, а именно действиями субъектов правоотношений.

Особенность этого способа реализации заключается в том, что он часто носит производный характер, по сравнению с таким способом, как реализация нормы субъектом права. Дело в том, что для возникновения правоотношения нужны строго определенные предпосылки, одной из которых является юридический акт, направленный именно на возникновение данного правоотношения, а этот акт есть не что иное, как первый из названных способов реализации правовой нормы[218].

Опираясь на анализ условий и способов реализации права, оказывается возможным ответить на вопрос о круге субъектов, которые могут осуществлять правовые нормы. При этом определение круга субъектов, реализующих правовые нормы посредством их исполнения, не составляет никакого труда: исполнять право обязаны все без исключения государственные органы, общественные организации, должностные лица и граждане.

Сложнее обстоит дело с определением круга субъектов, которые могут реализовать правовую норму путем ее применения. В теории права обозначились две позиции по этому вопросу. Согласно одной точке зрения, применять юридические нормы могут только органы Советского государства и их должностные лица[219]. В противоположность этому ряд ученых считает, что нормы применяют все субъекты, в том числе и граждане[220].

Нам представляется, что частично правы и те и другие. Когда круг субъектов ограничивается только государственными органами и должностными лицами, то это справедливо в тех случаях, когда норму реализует субъект права помимо правоотношений посредством совершения активных действий, иначе говоря, посредством издания общих юридических актов.

Если же иметь в виду другой способ реализации права – посредством правоотношений, т. е. путем действий их участников, – то, несомненно, к числу этих субъектов нужно отнести государственные органы, общественные организации, а также граждан.

Для каждой отрасли права характерен свой, присущий только этой отрасли, круг субъектов правоотношений. Так, состав участников административно-процессуальных правоотношений в известной мере отличается от состава участников материальных административно-правовых отношений.

Субъектами административно-правовых отношений являются:

1) граждане СССР, лица без гражданства и иностранцы; 2) органы государственного управления и внутренние части их аппарата; 3) государственные предприятия, учреждения и организации и внутренние части их аппарата; 4) общественные организации, их органы, обладающие административной правосубъектностью; 5) служащие, являющиеся носителями административных обязанностей и прав[221]; 6) иные органы государственной власти и их представители (народные суды, народные судьи, органы прокуратуры и т. д.) в пределах, предусмотренных законом.

Субъекты первых пяти групп являются участниками как материальных, так и процессуальных административно-правовых отношений. Что же касается шестой группы, то она включает в себя участников только административно-процессуальных правоотношений. В материальные административно-правовые отношения эти субъекты не вступают.

Рассмотренные в книге вопросы, разумеется, далеко не исчерпывают всех проблем советского административного процесса. Еще ждут своего исследования, например, вопросы о понятии и сущности административно-процессуальных правоотношений, о сущности, системе, основных институтах советского административно-процессуального права и многие другие, имеющие первостепенное значение для теории административного права и практики работы аппарата советского государственного управления.

§ 1. Система советского права как разновидность социальной системы

В современной философской и социологической литературе сложились устойчивые представления об эффективности системного подхода к исследованию явлений окружающей действительности. В соответствии с методологией общей теории систем каждое явление – физическое, химическое, биологическое, механическое, социальное – рассматривается как более или менее сложная система. Под системой принято понимать некоторое количество элементов, взаимодействующих между собой и выступающих вовне как нечто целое[224]. Система может состоять минимум из двух элементов – это ее предел. Максимальное количество элементов не во всех случаях требует полного установления, поскольку отражается известным образом лишь на качественных характеристиках тех или иных систем, но не отрицает их существования вообще. Количественные показатели состава элементов имеют решающее значение, например, в физических системах, где, скажем, количество атомов различных элементов в молекуле определяет ее свойства. В то же время многие социальные системы могут объединять большое количество элементов, и число их может постоянно изменяться, что, однако, не влечет преобразований самих систем. Примером подобного рода системы может служить отрасль права, которая объединяет нормы одной и той же предметной принадлежности.

Поэтому сущность социальной системы определяется не количеством составляющих ее элементов, а особенностями связей между ними. Ф. Энгельс указывал: «Когда мы подвергаем мысленному рассмотрению природу или историю человечества или нашу собственную духовную деятельность, то перед нами сперва возникает картина бесконечного сплетения связей и взаимодействий, в которой ничто не остается неподвижным и неизменным, а все движется, изменяется, возникает и исчезает»[225].

Таким образом, простая констатация наличия некоторого количества элементов еще не дает понятия системы. Система начинается тогда, когда она объединяет элементы, которые так взаимодействуют между собой, что сообщают системе объективно необходимое ей свойство целостности, в противном случае объект выступает в виде неорганизованной совокупности.

Одно из свойств системы Л. Б. Гальперин и П. Н. Лебедев видят в определенной степени организации ее элементов, «когда составляющие систему элементы получают или обнаруживают такие качества, которые они не имели индивидуально»[226].

По мнению некоторых авторов, взаимодействие между элементами системы должно также отвечать требованию совместимости элементов[227].

Неотъемлемым качеством системы является ее относительность, состоящая в том, что данная система может рассматриваться как элемент другой, более широкой системы – системы более высокого порядка. Элементы же исходной системы, в свою очередь, могут восприниматься как элементы системы более низкого порядка[228].

Таковы наиболее существенные свойства всех систем, в том числе и социальных. В равной мере они присущи системе советского социалистического права, которое объединяет отрасли, т. е. элементы одной и той же степени организации, определенным образом взаимодействующие между собой.

Чтобы полнее раскрыть особенности и структуру системы советского социалистического права, взаимосвязь между ее элементами, необходимо хотя бы кратко рассмотреть ряд вопросов, относящихся непосредственно к характеристике социальных систем. Это вопросы о единстве и дифференциации элементов социальной системы, о классификации социальных систем, о структуре социальной системы как объединении систем высшего и низшего порядка и, наконец, о развитии социальной системы.

Каждая социальная система объединяет определенное число элементов, которые связаны известной общностью.

Эта общность может состоять, например, в единстве классовой сущности элементов данной системы. Она может выражаться в едином родовом понятии, скажем, система права может состоять не иначе как из юридических элементов. Словом, общность элементов может быть различной.

Однако, как нам представляется, существующая общность не только не отрицает, но, напротив, предполагает обязательную дифференциацию элементов данной системы. Социальная система не может состоять из комплекса абсолютно тождественных элементов. Она может существовать лишь объединяя различные по своему конкретному назначению элементы. Смысл системы в том и состоит, что, устанавливая взаимодействие между нетождественными элементами, она обеспечивает реализацию самых различных свойств, заложенных в этих элементах, в результате чего достигается воздействие на все стороны функционирования системы.

Следовательно, к числу признаков социальной системы необходимо отнести общность и вместе с тем нетождественность ее элементов.

Социалистическое общество как социальная система высшего порядка предполагает существование в нем самом различных социальных систем более низшего порядка, имеющих общую с ним сущность. Все социальные системы в социалистическом обществе можно классифицировать по различным признакам, например, по конкретному назначению, целям и задачам, по масштабам и т. д. Нас в данном случае интересует другой критерий, а именно: классификация социальных систем с точки зрения их поступательного развития и совершенствования.

Анализ процесса развития социальных систем предполагает рассмотрение двух вопросов, тесно связанных между собой: 1) о действии соответствующей системы во времени и 2) о динамичности системы, т. е. о темпах и характере изменений, происходящих в ней.

По действию во времени все социальные системы нашего общества правомерно разделить на две группы – стационарные и нестационарные. Стационарные системы составляют основную разновидность социальных систем, поскольку общество, несомненно, нуждается в существовании достаточно стабильных социальных институтов. Сказанное справедливо прежде всего для всей системы социалистического общества в целом, а также для его важнейших элементов – классовой структуры, политической системы, экономической системы, системы социалистической демократии, системы социалистического права и т. д.

Разумеется, названные и иные системы социалистического общества претерпевают изменения, связанные с их естественным совершенствованием в процессе развития нашего общества. Но эти изменения не колеблют стабильности самих систем.

Для систем данной группы характерно то, что они, возникнув вместе с социалистическим обществом и развиваясь вместе с ним, сопутствуют ему в течение всего периода его существования, примером чего может служить система социалистической демократии.

К числу стационарных систем социалистического общества относится и система советского права. Возникнув с рождением нового общества, она будет существовать до тех пор, пока социалистическое общество не перерастет в коммунистическое. Это огромное социальное преобразование превратит право в систему норм иного свойства, присущую уже коммунистическому обществу.

Нестационарные системы существуют лишь определенное время; они сменяют друг друга в процессе развития общества. К подобного рода системам могут быть отнесены системы различных органов отраслевого управления.

Для выявления свойств социальной системы важное значение имеет вопрос о ее динамичности. Под динамичностью следует понимать количество и характер изменений связей между элементами социальной системы за определенное время. Данный критерий лежит в основе деления социальных систем нашего общества на динамические и статические.

К динамической системе мы относим такую разновидность социальной системы, в которой за наименьшую единицу времени происходят наибольшие преобразования и изменения. При этом следует учитывать, что во многих случаях преобразования, происходящие в системе, не колеблют ее стабильности, а проявляются главным образом в изменении взаимодействия между ее элементами, придавая высокую степень эффективности всей системе в целом.

Динамическую систему отличает прежде всего наличие ясно выраженной обратной связи, что в комплексе с прямой связью делает весьма активными взаимоотношения между элементами данной системы. Наиболее характерным примером динамической системы может служить система управления[229].

Системы статические в отличие от динамических систем не подвержены быстрым изменениям, хотя это вовсе не означает, что данная разновидность системы представляет собой нечто застывшее. Статическая система также претерпевает изменения, поскольку она, как и любая иная социальная система нашего общества, имеет тенденцию к совершенствованию[230].

В статической системе обратная связь между ее элементами не выражена достаточно ясно и определенно, ибо сама «материя» статической системы предполагает такие взаимодействия ее элементов, для которых вовсе не обязательно определяющее положение одних элементов по отношению к другим. Элементы статической системы, по общему правилу, оказывают равное воздействие друг на друга. Во всяком случае изменения в одном элементе могут порождать прямые изменения в другом, и совсем не обязательно, чтобы изменения второго элемента тотчас бы отразились на их источнике, т. е. первом элементе.

Интенсивность происходящих в социальной системе изменений зависит от ряда факторов. Во-первых, от назначения системы. Этим, прежде всего, определяется степень ее динамичности. Во-вторых, динамичность зависит от того порядка (высшего или низшего), которого достигла организация данной системы среди других систем. Общая закономерность изменчивости систем с точки зрения интенсивности и быстроты процессов, в них протекающих, по-видимому, может быть выражена следующим образом (имея в виду эволюционный процесс развития): чем выше порядок данной системы, т. е. чем более обширной она является, и чем больше эта система объединяет систем нисходящего порядка, тем медленнее протекают в ней процессы ее эволюционного развития.

Нет никакого сомнения в том, что социальные системы нашего общества находятся в постоянном развитии. Не составляет исключения и система советского права, развитие и совершенствование которой обусловлено объективными потребностями регулирования отношений непрерывно развивающегося социалистического общества. Но нас интересует другой вопрос, а именно: как развивается та или иная система, каковы те факторы, которые вызывают изменения, приводящие в конечном счете в движение всю систему.

Особенности развития социальной системы зависят не только от характера и назначения этой системы, но в значительной степени и от ее структуры, от того, сколько и каких систем объединяет эта система в качестве своих элементов. Иначе говоря, особенности развития системы во многом зависят от ее сложности.

В теории систем отсутствует единая оценка понятия сложности системы[231]. С нашей точки зрения, понятие сложности известным образом связано с числом элементов, составляющих систему. Но количественный фактор в социальных системах, как уже отмечалось, не играет определяющей роли, ибо сложность – понятие структурное. Поэтому решающее значение имеет не то, сколько элементов в системе, а то, сколько и каких систем нисходящего порядка они в конечном счете образуют и каковы связи между этими элементами.

Система советского социалистического права с полным основанием должна быть отнесена к сложным социальным системам. И сложность этой системы определяется не количеством ее элементов – отраслей (их сравнительно немного), а тем, что каждая отрасль, в свою очередь, выступает как система второго порядка, объединяя правовые институты – системы третьего порядка и т. д.

Для социальных систем советского социалистического общества, как и в целом для него самого, характерен эволюционный путь развития. Сущность этого процесса состоит в постепенном накоплении изменений в системах низшего порядка, затем в распространении их на системы высшего порядка. Следовательно, процесс идет от простого к более сложному, снизу вверх. Эволюционный процесс накопления изменений приводит к тому, что, во-первых, возникает определенная пропорциональная зависимость между количеством изменений в системах различного порядка. Обычно системы низшего порядка характеризуются большим количеством и интенсивностью происходящих в них изменений. Во-вторых, постепенное распространение изменений по восходящей линии связано со значительной разницей во времени, причем оно тем больше, чем выше порядок системы, которой достигли изменения. Таким образом, от изменений в системе низшего порядка до обусловленных ими (соответственно характеру связей) изменений в системах высшего порядка проходит известный, подчас значительный, период времени. Например, между возникновением группы правовых норм и образованием из них отрасли, если к тому же возникла такая необходимость, обусловленная устойчивым поступательным развитием данной группы общественных отношений, – дистанция весьма значительная.

Эволюционный процесс развития системы советского социалистического права осуществляется вслед за развитием соответствующих групп общественных отношений, посредством дифференциации и интеграции правовых норм. Удельный вес того или иного способа эволюции и определяется характером развития данного вида общественных отношений, социальными потребностями Советского государства.

Другой путь развития и изменения социальных систем – революционный. В отличие от эволюционного пути он характеризуется не постепенным накоплением изменений в системах нижестоящего порядка, а одновременным преобразованием всей системы в целом. Все сказанное позволяет сделать ряд выводов.

1. В советском социалистическом обществе, которое само по себе является системой высшего порядка, реально существуют различные социальные системы, среди которых немаловажную роль играет система советского права. Эти реально существующие и функционирующие системы необходимо отличать от системы наших знаний о них.

2. Система советского социалистического права представляет собой некоторое число в определенной степени организованных элементов – отраслей права, взаимно связанных между собой и выступающих вовне как нечто целое. Элементы системы советского права, имея единую классовую и юридическую природу, отличаются друг от друга по своему конкретному назначению.

3. Система советского социалистического права имеет сложную структуру, включая в себя ряд систем нижестоящего порядка – отрасль права, правовой институт и т. д.

4. Обслуживая интересы непрерывно развивающегося социалистического общества посредством регулирования отношений между людьми, система права не может оставаться застывшей, раз и навсегда данной. Она непрерывно развивается вместе с социалистическим обществом и иными его социальными системами. Развитие системы права – сложный эволюционный процесс, отражающий ее структурное построение.

§ 2. Предмет правового регулирования

Система советского социалистического права проявляется вовне двояким образом. С одной стороны, она представляет собой разновидность социальных систем, существующих в советском обществе и развивающихся вместе с ним. В этом качестве система права характеризуется, как мы уже говорили, всеми теми основными чертами, которые вообще свойственны социальным системам. С другой стороны, система советского права выступает как система юридическая, более того, как юридическая система высшего порядка.

Юридический характер системы права находит свое выражение в ее социальном назначении, в том, что она, воплощая в конечном счете определенные правила поведения людей, объективно необходима для целенаправленного регулирования общественных отношений. Система советского права, таким образом, есть инструмент, с помощью которого социалистическое государство воздействует на различные стороны процесса общественного развития. «Именно в том, – отмечает С. С. Алексеев, – что право в социалистическом обществе служит задачам построения коммунизма, и состоит высшая социальная сущность права как политического, классового явления»[232]. Разумеется, право – не единственное средство воздействия на отношения между людьми в социалистическом обществе. Однако среди всех имеющихся возможностей регулировать их поведение право, несомненно, является одним из наиболее действенных средств, по крайней мере, на современном этапе развития социалистического общества. Такая роль права объясняется, во-первых, тем, что оно воздействует на ту весьма значительную часть отношений, в определенном развитии которых общество непосредственно заинтересовано, а во-вторых, право есть инструмент в руках государства и, следовательно, обладает значительно большей эффективностью в регулировании общественных отношений, нежели все иные неправовые способы воздействия на поведение людей, имеющиеся у социалистического общества. Система права объективно необходима советскому обществу для регулирования поведения людей, для воздействия на развитие общественных отношений в направлении, отвечающем интересам социалистического государства. Именно эта роль, определяющая особенности способов воздействия на общественные отношения, и отличает систему права от иных социальных систем нашего общества.

Объединяя весьма значительное количество разнообразных юридических правил, система социалистического права выступает не в виде их простой совокупности, а как нечто целостное, проникнутое внутренним единством, т. е. как система взаимосвязанных элементов. «Составляя в своей совокупности более или менее согласованное и взаимосвязанное единство, – пишет Л. С. Галесник, – нормы права являются не механическим набором правил поведения, не случайным конгломератом властных предписаний. Они образуют единство, систему, разграниченную на отрасли, ибо их реальную основу составляет система общественных отношений с объективными законами развития, присущими данной социально-экономической формации»[233]. Право объективно может существовать лишь в виде системы, ибо только в этом качестве оно соединяет общие по своей классовой сущности, недостаточно различающиеся между собой по конкретной направленности элементы системы, т. е. отрасли.

С. С. Алексеев справедливо отмечает, что «структура права едина, она охватывает право в целом, связывает в дифференцированное целое все его подразделения. Разумеется, это единство не следует понимать упрощенно. Право представляет собой сложную систему. В праве можно выделить четыре основных уровня структуры, а именно: а) правового предписания (правовой нормы); б) правового института; в) отрасли права; г) отраслей права в их взаимосвязи (система права)»[234].

Таким образом, система советского социалистического права выступает как некая юридическая целостность, имеющая своим назначением регулирование многообразных общественных отношений. Этот вывод, с нашей точки зрения, имеет существенное значение. Он состоит в том, что мы прежде всего должны исходить из объективного существования общего предмета правового регулирования для всей системы права в целом.

Однако право регулирует далеко не все общественные отношения. Не подвергаются, например, правовой регламентации отношения по организации социалистического соревнования, ряд отношений, возникающих в процессе деятельности общественных организаций и обществ трудящихся, отношения товарищества, дружбы и любви[235]. Значит, лишь часть отношений в обществе попадает в сферу действия советского социалистического права. Эти отношения и составляют предмет регулирования системы права в целом.

Между тем, насколько можно судить по имеющимся в юридической литературе высказываниям, основное внимание исследователей, занимающихся вопросами системы права, обращено на поиски качественных характеристик предметов тех отраслей, которые, по мнению того или иного автора, составляют систему права. Такой подход, по нашему мнению, имеет ряд недостатков.

Во-первых, поскольку главное внимание уделяется поиску и анализу отличительных особенностей данной группы общественных отношений, составляющих предмет регулирования соответствующей отрасли права, постольку отходит на второй план общность всех групп общественных отношений, образующих в своей совокупности единый предмет правового регулирования. Следовательно, остаются завуалированными связи различных групп общественных отношений, их зависимость, а подчас и обусловленность друг другом. Иными словами, не учитываются фактические первичные связи, которые определяют последующую взаимозависимость между группами норм (отраслями), регулирующих эти отношения, что затушевывает картину в целом.

Во-вторых, при таком подходе система права в точном смысле слова оказывается не системой, а простой совокупностью отраслей права. Ведь у системы права, характерной особенностью которой является единство составляющих ее элементов, обязательно должен быть и единый предмет, присущий только праву и отличающийся от тех групп общественных отношений, на которые государство и общество воздействуют при помощи различных неправовых способов. Игнорирование этого исходного фактора вряд ли оправданно.

Единый предмет – вот основной объективный фактор, определяющий единство социалистического права, его свойства как юридической системы высшего порядка.

Обратимся к краткой характеристике важнейших особенностей единого предмета правового регулирования.

Социальные связи и явления, протекающие в советском обществе, если рассматривать их с точки зрения особенностей воздействия на них со стороны социальных управляющих систем (государственных и общественных организаций), могут быть двоякого вида. Первый вид включает отношения, складывающиеся за пределами правового регулирования, его следует рассматривать в качестве социально-нравственной среды. Здесь действует целая система социальных норм, относящихся к нормам морали, нравственности, нормам социалистических обычаев. Это весьма обширная сфера взаимоотношений между людьми в социалистическом обществе, складывающихся на самых различных уровнях – от общества в целом до неформальных объединений в тех или иных первичных коллективах. Наиболее характерным для социально-нравственной среды является, во-первых, то, что складывающиеся в ее пределах отношения возникают главным образом между гражданами, а, во-вторых, эти отношения не поддаются непосредственному правовому регулированию, хотя было бы неверным отрицать известные возможности косвенного воздействия системы советского социалистического права на эти отношения.

В нашей литературе совершенно справедливо указывается, что право представляет собой лишь одну из форм общественного регулирования. В любой общественно-экономической формации наряду с правом и в неразрывном контакте с ним действуют и другие неправовые формы общественного регулирования, в том числе и нормы нравственности, неправовые нормы общественных организаций, неправовые обычаи[236].

Второй вид отношений, тесно связанный с первым, отличается от него тем, что требует регулирования при помощи специфических социальных правил, специально установленных или санкционированных Советским социалистическим государством, т. е. правовых норм. В своей совокупности отношения второго вида составляют социально-правовую среду.

С нашей точки зрения, социально-правовая среда характеризуется следующими основными особенностями.

1. Социально-правовая среда как система общественных отношений складывается не произвольно, а определяется типом общественного производства, социально-экономическим базисом общества. Социально-правовая среда включает в себя отношения волевые и, следовательно, относится к категории надстройки, объединяя ту часть идеологических общественных отношений, которая нуждается в непосредственном правовом регулировании.

2. Важной особенностью социально-правовой среды является то, что ее поступательное развитие и поддержание на должном уровне может быть осуществлено лишь при помощи активного целенаправленного функционирования различных социальных управляющих систем советского общества, к числу которых относятся советский государственный аппарат и все входящие в него системы государственных органов, действующих под руководством КПСС и в тесном контакте с общественными организациями.

3. Особенность социально-правовой среды состоит также в том, что она обусловливает, с одной стороны, наличие специальных правил, установленных или санкционированных государством, т. е. системы права, соответствующей этим отношениям, а с другой – использование специфических средств воздействия на эти отношения, объединяемых общим понятием метода правового регулирования.

Здесь, следовательно, налицо диалектическое взаимодействие между системой права и социально-правовой средой: потребности социально-правовой среды порождают систему права, но система права, в свою очередь, оказывает на нее активное обратное воздействие, закрепляя и развивая систему общественных отношений, складывающуюся в социально-правовой среде, которая, таким образом, выступает в качестве единого предмета правового регулирования.

Предмет системы советского социалистического права есть понятие сложное с точки зрения его структуры, которая адекватна системе охватываемых правом групп общественных отношений. Следовательно, предмет правового регулирования системы права должен рассматриваться, в свою очередь, как система, элементами которой являются соответствующие качественно обособленные группы общественных отношений. Эта обособленность, однако, не только не отрицает, но, напротив, предполагает известную связь и взаимозависимость между данными элементами, ибо система как раз и характеризуется объединением разнородных по своему назначению и качественным характеристикам элементов.

Объективно складывающиеся группы отношений выступают как нечто первичное, как явление, определяющее характер корреспондирующей группы правовых норм, объединенных в систему, именуемую отраслью. Последняя, в свою очередь, представляет собой элемент системы более высокого порядка – системы права в целом.

Таким образом, имея своим предметом явления объективной действительности – систему регулируемых и охраняемых государством общественных отношений, система права также приобретает характер объективно существующего социального явления.

Что означает объективный характер системы права? Все юристы так или иначе признают объективный характер системы права, но делают из этого факта выводы, существенно отличающиеся по своим последствиям. «Первая и основная особенность системы права, – пишут М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, – состоит в том, что она составляет объективное структурное качество действующего в данном обществе права, которое соответствует системе закрепляемых им общественных отношений»[237].

Однако из этой правильной в принципе посылки некоторые авторы делают вывод, с которым по ряду оснований согласиться нельзя. Например, С. С. Алексеев пишет: «Если системе права свойствен объективный характер, то, следовательно, ее нельзя построить, сконструировать, создать. Задача юридической науки состоит в том, чтобы изучить систему права, исследовать объективно существующие между правовыми нормами связи и на этой прочной основе установить классификацию отраслей права»[238].

Прежде всего, как нам представляется, объективность существования какого-либо явления в социальной области вовсе не означает, что на него нельзя воздействовать. Иначе говоря, объективное в социальной области отнюдь не характеризуется абсолютной независимостью от общественного сознания. Напротив, действительность убедительно свидетельствует о наличии диалектической взаимозависимости между объективными явлениями и общественным сознанием в социалистическом обществе.

Социализм как общественно-экономическая формация – явление объективное. Между тем построение этой формации – процесс сознательный, целеустремленный, творческий. Об этом свидетельствует весь ход ее исторического развития. В Тезисах ЦК КПСС «50 лет Великой Октябрьской социалистической революции» подчеркивается, что «впервые в истории социальные преобразования осуществлялись по научно обоснованной программе революционного действия. От партии потребовались политическая зрелость, организованность и выдержка, последовательное проведение курса на построение социализма, творческая смелость при разработке сложных теоретических и практических проблем, многократная проверка путей, методов и средств созидания нового общества»[239].

Значит, если сознательно создается вся система социализма, в том числе ее классовая структура, политическая и экономическая основы, система демократии и т. д., то нет никаких оснований делать исключение для такого элемента системы социалистического общества, каким является система советского права. Вот почему мы считаем, что более правы М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, которые, отмечая объективный характер системы советского социалистического права, вместе с тем допускают возможность ее совершенствования, т. е. определенного изменения. «Поскольку система права, – пишут авторы, – выражает его объективное структурное качество, она может быть выявлена и познана, а также подвергнута дальнейшему совершенствованию в пределах свойственных ей объективных качеств»[240].

В чем же проявляются объективные свойства системы советского социалистического права, если учитывать ее диалектическую связь с общественным сознанием? Мы полагаем, что определяющее значение имеют следующие факторы.

1. Система права складывается отнюдь не произвольно, а под воздействием определенных объективных закономерностей, в конечном счете экономических законов. Если объективна причина, то логично предположить, что объективно и следствие. Предметом системы права являются общественные отношения, выступающие как ее объективная основа. Эти общественные отношения складываются под воздействием экономических объективных законов, и в данном общественно-экономическом строе они могут быть только причинно обусловленными. Следовательно, объективность системы права обусловлена закономерностями данной общественно-экономической формации.

2. Объективность системы права проявляется в том, что она не может быть сконструирована или построена законодателем произвольно, вне зависимости от действующих в данном обществе закономерностей. Развитие и совершенствование системы права может идти лишь в строго определенном направлении, малейшее отклонение от которого тотчас дает о себе знать. Социалистическое право, несмотря на обширность своей системы, представляет собой довольно чуткий социальный инструмент, действие которого должно быть сбалансировано как внутри системы права (правильное соотношение между его отраслями), так и вовне (правильное соотношение с иными неправовыми средствами воздействия на поведение людей в обществе).

3. Объективный характер системы права состоит также и в том, что она выражает волю не отдельного индивидуума, а волю господствующего класса. На современном этапе развития нашего государства система советского права выражает волю всего народа. Это значит, что ни нормы, ни вся система социалистического права не могут создаваться отдельной личностью. Она есть результат, продукт деятельности Советского государства, обусловленный объективными законами социализма.

Объективный характер системы права вполне согласуется с ее зависимостью от общественного сознания, которое указывает социалистическому государству направления в развитии советского права согласно требованиям объективной действительности[241]. Вместе с тем «историческое формирование отраслей права, обусловленное свойствами общественных отношений, в значительной мере зависит и от задач, которые ставит государство в области правовой регламентации»[242]. В своей практической деятельности государство постоянно совершенствует систему права таким образом и в таком направлении, чтобы она наиболее эффективно отвечала потребностям общества, строящего коммунизм.

Развитие общественных отношений в процессе коммунистического строительства влечет за собой дальнейшее развитие системы советского социалистического права. Это развитие должно быть целенаправленным и осуществляться в точном соответствии с политикой Коммунистической партии и Советского государства.

Рассматриваемая формула С. С. Алексеева ограничивает роль правовой науки лишь чисто описательными функциями. С этим согласиться нельзя, ибо теория не может ограничиваться лишь комментированием сущего, в противном случае она не будет теорией. Не случайно в постановлении ЦК КПСС «О мерах по дальнейшему развитию общественных наук и повышению их роли в коммунистическом строительстве» подчеркивается, что «теория прокладывает путь практике».

С нашей точки зрения, прав Б. В. Шейндлин, который отмечал, что «проблема системы социалистического права не сводится к гносеологии, к “открытию”, “познанию” ее структуры»[243]. Юридическая наука может и должна самым непосредственным образом участвовать в построении системы советского социалистического права, исследовать объективные основания научной классификации отраслей, определять степень «зрелости» тех или иных групп правовых норм, претендующих на роль элемента правовой системы соответствующего порядка, определять их место в общей иерархии системы советского права в целом.

