Е. Н. Морозова. Формирование концепции земской реформы: от Н. А. Милютина до П. А. Валуева (1856–1864 гг.)
Эффективность деятельности местного самоуправления зависит от того, какова их структура, финансы, круг полномочий, как разграничиваются функции между местным самоуправлением и государственной властью. Все эти вопросы должны быть отражены в законодательстве о местном самоуправлении. В современной России оно претерпело ряд коренных изменений. Это стало ярким свидетельством того, что разработчики концептуальных основ законодательства по местному самоуправлению столкнулись с определенными трудностями. В этой связи небезынтересно обратиться к историческому опыту, к истории формирования концепции земской реформы. С одной стороны, изучение этого процесса дает возможность проанализировать длительный и сложный путь от проектов полицейской реформы до принятия «Положения» 1864 г., с другой – поставить под сомнение ряд сложившихся стереотипов.
Часть исследователей традиционно считает земскую реформу «прямым следствием отмены крепостного права». При таком подходе ее история начинается в апреле 1861 г., когда подготовка реформы земского самоуправления была поручена вновь назначенному министру внутренних дел П. А. Валуеву[146].
Однако post hoc non est propter hoc. Подготовка земской реформы началась одновременно с крестьянской. Цели, характер и содержание реформы во многом определила борьба внутри правящей элиты, личности реформаторов, позиция императора Александра II. История земской реформы продолжалась почти восемь лет. На таком весьма длительном временном отрезке можно выделить два этапа: «милютинский» (ноябрь 1856 – апрель 1861 гг.), и «валуевский» (апрель 1861 – январь 1864 гг.).
Классическим трудом по истории земской реформы является монография советского историка В. В. Гармизы, которая оказала огромное влияние на все последующие исследования[147]. Книга Гармизы действительно уникальна с точки зрения количества и качества введенных в научный оборот новых документов. Вместе с тем, уделив основное внимание «валуевскому» этапу подготовки земской реформы, историк не увидел логической связи между проектами полицейской реформы и появлением первого варианта земской реформы, созданного Комиссией об уездных и губернских учреждениях во главе с Н. А. Милютиным. Историк не только не признавал за Милютиным заслуг в создании концептуальных основ реформы местного управления и самоуправления, но и вслед за С. Я. Цейтлиным оценивал проекты милютинских комиссий как «частичные поправки дореформенного строя местного управления»[148].
Исследование архивных и опубликованных источников позволило проследить в многочисленных проектах второй половины 1850-х – начала 1860-х гг. особенности процесса формирования концепции земской реформы и появление первого ее варианта, созданного Комиссией о губернских и уездных учреждениях во главе с Н. А. Милютиным[149].
Для того, что чтобы разобраться в истоках земской реформы, важно проследить, какие проекты разрабатывались в конце 1850-х гг. в Министерстве внутренних дел. Тогда это ведомство стало средоточием реформаторских сил, во главе которых стоял директор Хозяйственного департамента (с 1859 г. – временно исполняющий обязанности товарища министра) Н. А. Милютин.
В конце 1850-х гг. в Министерстве внутренних дел активно обсуждались варианты полицейский реформы. Но надо учитывать, что в конце 1850-х гг. реформа полиции была по сути тождественна реформе уездного управления, т. к. вся полнота власти на уездном уровне принадлежала земской полиции, сосредоточившей в своих руках административно-исполнительные, судебно-следственные и хозяйственно-распорядительные функции[150]. Кроме того, существование отдельной городской полиции создавало ненужный параллелизм.
Недавно утвержденный в должности министра внутренних дел С. С. Ланской уже в октябре 1856 г. обратил внимание Александра II на «крайне неудовлетворительное состояние земской полиции»[151]. Он доказывал необходимость ее коренного преобразования, определив основную цель реформы в «обеспечении порядка и спокойствия» в условиях подготовки крестьянской реформы. Ланской сформулировал общие принципы, на которых должно было строиться уездное управление: единство управления, разделение ведомственных функций и верховенство закона.
С одной стороны, объединенная (земская и городская) уездная полиция должна была приобрести «большую силу и самостоятельность» за счет сосредоточения в ее руках исполнительной власти. С другой – вычленение судебно-следственных и хозяйственно-распорядительных функций из компетенции полиции неизбежно вело к формированию новых институтов в местном управлении.
