Т. А. Свиридова. Земское самоуправление в России и европейские реформы местного управления в XIX в. (традиции, нововведения, заимствования)
При всей самобытности форм и устройств земской жизни на европейской почве (русские ученые, историки и правоведы XIX в. писали именно о «земской жизни» Франции, Англии, Пруссии[65]), их сближала общая тенденция. Речь идет о появлении на местах выборных учреждений представительной власти и вытеснение оплачиваемым профессиональным трудом феодально-наследственных привилегий праздно-управляющих нотаблей. Именно в этом смысле М. Вебер применял понятие «демократии масс» в своих рассуждениях об исторической обреченности роли английских мировых судей в местном самоуправлении и патримониального, вотчинного характера управления крупного землевладения Восточной Пруссии[66].
Можно вспомнить также о «новой гражданственности» для крестьянства после отмены крепостного права и постепенном упразднении вотчинной, патримониальной власти русских помещиков.
Всесословное земское представительство в России по «Положению о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 г. осуществлялось на выборном принципе. Он не был отменен и земской реформой 1890 г. На протяжении более чем полувековой истории земств росли значимость и масштабы профессиональной работы специалистов – земских служащих («третьего элемента»). Выборная деятельность городских гласных и квалифицированный труд городских служащих, обусловленные Городовыми положениями 1846 г., 1862 г., 1870 г. и 1892 г., также свидетельствовали об усилении роли профессионального фактора в городском общественном управлении в России[67].
Муниципальный статут 1808 г. барона Г.-Ф. К. фон Штейна заложил основы современного немецкого самоуправления и коммунального права. Статут задумывался как часть общего проекта реформирования местного управления. Но реформа в сельских округах не состоялась, как не осуществилось при Штейне и общее народное представительство. Тем не менее, Прусским уставом 1808 г. были заложены основы дальнейшего развития местного права во многих немецких землях. Последовали городские уставы Баварии (1818), Вюртемберга (1822), Бадена (1831).
Столь значительный резонанс штейновские преобразования имели потому, что в основу их, по словам Н. И. Тургенева, «был положен принцип широкого участия населения в управлении делами своей общины; закон сей должен был пробудить у граждан живейший интерес к общественным делам»[68]. Община обладала правом ходатайства о городских делах перед государственной властью. Были предусмотрены комитеты, установленные по различным отраслям городского хозяйства (ad hoc). Все важнейшие государственные дела – финансы, полиция, школьное образование, общественная благотворительность – передавались на местах в руки выборных органов.
Избирательная система, введенная Прусским муниципальным статутом, имела имущественный ценз. Отклик на прусские реформы по штейновскому образцу содержатся и в разделе «Административное устройство» работы Тургенева «Россия и русские». Когда-то, в дневнике 1817 г., молодой Тургенев резко порицал имущественный ценз («свобода новейших народов отзывается деньгами»)[69]. Но позже он основывал активное избирательное право именно на имущественном цензе. Подобный взгляд был присущ и другим современникам Тургенева.
Известны рассуждения М. М. Сперанского во «Введении к уложению государственных законов» 1809 г., где он писал о принципе собственности и его значении при определении имущественного ценза для избрания представителей населения. По Сперанскому, «закон составляется в защиту лица и собственности. Следовательно, положив право личное равным, чем более человек приемлет участия в собственности, тем естественно более печется о ее охранении». Сперанский полагал также, что «приобретение собственности в обыкновенном порядке предполагает разум и трудолюбие <…> человек, имеющий собственность, по уважению собственных своих польз, более приемлет участия в доброте закона и более вероятностей к правильному его усмотрению, нежели человек без собственности или бобыль. Следовательно, нет сомнения, что люди, имеющие собственность, все без различия должны быть допускаемы к участию в правах политических». Он высказывал опасение, что допущенные к выборам люди, не имеющие собственности, «по числу их», перевесят, и «все избирательные силы народа перейдут в руки тех самых, кои наименее в доброте сих выборов имеют участие и наименее способов к правильному их усмотрению»[70].
