Знакомьтесь, административные барьеры, или Государственное регулирование бизнеса по-русски. История 4. Кто выносит мусор. Учет отходов производства и потребления (О. С. Минченко, 2014)

Действующее российское законодательство об отходах производства и потребления содержит правило, обязывающее индивидуальных предпринимателей и организации, в деятельности которых образуются, используются, размещаются, обезвреживаются, передаются или получаются отходы, вести их подробный учет[26].

Поскольку отходы образуются в деятельности практически любой бизнес-организации, от металлургического комбината до парикмахерской или туристического агентства, обязанность вести учет таких отходов лежит почти на всех предпринимателях. До недавнего времени весьма парадоксален был перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию в сфере обращения с отходами. По своей природе эта лицензия предназначена для регулирования опасной деятельности, осуществляемой преимущественно профессиональными субъектами рынка.

Однако до июня 2012 года лицензированию подлежало не только обезвреживание и размещение отходов I–IV классов опасности, но также сбор и использование таких отходов. На практике требование о лицензировании сбора отходов приводило к тому, что инспекторы надзирающих органов предъявляли требования о наличии соответствующей лицензии к жилищно-эксплуатационным конторам и представителям малого бизнеса (продуктовым магазинам, парикмахерским, шиномонтажным мастерским и т. д.) для сбора обычного бытового мусора. Логика была проста: если есть контейнер для бытовых отходов, значит, осуществляется их сбор. А для этого требуется лицензия! К счастью, здравый смысл все-таки победил: среди деятельности, требующей специального разрешения, осталась лишь реально опасная деятельность по обезвреживанию и размещению отходов.

Как происходит учет? По общему правилу отходы учитываются на основе фактических измерений количества отходов и только в исключительных случаях могут быть учтены на основе данных документов (технологических, транспортных, бухгалтерских). Основным способом измерения количества отходов является, конечно, взвешивание, что подразумевает необходимость для предпринимателя иметь весовое оборудование.

Нормативные акты требуют, чтобы учет велся не только по всей организации в целом, но и отдельно по каждому обособленному производственному подразделению (цех, участок, площадка), счет которых во многих компаниях может идти на сотни и тысячи.

Учету подлежат отходы всех классов опасности, начиная от I класса (чрезвычайно опасные) и заканчивая V классом (практически неопасные)[27]. К последнему классу принадлежат, например, такие безобидные отходы, как бумага, опилки или кости животных. При этом учет должен вестись на постоянной основе, что на практике толкуется сотрудниками надзирающих органов как необходимость ведения ежедневного учета.

Данные учета в области обращения с отходами юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями оформляются в письменном и/или электронном виде по утвержденному образцу. Заполнение соответствующих таблиц осуществляется уполномоченным лицом организации. Сведения обобщаются по итогам очередного квартала в срок не позднее 10-го числа месяца, следующего за указанным периодом.

Как справедливо отмечается в заключении Минэкономразвития России[28], исполнение требований данного приказа влечет дополнительные издержки субъектов предпринимательской деятельности, связанные с трудозатратами на заполнение табличных форм и их сводом.

Согласно расчетам данного ведомства, соответствующие единовременные расходы всех субъектов предпринимательской деятельности на оснащение оборудованием для измерения количества отходов составляют 359,2 миллиарда рублей, а ежегодные расходы на персонал для ведения учета – 630,6 миллиарда рублей.

При этом лишь небольшая часть этих расходов приходится на крупнейших загрязнителей, к которым относятся предприятия по добыче полезных ископаемых (17 240 предприятий, по данным Росстата). Их единовременные расходы составят 8,6 миллиарда рублей, а ежегодный расход на ведение учета по всем предприятиям оценивается в 73,4 миллиарда рублей[29].

Вместе с тем в ряде случаев ведение учета отходов является не только затратным, но и бессмысленным.

Во-первых, организации имеют различные масштабы деятельности, и субъекты малого и среднего предпринимательства из круга участников, на которых распространяется действие требований об обязательном учете отходов, не исключены. Следовательно, требование является сложно администрируемым, так как потенциальный ущерб от его нарушения может оказаться меньшим, чем расходы на выявление таких нарушений. Например, организации, производящие отходы V класса в размере 10 тонн в год, обязаны внести плату за негативное воздействие на окружающую среду в части размещения отходов максимально – 150 рублей в год, в то время как оплата труда сотрудника проверяющего органа и средства на проведение проверки значительно превышают данную сумму.

Во-вторых, ряд крупных организаций, которыми производится большая часть отходов, самостоятельно осуществляет захоронение отходов в собственных объектах размещения отходов. Из 4 миллиардов тонн производимых в год отходов около 2,5 миллиарда тонн размещается организациями на собственных объектах размещения отходов. В таких случаях проверить ежедневное ведение учета образовавшихся отходов крайне затруднительно, так как оно предполагает взвешивание тонн породы, а также сложности в разделении породы по каждому дню. Таким образом, наличие данных учета не обеспечивает возможность проверки занижения организациями объемов произведенных отходов, а предлагаемая система учета не содержит привязки объемов продукции и отходов[30].

Помимо ведения учета отходов, все юридические лица и индивидуальные предприниматели (кроме малого и среднего бизнеса) обязаны утверждать в Росприроднадзоре нормативы образования отходов и лимиты на их размещение.

Для этого организации должны подготовить проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР). Разработка ПНООЛР настолько сложна, что делает крайне затруднительной его самостоятельную подготовку организациями. Предприниматели вынуждены обращаться в фирмы, специализирующиеся на разработке таких документов. Минимальная стоимость одного проекта составляет 50 тысяч рублей. Стоимость разработки ПНООЛР для крупных предприятий, на которых образуется от 80 и более видов отходов, оценивается уже в 1,5 миллиона рублей[31]. По расчетам Минэкономразвития России, совокупные единовременные расходы всех отечественных предприятий на разработку и утверждение ПНООЛР на пятилетний период составляют ориентировочно 206,5 миллиарда рублей.