В литературе имеются и другие высказывания. Так, С. М. Корнеев правильно считает, что нельзя изображать дело так, будто система права «существует независимо от нашего сознания, оставаясь до сего времени неразгаданной тайной»[244]. В то же время он пишет: «Для построения системы права необходимо прежде всего выяснить, представляет ли она объективную закономерность или создается волей людей. Если признать, что система права существует объективно, то задачей науки права будет отыскать, выявить отрасли права, существующие независимо от нашей воли. Если же система права должна быть построена, создана, то основной проблемой науки и законодательства в этой области будет отыскание наилучших вариантов и выработка принципов построения системы права»[245].

Следовательно (по мнению автора), признание объективности системы права исключает возможность ее развития и совершенствования. И напротив, если систему права можно построить, то она лишена объективности. И то и другое нам представляется неприемлемым. Правильным, с нашей точки зрения, является, как уже говорилось, признание одновременно объективности системы советского социалистического права и возможности ее построения и совершенствования в результате сознательной и целенаправленной деятельности государства, которое в своей этой деятельности опирается на условия материальной жизни общества, отражая его объективные потребности.

Итак, система советского социалистического права имеет свой единый предмет – систему общественных отношений. Но система права есть система высшего порядка, ибо она объединяет ряд элементов, в свою очередь, представляющих системы – отрасли. Каждая из них имеет свой предмет регулирования в виде определенной, отличающейся качественной особенностью группы общественных отношений. Эти группы общественных отношений выступают не как изолированные и независимые друг от друга, а как элементы системы общественных отношений, входящих в сферу социально-правовой среды. Следовательно, подобно тому как отрасль права составляет элемент системы права, так и регулируемая ею группа общественных отношений составляет элемент системы этих отношений в целом, т. е. единого предмета правового регулирования.

Поскольку система регулируемых правом общественных отношений находится в состоянии непрерывного развития, постольку эти процессы касаются и системы права, соответственно в ней преломляясь. Причем взаимодействие между системой общественных отношений и системой социалистического права характеризуется наличием не только прямой, но и обратной связи. Своеобразие этой связи состоит в том, что правовая норма не всегда возникает лишь при наличии уже сложившегося общественного отношения. Регулирующее воздействие правовых норм проявляется также в их способности возникать и ранее общественных отношений, с тем чтобы направить по данному руслу могущие возникнуть отношения.

В системе регулируемых правом общественных отношений происходят самые различные изменения, включая и появление новых устойчивых групп отношений с достаточно ясно выраженным предметным обособлением, чтобы стать элементами системы общественных отношений в целом, т. е. системы высшего порядка. Отсюда вполне логично предположить, что появление данной группы общественных отношений потребует консолидации соответствующей группы правовых норм в систему, которая может проявиться как элемент системы права в целом, т. е. как его отрасль.

При этом необходимо подчеркнуть следующие два исходные момента.

Во-первых, мы признаем за системой советского социалистического права способность к развитию и совершенствованию. Право не может не отражать развитие системы общественных отношений, иначе оно перестанет выполнять социальную функцию регулятора этих отношений. Речь в данном случае идет не о перестройке всей системы права, для чего, как отмечают М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, потребовалось бы изменить все действующее право, а это возможно лишь в условиях коренного изменения регулируемых правом общественных отношений[246]. Подобного рода изменения являются следствием революционного превращения одной общественно-экономической формации в другую. Что же касается процессов перехода от социализма к коммунизму, то эти процессы носят эволюционный характер, они не требуют перестройки системы права, а обусловливают ее развитие, внутренние эволюционные изменения и совершенствование. В конечном счете эти изменения могут выражаться в появлении новых отраслей права[247].

Во-вторых, необходимо самым решительным образом выступить против попыток создавать новые отрасли права без достаточных к тому объективных оснований. Признание развития системы права вовсе не дает повода для произвольного конструирования его элементов. Вряд ли нужно доказывать, что не всякая группа норм способна составить отрасль. Даже предметное обособление той или иной группы норм далеко не всегда может служить достаточным основанием для выделения ее как отрасли.

По мнению ряда ученых, для образования отрасли права необходима такая степень качественной обособленности данного вида общественных отношений, которая бы требовала особой формы правового регулирования[248]. С нашей точки зрения, этого еще недостаточно для образования отрасли, ибо известной качественной обособленностью характеризуется и правовой институт. Необходимо также, чтобы данная группа норм оформилась по степени своей организации в систему такого порядка, который соответствовал бы ее положению как элемента системы права в целом. Понятно, что такое превращение может иметь место лишь после того, как регулируемые данной группой правовых норм общественные отношения приобретут устойчивые признаки определенной социальной системы. И дело здесь вовсе не в количестве элементов, составляющих эту систему. Главное – в структуре системы, в характере связей между ее элементами, в наличии объединяемых ею систем нижестоящего порядка.

Так и с отраслью права. Прежде чем стать таковой, она должна, по-видимому, пройти ряд стадий в своем системном формировании. Очевидно, если представить этот процесс схематически в общих чертах, нормы должны объединиться в правовые институты, представляющие собой системы. Дальнейшее развитие данного вида норм при заинтересованности государства должно привести к упрочению связей между ними, что в конечном счете приведет к образованию системы на один порядок выше, т. е. отрасли. Следовательно, отрасль права – это система высокого порядка, и ее образование связано со значительным по времени и масштабам процессом эволюционного развития.

Отрасль права, с нашей точки зрения, следует рассматривать как систему юридических институтов, объединенных общностью предмета правового регулирования, которая по своему уровню может выступать в качестве элемента системы советского права в целом.

Характерная особенность отрасли состоит в том, что она приобретает возможность взаимодействовать с системами более высокого порядка, чем элементы (правовые институты), ее составляющие. Отрасль взаимодействует с другими отраслями как системами одного и того же порядка, в результате чего возникает система на один порядок выше отрасли, т. е. система права в целом.

Таким образом, единый для всей системы права предмет правового регулирования выступает вовне как система общественных отношений, элементы которой – обособленные группы общественных отношений – составляют предмет регулирования соответствующей отрасли советского социалистического права. Поэтому предмет регулирования – главный и определяющий критерий для разграничения отраслей права[249].

§ 3. Метод правового регулирования

Наличие единого предмета системы советского социалистического права естественно и неизбежно предопределяет существование и единого метода правового регулирования. Он отражает особенности юридического воздействия на определенный круг общественных отношений между людьми в обществе по сравнению с другими, неюридическими способами.

Метод правового регулирования – социальное явление, целиком и полностью обусловленное предметом системы права, т. е. теми общественными отношениями, в эффективном воздействии на развитие которых непосредственно и особым образом заинтересовано социалистическое государство. Отмечая ранее высокую активность и эффективность правового регулирования, мы имели в виду также и то, что эта эффективность достигается путем использования таких средств воздействия, которые в совокупности в различных комбинациях составляют юридический метод.

Проблема метода правового регулирования в исследовании системы советского права во многом, если не в самых главных чертах, до сих пор остается дискуссионной. Существуют две концепции в оценке роли метода правового регулирования как критерия дифференциации отраслей советского социалистического права.

Одни ученые исходят из того, что главным, основным и единственным критерием разделения отраслей системы советского права является предмет правового регулирования. «Советской правовой наукой, – пишет Н. Г. Александров, – давно уже признано, что именно предмет правового регулирования, т. е. определенный вид регулируемых правом общественных отношений, служит основным (если не единственным) признаком, отличающим одну отрасль права от другой»[250]. Что же касается метода правового регулирования, то он рассматривается как производный от предмета регулирования, причем далеко не вполне и не всегда[251]. Более того, некоторые представители этого направления в науке права отрицают самостоятельное значение метода правового регулирования, хотя и признают, что в сочетании с предметом он способствует более точному разграничению отраслей советского социалистического права[252].

Мы разделяем эту позицию прежде всего в той ее части, которая относится к оценке определяющей роли предмета как главного критерия разграничения отраслей советского права. Вопрос же о методе, его сущности, элементах, роли в осуществлении правового воздействия на общественные отношения требует специального рассмотрения, что будет сделано несколько позднее.

Сущность другой концепции состоит в следующем. Сторонники ее, не отрицая значения предмета правового регулирования как главного критерия дифференциации отраслей права, подчеркивают существенное значение также и метода правового регулирования, рассматривая его как «второочередной, но также необходимый признак при классификации отраслей советского права»[253]. Отсюда делается главный вывод о том, что отрасли советского права различаются между собой не только по предмету, но и по методу правового регулирования, следовательно, каждая отрасль советского социалистического права обладает своим специфическим методом.

Л. С. Явич, например, пишет: «Метод правового регулирования играет, с одной стороны, необходимую роль в дифференциации общественных отношений на определенные виды, обусловливающие классификацию отраслей права. С другой стороны, самостоятельный метод правового регулирования оказывается достаточно ясным показателем, или, как иногда говорят, “лакмусовой бумажкой” наличия самостоятельной отрасли права»[254]. Более того, согласно рассматриваемой точке зрения, наличие своего собственного метода есть показатель самостоятельности отрасли права. Так, по мнению В. Ф. Яковлева, «если исследователь принимает какую-то группу норм за самостоятельную отрасль права, но не может выявить специфику метода их регулирования, то он, скорее всего, видит отрасль там, где ее нет»[255].

При анализе этой концепции и сопоставлении ее с действительным положением дел обращают на себя внимание два обстоятельства. Во-первых, как признается в работах сторонников данной концепции, специфика методов регулирования различных отраслей права выступает с явно неодинаковой степенью отчетливости. Во-вторых, в одной и той же отрасли права применяется фактически не один метод, а различные методы.

Рассмотрим эти обстоятельства более подробно.

1. Для системы советского социалистического права характерно горизонтальное расположение ее отраслей. В самом деле, вряд ли есть достаточные основания для утверждения приоритета одной отрасли перед другой, скажем, земельного права перед финансовым, гражданского – перед колхозным и т. д. Это значит, что каждая отрасль является одним из элементов единой системы права и не может рассматриваться как отрасль первого или второго ранга. Единственное исключение в силу особенностей своего предмета составляет советское государственное право, которое определяет важнейшие стороны других отраслей социалистического права[256].

Следовательно, разграничение отраслей права по предмету и методу, казалось, должно было бы обнаружить в равной степени четкую специализацию не только предмета данной отрасли, но и соответствующего этому предмету метода правового регулирования.

Ничего подобного, однако, не происходит. Если обособление предмета той или иной отрасли достигается обычно, в принципе, с приемлемой степенью определенности, то как только дело доходит до метода, ясность (хотя бы в главных и основных чертах), как правило, исчезает.

Последовательный сторонник рассматриваемой концепции С. С. Алексеев признает, что не в каждой отрасли метод регулирования дает себя знать столь ярко и выпукло, как, например, в административном праве[257]. Однако автор не поясняет, почему именно в административном праве, а, скажем, не в государственном праве. Ведь, по общему признанию, оно занимает определяющее место в системе советского социалистического права. Впрочем, в другой работе С. С. Алексеев указывал, что «наиболее ярко особенности метода правового регулирования выражаются в таких отраслях права, как административное и гражданское. В административном праве метод правового регулирования характеризуется в основном тем, что стороны отношений выступают в качестве субъектов «власти» и «подчинения», т. е. занимают юридически неодинаковое, юридически неоднопорядковое положение. Напротив, в гражданском праве субъекты действуют на началах юридического равенства, занимают одинаковое, юридически однопорядковое положение»[258].

В своих выводах о свойствах методов правового регулирования остальных отраслей советского права, а также юридического метода вообще, сторонники данной концепции в сущности оперируют особенностями, свойственными лишь гражданско-правовому и административно-правовому методам регулирования общественных отношений. В этом нетрудно убедиться. Расшифровывая понятие метода правового регулирования, С. С. Алексеев указывает на следующие его элементы:

а) характер общего юридического положения субъектов (власть и подчинение, равные однопорядковые позиции, «трудовой режим» и т. д.);

б) характер оснований возникновения правоотношений (административный акт, договор);

в) характер способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов (нормы права, административный акт, соглашение субъектов);

г) характер юридических мер воздействия, способов, оснований и процедуры применения санкций.

Наиболее устойчивым и определяющим элементом метода, по мнению С. С. Алексеева, является общее юридическое положение субъектов. Именно в нем концентрируются все особенности метода[259].

Самое примечательное, однако, заключается в том, что при определении понятия метода правового регулирования вообще, а также при конструировании методов различных отраслей права в частности используются исключительно два «кирпичика» – административный и гражданский методы. Именно на этой основе, их соотношении в различных пропорциях многие авторы возводят конструкцию метода «своей» отрасли. Нам не удалось обнаружить попыток определить, например, метод семейного права, используя элементы метода, скажем, трудового и финансового права. Во всех без исключения случаях таким «сырьем» являются только элементы гражданского и административного методов.

Такое положение С. С. Алексеев объясняет тем, что «трудовое, колхозное, семейное право представляют собой “молодые” отрасли. Поэтому при их формировании были в определенной степени восприняты некоторые элементы, свойственные “старым” отраслям – административному и гражданскому праву»[260].

Аргументация эта не достаточно убедительна. Прежде всего неясно основание, по которому отрасли права подразделяются на «молодые» и «старые». Известно, что за очень небольшим исключением развитие отраслей системы советского социалистического права началось по сути дела одновременно, т. е. после победы Октября. Кроме того, некоторые из «молодых» отраслей, в частности трудовое право, по сравнению с такой «старой» отраслью, как административное право, оформились значительно раньше и рельефнее. Достаточно вспомнить, что Кодекс законов о труде появился в числе одних из первых кодексов советского права, тогда как административного кодекса до сих пор нет.

Единственной «молодой» отраслью, возникшей позже других (хотя чем дальше, тем больше это обстоятельство становится чисто условным), может считаться колхозное право. Но тогда почему в отношении этой отрасли не выступает в роли «старой» отрасли возникшее значительно раньше трудовое право?

Совершенно очевидно, что разгадку этому явлению в нашей юридической литературе следует искать не здесь. По меткому замечанию С. И. Вильнянского, «понятие метода регулирования было выдвинуто для характеристики гражданского права, но поскольку при помощи этого критерия делается попытка отмежевать гражданское право от других отраслей советского права, им пользуются как основным или дополнительным критерием для построения системы советского права. Понятие “метода” до сих пор остается неясным и вообще ничего не объясняет, так как в конце концов все признают, что в каждой отрасли права применяется не один, а несколько методов»[261].

Наиболее правильный, с нашей точки зрения, путь состоит в анализе и определении метода правового регулирования в целом, после чего уже можно будет обратиться к его конкретным проявлениям в той или иной отрасли советского права.

2. То, что в каждой отрасли права применяются не один, а несколько методов правового регулирования, является наиболее опасным контраргументом для рассматриваемой концепции. Взять, к примеру, трудовое право. Его развитие и состояние в современный период знало и знает немало фактов, когда определенные виды трудовых правоотношений регулировались, например, методами уголовного права (установление уголовной ответственности за прогул без уважительных причин). Отношения, связанные с применением мер дисциплинарной ответственности, регулируются методами административного права, отношения, вытекающие из трудовых соглашений, испытывают влияние метода гражданского права, и т. д.

Аналогичным образом обстоит дело и с другими отраслями советского права, даже с теми, у которых, как говорят, метод обозначен наиболее ярко и выпукло, например с административным правом. В данной отрасли применяются метод гражданско-правового регулирования, элементы метода уголовного права.

Это очевидное обстоятельство прямо или косвенно вынуждены признать ученые, выступающие за особый метод для каждой отрасли. Так, определяя подведомственность споров, регулируемых брачно-семейным законодательством, С. С. Алексеев пишет: «Те из них, которые вытекают из административных отношений, разрешаются, как правило, в административном порядке, а споры, возникающие из брачно-семейных отношений, подведомственны судам»[262]. Подобное положение явно несовместимо с основной идеей концепции: отрасль одна, следовательно, должен быть и единый метод. На самом деле общественные отношения в области семейного права регулируются гражданско-правовым и административно-правовым методами[263].

В последнее время ряд ученых-специалистов по отдельным отраслям советской правовой науки приходят к отрицанию существования особого метода для каждой отрасли права и делают правильный, с нашей точки зрения, вывод о наличии различных способов регулирования соответствующих отношений внутри одной и той же отрасли. Так, А. С. Пашков пишет: «Советское трудовое право является наглядным подтверждением того положения, что внутри одной и той же единой отрасли права могут применяться различные приемы регулирования общественных отношений в зависимости от конкретно-исторических условий»[264].

Вместе с тем попытки некоторых авторов доказать наличие у той или иной отрасли специфического метода становятся все более неубедительными. Приводимые в защиту выдвигаемой позиции доказательства не только не укрепляют ее, но, напротив, отчетливо свидетельствуют о ее несостоятельности. Например, Б. В. Ерофеев, раскрывая специфику метода, свойственного советскому земельному праву, пишет: «Методы правового регулирования, присущие советскому земельному праву, сочетают в себе элементы, свойственные административному праву, с элементами, свойственными праву гражданскому. Но административные и гражданско-правовые методы регулирования сочетаются в земельном праве не механически. Они имеют новое содержание и представляют собой неразрывное целое, свойственное только земельному праву и отличающее его от любой другой отрасли права»[265]. Но если метод третьей отрасли создается таким путем, то совершенно очевидно требуется ответить на вопрос, каково соотношение этих методов, каков удельный вес каждого из них, ибо только четкий и определенный ответ на этот вопрос способен дать представление о специфике искомого метода.

Б. В. Ерофеев отмечает, что в подавляющем большинстве земельных правоотношений стороны неравноправны, ибо один субъект – носитель власти, а второй подчинен этой власти и обязан выполнять даваемые ею предписания. Следовательно, подавляющее большинство отношений в земельном праве регулируется административно-правовым методом. «Правда, – признает Б. В. Ерофеев, – существуют и такие земельные правоотношения, которые основаны на равноправии и взаимной неподчиненности их участников (например, соседские правоотношения между пользователями смежных участков). Но, во-первых, эти отношения играют значительно менее важную роль и имеют очень малый удельный вес. Во-вторых, такие отношения, как правило, не являются самостоятельными, а сопутствуют отношениям, основанным на подчинении сторон»[266].

Становится непонятным, каким образом, объединившись, административный и гражданский методы превращаются в самостоятельный метод земельного права, если гражданско-правовой метод имеет не только «очень малый удельный вес», но еще и «не является самостоятельным»? Такие противоречивые рассуждения свидетельствуют о том, что земельное право своего метода не имеет, поскольку он ничем не отличается от административного метода, а само оно, следовательно, есть часть права административного, о чем, кстати, говорят сторонники признания особого метода у каждой отрасли.

§ 4. Структура метода правового регулирования

Среди средств воздействия на поведение людей в обществе право, несомненно, является одним из наиболее действенных. Посредством его государство не только устанавливает правила поведения, но и эффективно обеспечивает их реализацию, обладая для этого необходимым аппаратом. Поскольку право выступает как система, имеющая единый предмет регулирования, постольку возникают основания говорить о способе функционирования этой системы, т. е. о едином методе правового регулирования.

Правовой метод – это совокупность юридических приемов, средств, способов воздействия на общественные отношения со стороны компетентных субъектов. Метод правового регулирования, с нашей точки зрения, характеризуется следующими основными чертами.

В целом он определяется предметом правового регулирования, поскольку применяется только к тем отношениям и вариантам человеческого поведения, которые по своему характеру нуждаются именно в юридическом воздействии. Метод, таким образом, является совершенно необходимым специфическим способом воздействия системы права на определенную часть отношений между людьми, складывающихся в обществе.

Специфика метода правового регулирования состоит также в том, что он объединяет ряд особых компонентов, при помощи которых социалистическое государство воздействует на общественные отношения в нужном для него направлении. В конечном счете это воздействие проявляется трояким путем. Одна группа правовых норм, в данном случае безотносительно к их отраслевой принадлежности, ибо речь идет о системе права в целом, указывает границы возможного поведения субъектов права. Диспозиции этих норм содержат такой компонент юридического метода, как дозволение. Другая группа норм закрепляет, предписывает должное поведение субъектов, от которого они при наступлении предусмотренных ситуаций уклониться не вправе. Диспозиции этих норм содержат такой компонент юридического метода, как предписание. И, наконец, третья группа правовых норм воздействует на поведение людей посредством запрещения определенных деяний (действий или бездействий). В этих нормах содержится запрет, также являющийся компонентом юридического метода.

«Под методом правового регулирования, – пишут М. Д. Шаргородский и О. С. Иоффе, – следует понимать специфический способ, при помощи которого государство на основе данной совокупности юридических норм обеспечивает нужное ему поведение людей как участников правоотношения. Он может выражаться в виде предписания, запрета, дозволения и т. д.»[267]. Думается, что метод правового регулирования характеризуется объединением только трех названных способов воздействия, выступающих, однако, в различных пропорциях, соотношениях при регулировании соответствующих групп общественных отношений. Все остальное, как нам представляется, уже является производным от них.

Таким образом, дозволение, запрет и предписание выступают как внутренние составные части метода правового регулирования. Конкретные проявления их будут весьма разнообразны, поскольку пропорции между ними не остаются неизменными в различных отраслях и условиях. Именно от соотношения названных компонентов зависят особенности методов правового регулирования в различных отраслях советского социалистического права. Причем каждая отрасль права, будучи элементом системы социалистического права и находясь в сфере действия единого метода, нуждается в таком соотношении всех трех его составных частей, которые бы с максимальной эффективностью и приспособленностью могли воздействовать на данную группу общественных отношений, составляющих предмет этой отрасли, и наилучшим образом отвечать их потребностям.

Отсюда следует, что в зависимости от соотношения трех компонентов следует различать три варианта проявления правового метода или, иначе говоря, три типа правового регулирования общественных отношений.

Первый тип правового регулирования характеризуется относительным преобладанием такого способа воздействия на поведение людей, как запрет, по сравнению с содержащимся в нем дозволением и предписанием.

Для второго типа характерно преобладание дозволения над запретом и предписанием. Третий тип правового регулирования отличается преобладающим значением предписания по сравнению с запретом и дозволением.

Очевидно, что удельный вес названных типов правового регулирования в социалистическом обществе неодинаков. Запрет как способ воздействия на поведение людей имеет сравнительно меньшую распространенность, поскольку применяется лишь к таким вариантам человеческого поведения, которые противоречия правилам, установленным социалистическим государством. Что касается дозволения и предписания, то эти способы имеют значительно более широкую сферу действия, охватывая весьма разнообразные группы общественных отношений, имеющих различную предметную принадлежность.

Первый тип правового регулирования, где главную роль играет запрет, применяется к тем отношениям, которые преимущественно составляют предмет советского уголовного права, поэтому он проявляется как уголовно-правовой способ воздействия на поведение людей[268].

Второй тип правового регулирования с преобладающей ролью дозволения распространяется на несколько больший круг общественных отношений, которые входят в сферу действия ряда отраслей советского права – гражданского, семейного, трудового и др. Этот тип правового регулирования выступает как гражданско-правовой.

Третий тип правового регулирования, характеризующийся преобладанием предписания, также распространяется на различные группы общественных отношений, находящихся в сфере действия нескольких отраслей права – административного, финансового, земельного, трудового и др. Этот тип правового регулирования является административно-правовым.

Здесь надо подчеркнуть два исходных момента, касающихся общей характеристики указанных типов правового регулирования. Во-первых, каждый тип правового регулирования независимо от преобладающего в нем способа воздействия на поведение людей обязательно включает в себя и запрет, и дозволение, и предписание. Во-вторых, каждый тип правового регулирования предполагает неодинаковое соотношение запрета, дозволения и предписания в отраслях «своей» подведомственности, однако при одном непременном условии – чтобы один из компонентов был преобладающим в любой отрасли права.

Различное сочетание дозволения, запрета и предписания в отраслях данного типа регулирования зависит от ряда факторов. Первым, имеющим определяющее значение, фактором, несомненно, следует признать характер регулируемых данной отраслью права общественных отношений, т. е. ее предмет и его свойства[269]. Это исходный материальный признак, соответствующий объективному характеру регулируемых данной отраслью права общественных отношений. Вместе с тем имеет определенное значение и другой фактор – воля и государственный интерес законодателя. При этом следует подчеркнуть, что воля должна быть безусловно детерминирована объективными обстоятельствами. Выбор того или иного способа воздействия на поведение людей не может осуществляться лишь по свободному усмотрению законодателя, и лишь только потому, что он счел его в данный момент наилучшим.

В решении вопроса о выборе наиболее оптимального соотношения составных частей юридического метода применительно к потребностям каждой отрасли советского права существенная роль принадлежит правовой науке. Она должна раскрыть связь и внутреннюю обусловленность характера тех или иных групп общественных отношений и способов правового воздействия на них со стороны социалистического государства. Надо иметь в виду, что практически при определении наиболее эффективных вариантов такого соотношения приходится иметь дело с постоянной изменчивостью удельного веса, роли и значимости каждого из названных компонентов юридического метода. Следовательно, научные изыскания в области метода правового регулирования должны иметь своей целью выработку объективных критериев, которые позволяли бы в каждый данный период времени с учетом всех реальных факторов достаточно отчетливо определить характер соотношения всех составных частей метода правового регулирования применительно к потребностям каждой отрасли. Не менее важным также является исследование зависимости между характером того или иного компонента метода правового регулирования и процедурой его осуществления в целях воздействия на соответствующие группы общественных отношений, т. е. между особенностями способа правового воздействия и процессуальными формами его осуществления.

§ 5. Правовой метод и процессуальные формы его реализации

Поскольку метод правового регулирования есть определенный юридический способ воздействия социалистического государства на поведение людей, то, следовательно, само осуществление этого метода, равно как и его составных частей, не может быть не чем иным, как закрепленным в соответствующих нормах юридическим порядком. Отсюда задача заключается в том, чтобы отыскать зависимость между особенностями составных частей юридического метода – дозволением, запретом и предписанием – и процессуальными формами их осуществления, поскольку юридический порядок реализации названных компонентов представляет собой определенный вид процесса.

Следует оговорить, что проблема связи метода и его составных частей с процессуальными формами их реализации относится к числу неразработанных в теории права, в связи с чем предпринимаемая нами попытка должна рассматриваться лишь в порядке постановки вопроса и не претендует на его окончательное решение. Далее, в социальной области в силу исключительного многообразия и сложности связей между различными явлениями далеко не всегда представляется возможным охарактеризовать те или иные явления с исчерпывающей полнотой, во всех деталях и тонкостях. Поэтому приходится довольствоваться поисками основных принципов, свойственных явлению в целом, его тенденций, главных особенностей, имея при этом в виду способность некоторой части элементов этого явления несколько отклониться от общих принципов, выйти за рамки главных свойств, т. е. составлять определенное исключение из общего правила.

Каждая составная часть метода правового регулирования – дозволение, запрет и предписание – обладает способностью проявляться многозначно. Особенности проявления того или иного компонента метода при неизменном сохранении его общих свойств обусловлены, прежде всего и главным образом, особенностями той группы общественных отношений, о воздействии на которые идет речь. Мы полагаем, что есть основания говорить о модификациях проявления того или иного компонента под воздействием определенных ситуаций (даже в пределах одной и той же отрасли права) в зависимости от конкретных условий и потребностей. Наличие таких модификаций, с нашей точки зрения, отражает объективно присущее методу качество – его гибкость.

Например, многозначность проявления такой составной части метода правового регулирования, как дозволение, может выражаться в различной степени его определенности (более общие и менее общие правила), в неодинаковом масштабе (дозволение может распространяться на широкую группу субъектов либо касаться лишь определенных их категорий) и т. д[270]. Проявления запрета также различны, поскольку он распространяется на неодинаковые по своей социальной значимости разновидности отношений. Так, одним из оснований для существования многих видов запретов служит различие в правонарушениях. Наиболее сильные юридические средства запрета социалистическое государство применяет за преступления. При совершении административных проступков государство устанавливает иную разновидность запрета, реализуемую в специфичной административно-процессуальной форме. Предписание также имеет многообразное внешнее проявление. Например, содержащееся в нормах права предписание гражданину по своему характеру и последствиям невыполнения, несомненно, отличается от предписания в адрес того или иного должностного лица.

Однако независимо от возможных вариантов внешнего проявления дозволение, запрет и предписание всегда сохраняют свойственные им особенности, выступая как органически связанные между собой составные части единого метода правового регулирования.

Таким образом, соответствующий тип правового регулирования имеет свою юридическую окраску, которая зависит от данного варианта сочетания составных частей метода – дозволения, запрета и предписания. Отсюда принципиальная схема взаимосвязи: каждый тип правового регулирования реализуется с помощью определенного, отвечающего его потребностям вида процесса – уголовного, гражданского или административного.

Рассмотрим это общее положение подробнее.

Наиболее отчетливо связь между типом правового регулирования и процессуальной формой его реализации может быть показана на примере взаимосвязи уголовного запрета (уголовного типа регулирования) и уголовного процесса. Эта связь состоит в том, что правовые веления социалистического государства, выраженные в категорическом запрете деяний, рассматриваемых как преступления, реализуются не иначе как в форме уголовно-процессуальной деятельности. Было бы, конечно, неверно трактовать уголовный процесс только как порядок рассмотрения уголовных дел. В нашу задачу не входит анализ сущности этого понятия. Важно лишь подчеркнуть, что в конечном счете уголовный процесс имеет целью обеспечить реализацию велений государства, направленных на борьбу с преступлениями. Пока существуют в нашем обществе этот вид правонарушений и лица, их совершающие, будут существовать и правовые нормы, запрещающие эти деяния, и особая процедура реализации норм материального уголовного права – уголовный процесс. Значит, основная задача уголовного процесса состоит в обеспечении уголовно-правового типа регулирования, в котором доминирующую роль играет запрет как способ государственно-властного воздействия на поведение людей.