Возрожденная Штейном городская община («Gemeinde») признавалась самостоятельной единицей со своей сферой интересов, самоопределения и самодеятельности. Более консервативными чертами, в сравнении с наследием Штейна, отличалось «пересмотренное» (Reviderte) Городовое положение Пруссии 1831 г. Оно передало управление городскими делами в руки более состоятельных и в политическом смысле более благонадежных представителей городского населения. Если раньше пассивное и активное избирательное право совпадали, то по новому «Положению» повышение имущественного ценза (незначительно – для активного права, и более чем в 6 раз – для пассивного) резко ограничило круг лиц, обладавших правом быть избранными в депутаты и в состав магистрата. Принцип территориальности (по участкам) при проведении выборов был заменен сословным, что сближало характер преобразований местного управления в обеих консервативных монархиях, Пруссии и России, отношения которых в 30-е – 40-е гг. XIX в. были особенно тесными.
Конституционное движение во Франции с 1789 г. предоставляло местным обществам известную долю самостоятельности и участия в управлении. Провозглашенное «Декларацией прав человека и гражданина» 26 августа 1789 г. избирательное право, нормы которого были конкретизированы конституцией 1791 г., впервые дало возможность отдельным гражданам, а не сословию или административно-территориальной единице, участвовать в выборах, в том числе, в местные учреждения. Это положение было воспринято Штейном. Впоследствии прусскими законодателями будет также востребовано конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, почерпнутое из франко-бельгийского конституционализма (бельгийская конституция 1831 г. и прусская конституция 1850 г.). В самодержавной России эти идеи не могли быть воплощены. Одновременно в прусском муниципальном законодательстве начинает оформляться принцип обязательной безвозмездной общественной службы.
Значительные перемены коснулись местного общества в «век реформ» в Великобритании. Он начался с Акта о реформе парламента 1832 г., Закона о бедных 1834 г. и Закона о Муниципальных союзах 1835 г. В 1830-е гг. формируется также муниципальный строй Бельгии, где впервые было осуществлено конституционное регулирование самоуправления. В начале 1870-х гг. процесс административной децентрализации начался во Франции. Организация местного самоуправления в Австро-Венгрии строилась на принципах, провозглашенных общинным уставом 1849 г. и законом 1862 г. Законодательством 1870-х гг. регулировались комитатские самоуправленческие учреждения и общины Венгрии. Вот те реформы, на которые в России было обращено преимущественное внимание.
Эти перемены затрагивали местную власть в европейских государствах с конституционно-монархическим и абсолютистским устройством, при том, что они были проведены в разные периоды XIX в., отличались разной степенью интенсивности и последовательности, покоились на исторических традициях или носили характер нововведений. Русскими публицистами преимущественно освещался пример Франции и Англии в качестве образца для устройства провинциальной власти.
«Английское влияние» сказалось, прежде всего, в том, что усвоение (правда, не в законодательстве, а в публицистике и правовой мысли) нового понятия «самоуправление» началось не раньше 1850-х – 1860-х гг. с буквального перевода – кальки с английского «self-government», «само-управление».
В труде А. И. Васильчикова встречается прямое свидетельство современника на этот счет: «Слово “самоуправление” переведено буквально с английского Selfgovernment; вместе с переводом перешло не только к нам в Россию, но и в Германию и во всю Европу». В книге американского историка Ф. Старра отмечалось, что до 1856 г. в России не было понятия, обозначавшего общественное участие в местных делах. Даже «Толковый словарь живого великорусского языка» В. И. Даля предлагал «самоуправство» как единственно близкую корневую форму. Вследствие этого, по мнению Старра, было скалькировано в «само-управление» английское «self-government», подобно тому, как французский термин «decentralisation» стал «децентрализацией», а то, и другое, в свою очередь, указывало на крайнее неприятие бюрократического правления[71].
