Л. Е. Лаптева. Земская реформа 1864 г.: дань традиции или модернизация европейского типа?
К вопросу о роли местного самоуправления в развитии правовой культуры пореформенной России
Земская реформа остается предметом не только узко научной, но и общественной дискуссии. Разброс мнений весьма широк. Одни утверждают, что земское общественное управление было не более чем калькой с западных образцов. Другие убеждены, что введение земств явилось попыткой власти перенести часть расходов на счет местного населения – попыткой, просто удачно вписавшейся в традиции самоуправления в России. Как это часто бывает, доля истины содержится в обоих утверждениях. Возможно, именно удачное сочетание традиции и модернизации определило успех земской реформы.
Земское общественное управление не было чуждо российской традиции. Даже негативно настроенный в отношении реформ 1860-х гг. К. Н. Леонтьев признавал, что «земская реформа лучше новых судов», так как «в ней есть что-то “почвенное”, солидное, а главное <…> в устройстве земства есть что-то своё, чего нет в судах, эклектически списанных с западных образцов»[129]. На деле из «почвенного» в земской реформе оставалась только идея самоуправления, особая роль дворянства, само слово «земство», а также обычай дарования общественных установлений верховной властью. Впрочем, это уже немало[130].
Успех земской реформы в немалой степени определялся тем, что общество почувствовало себя активным участником преобразований и сочло новые институты самоуправления укорененными в русской традиции. Если при Иване IV земские учреждения вышли из общинного самоуправления, то одноименные институты XIX в. – из дворянского, крестьянского и городского самоуправления. Традиция самостоятельного решения населением общесословных и общинных задач к середине XIX в. не была утрачена. Новые органы местного самоуправления легли на подготовленную почву.
В ходе разработки концепции земской реформы была удачно найдена ее теоретическая конструкция. Общественная теория самоуправления[131] соответствовала бытовавшим тогда представлениям об оптимальном устройстве местного управления. При всей теоретической и практической спорности утверждения о том, что власть на местах может быть «негосударственной», такая модель самоуправления позволяла преодолеть барьер отчуждения и привлечь активную часть общества в земские учреждения, которые, как казалось, были отделены от государства.
«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1864 г. впитало в себя популярные тогда европейские идеи организации местного самоуправления. Но оно не было калькой с других законодательных актов и содержало ряд новаторских идей. В ходе реформы местного управления в Пруссии текст «Положения» и опыт первых лет работы земских учреждений внимательно изучался. С российским законодательством в этой сфере знакомился первый канцлер Германской империи О. Бисмарк. 18 декабря 1872 г. был принят главный законодательный акт прусской реформы – «Положение об окружных (уездных) земских учреждениях». В основе двух реформ лежали общие подходы, в частности, соединение правительственных и общественных элементов в местном управлении, сочетание распорядительных и исполнительных полномочий органов местного самоуправления, подконтрольность органов местного самоуправления правительству, судебный надзор за их деятельностью (в Пруссии – специальные административные, в России – общие суды).
Облеченная в «традиционные одежды», земская реформа в то же время реализовывала новые принципы, не свойственные ранее институтам публичной власти в России.
Система дореформенного управления блокировала развитие правовых форм общения. Во-первых, отсутствовали законодательно установленные границы произвола управленцев. Во-вторых, защитить от такого произвола могла только вышестоящая судебно-административная инстанция, поскольку отделенный от администрации суд появился в России после 1864 г. Такой порядок нарушал правовой принцип «нельзя быть судьей в собственном деле» и в значительной мере определял уровень правовой культуры чиновничества и общий уровень правосознания в стране.
С начала XVIII в. главный путь повышения правовой культуры служащих виделся во введении в их работу принципа законности. Петр I хотел реализовать его через учреждение прокуратуры и института фискалов, а также должности рекетмейстера в Сенате. Принцип законности понимался, прежде всего, как средство защиты самой власти от нечистоплотных управленцев.