Следует отметить, что, определяя, например, связь уголовного запрета с процессуальной формой его реализации, мы имеем в виду формулирование общей принципиальной схемы этого соотношения. Практически оно выглядит более сложным, приобретая различные оттенки, как выражение многообразных и разносторонних связей, возникающих в процессе реализации этого способа воздействия на поведение людей. Взятые в совокупности, эти связи образуют внешнее выражение данного типа правового регулирования, его необходимые атрибуты. Вот как, например, характеризует метод уголовно-процессуального регулирования П. С. Элькинд. Она рассматривает его как совокупность органически единых и взаимосвязанных элементов, определяемых спецификой уголовно-процессуальных отношений и задачами уголовного судопроизводства. По мнению автора, в состав элементов этого метода «входят и определенные средства воздействия на поведение людей в сфере данных общественных отношений, и юридическое положение субъектов процессуальных прав и обязанностей, и специфика юридических фактов, вызывающих к жизни соответствующие правоотношения, их изменение и прекращение, и порядок защиты правомочий, и характер применяемого государством принуждения и воспитания и некоторые другие моменты»[271].

Все названные здесь элементы суть атрибуты, необходимые для точного соблюдения установленных государством правил реализации запрета как составной части юридического метода в целом. Естественно, что конкретная характеристика каждого из этих атрибутов и всех их в совокупности определяется особенностями предмета и соответствующей составной части юридического метода, которая в данном случае выступает в качестве доминирующего способа воздействия на определенную группу общественных отношений. Подтверждением сказанного может служить хотя бы тот факт, что реализация такой разновидности запрета, которая касается, например, административных деликтов, не требует атрибутов уголовно-процессуальной формы, ибо здесь применяется уже другая процедура, входящая составной частью в советский административный процесс. Следовательно, специфика уголовного процесса в максимальной степени приспособлена к потребностям реализации уголовно-правового запрета, хотя, конечно, сам уголовный процесс не может быть сведен исключительно к процедуре применения уголовных санкций[272].

Другой тип правового регулирования, в котором преобладает дозволение, теснейшим образом связан с гражданским процессом. В отличие от запрета дозволение – такой способ воздействия на поведение людей, при котором те или иные субъекты получают возможность действовать в соответствии со своей собственной волей и потребностями, но в рамках установленных государством правил. Дозволение, а следовательно, и соответствующий ему тип правового регулирования применяются к несравненно более широкому кругу общественных отношений, нежели запрет, распространяясь на группы общественных отношений различной предметной принадлежности, входящих в сферу действия ряда отраслей советского социалистического права – гражданского, семейного, трудового и др.

Реализация этого типа правового регулирования требует установления четкого юридического порядка, который практически выступает как советский гражданский процесс. Поскольку данный тип правового регулирования охватывает различные по своему предмету группы общественных отношений, постольку и гражданский процесс «обслуживает» соответствующие этим группам отношений материальные отрасли советского социалистического права.

Третий тип правового регулирования, в основе которого лежит предписание, не составляет исключения и также предполагает определенную юридическую процедуру для своего осуществления.

Как известно, сущность предписания состоит в государственно-властном установлении должного активного поведения субъектов права. В силу этой особенности предписание широко применяется в сфере советского государственного управления. Вместе с тем необходимо учитывать, что, во-первых, предписание как способ воздействия на поведение людей применяется не только в сфере советского государственного управления. При помощи предписания Советское государство воздействует на многие другие группы общественных отношений, складывающихся за пределами сферы государственного управления. Во-вторых, если рассматривать только государственное управление как сферу действия административного права, то в ней, разумеется, наряду с предписанием используется также дозволение и запрет.

Порядок реализации предписаний как определенного способа воздействия на поведение людей и как определенного типа правового регулирования есть административный процесс, представляющий собой самостоятельный вид процессуальной деятельности.

Подобно дозволению, предписание также используется весьма широко. Оно применяется к различным группам общественных отношений, составляющих предмет ряда отраслей советского права: административного, финансового, земельного и др. Соответственно и административный процесс не замыкается только в рамках материального административного права, а помимо него «обслуживает» нужды и ряда других отраслей права – гражданского, финансового, земельного и т. д.

Таким образом, каждому из названных типов правового регулирования соответствуют три вида процесса – уголовный, гражданский и административный. Однако констатация связи типов правового регулирования с процессуальным порядком их реализации еще не дает полной картины этого взаимодействия. Необходимо в связи с этим отметить еще один важный фактор.

Как известно, каждый вид процесса – уголовный, гражданский и административный – есть определенный юридический порядок деятельности управомоченных на то субъектов права по рассмотрению индивидуально-конкретных дел. Каждый такой порядок деятельности осуществляется на основе специальных правил, установленных государством. Эти правила именуются процессуальными нормами. Значит, уголовный, гражданский и административный процессы соответственно осуществляются на основе уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и административно-процессуальных норм. При этом учитывается, что названные процессуальные нормы регулируют не только сам процесс как порядок деятельности, но и все те отношения, которые возникают либо по поводу соответствующего процесса, либо в ходе его осуществления, либо, наконец, как его результат.

В своей совокупности каждый вид отношений образует устойчивую группу, общность, отличающуюся качественным своеобразием, обособленностью. Эти группы составляют соответственно предмет правового регулирования уголовно-процессуального, гражданско-процессуального и административно-процессуального права.

Две отрасли – уголовно-процессуальная и гражданско-процессуальная – не вызывают никакого сомнения в правомочности своего существования. Имеющиеся некоторые разногласия на этот счет, с нашей точки зрения, не связаны с их отрицанием. Иначе обстоит дело с административно-процессуальным правом. В юридической литературе оно не получило такого же признания, хотя, по нашему убеждению, имеет для этого не меньше оснований, чем уголовное и гражданское процессуальное право[273].

Может показаться, что мы пришли к признанию существования административно-процессуального права как самостоятельной отрасли, образно говоря, «не через предмет, а через метод». Однако это не так.

Применительно к любой процессуальной отрасли советского социалистического права необходимо учитывать своеобразие соотношения ее предмета и метода. Это своеобразие заключается в том, что любая процессуальная отрасль есть система норм, регулирующих процессуальную деятельность, т. е. установленную государством процедуру реализации данного типа правового регулирования, выражающегося в осуществлении свойственного этому типу способа воздействия на поведение людей. Поэтому на первый взгляд процессуальная отрасль оказывается непосредственно связанной с методом правового регулирования, а не с его предметом. Но при внимательном рассмотрении этот фактор оказывается чисто внешним, и уж во всяком случае не определяющим, ибо, с одной стороны, метод правового регулирования, как отмечалось ранее, произведен от предмета и определяется его свойствами, а с другой – каждая процессуальная отрасль имеет свой предмет регулирования, свойства и потребности реализации которого определяют необходимое для данной отрасли сочетание дозволения, запрета и предписания, т. е. тип правового регулирования.

Бросающаяся в глаза связь процессуальных отраслей с методом правового регулирования, как нам представляется, обусловлена близостью этих явлений, тем, что и метод регулирования со всеми его модификациями, и процессуальные отрасли советского права имеют вторичный характер в том смысле, что они суть социальные явления, порожденные одним и тем же фактором – объективной необходимостью обеспечить надлежащее регулирование тех общественных отношений, которые составляют предмет регулирования системы права в целом[274].

С учетом сказанного система советского социалистического права представляется такой юридической общностью, которая включает в себя следующие элементы – самостоятельные отрасли двух видов:

а) материальные – государственное право; административное право; гражданское право; трудовое право; финансовое право; колхозное право; земельное право; семейное право; уголовное право;

б) процессуальные – гражданско-процессуальное право; административно-процессуальное право; уголовно-процессуальное право.

В общем плане взаимодействие между этими отраслями можно показать на следующей схеме (см. схему на стр. 214).

§ 1. Предмет советского административно-процессуального права

Для того чтобы та или иная группа реально существующих правовых норм могла быть признана отраслью советского права, она должна отвечать по крайней мере трем основным требованиям: во-первых, иметь свой предмет, т. е. определенную группу общественных отношений, отличающуюся от иных групп своей качественной характеристикой; во-вторых, иметь соответствующую степень своей внутренней организации, иначе говоря, свою собственную систему, достигшую такого уровня, который бы позволил этой группе норм выступать в качестве элемента системы права в целом; в-третьих, обладать способностью взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями в целом, т. е. с системами такой же степени организации[275].

Между названными факторами, несомненно, существует диалектическая взаимозависимость, прямая и обратная связь. В общем плане это выглядит следующим образом.

Наличие определенной, качественно своеобразной группы общественных отношений, представляющих собой первичную социальную систему, в регулировании которых непосредственно заинтересовано государство, вызывает существование и соответствующей группы правовых норм с целью воздействия на данные общественные отношения. Эта группа правовых норм также представляет собой систему, но уже вторичную, порожденную системой общественных отношений. Значит, существование системы правовых норм есть следствие наличия прямой связи между ними и системой общественных отношений. Однако необходимым элементом такого их взаимодействия должна быть и обратная связь. Она действительно существует и проявляется в степени эффективности правового регулирования «своих» общественных отношений со стороны данной группы правовых норм, выступая как средство необходимого преобразования самого предмета, например в направлении его дальнейшего развития.

Надлежащим образом воздействовать на общественные отношения как первичную социальную систему можно лишь тогда, когда данная группа правовых норм будет обладать известной степенью своей внутренней организации, т. е. будет системой такого же уровня, как и система регулируемых общественных отношений. Поэтому, какова структура предмета регулирования, такова должна быть и структура системы норм, регулирующих этот предмет. Если, скажем, предмет составляют отношения, имеющие сравнительно ограниченный, локальный характер, то и группа норм будет иметь такую степень своей организации, которая позволит рассматривать ее не как отрасль права, а как, например, правовой институт.

Построение системы норм, регулирующих данный предмет «по его образу и подобию», в определенных случаях имеет своим следствием то обстоятельство, что эта система норм получает возможность выйти за пределы одной отрасли и взаимодействовать с иными правовыми системами аналогичного уровня, т. е. иными отраслями советского права.

Таким образом, совершенно очевидна связь, которая существует между тремя объективными факторами, позволяющими использовать их как совокупный критерий отрасли права. Определяющим среди них, конечно, является первый фактор – предмет правового регулирования. Но взятый изолированно от двух других, он еще не способен выступить безусловным основанием для признания наличия отрасли права. Только наличие всех трех факторов, выступающих в неразрывной связи и определяющих друг друга, дает основание рассматривать ту или иную группу правовых норм в качестве отрасли советского права.

Именно этими соображениями, с нашей точки зрения, надлежит руководствоваться при анализе советского административно-процессуального права, исходя из непреложного факта существования многочисленных административно-процессуальных норм, регулирующих весьма широкий круг общественных отношений. Задача, таким образом, состоит в том, чтобы проанализировать предмет этой группы правовых норм, характер ее внутренней организации, т. е. их систему, и, наконец, соотношение и взаимосвязь административно-процессуального права с другими отраслями, входящими в систему советского права.

Проблема предмета административно-процессуального права в нашей юридической науке специально не ставилась и не исследовалась.

Поэтому при рассмотрении ее прежде всего должны быть использованы выводы общей теории социалистического права, теории материального административного права, а также учтены объективные особенности интересующей нас в данном случае группы правовых норм.

С нашей точки зрения, формирование научных представлений о предмете процессуальной отрасли советского права, в отличие от предмета материальной отрасли, происходит под воздействием по крайней мере следующих обстоятельств, проявляющихся в совокупности.

Во-первых, на предмет процессуальной отрасли права существенное влияние оказывает характер предмета той материальной отрасли, с которой данная процессуальная отрасль наиболее тесно связана и, образно говоря, носит ее имя. Подобная обусловленность определяется прежде всего назначением любой процессуальной отрасли – обеспечить реализацию правовых норм материальных отраслей и главным образом своей одноименной материальной отрасли[276]. Так, вряд ли нуждается в доказательствах тот факт, что, например, гражданское процессуальное право «обслуживает» в основном гражданское материальное право, административно-процессуальное право имеет своей задачей реализацию преимущественно норм материального административного права. Аналогичным образом проявляется связь между материальным и процессуальным уголовным правом.

Вместе с тем необходимо подчеркнуть, что при всей зависимости процессуальных отраслей от соответствующих материальных первые отнюдь не могут рассматриваться лишь как производные от вторых[277].

Каждая процессуальная отрасль сохраняет свое самостоятельное положение, хотя ее предмет и формируется под влиянием особенностей той группы общественных отношений, которая составляет предмет правового регулирования одноименной материальной отрасли. Поэтому предмет процессуальной отрасли права выглядит более сложным в структурном отношении, нежели предмет материальной отрасли, поскольку он включает в себя несколько элементов, в частности, фактическое общественное отношение плюс материальное правовое отношение, опосредствующее данное общественное отношение и являющееся, следовательно, его второй стадией.

Во-вторых, на предмет процессуальной отрасли права оказывает влияние и наличие соответствующего вида процесса – гражданского, административного и уголовного. Дело в том, что, с нашей точки зрения, как мы уже говорили, процессуальное право регулирует не только отношения, складывающиеся в ходе осуществления того или иного вида процесса, но и различные стороны самой этой процессуальной деятельности путем установления определенных правил ее отправления. Например, нормы административно-процессуального права, воздействуя на отношения, возникающие, скажем, между административной комиссией и гражданином, одновременно регулируют многие чисто процедурные вопросы (порядок образования комиссий, условия правомерности выносимых ими постановлений и т. д.). Вообще надо сказать, что нормативное регулирование процессуальной деятельности определенных государственных органов составляет немалую задачу соответствующей процессуальной отрасли советского права. В наиболее сложном виде эта задача стоит перед административно-процессуальным правом, от которого требуется эффективное регулирование широкой и многообразной процессуальной деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

В-третьих, на предмете процессуальной отрасли советского права известным образом отражается то обстоятельство, что по крайней мере две процессуальные отрасли из трех – гражданско-процессуальное и административно-процессуальное право, – помимо обслуживания «своих» материальных отраслей, участвуют в реализации определенных групп правовых норм большинства материальных отраслей советского права, за исключением лишь государственного и уголовного права[278].

Административно-процессуальное право, как и любая отрасль советского права, имеет свой предмет. Но что значит определить предмет отрасли права? «Определить предмет той или иной отрасли права, – пишет Ю. М. Козлов, – значит выделить круг однородных общественных отношений, регулируемых данной отраслью»[279]. Это сказано применительно к материальному административному праву. Что же касается процессуального административного права, то, с нашей точки зрения, помимо определения круга общественных отношений, регулируемых нормами одноименной отрасли материального права, и выявления их основных качественных особенностей, необходимо еще учитывать существование тесно связанных с ними правовых отношений, принадлежащих к сфере действия других материальных отраслей. Иначе говоря, для того чтобы определить предмет административно-процессуального права, нужно выделить те отношения, которые возникают в ходе административного процесса. А он, как известно, есть порядок реализации не только норм материального административного права, но и также некоторых норм других отраслей материального права, хотя и в меньшем объеме, например, гражданского, трудового и др.[280]

Отсюда ясно, что отношения, регулируемые материальным административным правом, входят главной составной частью в предмет административно-процессуального права, но не являются в нем единственной группой отношений»[281]. В предмет административно-процессуального права входят также общественные отношения, регулируемые нормами иных материальных отраслей. Поэтому представляется, что есть основания для отождествления предмета административно-процессуального права с кругом отношений, складывающихся в ходе советского административного процесса. Такое отождествление является логичным, поскольку административно-процессуальное право есть система норм, регулирующих административно-процессуальную деятельность компетентных субъектов, а также возникающие при ее осуществлении общественные отношения.

Для того чтобы очертить круг отношений, составляющих предмет советского административно-процессуального права, мы, естественно, должны обратиться прежде всего к предмету материального административного права. Поскольку отношения, регулируемые материальным административным правом, входят основной, главной частью в предмет административно-процессуального права, постольку характеристика предмета материального административного права в принципе будет преемлема и для характеристики предмета процессуального административного права. Следует при этом оговорить, что в рамках настоящей работы мы не ставим своей целью специально анализировать предмет материального административного права. Эта большая и сложная проблема требует специального исследования. Поэтому мы воспользуемся научными данными, имеющимися в трудах советских юристов, и которые, с нашей точки зрения, могут быть приняты для оценки предмета административно-процессуального права.

Мы разделяем взгляд, согласно которому предметом материального административного права являются те общественные отношения, которые возникают в сфере советского государственного и общественного управления[282].

Складывающиеся здесь общественные отношения носят управленческий характер, чем качественно выделяются среди других групп общественных отношений, регулируемых советским социалистическим правом.

Достаточно полное представление о круге интересующих нас общественных отношений в теории административного права дано Ю. М. Козловым. Его позиция может быть взята за основу.

Первым критерием, характеризующим круг этих отношений, является их субъектный состав. По мнению Ю. М. Козлова, общественные отношения в сфере управления могут возникать между: а) различными органами советского государственного управления по вертикали, т. е. между вышестоящими и нижестоящими органами; б) различными органами советского государственного управления, не связанными между собой отношениями подчиненности (например, между исполнительным комитетом местного Совета и местными органами транспорта, связи и т. д.); в) различными органами государственного управления и подчиненными им предприятиями, организациями, учреждениями; г) различными органами государственного управления и общественными организациями; д) различными органами государственного управления и гражданами[283].

Нам представляется, что данный перечень нуждается в дополнениях. Во-первых, пункт «б», охватывающий отношения между подчиненными друг другу органами государственного управления, судя по примеру, не объемлет многих распространенных отношений. Сюда необходимо, например, включить отношения между двумя министерствами СССР и т. д., т. е. отношения между субъектами одного и того же звена или ранга.

Во-вторых, не учитывается обширная группа управленческих отношений, которые складываются, например, между предприятием или учреждением, с одной стороны, и гражданином – с другой. К их числу относятся, в частности, отношения, возникающие в связи с поступлением гражданина в вуз, отношения, связанные с пребыванием студента в вузе, и многие другие, т. е. те, которые практически возникают без непосредственного участия в них органа государственного управления или его официального представителя. Об этой категории управленческих отношений Ю. М. Козлов ничего не говорит, поскольку он придерживается концепции, согласно которой обязательным участником любого административно-правового отношения должен быть орган государственного управления или его полномочный представитель[284].

Мы считаем, что управленческие общественные отношения имеют большее число вариантов с точки зрения их субъектного состава.

Характеризуя отношения, составляющие предмет материального административного права, Ю. М. Козлов в качестве критериев использует характер и содержание отношений, направления, отрасли и объем управленческой деятельности.

Несмотря на очевидное многообразие этих общественных отношений, их объединяет одно общее качество, придающее им специфическую окраску, характерную для предмета административного права – материального и процессуального. Это качество – управленческий характер данных отношений. Иначе говоря, общим для них является то, что они возникают в процессе деятельности исполнительно-распорядительных органов или, если применить более общую формулу, в процессе реализации задач советского государственного управления.

Исходя из этой общей формулы, представляется возможным, в принципе, определить круг отношений, которые, подвергаясь воздействию материальных норм гражданского, трудового, колхозного и других отраслей права, реализуются с помощью административно-процессуальных норм. Это именно та часть отношений, которая непосредственно связана с решением задач государственного управления и для своего осуществления требует совершения определенных процессуальных действий исполнительно-распорядительных органов государственной власти.

Таким образом, предмет советского административно-процессуального права представляет собой сложное структурное явление, объединяющее три составные части:

а) общественные отношения, регулируемые материальным административным правом и, следовательно, выступающие как материальные административно-правовые отношения, реализация которых достигается с помощью административного процесса;

б) те общественные отношения, регулируемые нормами материального гражданского, трудового, финансового, колхозного, земельного и семейного права, которые связаны с решением задач государственного управления и для своей реализации требуют процессуальных действий органов государственного управления;

в) сама процессуальная деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти, а в предусмотренных законом случаях и других государственных и общественных органов.

Здесь, как нам представляется, достаточно отчетливо выступает, пожалуй, самая существенная особенность предмета любой процессуальной отрасли советского права. Эта особенность состоит в том, что если в предмет материальной отрасли входят только качественно обособленные общественные отношения, то в предмет процессуальной отрасли входят уже не только эти отношения, ставшие теперь уже правовыми под воздействием норм данной отрасли материального права, но и соответствующая процессуальная деятельность компетентных государственных органов. Соответственно этому у процессуальной отрасли двуединая задача – регулировать правовые отношения, с одной стороны, и сам порядок их реализации, т. е. определенную разновидность процесса, – с другой.

Отсюда следует, что предметом регулирования административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, возникающие в связи с осуществлением задач советского государственного управления, а также исполнительно-распорядительная деятельность компетентных субъектов, урегулированная административно-процессуальными нормами. Иначе можно сказать, что предметом советского административно-процессуального права являются материальные правовые отношения, складывающиеся в связи с осуществлением задач советского государственного управления, и административно-процессуальный порядок их реализации.

§ 2. Система советского административно-процессуального права

Отмеченные выше качества системы общественных отношений, составляющих предмет регулирования административно-процессуального права, – обширная сфера их распространения, достаточно ясно выраженный управленческий характер основной группы отношений, принадлежность известной части отношений к иным материальным отраслям – естественно, требуют и соответствующего системного расположения административно-процессуальных норм, обеспечивающих реализацию этих отношений.

Вряд ли может быть подвергнуто сомнению, что административно-процессуальные нормы и регулируемые ими общественные отношения имеют одну и ту же сферу существования, что они группируются аналогично тому, как это происходит с подведомственными им отношениями. Фактически дело обстоит именно так: административно-процессуальные нормы распространены весьма широко и взаимодействуют с большим числом различных общественных отношений, возникающих в связи с решением задач советского государственного управления. На большую распространенность административно-процессуальных норм, их первостепенную социальную значимость указывают и ученые зарубежных социалистических государств, в частности болгарский юрист проф. А. С. Ангелов[285].

Между тем в советской административно-правовой теории и практике административно-процессуальные нормы еще не получили признания как объективно необходимый социальный инструмент, как определенная система, т. е. как отрасль советского права. В значительной степени такое положение объясняется слабой разработкой многих актуальных теоретических проблем административного процесса и административно-процессуального права. Еще сравнительно недавно об административно-процессуальных нормах вообще ничего не говорилось, хотя они существовали и с определенной степенью эффективности выполняли свою немалую социальную функцию. В результате сложилось так, что практика значительно опередила теорию. Действующее законодательство содержит большое число административно-процессуальных правил, регулирующих многие стороны общественной жизни в нашей стране. Не будет преувеличением сказать, что почти в каждом нормативном акте, так или иначе разрешающем вопросы государственного управления, наряду с материальными присутствуют и процессуальные административно-правовые нормы.

Данное обстоятельство признается многими авторами, хотя некоторые из них делают, на наш взгляд, соответствующие выводы[286].

Неразделенность материальных и процессуальных административно-правовых норм еще не единственный отрицательный фактор, затрудняющий их обособление. Другим фактором является наличие устаревших правил или вовсе их отсутствие, что, конечно, не способствует надлежащему регулированию соответствующих общественных отношений, правильному отправлению различных видов процессуальной деятельности.

При этом учитывается возможный упрек, состоящий в том, что предлагаемый здесь вариант решения вопроса о системе советского административно-процессуального права не имеет достаточных оснований, поскольку оно отраслью не признано, и, следовательно, беспочвенными могут показаться поиски его объективных критериев. С нашей точки зрения, подобный упрек может свидетельствовать лишь об отставании теории административного права от фактического положения дел, ибо, как мы уже сказали, практически уже существует множество административно-процессуальных норм, регулирующих значительное число общественных отношений. Более того, эти нормы по масштабам своего социального действия вышли за пределы одноименной материальной отрасли и подобно гражданско-процессуальным нормам участвуют в реализации целого ряда отношений, регулируемых иными материальными отраслями советского права.

Административно-процессуальные нормы, подчеркивает Е. Старосьцяк, будучи связанными с различными отраслями права, выполняют служебную роль по отношению к этим отраслям[287].

Следовательно, существование административно-процессуальных норм имеет достаточно ясно выраженный юридический резонанс в пределах всей системы права, что, однако, еще не всегда учитывается в советской правовой науке[288].

Вот почему мы полагаем, что постановка вопроса о системе административно-процессуальных норм вполне своевременна и правомерна как одна из задач науки советского административного права. Конечно, здесь имеются немалые трудности, в том числе и связанные с преодолением некоего психологического барьера в виде установившихся издавна взглядов на существование только двух процессуальных отраслей, привычки иметь дело с административно-процессуальными нормами, которые слиты с материальными и внешне себя проявляют не так отчетливо, как нормы уголовно-процессуальные и гражданско-процессуальные.

Значительная сложность решения проблем административно-процессуального права заключается также в недостаточной разработанности вопросов административного процесса. Между тем поставленные XXIV съездом КПСС задачи совершенствования управления имеют самое непосредственное отношение к проблемам административно-процессуального права, система норм которого призвана обеспечить эффективное регулирование основных процедур государственной управленческой деятельности. Следовательно, научная разработка и практическое становление административно-процессуального права как отрасли советского социалистического права диктуются насущными потребностями социального управления в нашей стране. Иначе говоря, одна из актуальных задач советской административно-правовой науки состоит, во-первых, в том, чтобы, руководствуясь объективными критериями, выявить первоначально в общих чертах круг действующих административно-процессуальных норм, определить их основные группы (институты), связи и взаимодействие этих групп между собой и т. д. и, во-вторых, исследовать пути дальнейшего развития административно-процессуальных норм, условия их консолидации, повышения эффективности регулятивного воздействия на общественные отношения.

По сути дела, речь идет о магистральном направлении в развитии одной из отраслей советской юридической науки – теории процессуального административного права, которая должна заложить необходимый теоретический фундамент для кодификации административно-процессуальных норм.

Разработка проблем административно-процессуального права, несомненно, будет иметь своей главной практической отдачей надлежащее урегулирование деятельности многочисленных исполнительно-распорядительных органов государственной власти, их должностных лиц, общественных организаций, что в конечном счете положительно скажется на эффективности управленческой деятельности[289]. Естественно, что такие сложные и обширные задачи могут быть решены лишь коллективными усилиями ученых и практических работников. Поэтому в данной работе применительно к целому ряду проблем административно-процессуального права оказывается возможным высказать лишь первоначальные суждения, наметить подчас только контуры того или иного административно-процессуального института, предложить возможное решение некоторых проблем, вытекающих из реальных потребностей совершенствования государственной управленческой деятельности в современный период.

Как нам представляется, основу системы административно-процессуального права составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений. Особенность первой группы норм заключается в том, что она регулирует вопросы общего свойства, которые могут быть распространены на самые различные группы общественных отношений. Сюда относятся, в частности, административно-процессуальные нормы, определяющие цели и задачи процессуальной деятельности органов государственного управления, должностных лиц и других управомоченных субъектов, регулирующие принципы процессуальной деятельности, правовое положение ее участников, общие правила производства по административным делам и др.

Административно-процессуальные нормы, выполняющие функции такого широкого плана, по сути дела, играют в данной системе такую же роль, что и подобного рода нормы, относящиеся к другим отраслям права: они в своей совокупности составляют как бы общую часть административно-процессуального права. В этом нетрудно убедиться, если взять для сопоставления группы норм, которые составляют, скажем, общую часть материального административного права. Так, Г. И. Петров относит к ним нормы: а) закрепляющие принципы советского государственного и общественного управления; б) определяющие правовое положение граждан в сфере управления; в) регулирующие порядок организации и функционирования органов управления; г) регулирующие порядок организации предприятий и учреждений; д) регулирующие службу в органах управления; е) определяющие правовое положение общественных организаций в сфере управления; ж) регулирующие порядок издания актов управления; з) регулирующие применение мер убеждения и принуждения в сфере управления; и) регулирующие контроль исполнения в управлении; к) обеспечивающие соблюдение принципа социалистической законности в управлении[290]. Нетрудно заметить присутствие почти в каждой рубрике административно-процессуальных норм, например, регулирующих порядок издания актов управления, применения мер убеждения и принуждения и т. д.

Сходство общих частей материального и процессуального административного права, с нашей точки зрения, можно объяснить тождественностью сферы действия обеих отраслей права, вследствие чего «общие» нормы материального административного права реализуются с помощью таких же по своему характеру норм процессуального административного права.