Из традиционного института крестьянского самоуправления («общество», «мир») вышли не исчезнувшие по сей день выражения «всем миром», «всем обществом», используемые для определения совместного участия в общих делах. Термин «земский» такого всеобъемлющего смысла не имел, хотя широко употреблялся до реформы Александра II в значении «местный» (например, «земские повинности»). Что касается слова «земство», то с 1860-х гг. оно стало обозначать новые местные учреждения (земская управа и земское собрание с земскими гласными). Действительно, в «Толковом словаре» В. И. Даля (вышел в 1863–1866 гг.) самоуправление объяснялось лишь как «управа самим собою, знание и строгое исполнение долга своего». Правда, здесь же добавлялось: «В Америке развито общественное самоуправление, участие и помощь каждому в охранении порядка, без пособия от правительства, но нередко оно доходит и до самоуправства»[72].
Парадоксальным образом на русской почве прививался термин, который не имел широкого распространения в Англии ни в прошлом столетии, ни в нынешнем и даже не сохранился в разговорном английском языке, где используются более простые словосочетания «местная власть», «местное управление».
Когда в 1899 г. известные британские социалисты Беатрис и Сидней Веббы приступили к изучению английского самоуправления, ими двигал отнюдь не академический интерес, а желание понять, в чем состоит притягательная сила «союзов местных жителей», не могут ли они явиться организационными формами, альтернативными жесткости капиталистической системы. Иначе говоря, в поисках более справедливо устроенных оснований социальной жизни Веббы обнаружили в Англии действующее местное самоуправление со столь глубокими корнями, что посчитали необходимым исследовать его историю. Результатом стал 11-томный труд, посвященный развитию английского самоуправления с 1689 г. по 1835 г.
«Трудно поверить, – замечали авторы, – но до середины XIX века сам термин “local government” не употреблялся. Мы обнаружили, что выражение “local self-government»[73] стало распространяться во второй четверти XIX в., главным образом, благодаря фон Гнейсту и Д. Тульмину Смиту». Но уже в третьей четверти века распространилось выражение «local government». В передовой статье «Times» от 15 декабря 1856 г. оно было как бы официально закреплено. По уточнению Б. Кейт-Лукаса, словосочетание «local government» впервые встречается в отчете королевской комиссии по муниципальным вопросам в 1835 г. Однако в тот момент не шло речи о том, что существует некое устройство или порядок, которые могут быть описаны как «местное самоуправление»[74].
Происхождение этого словосочетания связано с выступлениями английского публициста ранневикторианского периода Д. Т. Смита, писавшего на правовые темы. Смит возмущался тем, что он именовал в своих книгах и памфлетах «правительственным деспотизмом», т. е. деятельностью направленных из центра в графства инспекторов, призванных контролировать состояние образование и здравоохранения, а также проблемы, порожденные распространением нищенства и плохими условиями фабричного труда. Смит выступал за максимальное ограничение вмешательства центрального правительства в дела местного общества, утверждая, что со времен англо-саксонского завоевания величайшим по значению фактором успешности управления в государстве являлось «местное само-управление»[75].
Для единомышленников и последователей Смита истинные начала самоуправления представали в виде уитенагемота (совета знати и высшего духовенства) и фолькмота (собрания жителей графства). В этих и других средневековых формах идеализировался «золотой век» народного самоуправления, что в середине XIX в. уже казалось причудой «готического Возрождения». Однако на континенте – в Пруссии, во Франции и в России – английский термин «self-government», не без посредничества прусского государственного деятеля и ученого Р. Г. Ф. фон Гнейста, был воспринят как откровение. Он будто упал на подготовленную почву. Калькой с английского стало и вошедшее тогда в употребление немецкое «само-управление» – «Selbstverwaltung»[76].
В популярных очерках русские путешественники описывали «общественный быт» Англии, сопоставляя его с земскими учреждениями. Несколько черт казались им особенно примечательными. Местное управление в Великобритании издавна осуществляли «естественно сложившиеся местные союзы граждан». Вплоть до наступления в 1830-х гг. «века реформ» центральная власть предоставляла им возможность «самоуправляться» на основании местных обычаев или местной юрисдикции. Это объяснялось стойким сохранением в Англии обычного права – Common Law[77].