Естественной мотивацией чиновника всегда является целесообразность: любая отрасль управления нацелена на результат. С формированием современного государства важнейшей задачей управления становится введение деятельности бюрократии в правовое поле, поиск удачного сочетания целесообразности и законности. В идеальной системе управления целесообразное решение не должно противоречить закону. Но, как писали дореволюционные правоведы, «совмещение начала целесообразности с началом правомерности представляет собой задачу трудную, которая требует разносторонне обдуманного и искусного решения»[132].
Противоречивость пореформенной административной системы в России имела в своей основе конфликт между старыми и новыми ценностными ориентациями, в том числе, между задачей сохранения самодержавия и объективными потребностями общественного развития. В кругу тех, кто проектировал и осуществлял реформы, встречались носители тех и других идей.
Сколько-нибудь значимое число служащих с юридическим образованием, т. е. воспитанных на идее законности, а не в привычке во всем подчиняться указаниям начальства, появляется в России только во второй четверти XIX в. До этого обучение управленческой культуре шло преимущественно в процессе службы, неизбежно воспитывая начетчиков.
Введение в управление принципов законности, распространение юридического образования первоначально касалось высшего управленческого аппарата. В XIX в. верховная власть проявляла явную благосклонность к выпускникам юридических факультетов, особенно Училища правоведения, которое формально давало среднее образование. Служащие, приобщенные к юридическому знанию, осознавали себя носителями высокой идеи права и мало уважали опыт предшествующего поколения. Между тем, это старшее поколение чиновников придерживалось прежних ценностей. Устройство правительственной администрации в ходе реформ не подверглось изменениям, поэтому государственные учреждения в пореформенное время продолжили воспроизводить служащих старого типа.
Процесс обращения чиновников в «юридическую веру» шел медленно. Депутат Государственной думы I созыва В. Д. Набоков писал, что «начало законности не может быть сколько-нибудь прочным, пока не устранена окончательно возможность и дополнения, и изменения законов распоряжениями правительственной власти, возможность конкуренции власти верховного (а тем более подчиненного) управления с властью законодательной, – конкуренции, господствовавшей при нашем дореформенном строе и лишавшей его всякого правового характера»[133]. Он с тревогой констатировал новые факты нарушения установленного порядка законодательства: «Именно самые последние годы характеризуются каким-то возведением <…> неуважения к закону в принципе, им как-то щеголяют, открыто подчеркивая, что законы и законность всегда и бесспорно должны отступать перед требованиями “Государственной целесообразности”».
Деятельность новых органов местного самоуправления была основана на иных принципах. Земства учреждались на условиях жесткой подзаконности их работы. Важность законодательного определения компетенции местного самоуправления подчеркивал русский правовед, сторонник государственной теории самоуправления В. П. Безобразов. Он видел сущность самоуправления в «управлении по законам и чрез законы». Безобразов отмечал, что постановления земских собраний были обязательны для населения. Поэтому он признавал за органами самоуправления право действовать «чрез законы», т. е. считал их институтом власти. В продолжение этой мысли Безобразов делал вывод: местное самоуправление и государственные учреждения суть две стороны единого государственного управления, «двоякие органы одного и того же государственного организма, различные формы одной и той же власти»[134]. Они вынуждены сосуществовать, будучи основанными на разных принципах.
Анализ «Положения» 1864 г. показывает, что организационные основы земских учреждений отвечали даже современным стандартам. От дореформенных учреждений их отличал целый ряд особенностей.
Основными принципами формирования органов общественного управления (самоуправления) стали всесословность, выборность, цензовость. Они формировались по выбору той части землевладельцев, городского населения и крестьянства, которая обладала предусмотренными законом имущественными цензами. Позднейшие законы усилили роль дворянства и зажиточных горожан в самоуправлении.