Другая большая группа административно-процессуальных норм регулирует более узкие, обособленные группы общественных отношений, возникающих главным образом в ходе осуществления того или иного вида административного производства. Эти нормы в своей совокупности составляют особенную часть советского административно-процессуального права. К ним относятся:

а) административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок подготовки и принятия нормативных актов государственного управления путем установления соответствующих правил осуществления данной процедуры на всех ее стадиях;

б) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения в ходе осуществления производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям социалистических организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления. Эта группа административно-процессуальных норм регулирует также основные стороны деятельности компетентных органов по рассмотрению предложений, заявлений и обращений[291];

в) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе рассмотрения жалоб и споров в сфере советского государственного управления. Данная разновидность норм закрепляет правила, которыми регулируются основные стороны арбитражного процесса;

г) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, которые складываются в ходе решения многочисленных организационных вопросов органами государственного управления. Эти нормы определяют, например, общие вопросы работы с кадрами, вопросы руководства вышестоящих органов нижестоящими, осуществления контроля и проверки исполнения, порядок образования внутренних подразделений органов управления и т. д.;

д) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения в связи с осуществлением производства по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления, а также устанавливающие основные правила, касающиеся самой процедуры подготовки и решения вопросов о поощрениях в исполнительно-распорядительных органах государственной власти;

е) административно-процессуальные нормы, регулирующие общественные отношения, которые возникают по поводу применения принудительных мер органами государственного управления, а также иными субъектами в соответствии с их полномочиями.

Само собой разумеется, что эти шесть групп административно-процессуальных норм даны в самом общем виде. С нашей точки зрения, они должны рассматриваться как тесно связанные и взаимодействующие между собой институты Особенной части советского административно-процессуального права. Каждый из названных институтов обладает определенной структурой, развивающейся по закономерностям, свойственным как отрасли в целом, так и данной группе процессуальных норм и, следовательно, не противоречащей общим правилам и принципам, характерным для системы более высокого порядка, куда они входят, т. е. для отрасли социалистического права[292]. Вполне правомерно поэтому ожидать своеобразного преломления общих принципов административно-процессуального права и процесса применительно к тому или иному институту.

Итак, существующие административно-процессуальные нормы, как нам представляется, вполне поддаются определенной систематизации. К ним применимы те же принципы, критерии, которые используются для классификации норм других, общепризнанных в теории отраслей советского права.

Понятно, что задачи классификации и исследования административно-процессуальных норм не могут быть ограничены лишь выявлением уже существующего нормативного материала. Научно обоснованная система этой отрасли права должна с необходимостью поставить вопрос о создании новых норм с целью охвата всех сторон общественных отношений, складывающихся в ходе реализации различных административных производств.

§ 3. Соотношение административно-процессуального права с другими отраслями советского права

Существование двух объективных показателей отрасли права – наличия предмета регулирования и определенной системы норм, – с нашей точки зрения, еще не всегда можно признать достаточным для того, чтобы данную группу норм можно было бы рассматривать в качестве отрасли советского социалистического права. Третьим показателем является способность этой группы норм взаимодействовать не только с нормами одноименной материальной отрасли права, но и с материальными нормами других отраслей права.

Не подлежит сомнению, что административно-процессуальные нормы наиболее тесно связаны с материальными административно-правовыми нормами. Однако сам по себе этот бесспорный факт еще не в состоянии дать полную картину истинного положения дел, ибо, как известно, и некоторые другие материальные отрасли имеют в своем составе известное число процессуальных норм. Обслуживая лишь нужды своей материальной отрасли, эти процессуальные нормы не могут претендовать на статут отрасли права. Отрасль начинается тогда, когда данная группа процессуальных норм, имея свой предмет и определенную степень организации своей системы, выходит за пределы одноименной материальной отрасли и участвует в реализации материальных норм других отраслей, т. е. устанавливает связи с иными отраслями советского права. Этот факт говорит о том, что данная группа норм, взаимодействуя с иными отраслями, сама приобрела такую степень своей организации, такую социальную значимость, что стала способной выступать в качестве элемента системы права в целом, аналогичного остальным элементам, с которыми она взаимодействует, т. е. отрасли. Конечно, характер связей административно-процессуального права с иными материальными отраслями социалистического права неодинаков как по масштабам, так и по содержанию. Но факт налицо: административно-процессуальное право обслуживает подавляющее большинство общепризнанных у нас материальных отраслей советского права.

Имея в виду сложный, многосторонний характер связей между отраслями, мы ограничиваем свою задачу, во-первых, рассмотрением лишь тех взаимодействий, которые существуют между административно-процессуальным правом, с одной стороны, и материальными отраслями – с другой. Во-вторых, здесь не анализируются связи, существующие между процессуальными отраслями, ибо, с нашей точки зрения, они не имеют решающего значения для утверждения административно-процессуального права в качестве самостоятельной отрасли.

1. Прежде всего административно-процессуальное право определенным образом связано с государственным правом. В юридической литературе общепризнанным является тот факт, что государственное право занимает ведущее положение в системе социалистического права, так как оно не только регулирует соответствующую группу общественных отношений, но и закрепляет исходные принципы всех иных отраслей социалистического права. Не составляет исключения и административно-процессуальное право, важнейшие положения которого находят свое закрепление в нормах Советской Конституции, например, в нормах, регламентирующих основные стороны деятельности органов советского государственного управления как субъектов административно-процессуального права.

Ведущее положение государственного права в системе советского социалистического права исключает возможность реализации его материальных норм процессуальными нормами других отраслей права, в том числе административно-процессуальными нормами. Мы полагаем, что потребности реализации материальных государственно-правовых норм полностью обеспечиваются процессуальными нормами советского государственного права, ибо эти нормы, как отмечают А. И. Ким и В. С. Основин, «имеются в каждом институте советского государственного права»[293].

2. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации определенной части отношений, регулируемых материальными нормами гражданского права. Вполне естественно, что при наличии специфической для этой отрасли материального права гражданско-процессуальной формы реализации большинства ее отношений административно-процессуальные нормы взаимодействуют сравнительно с небольшой частью гражданско-правовых норм. Так, ст. 6 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик указывает, что в случаях, особо предусмотренных законом, защита гражданских прав осуществляется в административном порядке[294].

Такие случаи предусмотрены, например, Положением об открытиях, изобретениях и рационализаторских предложениях, утвержденным постановлением Совета Министров СССР от 24 апреля 1959 г[295]. Так, ст. 41 этого Положения устанавливает, что если автор не согласен с мотивировкой отказа в выдаче авторского свидетельства или с формулой изобретения, то он может в месячный срок со дня вручения решения или копии противопоставленных патентных материалов подать в Комитет по делам изобретений и открытий при Совете Министров СССР мотивированное возражение, которое должно быть рассмотрено в месячный срок. Решение по этим вопросам, принятое Председателем Комитета по делам изобретений и открытий при Совете Министров СССР или его заместителем, является окончательным. В соответствии со ст. 45 Положения споры по вопросу новизны изобретения, на которое выдано свидетельство, окончательно разрешаются Комитетом по делам изобретений и открытий при Совете Министров СССР.

В административном порядке реализуется ряд отношений в области жилищного права. Это вопросы, связанные с осуществлением административного порядка выселения граждан. Статья 63 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик предусматривает, что административное выселение касается лиц, самоуправно занявших жилое помещение, а также выселения нанимателей из домов, грозящих обвалом. Законодательством союзных республик может быть установлен административный порядок выселения из служебных помещений, общежитий и гостиниц[296].

3. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации определенных отношений, возникающих в сфере действия норм материального трудового права. Так, административно-процессуальные нормы регулируют порядок установления должностей советских государственных служащих, порядок их замещения, правила оформления на работу и другие вопросы, в том числе правила применения мер поощрения, мер дисциплинарной и административной ответственности[297].

Административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию некоторых сторон отношений между администрацией предприятия и органами профсоюзов по вопросам организации планирования, производства, социалистического соревнования, назначения руководящих хозяйственных кадров предприятия и т. д.[298] «Нормы права, – отмечает Г. И. Петров, – регулирующие деятельность профсоюзов по привлечению рабочих и служащих к управлению производством, по организации общественного контроля за работой торговых и коммунальных предприятий, городского транспорта и т. д., составляют часть административного права»[299].

4. Административно-процессуальные нормы участвуют в реализации общественных отношений, складывающихся в сфере действия финансового права. Следует отметить, что более или менее четкое определение взаимодействия между этими отраслями связано со значительными трудностями, вызванными, на наш взгляд, слабой разработанностью вопросов о месте финансового права. С одной стороны, оно рассматривается как вполне самостоятельная отрасль, а с другой – подчеркивается его обусловленность нормами советского государственного и административного права. Поэтому общее принципиальное решение вопроса о связи административно-процессуального права и финансового права представляется в следующем виде: административно-процессуальное право действует в тех же пределах, что и материальное административное право. В сфере действия советского финансового права административно-процессуальные нормы регулируют, например, процедурные вопросы деятельности органов государственного управления по руководству финансами и кредитом в центре и на местах.

5. Административно-процессуальные нормы используются для реализации определенных общественных отношений, складывающихся в сфере действия материального колхозного права. Эти отношения главным образом связаны с осуществлением государственного руководства колхозами со стороны исполнительно-распорядительных органов государственной власти – Совета Министров СССР, Советов Министров союзных и автономных республик, а также министерств сельского хозяйства и других центральных органов управления, исполкомов местных Советов, их областных и районных звеньев управления сельским хозяйством. Административно-процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного ветеринарного надзора, представители которого имеют право давать обязательные для колхозов, иных предприятий и учреждений предложения по вопросам ветеринарии[300].

6. При анализе взаимодействий административно-процессуального права с советским земельным правом прежде всего обращает на себя внимание известная аналогия взаимоотношений административно-процессуального и финансового права. Здесь административно-процессуальные нормы также направлены на регулирование деятельности управомоченных государственных органов, в том числе и органов государственного управления.

Г. А. Аксененок пишет: «Связь земельных правоотношений с административными правоотношениями выражается в том, что все отношения, связанные с распоряжением и управлением земельным фондом в СССР, носят административно-правовой характер»[301]. Следовательно, если материальное административное право регулирует содержание управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов, связанной с земельным фондом, то административно-процессуальное право регулирует сам порядок управления земельным фондом, процедуру управленческой деятельности компетентных органов, а также отношения, которые возникают в процессе этой деятельности. К числу таких отношений могут быть отнесены отношения, возникающие между колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами по поводу земельных споров. В соответствии со ст. 49 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик эти споры разрешаются компетентными органами государственного управления[302].

7. Административно-процессуальные нормы регулируют ряд отношений, возникающих в сфере действия семейного права. Речь идет об отношениях, которые связаны с осуществлением компетентными исполнительно-распорядительными органами управленческих полномочий в названной сфере. Нормы административно-процессуального права регулируют деятельность, например, исполнительных комитетов местных Советов депутатов трудящихся по разрешению вопросов об усыновлении, опеке и попечительстве и др[303].

Такова в общих чертах связь административно-процессуального права с материальными отраслями, входящими в систему советского социалистического права.

Все сказанное приводит нас к выводу о том, что:

а) объективно существующая в советском праве группа норм, именуемая административно-процессуальными нормами, имеет свой предмет регулирования – определенную группу отношений, отличающихся заметным качественным своеобразием;

б) данная группа административно-процессуальных норм вполне может быть представлена в виде системы, включающей в себя Общую и Особенную части, в свою очередь состоящие из соответствующих процессуальных институтов. Эта система административно-процессуальных норм формируется под влиянием регулируемой ими системы общественных отношений, служит ее отражением и имеет немалую социальную значимость;

в) имея свой предмет и соответствующую ему систему организации, данная группа правовых норм приобретает фактическую возможность взаимодействовать не только с одноименной материальной отраслью, но и практически (за небольшим исключением) с подавляющим большинством материальных отраслей советского социалистического права с целью обеспечивать реализацию соответствующих отношений, складывающихся в сфере действия этих материальных отраслей.

Такое назначение административно-процессуальных норм, фактическое обслуживание ими других материальных отраслей говорит о том, что данная группа правовых норм обладает всеми тремя названными ранее признаками отрасли в совокупности и, следовательно, должна рассматриваться как самостоятельная отрасль советского социалистического права с вытекающими отсюда научными и практическими последствиями.

Итак, по нашему мнению, советское административно-процессуальное право следует рассматривать как отрасль социалистического права, регулирующую общественные отношения, возникающие в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительными органами государственной власти и некоторыми другими компетентными субъектами.

§ 1. Понятие и особенности административно-процессуальных норм

Административно-процессуальные нормы представляют собой разновидность действующих в нашем обществе юридических правил поведения людей. Поэтому они обладают всеми признаками, которые свойственны вообще правовой норме[304].

Процессуальные правовые нормы тесно связаны с материальными нормами, что предопределено их принадлежностью к одной системе права – социалистическому праву. Это означает, что и те и другие нормы определяются в конечном счете условиями материальной жизни социалистического общества, его экономическим базисом. Следовательно, процессуальные нормы в полной мере обладают теми же свойствами, которые характеризуют социалистическое право в целом: они выражают волю советского народа, служат его интересам и имеют своей целью регулирование определенных общественных отношений.

Имея много общего с материальными нормами, процессуальные нормы заметно от них отличаются. Своеобразие процессуальных норм заключено прежде всего в том, что они обусловлены не только социально-экономическим строем нашего общества, но и особенностями материальных норм той отрасли права, с которой они наиболее тесно связаны и которую обслуживают. Таким образом, возникает основание говорить о вторичном характере процессуальных норм, поскольку самое их существование подчинено общей задаче реализации соответствующих материальных норм[305]. Поэтому исследование понятия административно-процессуальной нормы должно опираться па данные общей теории права и вместе с тем учитывать особенности той сферы общественной жизни, в которой проявляется регулятивное воздействие этих норм.

Поскольку административно-процессуальные нормы относятся к нормам правовым, они, естественно, должны рассматриваться как правила общего характера, установленные или санкционированные государством. В этом плане административно-процессуальные нормы практически ничем не отличаются от всех иных правовых норм, поскольку общим качеством для них является их юридическая природа. Но каждая норма регулирует вполне определенные общественные отношения, совокупность которых составляет предмет соответствующей отрасли права. Следовательно, для характеристики интересующей нас группы норм важно определить свойства предмета регулирования и тем самым черты данной группы норм, выделить их из общей массы правовых предписаний.

Вопрос о специфике материальных норм в науке административного права получил широкое освещение. Как отмечалось в юридической литературе, особенность их состоит в том, что они регулируют те общественные отношения, которые складываются в сфере советского государственного управления и, следовательно, носят управленческий характер[306]. Что же касается административно-процессуальных норм, то эта проблема в юридической литературе разработана еще очень мало. В этих условиях существенное значение приобретает учет связи процессуальных норм с материальными, оценка служебного назначения административно-процессуальных норм.

Процессуальные нормы гражданского, административного и уголовного права обеспечивают реализацию прежде всего одноименных материальных отраслей. Следовательно, общность между ними заключается в том, что они регулируют отношения, складывающиеся в одной и той же области. Для материальных и процессуальных норм административного права такой областью и является сфера советского государственного управления.

Однако между материальными и процессуальными административно-правовыми нормами существуют и различия. Наиболее существенные из них состоят в следующем. Как уже отмечалось, процессуальные нормы административного права применяются там, где возникает необходимость в реализации прежде всего материальных административно-правовых норм, а также материальных норм иных отраслей советского права[307]. Иными словами, для административно-процессуальных норм материальные нормы административного права являются главной, но не единственной основой существования. Это положение имеет прямое отношение к определению объема административно-процессуальной деятельности.

Несмотря на то, что материальные и процессуальные административно-правовые нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе единой управленческой деятельности Советского государства, воздействие названных норм на эти отношения неодинаково. Материальные и процессуальные нормы административного права регулируют различные отношения либо различные стадии того или иного управленческого отношения. Подобно тому как материальная норма предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать как предварительное условие возникновения административно-процессуального правоотношения[308]. Если норма материального административного права, определяя содержание прав и обязанностей субъектов права, отвечает на вопрос, что надо сделать для реализации этих прав и обязанностей, то норма процессуального административного права отвечает на вопрос, как, каким образом, в каком порядке названные права и обязанности могут и должны быть реализованы.

Иную позицию по вопросу о соотношении материальных и процессуальных административно-правовых норм занимает Н. Г. Салищева. По мнению автора, если нормы материального административного права касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения.

Н. Г. Салищева указывает на следующие различия между этими видами норм. Во-первых, нормы материального административного права определяют содержание прав и обязанностей сторон административно-правового отношения по существу, в то время как нормы процессуального права (если они применимы к разрешению данного спора) определяют порядок принудительного разрешения спора, могущего возникнуть между сторонами данного правоотношения. Во-вторых, нормы материального административного права устанавливают определенные запреты, учитывая интересы охраны общественного порядка и необходимость соблюдения правил социалистического общежития, содержат перечень административных взысканий за проступки, а нормы процессуальные определяют порядок привлечения лиц к ответственности, начиная от составления процессуальных документов, удостоверяющих факт правонарушения, и заканчивая порядком принудительного исполнения наложенного взыскания. Отсюда Н. Г. Салищева делает общий вывод: если нормы материального права отвечают на вопрос, что дозволено, что запрещено делать или каким образом делать, чтобы достичь желаемого результата, то нормы административно-процессуальные отвечают на вопрос, каков порядок принудительного разрешения спора или каков порядок применения мер административного принуждения и какова компетенция в разрешении этих дел соответствующих должностных лиц[309].

По мнению автора, процессуальное право имеет сравнительно узкий круг задач и целей, а именно: обеспечить необходимым правовым инструментарием реализацию властных полномочий соответствующих государственных органов при решении спорных вопросов, возникновении конфликтов и применении необходимых санкций, а также при оценке с точки зрения применения санкций действий тех или иных автономных субъектов управленческих отношений[310].

Вместе с тем вопреки сказанному Н. Г. Салищева вынуждена признать необходимость административно-процессуального регулирования таких ситуаций, которые отнюдь не характеризуются как спорные или конфликтные. Так, автор справедливо считает, что должны существовать определенные правила приема (и, разумеется, рассмотрения. – В. С.) обращений граждан, ссылаясь при этом на действующее законодательство[311]. Но ведь в законе предусмотрены такие виды обращений граждан, которые не являются конфликтными, например предложения и заявления. Не трудно заметить, что предложения и заявления граждан в подавляющем большинстве случаев не связаны с защитой права гражданина, ибо в противном случае они приобрели бы характер жалобы. И тем не менее действующее законодательство регулирует порядок рассмотрения предложений и заявлений граждан именно с помощью административно-процессуальных норм.

Нельзя также согласиться со стремлением Н. Г. Салищевой ограничить сферу действия материальных норм задачами установления прав и обязанностей только сторон правоотношений. В таком случае неизбежно возникает угроза отождествления понятия субъекта права и субъекта правоотношения. По нашему мнению, эти понятия неравнозначны: субъект права – понятие более широкое, включающее в себя и понятие субъекта правоотношения. Поэтому ограничивать правовым регулированием поведение лишь участников правоотношений – значит отрицать необходимость правового воздействия на поведение субъектов права вообще, не выступающих в данный момент субъектами правоотношений[312].

В концепции Н. Г. Салищевой обнаруживается неодинаковый подход к трактовке понятия и социальной роли административно-процессуальных норм. Это видно из сопоставления высказываний автора.

«Административно-процессуальные нормы, – пишет Н. Г. Салищева в 1964 г., – в своей совокупности составляющие одну из частей советского административного права, устанавливают правила деятельности государственных органов по разрешению административных дел и по применению в пределах компетенции органа норм материального административного права»[313].

Но далее в этой же книге мы читаем: «…если нет спора между сторонами административного правоотношения или если не решается вопрос о применении принуждения… нормы административно-процессуального права не применяются»[314]. Здесь уже иная оценка сферы действия административно-процессуальных норм, их социальной роли в сфере управления как регулятора спорных ситуаций и реализации принуждения.

Позднее Н. Г. Салищева стала рассматривать административно-процессуальные нормы как «правила, регулирующие исполнительно-распорядительную деятельность по разрешению административно-правовых споров и применению мер административного воздействия»[315] (курсив наш. – В. С.). Значит, вместо принуждения – воздействие. Но это разные вещи. К административному воздействию, например, с полным основанием можно отнести и меры поощрения, применяемые в сфере советского государственного управления.

Концепция Н. Г. Салищевой не свободна и от иных неточностей. Так, автор считает, что добровольное исполнение подавляющего большинства норм административного права не требует предварительного установления соответствующих процессуальных правил и форм. Но это не согласуется с действующим законодательством[316].

Таким образом, если материальное административное право определяет содержание правомочий и обязанностей своих субъектов, то процессуальное административное право, с одной стороны, устанавливает, как, в каком порядке субъект административного права может осуществить свои правомочия и обязанности, а с другой – определяет порядок реализации правомочий и обязанностей субъектами права, когда они вступили в юридическую связь друг с другом.

В отличие от норм иных процессуальных отраслей советского права административно-процессуальные нормы имеют следующие особенности. Во-первых, неодинаков круг субъектов, которые правомочны устанавливать процессуальные нормы различных отраслей. Как известно, гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы устанавливаются только высшими органами государственной власти Союза ССР и союзных республик. Источником этих норм являются специальные процессуальные законы. Что же касается административно-процессуальных норм, то они устанавливаются не только высшими органами государственной власти, но и содержатся в актах управления, издаваемых исполнительно-распорядительными органами. Широкий круг субъектов, правомочных устанавливать административно-процессуальные нормы, обусловлен многоплановостью сферы управленческой деятельности. Можно сказать, что административно-процессуальные нормы издают те же субъекты, которые наделены правом устанавливать и административно-правовые материальные правила.

Во-вторых, есть различия и в круге субъектов, применяющих административно-процессуальные и иные процессуальные нормы. Гражданско-процессуальные и уголовно-процессуальные нормы правомочен применять лишь строго ограниченный круг субъектов, четко указанных в процессуальных кодексах. В сфере действия административного права процессуальные нормы применяются весьма широким кругом органов, что связано с необходимостью обеспечить реализацию материальных норм во всех областях государственного управления.

В-третьих, реализация административно-процессуальных норм далеко не всегда связана с необходимостью оказать принудительное воздействие на участников правоотношений. Более того, элемент принуждения характерен лишь для части административно-процессуальных норм[317]. Поэтому не совсем прав С. С. Алексеев, который видит своеобразие функций процессуальных отраслей права в том, что «они направлены прежде всего на регулирование общественных отношений, складывающихся при принудительном осуществлении прав и обязанностей, установленных нормами “материальных отраслей”»[318]. Если для уголовно-процессуальных норм их применение носит в основном принудительный характер, то для гражданско-процессуальных и административно-процессуальных он не специфичен.

Итак, административно-процессуальным нормам присущи две основные особенности. Первая особенность заключается в их управленческом характере. Они регулируют общественные отношения, складывающиеся в сфере советского государственного управления. Эта особенность позволяет отграничить административно-процессуальные нормы от всех иных правовых норм, кроме норм материального административного права, которые также регулируют управленческие общественные отношения.

Вторая их особенность состоит в том, что это – процессуальные правила, которые регулируют не все без исключения управленческие отношения, а лишь те, которые возникают в связи с разрешением индивидуально-конкретных дел исполнительными и распорядительными органами государственной власти. Следовательно, административно-процессуальные нормы регулируют общественные отношения, возникающие в процессе применения, прежде всего и главным образом, норм материального административного права. Эта особенность позволяет отграничить процессуальные нормы от материальных норм административного права.

Таким образом, административно-процессуальная норма – это установленное или санкционированное Советским государством общее правило поведения, регулирующее общественные отношения, возникающие при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления.

§ 2. Виды административно-процессуальных норм

При анализе общетеоретической, а также специальной литературы обращает на себя внимание то обстоятельство, что до сих пор не выработано единого критерия классификации юридических норм. Среди ученых-юристов по этому вопросу существуют различные мнения и подход к решению проблемы. По-видимому, нельзя не учитывать, что немаловажное значение имеет особенность той отрасли права, нормы которой подвергаются классификации. Взять, к примеру, такой признак классификации, как сила юридической нормы. В административном праве при разнообразии органов управления этот признак имеет иное значение, чем, скажем, при классификации норм гражданского или трудового права. Известно, что в ряде случаев наличие административно-процессуальной нормы, принятой вышестоящим органом, является препятствием для принятия аналогичной нормы нижестоящим органом[319].

Несмотря на различия в определении оснований классификации правовых норм, все же некоторые критерии могут уже сейчас рассматриваться как общепринятые, например, деление норм по действию в пространстве, во времени.

Что касается классификации административно-процессуальных норм, то здесь также сказывается общая неразработанность проблем административно-процессуального права. А между тем потребность в такой классификации давно назрела. Обратимся к анализу имеющихся в литературе высказываний по этому вопросу.

С. С. Студеникин различал: а) нормы, определяющие порядок решения тех или иных вопросов в органах управления; б) нормы, определяющие порядок решения вопросов исполнительно-распорядительной деятельности судебными органами[320]. Собственно говоря, это классификацией назвать нельзя, ибо речь идет только о предметном обособлении двух групп административно-процессуальных правил. Несомненно, что нормы первой группы в свою очередь нуждаются в дальнейшей классификации[321].

Н. Г. Салищева к административно-процессуальным нормам относит: 1) нормы, определяющие или закрепляющие общие принципы рассмотрения административных дел при решении вопросов о применении административного принуждения; 2) нормы, устанавливающие гарантии прав лица, привлекаемого к административной ответственности; 3) нормы, определяющие порядок составления документов, оформляющих процессуальные действия исполнительных и распорядительных органов; 4) нормы, предусматривающие процессуальные условия ведения дела, в том числе сроки и порядок рассмотрения, порядок принятия решения и т. п.; 5) нормы, определяющие порядок обжалования принятого решения в соответствующий орган управления или в суд.

Другую группу административно-процессуальных норм, по мнению Н. Г. Салищевой, составляют нормы, регулирующие порядок разрешения споров, возникающих между органами государственного управления, с одной стороны, гражданами и общественными организациями – с другой. Сюда входят нормы, регулирующие порядок подачи, рассмотрения и разрешения жалоб в органах государственного управления, сроки рассмотрения должностными лицами административных дел и т. д[322].

В приведенной классификации автором используется только один классификационный признак – содержание административно-процессуальных норм. Разумеется, он не может дать исчерпывающего представления о характере и особенностях административно-процессуальных норм, не говоря уже о том, что, на наш взгляд, автор необоснованно суживает сферу их действия.

Б. Б. Хангельдыев выделяет три качественно различные группы административно-процессуальных правил: 1) правила, приближающиеся по своей юридической природе к нормам уголовного процесса; 2) правила, приближающиеся к нормам гражданского процесса; 3) все остальные процессуальные нормы, закрепляющие порядок процедуры осуществления и реализации организационной деятельности[323].

В предложенной системе неясен критерий классификации. Ведь приближение определенной части административно-процессуальных норм к нормам уголовного процесса носит внешнее проявление. Единственно, что, пожалуй, их сближает – так это необходимость применения принуждения. На самом деле имеются весьма существенные различия между названными группами процессуальных правил. Сказанное относится и к нормам, которые «приближаются к нормам гражданско-процессуальным».

В дополнение к выдвинутому критерию автор предлагает учитывать и степень обособленности той или иной группы административно-процессуальных норм от материальных норм административного права. Правила первой группы, пишет Б. Б. Хангельдыев, полностью выделились в административном законодательстве, тогда как нормы второй группы лишь частично отделились от соответствующих норм материального права. Эта вторая группа процессуальных норм регулирует порядок разрешения споров главным образом о праве административном. Как правило, наличие споре в управлении, конфликта между сторонами административного правоотношения и определяет специальную процедуру рассмотрения этой категории административных дел.

Такой критерий, как степень обособленности, нам представляется весьма условным и не может считаться определяющим: то, что сегодня не обособилось, в ближайшем будущем может обособиться. Известно, какую большую роль в выделении многих административно-процессуальных норм сыграли некоторые нормативные акты последнего времени. Есть все основания ожидать дальнейшей интенсификации этого процесса.

Самой многочисленной, по мнению автора, является третья группа административно-процессуальных норм. Сюда отнесены нормы «организационно-структурные», а также правила, определяющие порядок отношений между звеньями и всеми структурными подразделениями государственного аппарата. Задача таких норм состоит в разрешении конкретных административных дел, которыми практически решаются вопросы хозяйственного и социально-культурного строительства в соответствующей сфере общественной жизни и в пределах определенной административно-территориальной единицы[324].

По нашему мнению, в такой классификации не удалось достаточно четко отграничить нормы второй и третьей групп. Выходит, что процедуру назначения гражданину пенсии должны регулировать нормы второй группы в случае возникновения спора (о праве административном), поскольку имеется приближение к гражданскому процессу, но если спора нет, то эту процедуру должны регулировать уже нормы третьей группы.

Учитывая условность любой классификации, мы считаем, что характерные черты административно-процессуальных норм могут быть выявлены, если за основу взять деление норм: 1) по содержанию; 2) по объему регулирования; 3) по юридической силе; 4) по кругу субъектов права, на которых распространяется действие нормы; 5) по видам административного производства; 6) по характеру диспозиции; 7) по действию в пространстве; 8) по действию во времени.

Деление административно-процессуальных норм по содержанию позволяет в общих чертах определить сферу их действия. С этой точки зрения следует подразделять:

а) нормы, регулирующие административно-процессуальные отношения, складывающиеся в области управления народным хозяйством;

б) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области управления социально-культурным строительством;

в) нормы, регулирующие процессуальные отношения в области административно-политической деятельности Советского государства.