Ланской поручил подготовку проекта полицейской реформы молодому чиновнику Министерства внутренних дел, автору нашумевших «Губернских очерков» М. Е. Салтыкову-Щедрину. С его проекта «О земских и градских полициях» (ноябрь 1856 г. – январь 1858 г.) начинается история полицейской и земской реформы в России.
В салтыковском проекте очевидна связь с идеями французского историка А. де Токвиля, чьи работы были необыкновенно популярны в России в середине XIX в. Главная идея Салтыкова-Щедрина заключалась в том, что местное управление необходимо перестроить на принципе административной децентрализации, для чего передать все местные дела земству. Под «земством» – «кровью и плотью местности» – он понимал «все местное население, проживающее на данной территории».
Проект предусматривал создание административно-полицейского органа – Уездного совета из 9 человек (при равном представительстве от сословий) с весьма широкой компетенцией по общему управлению уездом. Этот орган получал значительную степень самостоятельности. Чиновник от короны имел право голоса в вопросах, касавшихся дел общегосударственных, но в земских делах обладал лишь функцией наблюдения[152].
Салтыков-Щедрин предпринял одну из первых попыток либеральной бюрократии сформулировать проект уездного управления на принципах административной децентрализации, единства управления, выборности и всесословности. Недостатки его предположений были связаны с трудностями начального этапа работы. Безусловно, создание проекта столь масштабных преобразований было не под силу одному человеку. Главное, однако, заключалось в том, что проект переустройства полицейской власти возник еще до начала активной работы над крестьянской реформой. Недаром сам великий сатирик писал: «У нас все спит, а следовательно, будет спать и мой проект до радостного утра. Да и то сказать, какое может быть равенство, когда половина России в крепостном состоянии»[153]. Проектируемое Салтыковым учреждение – Уездный совет – строился на прежнем принципе «смешения властей»: создавался административно-полицейский орган с широкими хозяйственными функциями, а из числа избирателей исключалось многомиллионное сословие помещичьих крестьян.
Следующий проект, появившийся в Министерстве внутренних дел в начале 1858 г., связан с именем Я. А. Соловьева, главы Земского отдела. Несмотря на хронологическую близость с предположениями Салтыкова-Щедрина, проект Соловьева разрабатывался уже в другой общественной обстановке: подготовка отмены крепостного права сопровождалась резким обострением борьбы внутри правительственной бюрократии по поводу целей и содержания этой главной реформы.
Проект Соловьева сохранил определенную преемственность с идеями Салтыкова-Щедрина. Но он строился на принципе выделения разных функций уездной власти: полицейско-административной, судебно-следственной и хозяйственно-распорядительной. Последние переходили в ведение Уездного совета.
В идее Соловьева можно разглядеть прообраз будущих земских учреждений. Уездный совет должен был объединить в своих руках функции бывших уездных хозяйственных комитетов под председательством уездного предводителя дворянства. Идея учреждения Уездного совета присутствовала и салтыковском проекте, но различия касались предметов ведения совета. В проекте Соловьева этому органу передавались только хозяйственно-распорядительные дела[154].
Против проекта Соловьева выступили представители консервативной бюрократии во главе с А. Ф. Орловым. Ожидая крестьянских беспорядков в ходе реализации крестьянской реформы, консерваторы предложили свой вариант реформы местного управления. По сути, они предлагали ввести в стране чрезвычайное положение путем преобразования управления на двух уровнях: региональном (учредить повсеместно временные должности генерал-губернаторов) и уездном (создать институт уездных начальников с чрезвычайно широкими полномочиями). Таким образом, можно говорить о двух принципиально различных подходах к проблемам местного управления, предложенных либеральной и консервативной частью высшей бюрократии.