Деятельность учреждений общественного управления определяли принципы гласности (с ограничениями) и самостоятельности. Формировалась привычка открыто принимать управленческие решения и действовать под свою ответственность. Государство не принимало на себя обязательства участвовать в покрытии долгов органов общественного управления. Дополнительный земский сбор позволял самостоятельно, независимо от государственных субсидий разрабатывать и осуществлять социально-экономические программы.
Законодатели предусмотрели систему судебной защиты земских учреждений. Она формировала в среде земских деятелей и губернских чиновников привычку пользоваться юридическими средствами разрешения конфликтов. Чиновники могли приостановить действие постановлений земских собраний, которые казались им превышающими полномочия органов самоуправления. Но окончательное решение принимал Сенат. Жалобы и иски земских учреждений к правительственным или сословным учреждениям, а также к частным лицам рассматривались в общих судах. При рассмотрении таких дел суд должен был исходить из принципов законности и формального равенства сторон.
Одновременно предусматривалась судебная ответственность земских служащих. Она могла наступать не только в случае должностных преступлений, но и по политическим основаниям. Инициатором такого разбирательства становилась губернская администрация, уполномоченная следить за благонадежностью как выборных, так и наёмных земских служащих.
В то же время, включенные в систему государственного управления элементы общественного самоуправления носили дополнительный и подчиненный характер. Их деятельность осуществлялась на том основании, что государство передало им определенные полномочия. Это подразумевало право государства контролировать земские учреждения.
В систему земских учреждений включались земские избирательные съезды, задача которых ограничивалась избранием один раз в три года земских гласных, а также земские собрания и земские управы.
Губернские и уездные земские собрания осуществляли распорядительную власть и общий надзор за ходом земских дел. На ежегодной сессии собраний определялись главные направления хозяйственной деятельности, рассматривались и утверждались сметы, раскладки повинностей, рассматривались жалобы на действия членов управ, проходили выборы земских должностных лиц, утверждались отчеты управ по земскому хозяйству. Губернские земские собрания имели право издавать обязательные для местных земских учреждений постановления, а уездные земские собрания могли давать инструкции управе о порядке исполнения постановлений губернских земских собраний. Право уездных земств обжаловать постановления губернских собраний прямо в законе не формулировалось, но на практике осуществлялось: оно вытекало из смысла ст. 118 «Положения» о праве земских учреждений обжаловать решения администрации в Сенат.
Губернские и уездные земские управы являлись исполнительными органами земских учреждений. В период между сессиями они осуществляли управление имуществами земства и «вообще хозяйством губернии или уезда».
Закон ограничивал активность земства пределами губернии или уезда. Они не имели права делать распоряжений «по частным земским потребностям сословий и ведомств» (ст. 21 «Временных правил о земских повинностях»). Земские постановления не должны были касаться вопросов, относившихся к компетенции правительственных, сословных и общественных властей и учреждений. Определения земских управ, противоречившие этому правилу, признавались недействительными (ст. 7). Такой порядок, безусловно, ограничивал возможности земств, а расширительное толкование данной нормы позволяло администрации отказывать земствам в реализации тех или иных инициатив. Губернаторы широко пользовались своим правом опротестовывать постановления земских собраний.
Земства приняли в свое ведение дела существовавших ранее губернских установлений, что облегчило бремя государственного бюджета. За сословными дворянскими собраниями и предводителями дворянства сохранились права и обязанности, касавшиеся исключительно дворянского сословия (личные права в порядке службы, суда и по имуществу).
Преемственность дворянских сословных и земских учреждений очевидна и естественна. В ходе реформ дворянство было провозглашено сословием, наиболее подготовленным к делам управления. Традиции дворянского самоуправления учитывались при разработке «Положения» 1864 г. К ним можно отнести знаменитое право дворянских ходатайств, перешедшее в законодательство о земствах с почти неизменной процедурой, право выбора в земских собраниях мировых судей и составления списков присяжных заседателей (земских исправников и членов нижних земских судов в дворянских собраниях). Местным предводителям дворянства было предоставлено право председательствовать в уездных и губернских земских собраниях.