Предприниматели и эксперты отмечают следующие недостатки в нормативном регулировании нормирования в области обращения с отходами:

1. Смысл утверждения лимитов на размещение отходов Росприроднадзором не очевиден. Подтверждаются те лимиты, которые запрашиваются организацией, если все бумажные формальности соблюдены. Росприроднадзор не вправе отказать в утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, даже если запрашивается излишнее количество размещаемых отходов из-за использования ресурсоемких технологий или устаревшего оборудования. Фактически утверждение лимитов сводится к той же отчетности, о которой писалось выше.

2. В законе «Об отходах производства и потребления» указано, что территориальные органы Росприроднадзора устанавливают лимиты на размещение отходов в соответствии с нормативами предельно допустимых вредных воздействий на окружающую природную среду. Однако таких нормативов в отношении отходов не существует.

3. Лимиты размещения отходов утверждаются на 5 лет. На пятилетний срок очень сложно спрогнозировать объемы производства и проистекающее из этого количество отходов. Внесение изменений в утвержденные лимиты очень трудоемко и практически не урегулировано законодательством.

4. Предприниматели должны ежегодно после утверждения лимитов направлять в Росприроднадзор отчет о неизменности производственного процесса и используемого сырья. При этом непонятно, когда нужно считать производственный процесс измененным.

5. Утверждая лимиты размещения отходов, Росприроднадзор одновременно утверждает объект размещения отходов (полигон ТБО). Таким образом, предприниматели оказываются привязанными на весь срок действия лимитов к конкретному полигону, что создает трудности в выборе подрядчика по вывозу отходов и поиску наиболее удобных условий размещения отходов.

По данным ОАО «Газпром», издержки на ведение учета отходов отдельно взятого крупного дочернего предприятия компании составляют около 1 миллиона рублей ежегодно, а объем представляемой документации превышает 10 тысяч листов. По сведениям ООО «Газпром Трансгаз Москва», при производственной деятельности 24 филиалов (53 промышленные площадки), образующих 60–70 видов отходов, предусмотренная нормативным актом отчетность составляет 12 720 листов ежегодно. Согласно сведениям ЗАО «Тетра Пак», минимальные расходы на ведение отчетности, предусмотренной нормативным актом, в части оплаты труда или услуг третьих лиц составляют от 10 до 50 тысяч рублей ежемесячно.

Индивидуальный предприниматель осуществляет розничную торговлю продовольственными товарами по ряду адресов в городе Приволжске Ивановской области. Должностным лицом отдела государственного экологического контроля и государственной экологической экспертизы Департамента государственного контроля Ивановской области в ходе проведения проверки предпринимателя было установлено, что в результате деятельности ИП в помещениях торговых точек образуются отходы – пленка и картон.

Класс образующихся отходов не подтвержден, паспорта на отходы не оформлены, отсутствует журнал учета движения отходов. Не разработан порядок осуществления производственного контроля в области обращения с отходами, отсутствует лицо, имеющее профессиональную подготовку, подтвержденную свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами I–IV классов опасности, плата за негативное воздействие на окружающую среду не вносится. Предпринимателем нарушены статьи 9, 11, 14, 15, 19, 23, 26 Федерального закона от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления».

В отношении ИП должностным лицом 28 апреля 2011 года был составлен протокол об административном правонарушении по статье 8.2 КоАП РФ. Рассмотрев дело об административном правонарушении, начальник отдела ГЭК и ГЭЭ Департамента государственного контроля по Ивановской области 11 мая 2011 года вынес Постановление № 14-эке/11 о назначении ИП административного наказания по статье 8.2 КоАП РФ с наложением взыскания в виде штрафа в размере 30 тысяч рублей.

Арбитражный суд Ивановской области установил в действиях заявителя состав правонарушения по статье 8.2 КоАП РФ, однако посчитал возможным признать правонарушение, совершенное ИП, малозначительным, ввиду чего своим Решением отменил Постановление № 14-эке/11 от 11 мая 2011 года о назначении административного наказания[32].

Однако суды не всегда признают данное правонарушение малозначительным и нередко подтверждают правомерность назначения административного наказания.

Камчатской межрайонной природоохранной прокуратурой по результатам проведенной проверки на предмет соблюдения ЗАО «Агротек Холдинг» законодательства об отходах производства и потребления, экологических и санитарно-эпидемиологических требований установлен факт нарушения Обществом ряда требований. Не составлены паспорта на отходы III и IV класса опасности (навоз от свиней свежий и обтирочный материал, загрязненный маслами (содержание масел менее 15 %)), не произведен учет обращения с отходами III класса опасности (навоз от свиней свежий) в 2012 году.

По данному факту 1 марта 2013 года и. о. Камчатского межрайонного природоохранного прокурора в отношении ЗАО «Агротек Холдинг» вынесено постановление о возбуждении дела об административном правонарушении. Материалы административного дела направлены в Управление Росприроднадзора по Камчатскому краю для рассмотрения.

3 апреля 2013 года государственным инспектором РФ по охране природы Управления Росприроднадзора по Камчатскому краю вынесено Постановление № 03–27/2013, которым Общество признано виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 8.2 КоАП РФ, и ему назначено административное наказание в виде штрафа в размере 100 тысяч рублей. Решением Арбитражного суда Камчатского края была подтверждена законность наложения данного административного наказания[33].