До реформ 1830-х гг. в Англии не существовало единого типа местной администрации. Но при огромном множестве исключений и частных примеров, можно выделить несколько традиционных типов организации местной власти. Во-первых, это собрания прихожан в каждом приходе. Они обладали самыми широкими полномочиями. При рассмотрении этой традиционной системы английского местного управления, имевшей глубокие исторические корни, исследователи указывали на подчинявшиеся обычному праву методы власти в приходе. Характерно, что полной ликвидации старых методов местного управления, отличавших доиндустриальное английское общество, не произошло и позже. На традиционность этого института местной власти обратил внимание Гнейст, который утверждал, что «английские общины отнюдь не могут быть рассматриваемы как провинциальные парламенты»[78].
Приходское самоуправление в Англии учитывало не только право жителей участвовать в делах прихода и исполнять поочередно функции должностных лиц. Открытое собрание прихожан было единственным народным собранием, которое (помимо Палаты общин) имело право устанавливать местные налоги. Некоторые современники говорили по этому поводу: «Первое явление демократии в Англии – право голоса простых людей в приходских собраниях, голосующих за тот уровень налогов, который казался им приемлемым»[79].
Несомненно, эта низовая приходская организация была весьма влиятельна. Она появилась в сельских общинах Англии не позднее XIV в. и первоначально создавалась для удовлетворения светских потребностей церковной жизни. Со временем приходские организации начали служить задачам гражданского управления. К 1835 г. по всей Англии было более 15,5 тыс. таких «мелких земских единиц», представленных в приходе и собрании прихожан[80].
Управление осуществлялось не посредством чиновников, зависимых от правительства, а местными людьми, независимыми от правительственной власти. Местная администрация состояла из представителей общества скорее, чем из чиновников. Сфера самоуправления образовывалась управлением «по законам и чрез законы (в противоположность бюрократическому или приказному управлению, которое есть управление по предписанию начальства)»[81].
Прежде всего, значительной властью обладал институт квартальных сессий мировых судей каждого графства, где решались вопросы судебного и административного характера. Пределы их компетенции распространялись на графство, они несли ответственность за состояние всех местных дел, следили за отчетностью и участвовали в назначениях. В непосредственные задачи квартальных сессий входило наблюдение за надлежащим состоянием мостов и дорог, они рассматривали гражданские и уголовные дела, выступали гарантами мира в пределах графства. Назначение того или иного лица мировым судьей происходило путем выдачи ему королевской властью специального патента. Для назначения в мировые судьи требовался имущественный или земельный ценз в 20 фунтов в год, хотя назначение лиц, не обладавших требуемым цензом, также было возможно[82].
По аналогии с британскими традициями, в России в конце 1850-х гг. дворянство настаивало на необходимости создания «института мировых (мирных судей), в котором заключается вся будущность русского дворянства, которое чрез него сохранит свое историческое значение во главе развивающегося общества (пример – Англия с их JP[83])»[84].
Хотя власть мировых судей определялась парламентскими указами, на деле их исполнительная независимость простиралась до полной автономии. Деятельность мировых судей морально освящалась такими отзывами: «Честный английский джентльмен хорошо знаком с местными интересами, и он всегда выше подозрений в своекорыстных интересах». Замечая, что «Англией управляют мировые судьи», А. Токвиль относил это к «аристократическому» темпераменту англичан. При этом само понятие «аристократический» использовалось в широком смысле слова: Токвиль говорил о нравственном облике землевладельческой элиты в целом, не только применительно к английской аристократии[85]. Институт мировых судей успешно противостоял давлению новых имущих классов, предпринимателей, торговцев. В 1836 г. герцог Букингемский заметил по этому поводу: «Я придерживаюсь правила воздерживаться от приема в мировые судьи тех, кто занят в промышленности». Фабриканты и купцы, полагал герцог, скомпрометировали свою беспристрастность в качестве возможных мировых судей, поскольку находились в постоянном контакте с низшими слоями общества, что не способствовало их юридической независимости[86].