Таким образом, в земской реформе была реализована плодотворная идея соединения государственного и общественного элементов в управлении. В новой системе управления, по крайней мере, в идеале, было найдено удачное сочетание общегосударственного, местного и корпоративного начал. Вертикаль государственного управления заканчивалась на уровне уезда, порой доходя до волости. На уровне губернии и уезда ее дополняли органы территориального общественного управления (самоуправления) – земства. Выразителем корпоративных интересов стали органы дворянского (на уровне губернии и уезда) и крестьянского (на уровне сел и волостей) самоуправления. Городское самоуправление включало компетенцию территориальных и сословных органов управления.
В условиях, когда всесословные земские учреждения заведовали общими для всех жителей вопросами развития территорий, а местные сословные учреждения концентрировались на проблемах отдельных групп населения, основная задача государственного управления, представленного губернатором и штатом подчиненных ему губернских и уездных чиновников, в значительной мере могла быть ограничена контрольными и надзорными функциями. Эта система внешне хорошо вписывалась в российскую традицию и не противоречила передовым по тому времени моделям управления.
Сосуществование этих ветвей управления не было бесконфликтным. В литературе того времени упоминаются многочисленные жалобы земских учреждений на органы крестьянского самоуправления, не всегда готовые поддержать земские программы. Случались конфликты земств и городов с дворянскими или мещанскими управами.
Надзор за деятельностью органов местного самоуправления был включен в компетенцию общих судов, что также способствовало утверждению правовой культуры взаимодействия. Каждое рассмотренное в суде дело вело к более четкому осознанию групповых интересов и формированию навыков их защиты в рамках закона. Споры органов самоуправления с правительственными учреждениями также разрешались в общем порядке, через суд.
Стоит упомянуть о противоречиях, которые возникали между городскими и земскими учреждениями. Как правило, в их основе лежало несовершенство законодательства, создавшего запутанную систему налогообложения и сборов на общественное управление[135]. Города собирали земские подати, поэтому представители городского самоуправления отстаивали позицию, что земские программы должны распространяться и на население городов без какой-либо компенсации из городской казны.
Такая конфликтная ситуация сложилась, к примеру, вокруг программы строительства земских больниц. Представители городского самоуправления настаивали, что земские сборы с городских обывателей делают город «данником» земства, предоставляя ему право не заниматься строительством собственных больниц. Споры на этой почве возникали постоянно и передавались на рассмотрение Сената. Усугубляло ситуацию действовавшее до 1905 г. запрещение органам общественного управления общаться между собой. Сенат, как правило, разрешал такие споры в пользу земств[136].
Взаимодействие правительственных учреждений и земств осуществлялось в достаточно строгих рамках законодательных процедур. Контакты и прямое сотрудничество допускались только в пределах предписанных законом правил и в обязательном порядке должны были доводиться до сведения правительственной администрации. В данном случае действовало правило полицейского государства: «запрещено все, что не разрешено». Конечно, в отношении публично-правовых лиц такое правило вполне приемлемо. Однако казус заключался в том, что до начала 1890-х гг. земские, городские и крестьянские учреждения таковыми не считались: правительство рассматривало их как частные общества[137].
Формы взаимодействия местных институтов управления зависели от пределов их компетенции. В качестве примера распределения задач между губернской бюрократией, земскими учреждениями и сословными институтами можно привести мероприятия по борьбе с голодом – или, пользуясь языком того времени, по организации народного продовольствия. Согласно «Уставу об обеспечении народного продовольствия»[138] задача сбора, содержания и распределения продовольственных и семенных запасов передавалась на местный уровень – в ведение земских учреждений и сельского общественного управления. За губернской администрацией и правительством оставался общий надзор и финансовый контроль.