По объему регулирования административно-процессуальные нормы делятся на общие и специальные. Данный критерий классификации является своеобразным дополнением предшествующего основания и вызывается необходимостью более подробного расчленения административно-процессуальных норм в пределах названных областей управления. К общим относятся административно-процессуальные нормы, распространяющиеся на все или многие области управления. Общие нормы административно-процессуального права имеются, например, в Общем положении о министерствах СССР. К специальным относятся административно-процессуальные нормы, регулирующие отношения, которые возникают преимущественно в пределах одной отрасли государственного управления.

По юридической силе административно-процессуальные нормы подразделяются на правила, изданные высшими, центральными и местными органами государственной власти и органами управления. Нормы, изданные высшими и центральными органами, при одной и той же степени обязательности обладают большей юридической силой, нежели нормы, изданные местными органами власти и управления.

Основными показателями юридической силы нормы являются, во-первых, правовой статус государственного органа, ее установившего (с этой точки зрения приоритетом обладают нормы, установленные представительными органами государственной власти по сравнению соответственно с органами государственного управления), а во-вторых, внешняя форма выражения нормы. Например, нельзя считать адекватной юридическую силу норм, содержащихся в актах коллегиальных органов – постановлениях Советов Министров, решениях исполкомов, юридической силе распоряжений названных органов.

По кругу субъектов права, на которых распространяется действие административно-процессуальных норм, последние подразделяются на:

а) нормы, устанавливающие порядок деятельности органов государственного управления и их внутренних подразделений;

б) нормы, устанавливающие порядок деятельности общественных организаций, обществ трудящихся, самодеятельных организаций и т. д.;

в) нормы, устанавливающие правила для граждан.

По видам административного производства следует различать административно-процессуальные нормы, регулирующие:

а) производство по принятию нормативных актов государственного управления;

б) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере государственного управления;

в) производство по административно-правовым жалобам и спорам;

г) производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления;

д) производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления;

е) производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления.

По характеру диспозиции административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы обязывающие, т. е. содержащие предписание должного поведения и не представляющие данному субъекту альтернативы;

б) нормы управомочивающие, т. е. предоставляющие субъекту возможность выбора вариантов поведения в рамках закона и в зависимости от обстоятельств;

в) нормы рекомендательные, указывающие нижестоящим органам и иным субъектам действия желательные и целесообразные, обусловленные потребностями развития той или иной отрасли государственного управления;

г) нормы запрещающие, т. е. предписывающие воздержание от определенных действий, признаваемых законом неправомерными.

По действию в пространстве необходимо различать административно-процессуальные нормы, действующие соответственно в пределах Союза ССР, союзной, автономной республики, а также на территории определенной административно-территориальной единицы.

По действию во времени административно-процессуальные нормы делятся на:

а) нормы, действующие в течение неопределенного времени. Срок действия их обычно не указывается. Такие нормы составляют большинство административно-процессуальных правил;

б) нормы, действующие определенный срок.

§ 1. Понятие административно-процессуального правоотношения

1. Административно-процессуальные правоотношения – часть системы социалистических правовых отношений. Как разновидность социалистических правоотношений, они представляют собой предусмотренную правовой нормой юридическую связь между конкретными субъектами, обладающими определенными правомочиями и обязанностями[325], и, следовательно, не могут существовать в «общем» виде как правовое состояние субъекта[326].

2. Административно-процессуальное правоотношение предполагает определенность взаимного поведения его субъектов, что предусматривается правовыми нормами. При этом степень определенности взаимного поведения субъектов зависит от содержания административно-процессуального правоотношения, определяемого, в свою очередь, характером той области государственного управления, в пределах которой оно возникает. Степень определенности поведения субъектов административно-процессуального правоотношения обычно закрепляется административно-процессуальными нормами[327].

В ряде случаев административно-процессуальная норма предоставляет субъектам права более ограниченную альтернативу действий, определяя тем самым и степень определенности поведения субъектов возникшего административно-процессуального правоотношения[328].

3. Административно-процессуальные правоотношения всегда возникают на основе правовых норм. Разумеется, одного существования правовых норм еще недостаточно для возникновения правоотношения. Кроме нормы необходимы еще такие обстоятельства, как юридический факт и правосубъектность. Однако решающим, первичным обстоятельством для возникновения правоотношения, несомненно, является правовая норма, которая в конечном счете придаст определенным фактам юридический характер.

4. Реализация любого административно-процессуального правоотношения, как и всякого правоотношения вообще, обеспечивается мерами государственного воздействия. Они весьма многообразны и не могут быть сведены только к мерам принуждения. Для реализации многих административно-процессуальных правоотношений, возникающих в сфере советского государственного управления, вовсе нет необходимости в применении принудительных мер. Для других отношений достаточно потенциального существования средств государственного принуждения.

Названные четыре признака административно-процессуальных правоотношений характеризуют их как разновидность социалистических правовых отношений в целом. Однако эти признаки еще не раскрывают специфики административно-процессуальных правоотношений. Поэтому обратимся к краткой характеристике их особенностей.

Первая особенность состоит в том, что административно-процессуальные правоотношения возникают в сфере советского государственного управления. Следовательно, административно-процессуальные правоотношения, как и материальные административно-правовые отношения, имеют управленческий характер[329]. Это такие отношения, которые тесно связаны с непосредственной практической реализацией функций Советского государства, повседневной организацией его хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни.

Вторая особенность состоит в том, что названные отношения являются процессуальными. Если первая особенность позволяет обособить административно-процессуальные правоотношения от всех иных, кроме материальных административно-правовых отношений, также возникающих в сфере государственного управления, то вторая особенность дает возможность провести грань между материальными и процессуальными административно-правовыми отношениями. Управленческий характер материальных и процессуальных отношений оказывается фактором, сближающим их. С одной стороны, это позволяет обособить оба вида административно-правовых отношений, с другой – определить сферу распространения административно-процессуальных правоотношений.

В связи с этим необходимо возразить против позиции некоторых ученых, ограничивающих сферу административно-процессуальных правоотношений. Так, Н. Г. Салищева относит к ним отношения, которые складываются при разрешении в установленном законом порядке определенных категорий индивидуальных дел. Если нормы материального административного права, считает автор, касаются всех сторон исполнительно-распорядительной деятельности, то нормы процессуального административного права имеют сравнительно узкую сферу регулирования и применения[330].

По нашему мнению, если материальные и процессуальные нормы регулируют отношения, складывающиеся в сфере государственного управления, то область регулирующего воздействия не может отличаться от области, в которой проявляется действие материальных административно-правовых норм. Это обусловлено прежде всего служебным назначением административно-процессуальных норм, которые существуют для того, чтобы обеспечить реализацию соответствующих материальных административно-правовых норм[331]. Более того, как уже говорилось, административно-процессуальные нормы «обслуживают» некоторые материальные нормы других отраслей права. Поэтому, образно говоря, процессуальные нормы как бы «следуют» за материальными во всех областях управленческой деятельности Советского государства. Если же согласиться с Н. Г. Салищевой, то неизбежно следует признать, что процессуальные административно-правовые нормы обслуживают лишь часть норм материального административного права и что, следовательно, другая часть этих норм реализуется без участия процессуальных правил[332].

Применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления. Значит, применение административно-процессуальных норм происходит там, где у органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное отношение управленческого характера.

Так же обстоит дело и с административно-процессуальными правоотношениями. Подобно тому как норма материального права предшествует в своем действии применению процессуальной нормы, так и материальные отношения следует рассматривать в качестве предварительного условия возникновения административно-процессуального отношения.

Эти отношения, как и административно-процессуальные нормы, также носят вторичный характер, являются средством реализации прежде всего материальных административно-правовых отношений[333].

Вот почему мы разделяем мнение Г. И. Петрова о том, что «круг административно-правовых отношений совпадает со сферой государственного управления, осуществляемого в соответствии с Конституцией СССР исполнительными и распорядительными органами. В этот круг входят материальные и процессуальные управленческие отношения»[334].

Говоря о процессуальном характере одной из двух разновидностей административно-правовых отношений, необходимо иметь в виду следующее. Каждый вид процесса – уголовный, гражданский и административный – представляет собой выражение определенного вида государственной деятельности, урегулированной соответствующими правовыми нормами. Уголовный и гражданский процессы являются юридической формой такой государственной деятельности, как правосудие. Административный процесс непосредственно связан с другой разновидностью государственной деятельности – государственным управлением. Естественно, что особенности того или иного вида государственной деятельности не могут не отразиться в решающей степени на содержании соответствующего вида процесса. Как известно, правосудие – деятельность правоприменительная. Это его качество отражается на уголовном и гражданском процессах. Государственное управление – деятельность правотворческая, что определенным образом сказывается на административном процессе, в который, с нашей точки зрения, должно быть включено производство по принятию нормативных актов управления.

Далее, если, например, для суда функция поощрения вообще несвойственна, то в деятельности органов государственного управления она широко осуществляется и, следовательно, не может не отразиться на содержании административного процесса.

Органы советского государственного управления разрешают большое число индивидуальных дел, касающихся самых различных сторон взаимоотношений между субъектами административного права. Все эти дела обладают одним общим свойством: они имеют индивидуально-конкретный характер. Подобно тому как уголовный и гражданский процессы есть порядок разрешения соответствующих индивидуальных дел (связанных со спорами и применением принуждения), административный процесс также представляет собой порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, но индивидуально-конкретных дел несравненно более разнообразных, отражающих вес стороны исполнительно-распорядительной деятельности. Поэтому при распространении общего понятия процесса как порядка рассмотрения индивидуальных дел на определенный вид процесса обязательно следует учитывать особенности той части государственной деятельности, юридическим отражением которой и является соответствующий вид процесса.

Мы разделяем позицию тех ученых, которые рассматривают административный процесс как деятельность по разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, как порядок реализации административно-правовых норм компетентными органами[335].

Таким образом, при разрешении индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления между различными субъектами возникают отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права, т. е. отношения административно-процессуальные, в которых органически соединяются два фактора: их управленческая сущность и возникновение в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления.

Административно-процессуальные отношения, имея общий с материальными административно-правовыми отношениями управленческий характер, отличаются от них рядом признаков, которые в своей совокупности обусловливают специфику административно-процессуальных правоотношений.

1. Процессуальное административно-правовое отношение отличается от материального по особенностям возникновения. Для того чтобы возникло материальное отношение, необходимы: норма права, юридический факт, правосубъектность. Для того чтобы возникло административно-процессуальное правоотношение, должна существовать еще одна разновидность правовых норм – административно-процессуальная норма, и, следовательно, только при наличии одновременно материальных и процессуальных административно-правовых норм возможно возникновение административно-процессуального правоотношения. Отсутствие материальной нормы делает административно-процессуальное правоотношение беспредметным; если нет процессуальной нормы, то одноименное отношение вообще не возникает.

Своеобразным оказывается и юридический факт, непосредственно порождающий административно-процессуальное правоотношение. Здесь роль юридического факта выполняет соответствующее материальное правоотношение, и притом не только административно-правовое: могут быть материальные правоотношения, регулируемые нормами трудового, земельного, финансового и других отраслей права.

Вторичный характер административно-процессуального правоотношения проявляется в том, что оно предполагает предварительное существование определенного, так сказать, первичного материального правоотношения, которое и реализуется через процессуальное правоотношение[336].

Существование материального правоотношения в качестве юридического факта (предпосылки) для административно-процессуального правоотношения отнюдь не предполагает отсутствия иных юридических фактов (действий, событий), поскольку первые, т. е. материальные правоотношения, имеют значение для возникновения данного административно-процессуального правоотношения, а вторые – для его развития, изменения и прекращения. Следовательно, если административно-процессуальное правоотношение возникает на основе определенного материального правоотношения, то изменяется и прекращается оно уже под действием иных юридических фактов.

2. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административно-правовых отношений по особенностям регулирования, которые обусловлены спецификой юридических норм, регулирующих соответствующие группы административно-правовых отношений. Если материальные нормы административного права регулируют «статические» отношения, то процессуальные нормы регулируют отношения «динамические», для которых особое значение имеют действия их субъектов[337].

В свою очередь действия участников административно-процессуальных правоотношений, осуществляемые в предусмотренной законом последовательности, обусловливают известную стадийность развития правоотношения.

Законодательное закрепление стадийности административно-процессуальных правоотношений наиболее отчетливо проявляется, например, в актах, регулирующих применение мер административных взысканий[338].

3. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных по своему назначению. Задачи административно-процессуальных правоотношений, равно как и любых процессуальных правоотношений, состоят в обеспечении реализации предписаний материальной нормы. Отсюда следует, что административно-процессуальное правоотношение в полном соответствии с диспозицией административно-процессуальной нормы выступает как средство осуществления соответствующего материального отношения[339].

Было бы неверно, однако, ограничивать «реализующие» возможности и пределы административно-процессуальных правоотношений только потребностями осуществления материальных административно-правовых отношений. Эти пределы шире и затрагивают интересы ряда других отраслей права. Подобно тому как административно-процессуальные нормы обеспечивают реализацию материальных норм административного, финансового, трудового, земельного и ряда других отраслей права, так и административно-процессуальные отношения связаны с реализацией материальных отношений этих же отраслей.

Являясь формой реализации материальных отношений ряда отраслей права, административно-процессуальные правоотношения, на наш взгляд, приобретают определенные оттенки в зависимости от содержания соответствующего материального правоотношения. В этом случае можно говорить о разновидностях административно-процессуальных правоотношений. Поэтому мы не разделяем мнение Г. И. Петрова, полагающего, что «процессуальные отношения являются формами реализации материальных отношений, причем посредством одних и тех же процессуальных административно-правовых отношений реализуются различные материальные и не только административно-правовые отношения, но и отношения ряда других отраслей советского права, например, земельные, финансовые, трудовые, семейные, колхозные»[340].

4. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административных правоотношений по своей структуре. Для процессуальных правовых отношений вообще характерна более сложная структура, нежели для отношений материальных. Это обстоятельство отмечают многие процессуалисты.

Так, Б. А. Галкин, характеризуя уголовно-процессуальные отношения, считает их особенностями, в частности, наличие нескольких участников, а также подвижность этих отношений. Уголовно-процессуальное правоотношение, раз возникнув, не остается неподвижным, а развивается, проходя ряд стадий, по мере развития подвергается регулирующему воздействию других правовых норм, меняет свое юридическое содержание и свой субъектный состав[341].

У административно-процессуальных правоотношений сложность структуры также выражается в наличии нескольких субъектов, роль которых в данном правоотношении неодинакова. В связи с этим возможно выделить основное процессуальное отношение и отношения, которые возникают в связи с основным и являются попутными, вспомогательными.

Например, при совершении гражданином административного правонарушения возникает процессуальное отношение между ним и административной комиссией. Это отношение является основным, проходя ряд стадий, оно порождает попутно другие процессуальные связи. Они складываются, например, при реализации административной комиссией нормы ст. 29 Положения, согласно которой комиссия в случае необходимости может вызвать на свое заседание свидетелей, а также представителей государственных органов и общественных организаций. Правоотношения между административной комиссией и названными субъектами содействуют реализации основного процессуального отношения между административной комиссией и правонарушителем.

5. Административно-процессуальные правоотношения отличаются от материальных административных правоотношений и по кругу субъектов. Участниками этого вида отношений являются все субъекты материальных административно-правовых отношений и, кроме того, некоторые субъекты, которые в них не участвуют. Например, народные судьи, административно-процессуальные правоотношения которых с лицами, совершившими мелкое хулиганство, прямо предусмотрены Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство»[342].

Таким образом, административно-процессуальные правоотношения следует рассматривать как такие регулируемые правом общественные отношения, которые складываются по поводу разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления исполнительными и распорядительными органами государственной власти, а в предусмотренных законом случаях – иными государственными органами и общественными организациями.

§ 2. Содержание административно-процессуальных правоотношений

В советской юридической литературе существует несколько точек зрения по вопросу о содержании правовых отношений. По мнению одних ученых, содержанием правоотношений следует считать правомочия и обязанности субъектов этих отношений[343]. Другие понимают под содержанием правоотношения поведение их участников, действия субъектов правоотношений[344]. Третьи считают, что содержание правоотношения составляют поведение, правомочия и обязанности участников правоотношения[345]. Высказывалось также мнение, что «содержанием административно-правовых отношений является реализация задач управления в областях народного хозяйства и культурно-политической деятельности органов управления»[346]. По нашему мнению, такая трактовка распространяется в одинаковой степени на все без исключения управленческие отношения и исключает возможность дифференциации содержания каждого конкретного административно-правового отношения.

Мы разделяем точку зрения, согласно которой под содержанием правоотношения вообще и административно-процессуального в частности понимаются правомочия и юридические обязанности участников данного правоотношения. В этом плане представляется плодотворной концепция содержания правоотношения, предложенная О. С. Иоффе. По его мнению, в каждом правоотношении необходимо различать содержание троякого рода: материальное, волевое и юридическое. К материальному относится то общественное отношение, которое им закрепляется. Материальное содержание правоотношения предопределяет его волевое содержание. Этим содержанием является воля господствующего класса, всего народа, которая, будучи выраженной в нормах права, индивидуализируется в возникающих в соответствии с ними правоотношениях. В свою очередь волевое содержание правоотношения закрепляется при помощи его юридического содержания, которое воплощается в субъективных правах и обязанностях его участников[347].

Следует согласиться с тем, что каждое правоотношение имеет свое специфическое материальное и юридическое содержание, которые конкретизируются в зависимости от многих факторов и неодинаково проявляются в различных правоотношениях. Во всяком случае материальное и юридическое содержание в каждом правоотношении достаточно ясно индивидуализируется, приобретает черты, позволяющие отграничивать одно правоотношение от другого. Например, управленческое материальное отношение имеет свое материальное содержание, которое в административно-процессуальных правоотношениях проявляется несколько своеобразно. Точно так же различно и юридическое содержание каждого из этих правоотношений: правомочия и обязанности субъектов правоотношений неодинаковы и индивидуализированы для каждого правоотношения. Иными словами, материальное и юридическое содержание являются именно теми факторами, которые придают каждому правовому отношению специфическую окраску. Что же касается волевого содержания, то трудно себе представить индивидуализированную в каждом правоотношении волю господствующего класса, народа. Эта воля, распространяясь в целом на все управленческие отношения, не утрачивает своего общего характера.

Для того чтобы решить вопрос о материальном содержании административно-процессуальных правоотношений, необходимо учитывать два обстоятельства: во-первых, вторичный характер административно-процессуального правоотношения по сравнению с корреспондирующим материальным правоотношением, а во-вторых, связь административно-процессуальных правоотношений не только с материальными административно-правовыми отношениями, но и с материальными отношениями, регулируемыми нормами других отраслей права.

Отсюда следует, что если материальным содержанием административно-правового (материального) отношения является закрепляемое им фактическое общественное отношение, то материальное содержание административно-процессуального правоотношения оказывается более сложным: его составляет не только фактическое общественное отношение, закрепляемое материальным административно-правовым отношением, но и само это материальное правоотношение. Значит, материальное содержание административно-процессуального правоотношения включает в себя тесно связанные два компонента (фактический и юридический), выступающие в единстве и взаимосвязи как определенная система и представленные формулой «общественное отношение – материальное правовое отношение».

При этом вовсе не обязательно, чтобы юридический компонент материального содержания административно-процессуального правоотношения был также административно-правовым, поскольку материальное отношение, реализуемое с помощью административно-процессуального, может относиться и к другой отрасли советского права, например, трудовому, колхозному и т. д. Административно-процессуальное правоотношение является, таким образом, второй стадией реализации фактического общественного отношения, опосредствованного материальным правовым отношением.

То обстоятельство, что материальным содержанием административно-процессуальных правоотношений могут быть материальные правоотношения ряда отраслей социалистического права, говорит о необходимости полного и всестороннего учета особенностей каждого вида материальных правовых отношений, что, в свою очередь, имеет прямое отношение к характеристике юридического содержания административно-процессуальных правоотношений.

Юридическое содержание любого правоотношения, в том числе и административно-процессуального, несомненно, имеет волевую природу. Оно проявляется прежде всего в том, что возникновение, изменение и прекращение правовых отношений в обществе связаны с действием соответствующих правовых норм, совокупность которых представляет собой волю господствующего класса или всего народа. Вместе с тем юридическое содержание административно-процессуального правоотношения, под которым мы понимаем правомочия и юридические обязанности их субъектов, имеет не только волевую природу (в объективном и субъективном смыслах).

Юридическое содержание административно-процессуального правоотношения формируется под воздействием двух обстоятельств: материального содержания, т. е. тех фактических общественных и материальных юридических отношений, которые реализуются с помощью данного процессуального правоотношения, а также субъектного состава этого административно-процессуального правоотношения.

Применительно к административно-процессуальным правоотношениям как отношениям управленческим можно сказать, что их материальное содержание отражает особенности той сферы советского государственного управления, в которой они существуют. В данном случае как материальное, так и процессуальное административно-правовое отношение практически возникает в одной из трех областей государственной управленческой деятельности: в области управления народным хозяйством, социально-культурным строительством и в области административно-политической деятельности государства. Нет необходимости доказывать, что в каждой из названных областей Советское государство решает вполне определенные задачи, использует своеобразные методы и средства, присущие каждой области управления.

Следовательно, подобно тому как возникновение отношений вообще в сфере государственного управления, там, где действуют административно-правовые нормы, придает им административно-правовую окраску, так и возникновение административно-процессуальных правоотношений в области управления народным хозяйством, социально-культурным строительством, административно-политической деятельности Советского государства определенным образом отражается на их материальном содержании и, значит, на зависимом от него юридическом содержании, т. е. правомочиях и юридических обязанностях участников этих отношений.

Конечно, поскольку эти три области государственной управленческой деятельности теснейшим образом связаны между собой, составляя в своем единстве сферу государственного управления, постольку и возникающие в каждой области административно-процессуальные отношения также тесно связаны друг с другом, являясь органической частью управленческих отношений вообще. Более того, каждая из трех больших областей управленческой деятельности, в свою очередь, подразделяется на ряд отраслей управления, также обладающих своей спецификой, определенными отличиями в материальном плане. Соответственно с этим строятся и административно-процессуальные правоотношения. Одни из них складываются в процессе управления промышленностью, другие – в процессе управления сельским хозяйством, третьи – в процессе управления высшим и средним специальным образованием и т. д.[348]

Второй вариант связи материального и процессуального правоотношений выглядит более своеобразным, чем первый. Если в первом случае система «материальное – процессуальное» отношение складывается исключительно в сфере государственного управления и, следовательно, находится под воздействием только норм материального и процессуального административного права, то вторая система отношений выходит за пределы сферы управления, начинаясь за ее границами и оставаясь в ней только с процессуальной стороны. Это положение связано с тем, что материальные отношения, регулируемые рядом отраслей советского права, получают возможность реализации лишь с помощью административно-процессуальных правоотношений, которые регулируются уже другой по сравнению с материальными отношениями отраслью права, а именно административно-процессуальным правом.

При таком варианте материальное содержание административно-процессуальных правоотношений приобретает, как нам представляется, смешанный характер, отражая одновременно особенности материального отношения, возникшего за пределами сферы государственного управления, и процессуального отношения, складывающегося уже под воздействием норм административно-процессуального права в этой сфере.

Таким образом, обусловленные областью возникновения особенности материального содержания административно-процессуальных правоотношений, с одной стороны, определяют общий характер правомочий и обязанностей их участников, т. е. юридическое содержание, а с другой – дают основания для классификации административно-процессуальных правоотношений по их материальному содержанию.

Материальное содержание – главный, но не единственный критерий, определяющий юридическое содержание административно-процессуальных правоотношений. Другим критерием является субъектный состав того или иного административно-процессуального правоотношения. Субъектный состав административно-процессуального правоотношения, будучи обусловленным материальным содержанием, в свою очередь предопределяет правомочия и обязанности участников правоотношений. Как известно, одни субъекты могут участвовать в административно-процессуальных отношениях определенного вида, другие – в правоотношениях, возникающих в соответствующей отрасли государственного управления, и т. д. Например, административные комиссии при исполкомах районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся участвуют лишь в административно-процессуальных правоотношениях, связанных с применением мер административного принуждения (административных взысканий). Министерства и иные органы отраслевого управления участвуют, как правило, в таких административно-процессуальных правоотношениях, круг которых в основном очерчен рамками данной отрасли. Разумеется, отраслевые органы государственного управления в своих взаимоотношениях с иными субъектами административного права могут выходить и за пределы представляемой ими отрасли. Но такие связи не составляют главного содержания деятельности указанных органов, а лишь свидетельствуют об отсутствии непроходимых границ между отраслями.

Действующее законодательство знает немало случаев, когда участие определенного субъекта в административно-процессуальных правоотношениях предопределяет правомочия и обязанности не только этого субъекта, но и всех возможных его контрагентов. Так, в соответствии с Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» (городской (районный) народный суд как участник административно-процессуального отношения обязан: а) рассмотреть жалобу гражданина на действия административного органа в 10-дневный срок; б) проверить законность наложения штрафа, т. е. удостовериться, наложен ли штраф правомочным органом и должностным лицом; совершил ли оштрафованный нарушение, за которое законодательством установлена ответственность в виде штрафа, и виновен ли он в совершении этого нарушения; не превышает ли наложенный штраф установленный предельный размер; учтены ли при определении размера штрафа тяжесть совершенного проступка, личность виновного и его имущественное положение; не истекли ли сроки давности для наложения и взыскания штрафа; в) сделать конкретные выводы по жалобе: если штраф наложен незаконно – отменить его, если штраф превышает установленный законом предел – снизить его в соответствии с положениями закона; если штраф наложен без учета тяжести совершенного проступка, личности виновного или его имущественного положения – снизить сумму штрафа до разумных пределов; если штраф наложен законно – отказать заявителю в удовлетворении его жалобы; г) в трехдневный срок выдать заявителю копию своего определения по жалобе[349].

Таким образом, специфика суда как субъекта административно-процессуального правоотношения определяет и круг его обязанностей в этих правоотношениях.

Однако несравненно более сложно определить правомочия и обязанности других субъектов административно-процессуальных правоотношений. Основная трудность заключается в многочисленности и разнообразии этих субъектов, действующих в различных областях государственного управления; они выполняют заметно отличающиеся друг от друга функции либо действуют хотя и в одной и той же области, но занимают различное правовое положение в системе органов, различных по характеру своей компетенции, по объему полномочий и т. д.

Аналогичные трудности стоят на пути точного определения правомочий и юридических обязанностей таких субъектов административно-процессуальных правоотношений, как советские государственные служащие, правовой статус которых весьма разнообразен[350].

Что касается граждан как субъектов административно-процессуальных правоотношений, то и здесь положение осложняется разнообразием материального содержания тех административно-процессуальных правоотношений, участниками которых являются граждане. Несомненно, что, например, правомочия и обязанности гражданина, вступившего в административно-процессуальные правоотношения с военным комиссариатом, заметно отличаются от правомочий и обязанностей гражданина, вступившего в отношения с администрацией высшего или среднего специального учебного заведения.

§ 3. Виды административно-процессуальных правоотношений

Существование многочисленных административно-процессуальных правоотношений, отличающихся друг от друга по своему материальному содержанию, областям возникновения, структуре и т. п., делает весьма актуальной задачу их научной классификации.

В работах по общей теории социалистического права содержатся различные решения вопроса о классификации правовых отношений. Так, И. Сабо различает три группы правовых отношений: 1) правоотношения, являющиеся правовым выражением материальных общественных отношений, которые одновременно выступают в качестве материальных и идеологически-правовых (например, производственные отношения, выступающие в форме отношений собственности); 2) правоотношения, являющиеся правовым выражением идеологических общественных отношений, которые носят идеологический характер и по содержанию, и по форме (политические отношения); 3) правоотношения, носящие исключительно правовой характер. Последние представляют собой специфические отношения, возникающие в результате правовой регламентации. Таковыми являются, например, процессуальные отношения[351].

В классификации, предложенной И. Сабо, совершенно правильно уделяется внимание процессуальным правоотношениям как самостоятельному виду правоотношений, что не так уж часто встречается в работах по общей теории права[352].

Некоторые авторы классифицируют правоотношения по характеру функций, выполняемых их участниками, а также по их субъектному составу[353].

Положив в основу классификации те функции, которые свойственны правоотношению как «конкретизатору» общих предписаний юридических норм, С. С. Алексеев различает три вида правоотношений: 1) общерегулятивные правоотношения, преимущественно направленные на закрепление круга субъектов советского права, их общего юридического положения; 2) конкретные регулятивные правоотношения, непосредственно направленные на закрепление конкретного поведения субъектов; 3) охранительные правоотношения, непосредственно направленные на реализацию мер государственно-принудительного воздействия. «Указанные виды правовых отношений, – пишет С. С. Алексеев, – в большинстве случаев действуют в единстве, сочетании. Например, конкретные регулятивные правоотношения функционируют лишь тогда, когда вступили в действие общерегулятивные; в свою очередь, охранительные предполагают существование регулятивных (общих и конкретных обязанностей), при нарушении которых применяются меры юридической ответственности, меры защиты»[354]. Надо отметить, что в этой концепции оказывается неясным самое главное: чем отличаются общерегулятивные правоотношения от правовой нормы.