Недостаточная эффективность сложившейся системы «местных союзов» в Великобритании все же обнаружила себя вместе с процессами индустриализации и урбанизации на рубеже XVIII и XIX вв. В первой четверти XIX в. приходское управление перестало справляться со своими функциями в перенаселенных городах. Последствия индустриальной революции привели к обнищанию 10 % всего населения. 9 человек из 100 содержались в 1818 г. за счет налога о бедных (попечение о них берет начало в Законе о бедных 1601 г.). С 1784 г. по 1832 г. налог на бедных вырос с 2 млн. фунтов стерлингов до 7 млн. фунтов стерлингов[87]. Все более насущной становилась потребность в учреждении специальных органов представительной власти в графствах с целью более строгого контроля налогоплательщиков за расходованием средств. Билль об улучшении закона о бедных 1834 г. и Билль о муниципальных корпорациях 1835 г. стали реакцией на «финансовую безответственность» старых административных методов. Наряду с аристократией, в местном самоуправлении на основе высокого имущественного ценза стала участвовать торгово-промышленная буржуазия.
С созданием Союзов приходов произошло укрупнение приходской организации. Возникла достаточно сильная административная единица, имевшая возможность нанимать служащих для ad hoc подразделений и строить работные дома.
Важно отметить различное положение землевладельческой элиты в местном управлении Англии и России.
Русское провинциальное дворянство лишь на заключительном этапе разработки проекта земской реформы участвовало в ее подготовке путем обсуждения исходивших от министра внутренних дел П. А. Валуева так называемых «пяти вопросов». Собственно, дворяне ничего не решали[88]. Внесенный же П. А. Валуевым 26 мая 1863 г. в Государственный совет проект земской реформы, как известно, не был поддержан. При его обсуждении Д. А. Милютин, М. А. Корф, Н. И. Бахтин, А. А. Суворов и Е. П. Ковалевский выступили против. Они настаивали на ослаблении дворянских привилегий, расширении состава представительства и компетенции земских органов и уменьшении влияния правительства на земство.
Неудовлетворенность своим положением в земских учреждениях заставляла определенную часть гласных-дворян уже в 1860-х гг. выступать перед правительством с ходатайствами о допущении крупных землевладельцев без выборов – по одному лишь имущественному цензу – к участию в делах земства наравне с гласными, удостоенными выборов. В частности, с проектом допущения крупных землевладельцев в земские собрания без выборов выступал М. Н. Катков. Правда, поддержки у земств, за редким исключением, это не встретило[89]. Именно Катков накануне реформ привлекал внимание читателей «Русского Вестника» к достижениям викторианской цивилизации.
В общеевропейском масштабе эти воззрения представляли собой отражение более ранней политической культуры. В британской элите еще оставались ее приверженцы. В Германии «феодальная» партия, вдохновляемая идеями Р. Гнейста, выступала поборником такой системы английского самоуправления («self-government»), которая наиболее подходила к ее предвзятой идее о представительстве – а именно – о роли крупного землевладения. Либеральная партия, напротив, приветствовала реформирование английской системы самоуправления и участие в выборном представительстве «промышленного» класса. Правовед А. Е. Назимов замечал по этому поводу: «От введения английского self-government’а континентальные политики ожидали умерения социальной розни и смягчения бюрократического абсолютизма»[90]. Говоря о причинах, по которым он не считал возможным построить все местное управление «исключительно на выборном начале», К. Д. Кавелин писал о «совершенном отсутствии привычки к самоуправлению» в России. «Комбинация» Кавелина – «организация местных учреждений, состоящих из коронных чиновников и выборных, на равных правах»[91].