В условиях противостояния внутри бюрократической элиты Александр II выбрал компромиссный вариант. При Главном Комитете по крестьянскому делу была образована комиссия в составе министров внутренних дел, юстиции и государственных имуществ, а также приближенного к императору Я. И. Ростовцева. Она получила название «комиссии четырех» и ей было предписано «как можно скорее внести на рассмотрение Главного комитета по крестьянскому делу» проект главных начал, «на основании коих должно быть устроено местное управление». Поскольку «триумвират» (В. Н. Панин, М. Н. Муравьев, Я. И. Ростовцев) являлся сторонником создания в России «осадного положения»[155], а С. С. Ланской не смог открыто противостоять их давлению, проект комиссии стал шагом назад в сравнении с проектом Министерства внутренних дел. Объединение городской и земской полиции под руководством уездного начальника, назначавшегося от короны, с чрезвычайно широкими полномочиями (вплоть до содействия воинской власти в части предупредительных мер[156]), имело формальный характер, ибо в руках полиции сохранялись все ее прежние функции, включая дела хозяйственно-распорядительные. В итоге этот проект не устроил ни консервативную, ни либеральную бюрократию, что стало очевидно в ходе его обсуждения в Главном комитете по крестьянскому делу, а также после получения отзывов губернаторов. Проект «комиссии четырех» был подвергнут критике и «справа» и «слева».
Министерство внутренних дел стремилось отстоять собственные позиции. Ланской обратился к императору с предложением создать специальную комиссию по обобщению «отзывов и соображений» губернаторов. Такая межминистерская комиссия, состоявшая в большинстве своем из представителей Министерства внутренних дел во главе с Н. А. Милютиным, была учреждена в сентябре 1858 г.[157] Обобщив отзывы губернаторов, комиссия представила новые основания для реформирования уездного управления, которые были утверждены императором 25 марта 1859 г. в качестве Главных начал. Милютин становился, как выразился Ростовцев, «Эгерией Редакционных комиссий», разрабатывавших проект крестьянской реформы, и одновременно главой Комиссии об уездных и губернских учреждениях, что создавало возможность комплексного подхода к подготовке законопроектов в сфере местного управления и крестьянской реформы[158].
Новый межведомственный институт имел целый ряд принципиальных особенностей. Его составила команда реформаторов, принявшая самое активное участие в подготовке всех Великих реформ (Н. А. Милютин, А. К. Гирс, Я. А. Соловьев, Н. В. Калачов, К. К. Грот, В. А. Арцимович, Н. И. Стояновский, С. И. Зарудный). В работе Комиссии можно выделить два этапа. На первом этапе (март 1859 – май 1860 гг.) шла работа над проектами реформы уездного управления, на втором (июнь 1860 – апрель 1861 гг.) – готовились проекты реформы губернского управления.
Комиссия создала развернутый проект (свыше 600 статей) полицейской реформы. По нему земская и городская полиции сливались в общую уездную полицию, а следственная часть получала особое устройство. Следовательно, комиссия Милютина неизбежно должна была обратиться к проблеме организации хозяйственно-распорядительных дел. Однако по признанию самого Милютина, было «гораздо труднее положить разницу между хозяйством и полицией, нежели между полицией и судом»[159]. Поэтому Комиссия не стала разрабатывать подробный законопроект о хозяйственно-распорядительных органах, ограничившись составлением приложения к статье 72 Проекта об уездной полиции, состоявшего из 15 пунктов[160].
По проекту хозяйственно-распорядительные дела в уезде передавались временным учреждениям – Уездным земским присутствиям. По сути дела, это был административно-хозяйственный орган, включавший в себя правительственных чиновников и выборный элемент во главе с уездным предводителем дворянства. Уездное земское присутствие ведало широким кругом вопросов, которые ранее находились в ведении включенных в его состав учреждений. Пределы власти Уездных земских присутствий определялись существовавшими Уставами по земским повинностям, торговле, фабричной промышленности, строительстве и народном продовольствии. Степень самостоятельности Уездных земских присутствий определялась рамками уезда.
Нельзя согласиться с характеристикой этих институтов как реакционных через механическое сложение функций дореформенных учреждений[161]. Выделение хозяйственно-распорядительных дел и передача их специальному органу упрощали управление на уровне уезда: сокращалось количество инстанций и число чиновников. Компетенция Уездных земских присутствий была более значительной, особенно в сфере земских повинностей.
Таким образом, на первом этапе (ноябрь 1856 – июнь 1860 г.) работа милютинской Комиссии зашла в тупик. Логика реформы уездного управления привела Милютина и его единомышленников к мысли о невозможности обособления хозяйственно-распорядительных функций лишь на уровне уезда, так как любые изменения неизбежно затрагивали прерогативы губернских учреждений и, в частности, власть губернатора.
Конец ознакомительного фрагмента.