Сельские общества создавали запасные магазины по нормативам, предусмотренным на душу мужского пола и имели право учреждать соответствующие денежные фонды. Впрочем, закон к этому не обязывал. Средства таких фондов, как правило, передавались на хранение земским учреждениям. Уездные земства должны были дважды в год собирать информацию о состоянии сельских запасных магазинов, регулярно проводить их ревизию и выдавать разрешение на предоставление займов из запасного магазина или денежного фонда[139]. В обязанности губернских земств входило содержание дополнительного резервного фонда. Общенациональный резерв находился в ведении Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. Займы из всех резервов не должны были превышать установленных лимитов: даже полномочия министра были ограничены суммой в 50 тыс. рублей в качестве единовременного займа для одной губернии. Разрешение на превышение этого лимита выдавал император, к которому министр должен был обращаться через Комитет министров.
Законодательство в известных случаях разрешало взаимное финансирование или оказание услуг. При недостаточности городских средств, выделенных на значимое для населения всего уезда или губернии хозяйство и благоустройство, допускалось, чтобы пособия выделялись из государственного казначейства или из земских сборов (Городовое положение 1870 г., ст. 136). Земские подати с городских обывателей собирала городская управа, а земства, в свою очередь, оказывали помощь сельским обществам в формировании сельских запасных магазинов. Координация осуществлялась в форме участия глав общественного управления в губернских специализированных присутствиях.
Для более ясного представления о том, как распределялись обязанности между администрацией и земствами, целесообразно обратиться к конкретному примеру, в данном случае, из области организации медицинского дела.
Во второй половине XIX в. местными органами санитарно-медицинской службы являлись: 1) врачебные отделения губернских правлений, а в уездах – уездные комитеты общественного здравия; 2) земские учреждения, 3) городские управления (в городах, где было введено Городовое положение). Координация действий между ними осуществлялась Отделом народного здравия и общественного призрения Хозяйственного департамента Министерства внутренних дел. В техническо-научном отношении этим вопросом занимался Главный врачебный инспектор, являвшийся служащим министерства. Он ведал противоэпидемическими мерами и, как тогда говорили, «личным составом гражданской медицинской части». Кроме того, в рамках министерства действовал Медицинский совет, высшее врачебно-учебное установление для «рассмотрения вопросов охранения народного здравия, врачевания и судебно-медицинской экспертизы»[140].
Уездные комитеты общественного здравия призваны были осуществлять координацию всей работы в масштабах уезда. Это предопределило их межведомственный состав: уездный предводитель дворянства (представлявший одновременно дворянское самоуправление и земские учреждения), уездный исправник и полицмейстер (полиция), уездный или городовой врач (эксперт), городской голова (городское самоуправление). В качестве губернского координатора выступало губернское правление, которое «в случае действительной необходимости» (то есть нерегулярно) собирало уездные комитеты для «принятия общих и единообразных мер». В чрезвычайных эпидемических ситуациях ключевую роль должен был играть уездный комитет, который для принятия срочных распоряжений не дожидался официального сообщения от полиции.
Земствам, согласно «Положениям» 1864 г. и 1890 г. (ст. 2) принадлежало «заведывание земскими лечебными заведениями, попечение о неизлечимых больных и умалишенных, а также увечных; участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении, а также участие в ветеринарно-полицейских мероприятиях». Таким образом, земские учреждения практически не допускались к организационным вопросам, зато щедро наделялись компетенцией в затратном для бюджета устройстве и содержании медицинских учреждений, включая аптеки[141]. Кроме того, они подыскивали и нанимали на свои средства необходимый персонал, а губернские учреждения еще издавали обязательные постановления для местных жителей, не состоявших в ведении городского управления. Инициатива в принятии этих постановлений могла принадлежать губернатору, самому губернскому собранию, а также объединенным заседаниям уездных земских собраний и городских дум[142]. Обязательные постановления могли касаться порядка содержания площадей, сточных труб, мостов и пр., устройства и содержания в санитарном отношении боен, промышленных заведений, внутреннего распорядка на ярмарках и ряда других вопросов санитарно-медицинского характера.