Выявлением отдельных групп правоотношений внутри той или иной отрасли социалистического права занимаются обычно представители отраслевых научных дисциплин в той, однако, мере, в какой их вообще интересует проблема правоотношения. Например, В. С. Основин классифицирует государственно-правовые отношения: а) по целевому назначению; б) по содержанию; в) по форме; г) по субъектам; д) по времени существования[355].

Вызывает интерес классификация административно-правовых отношений, предложенная Г. И. Петровым. Автор подразделяет эти отношения по содержанию, по характеру, по соотношению прав и обязанностей участников[356].

Деление административно-правовых отношений по их содержанию вытекает из деления единой деятельности Советского государства по его функциям. По этому признаку следует различать отношения, конкретным содержанием которых является осуществление всех функций нашего государства, и отношения, конкретным содержанием которых является осуществление какой-либо одной из функций, например функции обороны страны. По своему характеру административно-правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. По соотношению прав и обязанностей участников административно-правовые отношения делятся на горизонтальные и вертикальные[357].

Нам представляется, что, поскольку эта классификация учитывает особенности административно-правовых отношений как отношений, складывающихся в сфере государственного управления, она может быть взята за основу классификации административно-процессуальных правоотношений. Вместе с тем необходимо высказать замечание по первому пункту классификации Г. И. Петрова.

Деление административно-правовых отношений по содержанию совершенно правомерно. Однако нельзя согласиться с мнением автора, что существуют, например, отношения, конкретным содержанием которых является «осуществление всех функций нашего государства». Вряд ли содержание одного правоотношения может включить в себя реализацию всех функций одновременно. Правильнее было бы сказать, что существуют материальные, административно-правовые отношения, имеющие общий характер и не связанные с реализацией каждой отдельной функции, в отличие от правоотношений, которые по своему содержанию явно тяготеют к реализации той или иной функции Советского государства.

С нашей точки зрения, административно-процессуальные правоотношения надлежит классифицировать по следующим основаниям: 1) по содержанию; 2) по видам административного производства; 3) по отраслевой принадлежности корреспондирующих материальных правоотношений; 4) по соотношению прав и обязанностей их участников.

1. Деление административно-процессуальных правоотношений по содержанию является комплексным. Во-первых, определенная группа отношений, регулируемых административно-процессуальным правом, подобно административно-правовым отношениям, не связана непосредственно с реализацией какой-либо одной функции Советского государства, их содержание носит общий характер. Такого рода отношения складываются, например, при зачислении гражданина на государственную службу. Другая группа отношений связана с реализацией уже какой-то определенной функции.

Известное теоретическое и практическое значение имеет, на наш взгляд, и основанная на данном критерии дальнейшая, более дробная классификация, учитывающая уже отраслевую принадлежность тех или иных административно-процессуальных правоотношений. С этой точки зрения необходимо различать административно-процессуальные правоотношения, складывающиеся в процессе управления промышленностью, строительством, сельским хозяйством, транспортом, связью и т. д.; возникающие в процессе управления просвещением, высшим и средним специальным образованием, здравоохранением, социальным обеспечением и др.; наконец, те, которые существуют в области административно-политической деятельности Советского государства, в процессе охраны общественного порядка, внутренних дел и государственной безопасности, управления обороной страны и т. д.

2. Деление административно-процессуальных правоотношений по видам административного производства[358] отражает сложную структуру административного процесса, который, с нашей точки зрения, представляет собой урегулированный правом порядок разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления. По этому классификационному признаку административно-процессуальные правоотношения подразделяются па следующие группы: а) отношения, возникающие в процессе производства по принятию нормативных актов государственного управления; б) отношения, возникающие в процессе производства по предложениям и заявлениям граждан и обращениям социалистических организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления; в) отношения, возникающие в процессе производства по административно-правовым жалобам и спорам; г) отношения, возникающие в связи с разрешением организационных дел в аппарате государственного управления; д) отношения, возникающие в связи с разрешением дел о поощрениях в сфере государственного управления; е) отношения, возникающие в связи с применением принудительных мер в сфере государственного управления.

3. Деление административно-процессуальных правоотношений по отраслевой принадлежности основывается на том, что в данном случае мы имеем дело не с отдельным изолированным административно-процессуальным отношением, а с системой отношений, где административно-процессуальное правоотношение выступает в качестве одного из элементов системы. Эта система состоит из трех элементов: а) фактическое общественное отношение; б) материальное правовое отношение, закрепляющее фактическое общественное отношение; в) административно-процессуальное правоотношение[359]. Между названными элементами существует тесная связь. Каждый из них относительно самостоятелен и обладает определенными свойствами, оттеняющими его специфику. Связь между элементами данной системы выражается прежде всего в определенной последовательности их взаимодействия и развития. Движение этой системы может осуществляться только в одном направлении, а именно: от фактического общественного отношения – через материальное правоотношение – к административно-процессуальному правоотношению, выступающему в качестве заключительного элемента системы. Связь между элементами названной системы выражается также в наличии единого материального содержания, на основе которого происходит движение системы от «объекта-цели» к «объекту-результату».

Такой подход, как нам представляется, позволяет учитывать особенности одновременного правового регулирования подобного рода систем несколькими отраслями советского права и определить место каждой из них.

Итак, по отраслевой принадлежности материальных отношений административно-процессуальные правоотношения делятся на: а) отношения, имеющие своей целью реализацию административно-правовых материальных отношений; б) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами гражданского права; в) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами трудового права; г) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами колхозного права; д) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами финансового права; е) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами семейного права; ж) отношения, имеющие своим назначением реализацию материальных отношений, регулируемых нормами земельного права.

4. По соотношению прав и обязанностей участников административно-процессуальных правоотношений последние делятся на горизонтальные, вертикальные и диагональные правоотношения.

Горизонтальные административно-процессуальные правоотношения возникают между субъектами, друг другу не подчиненными, находящимися на одном и том же правовом уровне. Возможность возникновения подобного рода отношений предусматривается некоторыми нормативными актами. Так, Общее положение о министерствах СССР в ст. 17 предусматривает, что министры СССР в необходимых случаях издают совместные приказы и инструкции[360].

Вертикальные административно-процессуальные правоотношения характеризуются различным с точки зрения правового статуса положением их участников.

Для административно-процессуальных правоотношений, равно как и для материальных административно-правовых отношений, вовсе не безразлично, в каком направлении – снизу вверх или сверху вниз – они развиваются. В первом случае административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе субъекта, находящегося в подчинении у своего контрагента. В этом случае правомочие, по поводу которого возникло правоотношение, находится на стороне нижестоящего субъекта правоотношения, а вышестоящий участник обязан реализовать правопритязания подчиненного субъекта.

При другом варианте (сверху вниз) административно-процессуальное правоотношение возникает по инициативе вышестоящего субъекта, который обладает правомочиями, в данном случае подкрепленными непосредственной возможностью и способностью обеспечить их реализацию прямым предписанием нижестоящему подчиненному участнику данного правоотношения.

При этом обращает на себя внимание важное обстоятельство. Элементы власти и подчинения не только не могут быть распространены вообще без всяких оговорок на все административно-правовые отношения, но они несвойственны и многим вертикальным, не говоря уже о горизонтальных, правоотношениям, которые на первый взгляд характеризуются наличием именно этих элементов. Свойства власти и подчинения присущи только тем из вертикальных административно-процессуальных и материальных правоотношений, которые развиваются в направлении сверху вниз (по вертикали или по диагонали), в направлении от вышестоящего к подчиненному субъекту данного отношения.

Третий вид административно-процессуальных правоотношений – диагональные – имеет черты сходства с вертикальными. Различие состоит в том, что диагональные административно-процессуальные правоотношения складываются между выше– и нижестоящими субъектами, входящими в различные системы органов управления (например, отношения между органами управления здравоохранением и всеми органами управления по поводу выполнения обязательных предписаний органов здравоохранения).

§ 1. Сущность советского административного процесса

Среди вопросов, составляющих содержание проблемы советского административно-процессуального права, самостоятельное место занимает вопрос о сущности и содержании административного процесса. Исследования его в нашей юридической литературе, хотя и начавшиеся сравнительно недавно, тем не менее дают возможность сделать некоторые общие выводы, обнаружить достаточно отчетливые тенденции в размежевании позиций различных авторов.

Прежде чем обратиться к анализу понятия и содержания административного процесса, представляется необходимым установить соотношение таких юридических понятий, как «процесс» и «производство», поскольку в нашей юридической литературе высказываются мнения, расходящиеся с установившимися в теории и законодательстве представлениями об этих понятиях.

Так, Н. Г. Салищева рассматривает производство как понятие более широкое, чем процесс. Она различает административное производство как процесс применения административно-правовых норм, как процесс деятельности исполнительных и распорядительных органов и административный процесс как деятельность по разрешению споров и применению мер принуждения[361].

Аналогичного взгляда придерживается и М. И. Пискотин, полагающий, что административный процесс есть там, где идет спор о праве административном. Если речь идет просто о порядке деятельности административного органа, то имеет место административное производство[362].

Другие ученые, напротив, рассматривают процесс как понятие более широкое, чем производство[363]. Мы разделяем эту точку зрения, поскольку она опирается на существующую законодательную практику. Так, в соответствии с ГПК РСФСР гражданский процесс (судопроизводство в целом) складывается из ряда производств, регулируемых соответствующими статьями гражданско-процессуального закона[364]. Подобным образом обстоит дело и с уголовным процессом[365].

Отсюда следует, что процесс и производство соотносятся как общее и особенное. Производство – часть процесса, процесс есть совокупность производств. Поэтому и в теории административного права процесс должен рассматриваться как общее, а производство как особенное, часть процесса. Такой вывод подтверждается действующим законодательством. Например, Положение об административных комиссиях при исполнительных комитетах районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся и о порядке производства по делам об административных нарушениях содержит процессуальные правила, регулирующие порядок производства, а не процесса. Следовательно, если процесс – понятие более широкое, охватывающее определенные разновидности управленческой деятельности, то производство – это деятельность, связанная с разрешением определенной, сравнительно узкой группы однородных дел.

Среди советских юристов нет единства взглядов по вопросу о понятии административного процесса. Одни из них рассматривают административный процесс как деятельность исполнительно-распорядительных органов в целом. Еще в 1949 г. С. С. Студеникин писал, что «исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется на основе определенных процессуальных правил, совокупность которых составляет административный процесс»[366].

Административный процесс в широком смысле, пишет Г. И. Петров, – это процесс исполнительной и распорядительной деятельности органов государственного управления. Административный процесс в узком смысле – это процесс деятельности органов государственного управления по рассмотрению индивидуальных дел, относящихся к их компетенции[367].

По мнению В. М. Манохина, административный процесс – не только деятельность государственных органов по разрешению индивидуальных дел в сфере государственного управления, но это прежде всего порядок реализации административно-правовых норм[368].

А. Е. Лунев отмечает, что административный процесс всегда имеет место там, где осуществляется деятельность исполнительных и распорядительных органов[369].

Разделяя, в принципе, эту позицию, Ц. А. Ямпольская рассматривает административный процесс как порядок правильного, основанного на нормах права разрешения государственными органами всех индивидуальных дел в области исполнительной и распорядительной деятельности[370].

Аналогичную позицию занимает и В. И. Попова[371].

По мнению Д. Н. Бахраха, «особенностью административного процесса является то, что он регулирует не только юрисдикционную деятельность, т. е. деятельность по рассмотрению споров и применению принудительных мер, но и деятельность по реализации регулятивных норм, деятельность, так сказать, положительного характера»[372].

«Советский административный процесс, – пишет А. П. Коренев, – есть деятельность, состоящая в реализации правомочий по осуществлению функций государственного управления и применению норм материального административного права, протекающая в порядке и формах, установленных законодательством»[373].

В широком плане решается вопрос об административном процессе и законодательством зарубежных социалистических стран. Характеризуя Закон об общих правилах процессуальных действий административных органов в Венгерской Народной Республике, И. Сабо отмечает, что он распространяется на все производство государственного управления, за исключением арбитражного процесса по административным нарушениям, по трудовым и девизным делам. В нем подробно урегулированы вопросы подведомственности и компетенции. В вводной части Закона говорится, что его целью является поднятие уровня административной деятельности[374].

Административно-процессуальный кодекс Польской Народной Республики регулирует производство по индивидуальным делам в области государственного управления (ст. 1). Конкретизируя это общее положение, ст. 2 АПК указывает, что Кодекс регулирует производство в органах государственного управления и применяется к производству в органах государственных предприятий и учреждений, а также профессиональных, кооперативных и других общественных организациях, органах самоуправления, если эти органы в силу закона призваны к решению дел, указанных в ст. 1.

Кроме того, Кодекс регулирует производство в органах власти и государственного управления, а также в других государственных органах по делам жалоб и предложений (раздел IV).

Таким образом, АПК Польской Народной Республики исходит из широкого круга дел, имеющих индивидуальный характер, а также из многочисленного состава субъектов административного процесса. Об этом, в частности, свидетельствует ст. 17 АПК, определяющая территориальную подведомственность органа государственного управления в административном производстве[375].

Принятый в Народной Республике Болгарии Закон об административном производстве (24 июня 1970 г.) «регулирует производство по изданию, обжалованию и исполнению индивидуальных административных актов» (ст. 1, ч. I)[376].

Чехословацкий административист З. Червеный подчеркивает, что «рассмотрение проступков является не изолированной деятельностью, самоцелью, а органической частью выполнения остальных задач национальных комитетов и других подведомственных государственных органов в хозяйственном, культурном и социальном строительстве»[377].

Другая группа ученых возражает против признания административным процессом всего порядка деятельности административных органов. В. С. Тадевосян, например, считает, что административным процессом является определенная деятельность по разрешению споров, вытекающих из административно-правовых отношений[378]. По мнению А. А. Мельникова, предметом административного процесса являются разрешение административными органами спорных вопросов, относящихся к компетенции этих органов, и применение мер административного воздействия[379].

Е. Старосьцяк отмечает, что термин «административный процесс» используется для обозначения совокупности правовых норм, которые непосредственно регламентируют деятельность административных органов, осуществляемую в связи с подготовкой к принятию решения по делу путем издания административного акта, и которые определяют условия действия этого акта. «Следовательно, – пишет Е. Старосьцяк, – хотя понимаемые таким образом нормы об административном процессе не регулируют всей деятельности административных органов, тем не менее, они регулируют деятельность этих органов, осуществляемую в наиболее острой форме – в форме властного, одностороннего решения дел при возможности применения административного принуждения для исполнения такого решения»[380].

Общее, что объединяет данных авторов, – это признание административного процесса в качестве деятельности, которая имеет своей задачей лишь разрешение споров с применением в случае необходимости средств принуждения. В нашей специальной юридической литературе эту концепцию развивает Н. Г. Салищева.

Поскольку позиция сторонников «юрисдикционной» трактовки понятия административного процесса уже подвергалась критическому анализу в ряде работ[381], мы отметим лишь главный ее методологический изъян, который состоит, по нашему мнению, в стремлении сконструировать понятие административного процесса по образу и подобию гражданского и уголовного процессов и практически свести его к порядку применения мер административного принуждения[382].

В связи с этим В. М. Горшенев совершенно обоснованно подчеркивает, что «сведение назначения (функции) административного процесса и процессуальных норм, его регламентирующих, только лишь к выполнению юрисдикционных задач совсем не сообразуется с общим назначением такой крупнейшей отрасли социалистического права, как административное право в частности и социалистического правового регулирования вообще, в которых принудительные и охранительные задачи имеют дополнительный, фрагментарный характер и осуществляются наряду с наиболее существенными – организационными, творчески-созидательными. Забвение этого бесспорного факта может привести к выводу о том, что только юрисдикционная деятельность нуждается в строгих процессуальных формах реализации норм материального права и только она должна быть урегулирована определенными процессуальными правилами, а деятельность органов государства по рассмотрению и разрешению многообразных индивидуальных дел положительного характера в такой процедурной регламентации не нуждается и процессуальных норм не требует и, следовательно, требования высокой организованности здесь не имеют принципиального значения. Ошибочность такого вывода очевидна»[383].

При наличии столь заметно расходящихся суждений об административном процессе представляется необходимым краткий анализ наиболее существенных свойств процесса как сложного правового явления, объединяющего три разновидности – гражданский, уголовный и административный процессы. То обстоятельство, что названные разновидности объединяются единым понятием «процесс», свидетельствует о том, что у них имеются общие свойства, в равной мере распространяющиеся на каждый из видов процесса. Однако, как известно, диалектика общего с необходимостью предполагает одновременное существование его и в форме особенного. Следовательно, общее для процесса как правового явления проявляется в особенном, свойственном уже для каждого вида процесса и порождающем его специфические качества.

Рассмотрим, какими же общими свойствами обладает процесс как правовое явление.

1. Взятый в целом, процесс есть определенное выражение государственно-властной деятельности. Иначе говоря, процесс – это специфический способ осуществления государственной власти. Неразрывная связь с государством – таково одно из важных свойств процесса. Разумеется, процесс предполагает участие в его осуществлении и общественных организаций, однако основу его составляет деятельность компетентных государственных органов.

Если перейти от общего к особенному, т. е. к отдельным видам процесса, то здесь на первый план выступает теснейшая связь трех видов процесса с такими общепризнанными в советской правовой науке формами деятельности социалистического государства, как правосудие и государственное управление. Связь эта выражается в том, что правосудие как форма деятельности Советского государства реализуется посредством гражданского и уголовного процессов, государственное управление – посредством административного процесса. Формы деятельности государства в данном случае выступают как явления, первичные по отношению к соответствующим разновидностям процесса, и, следовательно, особенности этих форм определяют и особенности тех или иных видов процесса.

2. Процесс – это динамическое понятие, во всех случаях означающее деятельность соответствующих систем государственных органов. Точно так же каждый вид процесса – гражданский, уголовный и административный – представляет собой деятельность определенных систем государственно-властных органов, посредством которой решаются задачи правосудия и государственного управления. Поскольку задачи названных форм государственной деятельности различны, то и способы их осуществления посредством тех или иных видов процесса отличаются определенной спецификой.

3. Основное свойство процесса, однако, заключается в том, что это не любая деятельность, а исключительно юридическая. Следовательно, имеются необходимые основания рассматривать конкретный вид процесса как правовое выражение данной формы деятельности Советского социалистического государства.

Правовая природа процесса вообще, гражданского, уголовного и административного в частности выражается прежде всего в их социальном назначении, а именно в том, чтобы обеспечить реализацию материальных норм различных отраслей советского права. Каждый вид процесса представляет собой порядок последовательно осуществляемых действий, имеющих своей целью практическое претворение в жизнь норм материального права.

Однако одной юридической цели еще недостаточно для полной характеристики правовой природы процесса. Поскольку любой вид процесса предназначен для реализации социальных правил, установленных или санкционированных государством, – материальных правовых норм, постольку он может быть только юридическим порядком, ибо иначе реализовать правовую норму невозможно. Сказанное не относится к ситуациям, когда запретительные нормы материального права реализуются путем соблюдения их соответствующими субъектами.

Нетрудно заметить, что сам процессуальный порядок деятельности устанавливается и регулируется при помощи специальных юридических правил – процессуальных норм советского права: гражданско-процессуальных, уголовно-процессуальных и административно-процессуальных.

Для характеристики процесса принципиальное значение имеет и то, что все его разновидности представляют собой юридически результативную деятельность, посредством которой только и может быть достигнут требуемый юридический результат в ходе разрешения индивидуально-конкретных дел.

Значит, юридический результат в сфере правосудия и государственного управления, как того требует реализация соответствующих материальных норм советского права, может быть обеспечен посредством гражданского, уголовного и административного процесса[384].

Исходя из этого, мы полностью разделяем позицию сторонников широкого понимания административного процесса. По нашему мнению, они более близки к объективно существующему положению, поскольку полнее учитывают связи административного процесса с управленческой деятельностью Советского государства и их позиция стимулирует к исследованию вопросов административно-процессуального права в целом.

Таким образом, более правильной представляется оценка административного процесса как порядка разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительными органами, а в предусмотренных законом случаях и другими субъектами, как деятельности, в ходе осуществления которой возникают общественные отношения, регулируемые нормами административно-процессуального права.

Чтобы определить понятие административного процесса, выявить его характерные черты, необходимо раскрыть связь административного процесса с двумя явлениями, без которых он практически существовать не может. Речь идет о соотношении административного процесса с государственным управлением и советским административным правом – материальным и процессуальным.

Такой подход обусловлен известной формулой К. Маркса о том, что процесс есть форма жизни закона, поскольку материальное право имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы[385].

Административный процесс одновременно является выражением управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов и формой реализации норм материального административного права. Процесс – это проявление внутренней жизни материального административного права, в свою очередь он осуществляется по правилам, установленным административно-процессуальным правом.

Общность между административным процессом и государственным управлением проявляется прежде всего в их единой социалистической сущности, тождестве сферы проявления. И административный процесс, и управленческая деятельность реализуются одной и той же системой органов. Выполняя управленческие функции, исполнительно-распорядительные органы государственной власти реализуют и процессуальную деятельность.

При анализе понятия административного процесса следует иметь в виду, что не все виды управленческой деятельности в равной мере регулируются правом, в частности административным. В полном объеме правом регулируется только издание нормативных актов государственного управления и применение права исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Но, как известно, управленческая деятельность находит свое выражение также и в осуществлении организационных и технологических действий, которые в своей основе правовыми нормами не регулируются и имеют преимущественно неправовой характер. На эту сферу деятельности органов государственного управления и, следовательно, на возникающие здесь общественные отношения социалистическое право, в том числе и административное, воздействует косвенно, преимущественно путем юридического закрепления самих основ управленческой деятельности, ее принципов, задач и т. д. Поскольку административный процесс регулируется правовыми нормами, постольку в его понятие, за небольшим исключением, не может быть включена организационно-технологическая часть управленческой деятельности. Таким образом, решение вопроса о соотношении управленческой деятельности и административного процесса состоит в признании того, что из понятия процесса должна быть исключена неправовая часть деятельности исполнительно-распорядительных органов.

Теперь следует выяснить соотношение между правовыми видами управленческой деятельности и административным процессом. По нашему мнению, административный процесс включает в себя оба правовых вида деятельности – издание нормативных актов государственного управления и применение материального права.

Применение норм материального права, прежде всего административного, весьма многообразная и обширная деятельность. Своим содержанием она имеет разрешение индивидуально-конкретных дел исполнительно-распорядительными органами государственной власти. Несомненно, применение административного права охватывает все категории индивидуальных дел, которые входят в компетенцию органов государственного управления, независимо от их отраслевой принадлежности. Следовательно, административный процесс осуществляется во всех областях управления – хозяйственной, социально-культурной и административно-политической, т. е. там, где у компетентного органа государственного управления возникает необходимость разрешить индивидуальное дело, урегулировать конкретное общественное отношение управленческого характера, обеспечить достижение юридического результата.

Конструирование понятия советского административного процесса предполагает также установление его соотношения с административным правом – материальным и процессуальным. Решение этой задачи имеет и другую, не менее важную сторону: оно позволяет определить сферу действия административно-процессуальных норм, регулирующих процессуальную деятельность исполнительно-распорядительных органов.

Связь административного процесса с материальным административным правом выражается в том, что процесс выступает как необходимый порядок реализации этих норм. Подобно тому как это имеет место в гражданском и уголовном процессе, реализация норм материального административного права возможна только через определенный процессуальный порядок, который должен охватить весь комплекс норм материального административного права, а также некоторую часть материальных норм других отраслей.

Административный процесс – понятие юридическое еще и потому, что осуществляется по правилам, установленным нормами административно-процессуального права. Соотношение административного процесса с государственным управлением и административным правом находит свое выражение в том, что процесс – это не только урегулированный правом порядок деятельности органов государственного управления по применению правовых норм и разрешению индивидуально-конкретных дел в сфере управления, но это такая деятельность, в ходе осуществления которой возникают различные общественные отношения, регулируемые нормами советского административно-процессуального права и приобретающие в этой связи характер административно-процессуальных правоотношений. В этом плане административный процесс имеет некоторые черты сходства с процессом гражданским и уголовным.

В советской уголовно-процессуальной и гражданско-процессуальной литературе высказаны взгляды, согласно которым каждая разновидность процесса складывается из двух элементов: а) деятельности компетентных органов и б) правоотношения этих органов друг с другом и иными субъектами[386]. Административный процесс также состоит из двух элементов, в равной мере регулируемых нормами административно-процессуального права: а) деятельности органов государственного управления по разрешению индивидуально-конкретных дел и б) отношений, возникающих в процессе этой деятельности.

Вместе с тем нельзя не заметить неодинакового соотношения между этими элементами у различных видов процесса. Несмотря на имеющуюся между ними общность элементного состава административный процесс заметно отличается от других видов процесса, поскольку он есть юридическое выражение исполнительно-распорядительной деятельности Советского государства.

На характер административного процесса оказывают решающее воздействие два обстоятельства: широта сферы советского государственного управления и правотворчество как свойство государственной управленческой деятельности. И то и другое определенным образом отражается на понятии административного процесса, его целях и структуре, а также на системе правоотношений, возникающих в связи с этой деятельностью.

Ограниченный, подробно регламентированный законом порядок деятельности субъектов уголовного и гражданского процессов в известной мере предопределяет и круг возникающих отношений. Не случайно некоторые процессуалисты видят особенность уголовно-процессуальной деятельности именно в ее детальной регламентации[387]. Это вполне естественно, так как задача уголовного процесса (уголовного судопроизводства) состоит в том, чтобы обеспечить применение материальных норм только одной отрасли – уголовного права[388].

Круг правоотношений, складывающихся при отправлении правосудия по гражданским делам, более широк и разнообразен, чем в уголовном процессе. Это связано с тем, что гражданский процесс служит средством реализации не одной, а нескольких отраслей материального права. Однако наличие довольно широкого круга гражданско-процессуальных отношений не помешало кодифицировать нормы, регулирующие эти отношения. Конечно, в известной мере проблема кодификации была облегчена сравнительно узким кругом субъектов, применяющих названные нормы права. Как известно, все отнесенные к гражданскому процессу дела практически разрешаются одним органом – судом.

Иная картина возникает при анализе элементного состава советского административного процесса, который, хотя и выражает лишь часть управленческой деятельности исполнительно-распорядительных органов государственной власти, тем не менее, охватывает сферу управления в целом, все ее отрасли и связан с весьма многочисленными и разнообразными общественными отношениями. Кроме того, административный процесс осуществляют различные органы государственного управления. В этом, по-видимому, состоят основные трудности, стоящие на пути кодификации административно-процессуального законодательства. Однако, на наш взгляд, объективные трудности в известной мере предопределены и отставанием науки административного права, отсутствием должной постановки научных исследований[389].

Потребности коммунистического строительства не могут быть реализованы, в частности, без интенсивной разработки всех аспектов совершенствования государственной и общественной управленческой деятельности – социологических, экономических, юридических и др. Как известно, Директивы XXIV съезда КПСС по пятилетнему плану развития народного хозяйства СССР на 1971–1975 гг. признали необходимым обеспечить дальнейшее развитие общественных наук, проведение комплексных исследований современных процессов развития общества для научного руководства социалистическим хозяйством и решения задач коммунистического строительства.

Активизация научных исследований в области административного процесса и административно-процессуального права – задача, не вызывающая возражений. Однако в настоящее время намечается тенденция в какой-то степени приспособить теоретические исследования к узким, конкретным потребностям деятельности определенных государственных органов, разработке нормативных административно-правовых актов, затрагивающих лишь небольшую часть нуждающихся в регулировании общественных отношений. В принципе, против такого подхода возражений нет, однако лишь при одном непременном условии: если соответствующие интересам практики теоретические изыскания будут соответствовать и общим потребностям развития данной отрасли общественной науки в целом. В противном случае неизбежно возникает опасность голого практицизма, будет утрачена перспектива, целостная картина научного исследования закономерностей общего развития, которое только и может обеспечить решение проблемы в целом.

Разумеется, и абстрактное теоретизирование, оторванное от потребностей практики, бесплодно. Следовательно, необходимо соблюдать известные пропорции, в равной мере учитывая потребности теории и практики. Г. И. Петров справедливо отметил, что «проведение конкретных социологических исследований, в том числе правовых исследований, не должно отвлекать от разработки крупных “чисто” теоретических проблем»[390].

Нетрудно заметить, что, руководствуясь чисто практическими соображениями, некоторые авторы предлагали административный процесс рассматривать только как порядок применения определенных мер принуждения. С точки зрения кодификации, это весьма удобный вариант, ибо разработать административно-процессуальный закон, который бы охватил лишь небольшую группу норм административно-процессуального права, значительно проще, нежели кодекс, который регулировал бы все основные стороны советского административного процесса.

Таким образом, различный подход к проблемам административного процесса в теоретическом плане не может не привести к различным результатам и в плане практическом. Однако при любом теоретическом подходе главное остается неизменным. Оно состоит в объективно необходимом развертывании исследований всех важнейших вопросов данной проблемы.

Нельзя не отметить плодотворных усилий юристов европейских социалистических стран, предпринимаемых в области исследования и кодификации административно-процессуальных норм. Чехословакия в 1955 г. и Югославия в 1956 г. стали первыми из социалистических стран, которые приняли нормативные акты, регулирующие административный процесс[391]. Особенно всесторонне и обстоятельно проблемы административного процесса ставятся в Польской Народной Республике[392].

§ 2. Принципы советского административного процесса

Советский административный процесс – это часть управленческой деятельности социалистического государства. Вместе с тем процесс представляет собой вполне самостоятельное правовое явление, характеризующееся определенным назначением, обладающее своей спецификой, формами и методами осуществления на основе соответствующих юридических правил.

Будучи органической частью управленческой деятельности, административный процесс естественно и неизбежно базируется на принципах, лежащих в основе советского государственного управления. Однако как специфическая деятельность исполнительно-распорядительных органов государственной власти и других компетентных субъектов, связанная с разрешением индивидуально-конкретных дел в сфере государственного управления, административный процесс в целом и все составляющие его виды производств осуществляются на основе специальных принципов.

Таким образом, речь идет о двух группах принципов, определенным образом взаимодействующих между собой. С нашей точки зрения, это взаимодействие подчинено диалектическому закону соотношения категорий общего и особенного.

Первую группу принципов, которые должны быть отнесены к категории общего, ибо они охватывают наиболее существенные стороны организации и деятельности аппарата советского государственного управления, составляют: руководящая роль КПСС, широкое участие трудящихся масс в управлении, демократический централизм, равноправие национальностей, планирование и учет, социалистическая законность. Эти принципы непосредственно вытекают из социалистической сущности нашего государства и в свою очередь характеризуют его как государство нового высшего типа.

В то же время применительно к производным от государственного управления формам деятельности, и в частности к административному процессу, названные принципы, сохраняя свои общие свойства, испытывают определенную модификацию, приобретают специфические оттенки, порождая ряд других принципов, так сказать, второго порядка. Иными словами, общие принципы находят свою конкретизацию в принципах, определяющих сущность более узкого явления. При этом следует учитывать, что связь принципов второго порядка с более общими принципами неодинакова с точки зрения степени отчетливости этой связи. В одном случае она выступает достаточно ясно и подчас не требует дополнительного анализа и обоснования, в другом – менее отчетливо. Однако в любом случае главное – органическая связь между принципами первого и второго порядка – не подлежит сомнению, ибо непосредственно или в конечном счете принципы второго порядка есть не что иное, как производное от принципов первого порядка, есть проявление общего в особенном.

Возьмем, к примеру, принцип демократического централизма. Его социальное назначение состоит в установлении в каждый данный период времени наиболее рациональных организационных и правовых отношений между звеньями, составляющими систему соответствующих органов. Решение этой задачи не может быть осуществлено без достаточно четкого определения полномочий каждого звена системы, обеспечения разумной самостоятельности, инициативы и ответственности соответствующего органа в системе. Только таким путем, указывал В.

И. Ленин, можно добиться единства в главном, коренном, существенном и многообразия в подробностях[393].

Поскольку принцип демократического централизма имеет всеобщий характер, охватывая все без исключения действующие в нашем обществе системы органов и определяя наиболее существенные стороны их организации и деятельности, мы вправе ожидать различных его проявлений в процессе осуществления функций тех или иных систем органов. Не составляет исключения и административно-процессуальная деятельность, которая базируется, в частности, на таком производном от демократического централизма принципе, как принцип самостоятельности в принятии решения при рассмотрении административного дела.

Этот принцип является конкретизацией демократического централизма в административном процессе, в ходе которого каждый орган должен самостоятельно принимать решения по кругу дел, входящих в его компетенцию. Вышестоящий орган не вправе без особой на то необходимости вмешиваться в действия нижестоящего органа, если последний действует в пределах компетенции и в соответствии с требованиями закона.

В советской юридической литературе вопрос о принципах административного процесса находится на том же уровне исследований, что и вся проблема административного процесса в целом. Он рассматривается главным образом в плане теоретическом, поскольку у нас пока еще нет акта, который бы в достаточно полном объеме специально регулировал административно-процессуальную деятельность органов государственного управления. Положение в известной мере осложняется еще и тем, что среди представителей науки административного права сложились различные представления о содержании и объеме административного процесса.

Один из немногих авторов, рассматривающих вопрос о принципах административного процесса, – Н. Г. Салищева – считает, что таковыми «являются принципы организации и деятельности органов государственного управления. Особое значение для административного процесса имеют принцип участия масс в управлении государством и принцип социалистической законности»[394].

Думается, однако, что для административного процесса, даже если понимать его как деятельность чисто юрисдикционную, а такого взгляда придерживается Н. Г. Салищева, в равной мере имеют значение все ранее названные принципы советского государственного управления.

По мнению А. П. Коренева, к принципам советского административного процесса относятся: 1. Соблюдение социалистической законности. 2. Всестороннее и объективное исследование конкретных фактов и обстоятельств дела. 3. Гласность административного процесса. 4. Язык коренной национальности. 5. Ответственность за соблюдение правил процесса и принятый акт. 6. Экономичность и эффективность процесса[395].

Большое внимание уделяется анализу принципов административного процесса в литературе зарубежных социалистических стран. И это понятно, ибо там для таких исследований имеется материальная база в виде действующих административно-процессуальных законов, каждый из которых содержит основные правила ведения процесса, выступающие в качестве принципов, обязательных для всех участников процесса.

Е. Старосьцяк различает три группы принципов административного процесса: а) принципы, свойственные всей системе права, существующей в государстве данного типа; б) основные принципы, характерные для определенной системы административного процесса; в) вспомогательные принципы.

К первой группе наиболее общих принципов автор относит согласованность права с правовой ответственностью общества, а также обязательность права. В группу основных принципов Е. Старосьцяк включает следующие правила: 1) объективность истины; 2) участие сторон в административном процессе; 3) общественный контроль над административным процессом; 4) учет интересов общества и интересов сторон. И, наконец, третью группу составляют правила, применяющиеся при осуществлении конкретных видов административных производств, т. е. при разрешении определенных административных дел: принцип самостоятельности, официальности, гласности, двух инстанций, свободной оценки доказательств, диспозитивности, простоты и концентрации, ограниченного формализма, устойчивости решений[396]. При этом Е. Старосьцяк указывает, что перечень названных им вспомогательных принципов не является исчерпывающим. Он может быть дополнен, например, принципом долевого участия сторон в издержках процесса.

С нашей точки зрения, автор дает весьма развернутую систему принципов административного процесса, хотя некоторые из них вызывают сомнение. Думается, что, например, участие сторон в административном процессе является, скорее, не принципом, а внутренним свойством процесса, который практически не может возникнуть и тем более осуществляться, если не будет другой стороны, поскольку процесс есть не что иное, как определенные взаимоотношения между минимум двумя субъектами, одновременно выступающими в качестве сторон.

О двух группах принципов в югославском административном процессе говорит С. Попович. Первую группу основных принципов, предусмотренных Законом об общем административном процессе, составляют: 1) принцип законности; 2) принцип защиты прав граждан и публичного (общественного) интереса; 3) принцип материальной истины; 4) принцип заслушивания сторон; 5) принцип свободной оценки доказательств; 6) принцип самостоятельности в принятии решения; 7) принцип двустепенности при решении вопросов в порядке административного процесса; 8) принцип правомочности решений; 9) принцип экономичности процесса; 10) принцип оказания помощи неграмотной стороне; 11) принцип права пользования родным языком для сторон в процессе и для других участвующих в нем лиц[397].

Югославскому праву известны и другие принципы административного процесса, в том числе официальная и частная максима, а также инквизиционная и диспозитивная максима.

«Согласно принципу официальной максимы, – пишет С. Попович, – государственный орган начинает процесс по своей инициативе, не ожидая поступления соответствующего требования от стороны или другого уполномоченного лица. Согласно же принципу частной максимы компетентный орган может начать процесс только по просьбе заинтересованной стороны»[398].

Принцип инквизиционной и диспозитивной максимы касается уже порядка привлечения доказательств. В первом случае это делают компетентные государственные органы по собственной инициативе или же другие субъекты по поручению органа, управомоченного вести административный процесс. Во втором случае доказательства собирают и представляют сами стороны, а компетентный государственный орган такими полномочиями не обладает. По свидетельству С. Поповича, преобладающую роль играет инквизиционная максима, хотя в отдельных случаях встречается и диспозитивная максима[399].

Таким образом, вопрос о принципах административного процесса в зарубежных социалистических странах решается в плане не только теоретическом, но и практическом, путем закрепления системы этих принципов в соответствующих административно-процессуальных актах. Последнее обстоятельство, на наш взгляд, имеет немаловажное значение, ибо оно позволяет апробировать установленные правила в ходе деятельности органов государственного управления.

Отсутствие в нашей стране единого административно-процессуального акта, каким, по нашему мнению, прежде всего должны быть Основы административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик, определенным образом отражается на многих проблемах процесса, в том числе и на вопросе о принципах этого вида деятельности. Нет необходимости доказывать, что принципы того или иного явления могут быть эффективными только в системе, только тогда, когда они охватывают все существенные стороны данного явления.

В связи с этим нельзя не отметить, что отдельные законодательные акты, регулирующие те или иные стороны административно-процессуальной деятельности органов управления, закрепляют ряд важных правил, которые вполне могут быть представлены в качестве отдельных принципов советского административного процесса[400]. Однако такой вариант не может быть признан оптимальным, поскольку он не дает полного представления о всей системе принципов. Вот почему представляется целесообразным в научном и практическом отношениях использовать опыт законодательного регулирования административного процесса в зарубежных социалистических странах.

С нашей точки зрения, в систему принципов советского административного процесса, производных от принципов советского государственного управления, но отражающих специфику административно-процессуальной деятельности, следовало бы включить: 1) принцип социалистической законности; 2) принцип заинтересованности масс; 3) принцип быстроты процесса; 4) принцип охраны интересов государства и личности в процессе; 5) принцип гласности процесса; 6) принцип материальной истины; 7) принцип равенства сторон; 8) принцип национального языка; 9) принцип самостоятельности в принятии решения; 10) принцип двустепенности процесса; 11) принцип ответственности компетентных органов и лиц за ненадлежащее ведение процесса.

Разумеется, речь идет о наиболее важных принципах административного процесса. Вполне возможно существование также принципов, свойственных каждому из составляющих административный процесс виду производств. Исследование их составляет уже предмет Особенной части советского административно-процессуального права.

Рассмотрим кратко содержание названных принципов.

1. Принцип социалистической законности состоит в требовании не только строгого и надлежащего исполнения законов и основанных на них иных правовых актов, но и надлежащего применения этих актов. Последнее обстоятельство имеет первостепенное значение для административного процесса, в ходе которого как раз и происходит применение норм материального права к конкретному случаю. Между тем, определяя понятие социалистической законности, некоторые авторы неоправданно ограничивают требования этого принципа лишь надлежащим исполнением советских законов[401].

2. Принцип заинтересованности масс в осуществлении и результатах административного процесса есть конкретизация более общего принципа участия масс в государственном управлении. Действие этого принципа обусловлено отсутствием противоположных интересов у социалистического государства и личности. Этот принцип обеспечивает активность масс, на что, в частности, обращено внимание в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[402].

Принцип заинтересованности масс создает благоприятные условия для использования различных форм помощи органам государственного управления со стороны общественности. Это прямо предусматривается некоторыми административно-процессуальными актами, например Положением об административных комиссиях[403].

В соответствии с названным принципом каждое заинтересованное лицо вправе вступить в процесс, если этого требует защита интересов лица или общества.

3. Принцип быстроты процесса является следствием оперативности как свойства советской управленческой деятельности. С другой стороны, этот принцип выступает в качестве определенной юридической гарантии реализации гражданами их прав и охраняемых законом интересов. Поэтому действующее законодательство в ряде случаев устанавливает точные сроки, в течение которых должно быть осуществлено производство по тому или иному административному делу. В качестве примера могут быть названы установленные законом сроки рассмотрения жалоб граждан.

4. Принцип охраны интересов государства и личности в административном процессе направлен прежде всего против различных проявлений формализма при рассмотрении административных дел. Вместе с тем он имеет и другую существенную сторону. Последовательный, полный и неуклонный учет интересов государства и личности самым непосредственным образом отражается на эффективности административного процесса и составляет обязанность любого органа или должностного лица, рассматривающего административное дело. В его задачу входит также обязанность следить за надлежащим использованием сторонами своих прав, чтобы это не повредило интересам государства и общества.

5. Принцип гласности процесса имеет двоякую направленность. С одной стороны, он предполагает ознакомление широких слоев трудящиеся с решением тех или иных вопросов, находящихся в компетенции соответствующих государственных органов. Например, действующее законодательство предписывает исполкомам местных Советов практиковать публикацию проектов решений Советов с административной санкцией для широкого обсуждения[404]. Предусматриваются и другие формы гласности. Так, установлено правило, согласно которому административные комиссии рассматривают дела в открытых заседаниях, которые должны проходить, как правило, в нерабочее время. Дела могут рассматриваться по месту работы, учебы или жительства нарушителя[405].

Принцип гласности обеспечивает также возможность сторонам в административном процессе беспрепятственно знакомиться со всеми материалами, документами и т. д., что является одним из существенных условий правильного рассмотрения и разрешения административных дел.

6. Принцип материальной истины обязывает орган, рассматривающий дело, использовать все имеющиеся в его распоряжении возможности для привлечения доказательств, относящихся к делу, учесть и правильно оценить доказательства, представленные другой стороной, полностью исключить односторонний, а тем более предвзятый подход к оценке доказательств и, следовательно, к принятию решения, которое, естественно, не может быть в таком случае расценено как обоснованное и объективное. Таким образом, принцип материальной истины возлагает ряд существенных обязанностей, прежде всего, на орган, рассматривающий административное дело, поскольку именно он должен правильно оценить факты, дать им правильное истолкование даже в условиях, когда представляемые стороной доказательства, показания свидетелей по тем или иным причинам не в полной мере соответствуют действительности.

Вот почему закон прямо обязывает должностных лиц, разрешающих те или иные дела, «внимательно разбираться в их существе, в случае необходимости истребовать нужные документы, направлять работников на места для проверки и принимать другие меры для объективного разрешения вопроса»[406].

7. Принцип равенства сторон в административном процессе вытекает из более общего принципа, согласно которому все граждане равны перед законом в том смысле, что на каждого гражданина, на каждое должностное лицо независимо от его служебного положения нормы закона распространяются в совершенно равной степени. Названный принцип административного процесса находит свою реализацию в закреплении определенного правового статуса сторон, установлении их административно-процессуальных прав и обязанностей как участников определенного вида правовых отношений. При этом данный принцип исходит из необходимости оказания соответствующей правовой помощи стороне, которая в этом нуждается, и в то же время предполагает обязанность соответствующего органа следить за тем, чтобы стороны надлежащим образом использовали предоставленные им права и возложенные на них обязанности в целях достижения охраняемых законом интересов.

8. Осуществление процесса на языке коренного населения – принцип, который обусловлен многонациональным составом населения Союза ССР, с одной стороны, и конституционным закреплением равноправия национальностей во всех областях жизни, – с другой. Участвующим в административном производстве лицам, не владеющим языком, на котором ведется процесс, обеспечивается право выступать, заявлять ходатайства и т. д. на своем родном языке, а также беспрепятственно пользоваться услугами переводчика.

9. Как уже отмечалось, принцип самостоятельности принятия решения при рассмотрении административных дел является конкретизацией принципа демократического централизма в советском государственном управлении. Самостоятельность в принятии решений есть обязанность органа и должностного лица решать те дела, которые входят в круг его полномочий. В Отчетном докладе ЦК КПСС XXIV съезду КПСС Л. И. Брежнев подчеркнул, что «каждое звено управленческой системы должно заниматься своим делом, с тем чтобы более высокие инстанции не загромождались массой текущих дел, отвлекающих их от крупных проблем, а низшие могли оперативно решать вопросы, входящие в их компетенцию»[407].

Отсюда следует, что, во-первых, вышестоящий орган без особой на то необходимости не должен вмешиваться в правомерные решения нижестоящего органа или должностного лица, а, во-вторых, органы или должностные лица не могут перекладывать обязанности по разрешению дел, входящих в круг их полномочий, на нижестоящие инстанции. Нарушение этого принципа неизбежно ведет к снижению ответственности органа за решение дел своей компетенции, к подмене одного органа другим.

10. Принцип двустепенности административного процесса означает такое правило, согласно которому участники разбирательства по административному делу, и прежде всего сторона, чьи права и интересы устанавливаются в ходе процесса, могут обжаловать любое первичное действие органа или лица, рассматривающего данное дело. Особо следует подчеркнуть, что обжалованию может подлежать решение первой инстанции в соответствующую вторую инстанцию – вышестоящий орган государственного управления, суд или какой-либо другой орган в зависимости от характера административного дела или законодательного установления. Вместе с тем принцип двустепенности административного процесса исходит из нецелесообразности обжалования решения второй инстанции в соответствующие вышестоящие органы. Например, решение городского (районного) народного суда, вынесенное по жалобе гражданина на постановление административной комиссии, является окончательным и дальнейшему обжалованию не подлежит[408].

Однако наше законодательство иногда запрещает обжаловать и некоторые первичные административно-процессуальные действия. Так, ст. 3 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 26 июля 1966 г. «Об усилении ответственности за хулиганство» указывает, что постановление народного судьи или начальника органа милиции о применении меры административного воздействия является окончательным, обжалованию не подлежит и приводится в исполнение немедленно[409]. Думается, что эта норма не согласуется с общим принципом права на обжалование.

11. Действующее законодательство закрепляет также принцип ответственности должностных лиц и служащих за ненадлежащее ведение процесса. Статья 15 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» указывает, что «нарушение установленного порядка рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, волокита, бюрократическое отношение к предложениям, заявлениям и жалобам влекут в отношении виновных должностных лиц дисциплинарную ответственность в соответствии с действующим законодательством». Подобные деяния, причинившие существенный вред, влекут уголовную ответственность[410]. Представляется целесообразным распространить это положение на все виды производств советского административного процесса.

§ 3. Структура советского административного процесса

Вопрос о структуре административного процесса, его составных частях, т. е. о видах административных производств, обусловлен самим характером этой процессуальной деятельности, охватывающей значительно более широкий круг общественных отношений по сравнению с гражданским и уголовным процессами. Исследование структуры административного процесса самым непосредственным образом связано с проблемой кодификации административно-процессуальных норм, не только могущих составить Общую часть административно-процессуального кодекса, но и норм, которые регулируют порядок разрешения отдельных категорий индивидуально-конкретных дел. Решение этой проблемы позволит определить пределы Особенной части административно-процессуального кодекса, закрепить специфику административно-процессуального регулирования всех видов производств.

В нашей юридической литературе пока еще нет единства взглядов по вопросу о структуре административного процесса вследствие различного толкования авторами понятия процесса вообще[411].

Ю. М. Козлов к видам административных производств относит: а) производство по вопросам организации аппарата советского государственного аппарата; б) производство по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав;

в) производство по жалобам на неправильные действия должностных лиц; г) производство по делам о применении принудительных мер (дисциплинарных, материальных или административных); д) производство по делам, связанным с применением материальных норм трудового, земельного, финансового права[412].

Ряд положений этой конструкции, несомненно, заслуживает поддержки. С нашей точки зрения, автор совершенно правильно выделяет производство по организационным делам. Правомерна также мысль о самостоятельности двух видов производств – по заявлениям и ходатайствам граждан, а также по делам о рассмотрении жалоб.

Вместе с тем Ю. М. Козлов не учитывает некоторых обстоятельств, органически присущих административному процессу, например наличие в нем специального вида производства по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления. Вызывает также сомнение выделение в самостоятельный вид производства по делам, связанным с применением материальных норм названных трех отраслей. Остается неясным, почему автор ограничился только этими отраслями.

Проблема структуры административного процесса является весьма сложной, во-первых, в силу неразработанности многих вопросов этого вида процессуальной деятельности, а во-вторых, из-за широкого объема административного процесса, охватывающего все сферы управленческой деятельности Советского государства, весьма различные и многочисленные категории индивидуально-конкретных дел.

Отсюда вытекает задача отыскать наиболее подходящий критерий, который бы позволил сгруппировать однородные дела, составляющие предмет соответствующего вида административного производства. Таким критерием, с нашей точки зрения, может служить характер индивидуально-конкретных дел. При этом под характером мы понимаем свойства, общие для данной группы дел.

Взять, к примеру, дела по рассмотрению жалоб граждан органами государственного управления. Для всех жалоб независимо от их содержания в каждом отдельном случае общим является сам характер обращения, именуемого жалобой и порождающего определенные процессуальные последствия. Основанием для выделения производства по применению мер поощрения также следует признать характер действий отдельных граждан и организаций, порождающий необходимость использования соответствующих мер поощрения.

Руководствуясь названным критерием, правомерно, с нашей точки зрения, различать две группы административных производств. Первую составляет производство по принятию нормативных актов советского государственного управления. Во вторую группу входят несколько видов производств, характеризующихся уже принятием индивидуальных актов, в частности: а) производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере советского государственного управления; б) производство по административно-правовым жалобам и спорам; в) производство по организационным делам в аппарате советского государственного управления; г) производство по делам о поощрениях в сфере советского государственного управления; д) производство по делам о применении принудительных мер в сфере советского государственного управления. Несмотря на имеющиеся конкретные особенности и различия, названные виды производств связывает воедино коренная общность, дающая основание говорить о каждом из них как о составной части общего понятия административного процесса. Все шесть видов административных производств осуществляются в сфере советского государственного управления и представляют собой определенные процедуры рассмотрения возникающих в этой сфере индивидуально-конкретных дел. Каждый вид производства осуществляется преимущественно исполнительно-распорядительными органами государственной власти. И лишь некоторые группы дел в соответствии с действующим законодательством разрешают иные государственные органы, их должностные лица, а также общественные организации. Общественные отношения, возникающие в ходе осуществления каждого вида производства, регулируются административно-процессуальными нормами.

Таким образом, если различия между названными видами производств носят частный характер, обусловленный конкретными особенностями дел, то факторы, объединяющие их в единый административный процесс, имеют уже принципиальное значение.

Обратимся к самой краткой характеристике наиболее важных черт каждого вида производства, имея в виду при этом, что подробный анализ их свойств, особенностей, стадий и т. д. составляет предмет специального исследования, относящийся к Особенной части советского административно-процессуального права.

1. Производство по принятию нормативных актов органами советского государственного управления. Данный вид производства является несколько необычной и в некотором роде непривычной составной частью такого юридического понятия, как процесс. Однако, будучи выражением советской управленческой деятельности, административный процесс не может быть, подобно гражданскому и уголовному процессам, сведен только к правоприменительным функциям, а с неизбежностью должен определенным образом отразить и элемент правотворчества, свойственный советскому государственному управлению в целом.

Учитывая важную роль нормативных актов государственного управления в регулировании социальных процессов, ЦК КПСС и Совет Министров СССР постановлением от 23 декабря 1970 г. «Об улучшении правовой работы в народном хозяйстве» наметили ряд мер по обеспечению своевременной и широкой информацией предприятий и хозяйственных организаций о принимаемых министерствами и ведомствами СССР нормативных актах, являющихся обязательными для других министерств и ведомств[413].

При этом следует иметь в виду, что правотворчество в сфере государственного управления с процессуальной точки зрения есть не что иное, как порядок принятия нормативных актов правомочными на то субъектами. А это, в свою очередь, означает, что для любого органа государственного управления принятие нормативного акта есть как раз тот случай, когда им разрешается индивидуально-конкретное дело именно по поводу принятия данного акта, поскольку принимается вполне определенный нормативный акт, для чего, несомненно, требуется определенная процедура. Поэтому мы не можем согласиться с высказанными в литературе критическими замечаниями о том, что правотворчество – действие более широкое и емкое, чем порядок принятия нормативных актов. Все дело в том, что нас интересует процедурная сторона вопроса, внутренняя структура самого процесса принятия нормативных актов государственного управления, упорядочение которого, вне всякого сомнения, имеет первостепенное значение для осуществления государственного управления и должно получить научно обоснованную административно-процессуальную регламентацию[414].

Разумеется, принятие нормативного акта управления вносит элемент своеобразия в характер тех административно-процессуальных правоотношений, которые при этом возникают. Главная особенность этих отношений состоит в том, что они складываются не между органом, принявшим акт, и исполнителем, поскольку в данном случае исполнителя, как такового, нет, ибо нормативный акт рассчитан на потенциального исполнителя, а между различными подразделениями данного органа, принимающего нормативный акт.

В нашем законодательстве отсутствует единый акт, который бы в общих чертах регламентировал процедуру разработки и принятия нормативных актов государственного управления. Между тем практическая потребность в таком регулировании ощущается настолько остро, что многие органы государственного управления на местах сами устанавливают процедуру по подготовке и принятию своих нормативных актов[415]. Такой вариант решения проблемы не может расцениваться как оптимальный. Он неизбежно порождает разнобой в регламентировании тех сторон нормотворческой процедуры, которые могут и должны быть единообразными, общими для всех органов. Тем не менее регулирование местными органами государственного управления процедуры принятия своих собственных нормативных актов заслуживает того, чтобы этот опыт изучался с точки зрения выявления всего положительного в нем и учета его при последующей разработке унифицированных общеобязательных правил осуществления данного вида административного производства.

Характерная черта этого вида производства состоит также в том, что его результат – нормативный акт управления – в случае его несоответствия закону, как правило, подлежит не обжалованию, а опротестованию, в силу чего он может быть отменен органом, его издавшим, или вышестоящим компетентным органом[416].

2. Производство по предложениям и заявлениям граждан и обращениям организаций о реализации принадлежащих им прав в сфере управления. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» различает три разновидности обращений трудящихся в государственные и общественные органы.

Одной из форм участия граждан в управлении государством является внесение ими предложений в различные государственные и общественные органы. Предложения содействуют улучшению работы государственного аппарата, усилению контроля над его деятельностью, борьбе с бюрократизмом и волокитой, укреплению законности.

Значительное место в работе государственных и общественных органов занимает рассмотрение заявлений граждан. Заявление есть первичное юридическое действие, представляющее собой обращение к компетентному органу или должностному лицу в сфере управления с целью реализации субъективного права либо в подлежащих случаях реализации обязанности. Заявление как юридический факт порождает правовые последствия, одним из которых становится обязанность соответствующего органа предпринять определенные действия. Эти действия обязательно должны иметь конкретный результат (именно тот, который на основе закона объективно следует из данного правоотношения). Следовательно, по своему характеру результат не может не быть юридическим. Отсюда и вытекает необходимость административно-процессуальной регламентации порядка рассмотрения предложений и заявлений граждан.

Заявления граждан о реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере государственного управления составляют обширный и весьма важный способ их связей с советским государственным аппаратом, общественными организациями. Объем и характер этих связей определяются двумя главными факторами: во-первых, социалистической сущностью нашего общества и, во-вторых, конституционным закреплением широких демократических прав и свобод граждан, а также установлением материальных и юридических гарантий их реализации.

Одной из таких юридических гарантий, по нашему мнению, должен стать установленный государством правовой порядок реализации гражданами их субъективных прав, т. е., иначе говоря, соответствующий вид административного производства.

Заявления граждан – это такие действия, которые по своему социальному назначению, масштабу применения, характеру, юридическим последствиям составляют совершенно самостоятельное правовое явление, хотя на практике они часто отождествляются с жалобами, что нельзя признать правильным[417]. Характерно, что государственные органы, рассматривающие заявления и жалобы граждан, в своих статистических отчетах не разделяют названные виды обращений граждан, в результате чего утрачивается возможность дифференцированного подхода к оценке состояния дел на том или ином участке работы. В такой ситуации зачастую бывают скрытыми те причины, которые породили жалобы.

Основанием для возникновения данного вида производства являются действия указанных субъектов в связи с необходимостью реализации принадлежащих им субъективных прав в сфере управления. Основанием может быть и реализация обязанности гражданина[418].

Данный вид производства возникает также в связи с обращениями одних государственных органов к другим, например нижестоящих органов государственного управления к вышестоящим. Установление четкого процессуального порядка рассмотрения этих обращений приобретает существенное значение в современных условиях и является средством совершенствования управленческой деятельности.

3. Производство по административно-правовым жалобам и спорам. Внешне этот вид производства имеет некоторое сходство с предыдущим. Оно состоит главным образом в том, что и жалобы, и заявления суть обращения к компетентным органам. Этим сходство, однако, исчерпывается, поскольку цели, преследуемые жалобой, существенно отличны от задач, разрешаемых посредством заявлений. Каждому виду обращения присущи свои особые свойства, поэтому различным должен быть и порядок рассмотрения этих видов обращений.

В печати правильно отмечалось, что если жалобы граждан разрешаются в административном и судебном порядке, то для разрешения заявлений установлен только административный порядок; заявления граждан должны направляться непосредственно исполнителю, тогда как с жалобой гражданин обращается в вышестоящие инстанции[419].

Жалоба представляет собой следствие фактического или предполагаемого нарушения права или законного интереса гражданина. Поэтому главная и единственная цель жалобы – восстановление нарушенного права. «Содержанием жалобы, – отмечает Ю. М. Козлов, – является указание на конкретный факт нарушения органом или должностным лицом прав или интересов заявителя. Без указания на факт нарушения прав или интересов жалоба становится беспредметной»[420].