Стоит отметить, что в законодательстве было зафиксировано строго хозяйственное значение учреждений земского и городского самоуправления. Земства не признавались на практике автономными субъектами управления. Власть стремилась включить их в систему полицейского государства наравне с традиционными структурами управления и поэтому на протяжении всего пореформенного периода проводила в отношении земств ограничительную политику.
Но общество не могло не воспринимать появление земских учреждений как первый шаг к национальному представительству. Сам факт существования уже с середины XIX в. демократически организованного местного самоуправления, куда были вовлечены все сословия, означал, что власть училась доверять обществу, более тонко, политическими и правовыми средствами влиять на местные дела. Земское самоуправление представляло собой форму организации самодеятельности населения, обеспечивавшую подданным возможность действовать автономно в рамках закона и под надзором правительственной администрации. В глазах общества эти учреждения воплощали на местном уровне идею народного представительства и означали первый шаг в сторону создания общенационального органа, выражающего перед императором мнение народа.
Интересно, что возросший на почве правительственных притеснений земский либерализм представлял собой правое крыло российского либерализма. Большинство земских деятелей (исключения вроде И. И. Петрункевича были редкими) добивались возможности обсуждать хозяйственные и социальные проблемы населения и местного самоуправления в масштабах страны. Их планы не включали созыв Учредительного собрания, которого так боялся Александр II. Некоторые советники императора это понимали. П. А. Валуев обращал внимание Александра II на распространение в обществе мысли «о том, что во всех Европейских государствах разным сословиям предоставлена некоторая доля участия в делах законодательства или общего государственного управления и что если так везде, то так должно сбыться и у нас». Валуев считал, что такие просьбы «трудно будет постоянно отклонять», и «если трудно их отклонить окончательно, то не лучше ли предупредить»[143]. В 1863 г. Александр II отверг эти соображения. В начале 1881 г. он уже соглашался с предложением М. Т. Лорис-Меликова, что «призвание общества к участию в разработке необходимых для настоящего времени мероприятий есть именно то средство, какое и полезно, и необходимо для дальнейшей борьбы с крамолой»[144].
Процесс политизации земств шел тем быстрее, чем активнее власти ограничивали их возможности. Правительственные ограничения касались гласности работы собраний, запрета обсуждать вопросы, не относившиеся к земской компетенции и возможности земств разных губерний общаться между собой даже в пределах узко хозяйственных вопросов. В знаменитой статье В. И. Ленина говорилось, что «земство с самого начала было осуждено на то, чтобы быть пятым колесом в телеге русского государственного управления, колесом, допускаемым бюрократией лишь постольку, поскольку ее всевластие не нарушалось, а роль депутатов от населения ограничивалась голой практикой, простым техническим исполнением круга задач, очерченных все тем же чиновничеством»[145].
Однако автор метафоры лукавил: земства не ограничивалась «простым техническим исполнением». В своей деятельности они сочетали традиции российского самоуправления с принципами гласности и выборности, готовы были работать в правовом поле. Верно, что контроль и надзор за земствами, также как принудительная власть оставались в руках государственной администрации. Однако не менее важно, что земства самостоятельно определяли приоритеты развития местного хозяйства и социальной сферы и реализовывали соответствующие программы. Земские деятели в большинстве своем осознавали значимость развития местной хозяйственно-экономической инфраструктуры и разбирались в ее нюансах. Они добровольно принимали на себя задачи, не вмененные в обязанность, а поименованные в «Положении» 1864 г. лишь в качестве возможных направлений деятельности. Проделать такую масштабную работу было невозможно без чувства причастности к местному сообществу и ощущения местных интересов как своих собственных.