Действующее законодательство предусматривает ряд процессуальных особенностей, характерных только для порядка рассмотрения жалоб. Так, в отличие от предложений и заявлений жалобы подаются в те органы или тем должностным лицам, которым непосредственно подчинены субъекты, совершившие обжалуемые действия. Жалобы на решения общих собраний членов колхозов и иных кооперативных организаций, не имеющих своих вышестоящих органов, а также на решения органов общественной самодеятельности, действующих под руководством местных Советов, подаются в исполнительный комитет соответствующего Совета[421].

Запрещается направлять жалобы граждан для разрешения тем органам или должностным лицам, действия которых обжалуются.

Важно указание закона о том, что должностные лица обязаны своевременно выявлять и устранять причины, порождающие нарушения прав и охраняемых законом интересов граждан и, следовательно, влекущие за собой жалобы трудящихся[422].

Составной частью этого вида производства является рассмотрение и разрешение споров в сфере государственного управления. Можно сказать, что разрешение споров и рассмотрение жалоб – действия, в своей сущности однотипные, ибо в большинстве случаев и то и другое связано с нарушением законности. Споры между субъектами в сфере государственного управления по сравнению с другими категориями дел имеют относительно небольшой удельный вес. Тем не менее для их разрешения в ряде случаев установлен процессуальный порядок, реализуемый посредством деятельности, например, органов арбитража[423].

4. Производство по делам организационного характера в аппарате государственного управления. Этот вид административного производства отражает организационные начала в управленческой деятельности. Как известно, функционирование всей системы аппарата государственного управления в целом и каждого звена этой системы в отдельности предполагает установление рациональных взаимоотношений между органами, а также между внутренними подразделениями каждого органа. Следовательно, необходима процедура решения вопросов организации работы тех или иных звеньев аппарата управления, причем процедура стабильная и единообразная.

В. И. Ленин придавал исключительно важное значение рациональной организации аппарата советского государственного управления, лично участвовал в разработке правил работы советских учреждений. Многие из выработанных В. И. Лениным правил стали важнейшими принципами деятельности органов управления. Вот одно из ленинских правил: «Коллегиальное обсуждение и решение всех вопросов управления в советских учреждениях должно сопровождаться установлением самой точной ответственности каждого из состоящих на любой советской должности лиц за выполнение определенных, ясно и недвусмысленно очерченных, заданий и практических работ.

Исполнение этого правила, без коего невозможно проведение действительного контроля и подбор наиболее подходящих лиц на каждую должность и на каждую работу, должно стать отныне безусловно обязательным»[424].

О возможности и целесообразности административно-процессуального нормирования основ производства по организационным делам в аппарате государственного управления убедительно свидетельствует и такой ленинский документ, как «Постановление о работе замов (заместителей Председателя СНК и СТО)». Определив главную задачу замов, состоящую «в Проверке фактического исполнения декретов, законов и постановлений; в сокращении штатов совучреждений, в надзоре за упорядочением и упрощением делопроизводства в них; в борьбе с бюрократизмом и волокитой»[425], В. И. Ленин детализировал эти общие нормы, разработав ряд совершенно конкретных правил. Весьма характерной в этом отношении является сама структура ленинского документа, показывающая основные направления и важнейшие способы работы замов:

1) общие и основные задания замов;

2) специальные вопросы, касающиеся замов;

3) способ работы замов; их аппарат;

4) о единстве работы обоих замов;

5) распределение работы между замами.

Нетрудно заметить, что это ленинское постановление охватывает многие важные вопросы управленческой процедуры. При этом следует подчеркнуть, что В. И. Ленин формулирует лишь основы работы замов, оставляя им необходимый простор для инициативы и творчества.

Таким образом, роль правовых норм, в том числе административно-процессуальных, вовсе не исчерпывается одной лишь функцией образования того или иного органа. После его образования административно-процессуальные нормы призваны обеспечить четкое регулирование основ всей последующей деятельности госоргана[426].

Административно-процессуальные нормы регулируют многие стороны деятельности аппарата государственного управления, например, работу с кадрами, способы формирования личного состава, воспитание кадров, повышение их квалификации, учет личного состава и т. д.

Составной частью производства по организационным делам, с нашей точки зрения, является планирование организационной работы органов государственного управления, порядок составления и утверждения планов, контроль за их реализацией и др.

Производство по организационным делам имеет непосредственное отношение и к регулированию процесса руководства как в определенной мере юридической деятельности. Разумеется, не нужно подвергать процесс руководства скрупулезной регламентации. Однако закрепление основных правил процесса организационного руководства принесло бы несомненную пользу, ибо позволило бы выработать и закрепить уже оправдавшие себя на практике общие процедурные правила работы, которые не только не сковывали бы инициативу и творчество любого работника, но, напротив, создавали бы необходимые условия для такого творчества. В. И. Ленин считал целесообразным «установить общие положения и рассчитывать на то, что сознательные товарищи на местах будут добросовестно применять этот закон и сумеют найти тысячу способов, как его практически применить в конкретных хозяйственных условиях каждой местности»[427].

Взять, к примеру, такую стадию организационного руководства, как проверка исполнения. Очевидно, можно выработать общие принципы и процедурные правила, приемы и способы проверки исполнения, которые будут приемлемы в самых различных ситуациях.

В известной мере названный вид производства представляет собой процессуальный порядок осуществления ленинского принципа демократического централизма в советском государственном управлении, который, как известно, имеет своим назначением установление рациональных взаимоотношений между центром и местами. Значительная часть отношений подобного рода регулируется материальным и процессуальным административным правом.

5. Производство по делам о поощрениях в сфере государственного управления. Это также специфический вид производства, присущий только административному процессу, обусловленный той огромной ролью, которую играет в нашей стране метод убеждения и его неотъемлемая составная часть – поощрения. В. И. Ленин подчеркивал, что «государство не только убеждает, но и вознаграждает хороших работников»[428].

Коммунистическая партия и Советское государство придают большое значение поощрению советских граждан за доблестный труд и ратные подвиги. За 50 лет существования нашей страны орденами и медалями за доблестный труд было награждено 3 369 758 человек (по состоянию на 1 января 1967 г.)[429].

Широко практикуется награждение не только отдельных граждан, но и коллективов предприятий, организаций и т. д. Так, за заслуги в области экономики и культуры в честь 50-летия Великой Октябрьской социалистической революции памятными знаменами ЦК КПСС, Президиума Верховного Совета СССР, Совета Министров СССР и ВЦСПС было награждено 156 республик, краев и областей[430]. Постановлением от 21 октября 1967 г. ЦК КПСС, Президиум Верховного Совета СССР, Совет Министров СССР и ВЦСПС наградили памятными знаменами свыше 980 коллективов предприятий, организаций, совхозов и колхозов – победителей в социалистическом соревновании – в честь 50-летия Великой Октябрьской социалистической революции[431].

Советское государство использует и многие иные средства поощрения, в том числе применяемые органами государственного управления на местах.

Вот почему правовое регулирование основ применения мер поощрения в сфере государственного управления будет иметь большое значение для повышения эффективности метода убеждения.

На практике в ряде случаев такой порядок определяется отдельными нормативными актами Союза ССР и союзных республик[432].

В законодательстве зарубежных социалистических стран мы также встречаем акты, которые содержат административно-процессуальные нормы, регулирующие порядок разрешения дел о поощрениях. Так, с 15 марта 1966 г. в Народной Республике Болгарии вступили в силу «Правила о присуждении правительственно-комсомольских отличий», принятые по поручению Правительства НРБ Государственным Комитетом по науке и техническому прогрессу совместно с ЦК Димитровского коммунистического союза молодежи[433].

На практике неурегулированность процессуально-правовых вопросов поощрения – один из главных источников совершенно недопустимого формализма в этом деле. Вот что пишет ростовский станочник К. Фомин: «Как у нас обычно вручаются премии? В узкое окошко просовывается толстая ведомость. Расписываешься против своей фамилии, рука кассира резво отсчитывает положенную сумму – бери и уходи. Сзади ждут, напирают.

А разве нельзя изменить этот порядок? Представьте себе такую картину. Приходите вы в свой отдел или бригаду, а вам начальник цеха или председатель профкома подносит красивый конверт с вашей премией. Произносит какие-то теплые слова, руку вам пожимает, благодарит при всех. И это уже не просто прибавка к зарплате, а нечто большее, трогающее за душу, поднимающее настроение… И исчезнут тогда премии с “гарниром” из равнодушия, обижающие больше всего самих премируемых»[434].

Надо сказать, что местные органы сами пытаются разрешить эти важные процедурные вопросы, хотя, конечно, делают каждый по-своему. Так, 25 сентября 1965 г. исполком Ленгорсовета принял решение «О порядке вручения наград», которым установил определенные правила осуществления данного вида производства[435].

6. Производство по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления. Этот вид производства разработан в советской юридической литературе и законодательстве более основательно[436].

В производстве по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления, несомненно, центральное место занимает порядок рассмотрения дел об административных проступках и применении мер взыскания. Однако этим данный вид производства не исчерпывается, ибо он включает в себя также применение материальной и дисциплинарной ответственности в административном порядке и, кроме того, применение иных мер административного принуждения, не являющихся взысканиями.

Субъектами данного вида административного производства выступают, прежде всего, граждане СССР, а также иностранцы и лица без гражданства. В этом производстве помимо органов государственного управления могут выступать и другие органы, например, народные суды, народные судьи и т. д.

Таковы, с нашей точки зрения, важнейшие особенности всех видов производств, составляющих в своей совокупности советский административный процесс. Нетрудно заметить, что его структура отличается не только сложностью, но и известным своеобразием по сравнению с гражданским и уголовным процессами.

Решение вопросов о структуре административного процесса имеет большое теоретическое и практическое значение. Деятельность органов советского государственного управления, связанная с удовлетворением потребностей граждан, предприятий, учреждений и организаций, предполагает четкую организацию своей собственной процедуры, что, однако, не является самоцелью, а совершенно необходимо для эффективной работы в современных условиях. Дело в том, что большинство органов государственного управления, за небольшим исключением, выполняют одновременно несколько видов административных производств: принимают нормативные акты, рассматривают заявления граждан, решают организационные вопросы и т. д. В этих условиях весьма актуальной является задача по возможности более точного определения круга дел, которые целесообразно решать данному органу, а также порядка процедуры разрешения этих дел в соответствии с теми полномочиями, которыми обладает данный орган, и его назначением в системе советского государственного управления.

§ 4. Основные процессуальные правила рассмотрения административных дел

В сфере советского государственного управления исполнительно-распорядительные органы государственной власти, а также иные, предусмотренные законом правомочные субъекты разрешают широкий круг весьма различающихся по содержанию индивидуально-конкретных дел. Это следствие не только большого объема управленческой сферы, характерной для социалистического государства, но и творчески-преобразующей деятельности аппарата Советского государства, опирающегося на незыблемые принципы подлинной демократии.

В связи с этим представляется правильной позиция В. М. Манохина, обратившего внимание на необходимость при решении вопроса об объеме советского административного процесса учитывать одну из следующих его методологических сторон. «Сложившийся в течение веков взгляд на процесс, – пишет автор, – как на деятельность по разрешению споров своими корнями уходит в существо эксплуататорского права, которому не присуща творческая, положительная роль, выражающаяся в повседневном руководстве хозяйством и другими главными рычагами общественной жизни»[437]. Понятно поэтому, что названные главнейшие качества управленческой деятельности социалистического государства, коренным образом отличающиеся от управления в буржуазном государстве, не могут не отразиться соответствующим образом и на административном процессе как урегулированной правом процедуре рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел в сфере управления.

Именно эти качества обусловили принятие во многих европейских социалистических странах единых административно-процессуальных актов, регулирующих порядок разрешения индивидуально-конкретных дел органами государственного управления. Существование подобного рода актов, с нашей точки зрения, – оптимальный вариант решения этой сложной проблемы, который позволяет наиболее полно сочетать интересы государства и требования социалистической законности с интересами личности в социалистическом обществе, обеспечивать должную охрану прав граждан, углублять и расширять связи аппарата государственного управления с трудящимися массами.

Разумеется, наличие большого числа индивидуально-конкретных дел, разрешаемых в сфере советского государственного управления, их разнообразие не могут служить препятствием для определения наиболее общих, принципиальных правил, которые могли бы быть распространены на все ранее названные виды административных производств. Наличие таких правил отнюдь не будет сковывать инициативу органов государственного управления и других субъектов, компетентных рассматривать административные дела. Наоборот, в интересах обеспечения социалистической законности и правильной постановки работы эти правила, несомненно, будут способствовать улучшению деятельности органов государственного управления, станут гарантией соблюдения прав и охраняемых законом интересов советских граждан, предприятий, учреждений, организаций и т. д. Думается, что разработка общих правил рассмотрения индивидуально-конкретных дел является органической составной частью проблемы научной организации управленческого труда.

Как известно, сейчас наше законодательство не располагает единым нормативным актом, который бы содержал общие административно-процессуальные правила, регулирующие основы процедуры рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления. Пока положение дел складывается следующим образом. Целый ряд административно-процессуальных правил содержится во многих нормативных актах. Большинство из действующих правил, уже достаточно апробированных в своем практическом применении, касаются лишь некоторых видов производств, хотя и не в полном объеме. Эти правила целесообразно сохранить, свести воедино, систематизировать, подвергнув кодификационной обработке.

Вместе с тем многие вопросы административно-процессуальной деятельности оказались вовсе неурегулированными. Поэтому одна из задач заключается в разработке таких правил. Вместе с уже существующими, объединенные в едином административно-процессуальном акте, они вполне смогли бы выполнить роль регулятора основных сторон административной процедуры. В целом эти правила должны быть отнесены к правилам, условно говоря, первого порядка и составить Общую часть Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик.

Но административный процесс – понятие в структурном отношении значительно более сложное, нежели гражданский и уголовный процессы. Как уже отмечалось, он включает в себя ряд видов административных производств, отличающихся между собой не только по характеру рассматриваемых индивидуально-конкретных дел, но и по органам, их рассматривающим, а также по другим административно-процессуальным параметрам. Отсюда следует, что необходимо, в свою очередь, определить исходные правила, регулирующие осуществление каждого вида производства, т. е. процессуальные правила второго порядка, составляющие в своей совокупности Особенную часть Основ административно-процессуального законодательства Союза ССР и союзных республик.

И наконец, правила третьего порядка, касающиеся уже деталей и тонкостей, свойственных каждому виду административного производства. С нашей точки зрения, целесообразнее всего закрепить их в республиканских административно-процессуальных кодексах. Таким образом сохранится возможность соединения общего, особенного и единичного.

Каждая группа правил является предметом самостоятельного исследования. В настоящей работе анализируются лишь административно-процессуальные правила первого порядка.

Рассмотрим кратко комплекс важнейших административно-процессуальных правил, регулирующих в главных и основных чертах порядок рассмотрения индивидуально-конкретных дел в сфере советского государственного управления, опираясь на уже имеющийся нормативный материал. Можно наметить несколько групп таких правил.

Первую группу составляют административно-процессуальные нормы, регулирующие основы правового положения участников административного процесса. Помимо правил, устанавливающих в целом круг участников административного процесса, сюда необходимо отнести нормы, определяющие основы административно-процессуальной правосубъектности, а именно:

а) нормы, регулирующие предметную и территориальную подведомственность субъектов, правомочных разрешать административные дела (органы государственного управления, их должностные лица и т. д.), их взаимоотношения между собой (органы первой и второй инстанций)[438], а также другие вопросы, связанные с административно-процессуальным статусом участников процесса;

б) нормы, регулирующие административно-процессуальную право-и дееспособность сторон, т. е. лиц, чьи правовые интересы или обязательства затрагиваются производством, а также тех лиц, в том числе юридических, которые могут требовать соответствующих действий органа государственного управления в связи с необходимостью реализации их законных интересов или обязательств[439]. К этой же группе можно отнести правила, посредством которых разрешаются вопросы представительства сторон, участие в производстве нескольких сторон, органов прокуратуры, общественных организаций, представителей общественности и т. д.;

в) нормы, устанавливающие порядок участия в процессе свидетелей, экспертов и других лиц, для которых это оказывается необходимым.

Применительно к некоторым видам производств в советском административном процессе наше законодательство содержит правила этой группы. Так, в области производства по делам об административных правонарушениях определяется круг органов, правомочных применять меры административных взысканий, возраст, а также иные обстоятельства, связанные с признанием административно-процессуальной правосубъектности лица, привлекаемого к административной ответственности, порядок участия прокуроров и представителей общественности в заседаниях административных комиссий и т. д.[440]

Вторая группа административно-процессуальных правил регулирует начальную стадию административного процесса – возбуждение и рассмотрение дела компетентным субъектом. В эту группу могут быть отнесены:

а) нормы, устанавливающие порядок возбуждения производства по административному делу, определяющие ситуации, при наступлении которых орган государственного управления обязан возбудить производство по делу, а также случаи возбуждения дела по инициативе другой стороны;

б) нормы, определяющие наиболее целесообразное место и время разбирательства дела, надлежащее оформление вызова заинтересованных сторон (содержание повестки), последствия неявки лица по вызову административного органа[441];

в) нормы, предусматривающие основания возбуждения административного дела, порядок представления и оценки доказательств по делу;

г) нормы, предусматривающие основные условия рассмотрения административных дел в коллегиальном и единоличном порядке;

д) нормы, устанавливающие обязанность выяснения фактических обстоятельств дела, порядок заслушивания сторон, показаний свидетелей, экспертов, осмотра и ознакомления с документами и т. д.;

е) нормы, предусматривающие условия, при которых может последовать приостановление производства по делу или его прекращение, например, в случае выявившейся недееспособности стороны, пропуска установленного законом срока и др.;

ж) правила оформления протокола, в котором должны быть отражены все существенные обстоятельства, имеющие отношение к процедуре рассмотрения дела и его последующему решению.

Наше законодательство содержит процессуальные нормы, регулирующие определенные стороны названной стадии административного процесса применительно к некоторым видам производств. В качестве примера можно привести нормы, устанавливающие порядок и условия передачи дел от одного органа другому. Так, в Указе Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. «O порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» сказано: «Государственные органы, предприятия, учреждения, организации и их должностные лица, к ведению которых относится решение вопросов, поставленных в предложениях, заявлениях или жалобах, направляют их не позднее чем в пятидневный срок в соответствующие учреждения, извещая об этом заявителей, а при личном приеме разъясняют, куда следует обратиться с предложением, заявлением или жалобой»[442].

Третья группа административно-процессуальных правил призвана регулировать порядок вынесения постановления по административному делу. В нее должны входить:

а) нормы, устанавливающие основания вынесения постановления по административному делу. По общему правилу, они должны быть изложены в мотивировочной части постановления, где указываются нормы материального права, подлежащие применению, доказательства, послужившие основанием для вынесения постановления[443];

б) нормы, определяющие сроки вынесения постановления. Обычно сроки определяются нормативными актами применительно к различным категориям дел, а также к обращающимся лицам[444]. Административно-процессуальное законодательство в зарубежных социалистических странах устанавливает различные сроки вынесения первой инстанцией постановлений по административным делам. По венгерскому законодательству, если процесс возбужден по просьбе стороны, решение должно быть вынесено в течение 30 дней с момента обращения, причем руководителю административного органа предоставляется право один раз продлить этот срок не более чем на 30 дней, уведомив об этом сторону[445]. В Польской Народной Республике орган государственного управления, действующий в качестве первой инстанции, должен решить дело в течение двух месяцев со дня возбуждения производства[446]. В Югославии в зависимости от характера дела сроки рассмотрения колеблются от одного до двух месяцев[447];

в) нормы, регламентирующие порядок вынесения постановления, его оформление, вручение заинтересованным лицам. Довольно подробно этот комплекс вопросов регулируется нашим законодательством, например, при разбирательстве административных правонарушений, прежде всего административными комиссиями, а также другими субъектами. Предусмотрено, в частности, что постановление административной комиссии выносится и объявляется немедленно по окончании рассмотрения дела. Примечательна одна процессуальная деталь: вынесение постановления обязательно и в том случае, когда лицо, привлекавшееся к ответственности, признано невиновным в совершении административного нарушения или когда взыскание не наложено.

Как юридический документ постановление, вынесенное по административному делу, должно содержать необходимые атрибуты, предусмотренные законом[448]. Установлено, например, что постановление административной комиссии (как коллегиального органа) принимается простым большинством голосов и подписывается председателем и членами комиссии, участвующими в рассмотрении дела. Постановление комиссии о наложении взыскания должно быть вручено нарушителю под расписку не позднее чем в пятидневный срок со дня его вынесения[449];

г) нормы, определяющие условия, связанные с необходимостью внесения изменений и дополнений в принятое по делу постановление, а также его отмены органом, принявшим данное постановление. Подобного рода коррективы вносятся органом, разрешившим дело, по его инициативе либо на основании мотивированного заявления заинтересованной стороны, причем коррективы не могут иметь места, если при этом затрагиваются права или охраняемые законом интересы граждан или других субъектов. Что касается отмены постановления органом, его принявшим, то по законодательству некоторых социалистических стран оно может быть осуществлено специальным актом и лишь в отношении тех решений, которые нарушают действующее законодательство и еще не рассмотрены соответствующей второй инстанцией или судом[450].

Четвертую группу процедурных правил составляют нормы, регулирующие порядок исполнения постановления, принятого по административному делу. Здесь прежде всего определяются общие условия, порядок и сроки вступления постановления в законную силу. Важно также определить оптимальные сроки исполнения принятого по административному делу постановления.

В нашем законодательстве имеются нормы, регулирующие порядок вступления в силу некоторых нормативных актов государственного управления. Например, постановлением от 20 марта 1959 г. Совет Министров СССР определил общий порядок опубликования и вступления в силу постановлений и распоряжений Правительства СССР. В частности, установлено, что в нормативных актах Правительства СССР должен указываться срок вступления их в силу. Когда же этот срок не указан, считается, что данный акт вступает в силу с момента его принятия. Что касается распоряжений, то они вступают в силу с момента их принятия[451].

Законодательство регулирует также порядок вступления в силу решений местных Советов депутатов трудящихся, за нарушение которых предусматривается административная ответственность[452].

Административно-процессуальные нормы этой группы определяют также общие условия и порядок исполнения постановления по административному делу, последствия неисполнения его стороной и т. д.

К пятой группе необходимо отнести административно-процессуальные правила, регулирующие заключительную, могущую быть факультативной, стадию административного процесса – обжалование вынесенного по административному делу постановления. Законодательство фиксирует, прежде всего, право на такое обжалование; соответствующие нормы определяют сроки, предоставляемые для обжалования, а также сам порядок обжалования. В ряде случаев закон точно указывает, куда может быть подана жалоба. Например, жалоба на постановление административной комиссии о наложении административного взыскания в виде штрафа направляется в городской (районный) народный суд по месту жительства нарушителя. Если административная комиссия вынесла иное взыскание, например предупреждение, то в этом случае жалоба адресуется соответствующему исполнительному комитету.

Жалоба на постановление другого органа или должностного лица о наложении иного взыскания (не штрафа) подается вышестоящему органу или должностному лицу.

Данная группа административно-процессуальных правил регулирует также общий порядок рассмотрения жалоб на постановления по административным делам. Здесь в главных чертах регламентируются основные обязанности органа, рассматривающего жалобу, его важнейшие процессуальные действия и полномочия. Примером подобного рода регулирования могут служить ст. 21, 22, 23, 24, 25 Указа Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 марта 1962 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке»[453].

Рассмотренные здесь группы норм содержат лишь административно-процессуальные правила, регулирующие главные стороны административной процедуры. Возможны, разумеется, и другие административно-процессуальные нормы, регулирующие, например, порядок отмены постановления вышестоящим органом, определяющие порядок производства по обжалованию, и т. д.

1. Характерные черты социальной управляющей системы

В философской, социологической и юридической литературе высказаны различные суждения об особенностях социальных управляющих систем. Так, Э. Г. Юдин вслед за У. Росс Эшби выделяет «самоорганизующиеся системы», к числу характерных черт которых он относит: 1) способность активно взаимодействовать со средой, не только получая информацию извне, но и оказывая влияние на среду, изменяя ее в направлении, обеспечивающем более успешное функционирование системы; 2) определенную гибкость структуры, понимаемой в данном случае в качестве совокупности существенных связей между элементами, т. е. связей, обеспечивающих целостность системы; 3) невозможность в большинстве случаев предсказать поведение самоорганизующейся системы, поскольку в различных ситуациях она может действовать разными путями, но выбирает один из них (не обязательно лучший); 4) способность учитывать прошлый опыт или обучаться, позволяющая системе оптимизировать свою деятельность, основываясь на использовании закономерностей, присущих среде.

«Самоорганизующиеся системы» – это, по мнению Э. Г. Юдина, системы, способные при активном взаимодействии со средой изменять свою структуру, сохраняя в то же время целостность и действуя в рамках закономерностей, присущих окружению, выбирать одну из возможных линий поведения. Такая система может учитывать большое число факторов, каждый из которых меняется в широких пределах, т. е. способна осуществлять контроль, регулирование или управление чрезвычайно сложными процессами[454].

В. Г. Афанасьев акцентирует внимание на самоуправляемых системах, т. е. таких, которым присущи процессы управления. Из рассуждений автора можно сделать вывод о существовании, по сути дела, двух разновидностей систем, основанных на процессах управления. «Каждая из самоуправляемых систем, – пишет В. Г. Афанасьев, – заключает в себе по существу две подсистемы: управляемую и управляющую. Управляемая подсистема – это кто или что управляется; управляющая подсистема – кто или что управляет»[455].

Аналогичного взгляда придерживается и П. Гиндев, считающий, что «любая система управления имеет свою структуру – управляющую подсистему (которая является субъектом управления) и управляемую подсистему (которая является объектом управления), чьи элементы находятся в определенной зависимости один от другого, обусловленной специфическими особенностями этих элементов»[456].

Однако применительно к социальным управленческим системам речь должна идти скорее всего не о двух подсистемах – управляемой и управляющей, а о двоякой роли каждого элемента системы, органически сочетающего в себе свойства управляющей и управляемой частей системы, свойства субъекта и объекта управления[457]. Взять, к примеру, систему органов советского государственного управления. Можно ли выделить в ней подсистемы управляющие и управляемые? По нашему мнению, на этот вопрос должен последовать отрицательный ответ, ибо особенность социальной управляющей системы, как это будет показано ниже, выражается именно в двояком характере составляющих ее подсистем, которые одновременно выступают и как управляющие, и как управляемые подсистемы.

В свете сказанного мы не можем согласиться с мнением А. К. Белых, который предлагает различать понятия «система социалистического управления» и «социалистическая управляющая система». Второе понятие, как считает автор, охватывает, прежде всего, субъект управления, а также его цель, принципы и методы. Однако в него не может быть включен объект управления. Единство всех элементов социалистического управления, включая его объект, охватывается понятием «система социалистического управления». Это единство управляемой и управляющей систем[458].

Нам представляется, что А. К. Белых не учитывает двойственной природы субъекта управления, который в социальном управлении не может выступать, так сказать, в чисто управляющем виде, а обязательно в органическом соединении присущих ему управляющих и управляемых качеств, ибо речь идет о системных явлениях. Как уже отмечалось, ни один орган государственного управления не выступает только как управляющий, ибо, входя в систему, он одновременно является и управляемым.

Вместе с тем следует иметь в виду, что в нашем обществе есть социальные системы, которые нельзя отнести к категории управляющих, хотя, несомненно, они тесно связаны с управлением, например система советского социалистического права. Как известно, нормы социалистического права, образующие систему, создаются Советским государством и обеспечиваются силой государственного воздействия. Иначе говоря, любая норма права и вся их система в целом являются инструментом, при помощи которого социальные управляющие системы, составляющие советский государственный аппарат, выполняют возложенные на них задачи коммунистического строительства.

Нет сомнения в том, что социальное управление и право тесно связаны между собой. Однако, как нам представляется, едва ли есть основания рассматривать право в качестве компонента социального управления. При этом мы исходим из следующих соображений.

Во-первых, правовые нормы, как известно, представляют собой лишь одну из разновидностей социальных норм[459]. Следовательно, к компонентам управления (оставляя в стороне вопрос об удельном весе их регулятивного воздействия) необходимо отнести не только правовые, но и все иные виды социальных норм, действующие в нашем обществе.

Во-вторых, отнесение правовых норм (равно как и иных социальных норм) к компонентам управления означает неоправданное расширение структуры социального управления. По нашему мнению, главными, определяющими компонентами социального управления являются: а) субъект управления; б) объект управления; в) процесс управления, т. е. система целенаправленного воздействия субъекта на объект; г) информация как содержание прямой и обратной связи, обязательно возникающей между субъектом и объектом в процессе социального управления[460].

Что касается права, то оно имеет отношение к регулированию всех названных компонентов социального управления. Материальные нормы советского права регулируют статус субъектов и объектов социального управления в определенной сфере, основы их информационного обеспечения, процессуальные нормы – процедуры социального управления, динамику информационного обмена. Поэтому вряд ли можно рассматривать право как составную часть социального управления, ибо, охватывая соответствующим образом названные компоненты, роль права, скорее, сводится к средству осуществления определенных аспектов социального управления, если учесть при этом, что социальное управление осуществляется и за пределами правовой сферы.

Конец ознакомительного фрагмента.