От общих рассуждений о зле административной централизации (токвилевский аспект) русское общественное мнение эпохи реформ избирательно двигалось в направлении поиска (с учетом европейского опыта) вариантов и даже образцов для развития учреждений самоуправления в своей стране. Ввиду того, что российские реформы осуществлялись мирным путем и «сверху», революционное творчество Франции казалось неприемлемым. В исторической перспективе самодержавной России ближе всего будет опыт монархической Германии (Пруссии). Неослабное внимание к реформированию местного самоуправления в Пруссии в 1870-е гг. сопровождалось в русской печати неизменным вопросом: «вписываются» ли российские реформы в европейский опыт. «Сильная конституционная монархия в Пруссии уживается с бо́льшею долею самоуправления, чем народодержавная Франция», – приведенное утверждение А. Д. Градовского является в известной мере лейтмотивом его большой работы «Системы местного управления на Западе Европы и в России»[92]. Ведущее место в этом сопоставлении занимал анализ английской, французской и германской (прусской) систем. Введение земств и принятие Городового положения 1870 г. придавало стремлениям либеральной общественности усовершенствовать российские институты местного самоуправления легитимный характер. Не столь робко и завуалировано, как прежде, в преддверии реформ, обращались к европейскому опыту. Наблюдатели отмечали схожий характер преобразований в обеих консервативных монархиях, отношения между которыми в силу династических и военно-политических связей были весьма тесными. Особенностью России, как, впрочем, и Германии, станет раздельное реформирование городской и сельской (земской, областной) сферы местного управления[93].
Известно, что опыту земских учреждений в России особое внимание уделял О. фон Бисмарк[94], и этот опыт оказал влияние на установление системы местного самоуправления в Германской империи в 1870-х гг. В 60-е гг. XIX в. великая княгиня Елена Павловна вела переписку с А. Гакстгаузеном. Он описывал свои переговоры с главой издательской фирмы «Брокгауз» по поводу его книги «О системах народных выборов». К работе были привлечены крупные немецкие ученые, профессора Гнейст, Менцель, Хельдь и др.[95] Современники свидетельствовали, что в немецких журналах «защищаются до крайности все наши (российские. – Т. С.) учреждения»[96]. Одновременно в России было издано прусское областное законодательство («Положения о прусских земских учреждениях»)[97]. А почти сразу после введения Городового положения 1870 г. последовал его немецкий перевод, изданный типографией М. Н. Каткова. В предисловии шла речь о большом интересе к российской городской реформе в Германии[98]. На немецкий язык переводились и сочинения по земским вопросам известных русских публицистов[99], в России печатали переводные популярные работы, посвященные «преобразователям Пруссии»[100].
Не стоит, разумеется, преувеличивать близость преобразований. В Пруссии под влиянием франко-бельгийского конституционализма будет востребовано конституционно-правовое регулирование местного самоуправления, чего не могло быть в самодержавной России. В свое время Николай I боялся французской революции и прусской конституции не как отвлеченных начал, а как совершенно реальной опасности, непосредственно угрожавшей ему и России[101]. Показателен в связи с этим такой эпизод царствования Александра II, как «заарестование» Петербургским Цензурным комитетом переведенного Б. И. Утиным и К. Д. Кавелиным сочинения барона Гакстгаузена «Конституционное начало. Его историческое развитие и взаимодействие с политическим и общественным бытом государств и народов». Предлагалось «подвергнуть переводчиков судебному преследованию на основании ст. 286 и 1196 Уложения о наказаниях и параграфа 1 ст. 9 отдела 4 закона 6 апреля 1865 г.»[102]. Издание было конфисковано, установлен «факт содержания книги в связи с предисловием, и противоречие этого факта с началами нашего государственного строя»[103].
Противные идее самоуправления «избыток централизации» и сословный партикуляризм» в Пруссии освещались в работе выдающегося юриста А. Е. Назимова[104] и невольно проецировались на российскую действительность.
Но что такое прусский тип местного самоуправления? Можно ли выделить характерные черты этой системы, как ее видели русские ученые и публицисты? Подход к этому вопросу В. П. Безобразова и А. Д. Градовского был в целом схожим. Они усматривали в единстве «земства и короны» сильную сторону прусской организации, на фоне которых высвечивались изъяны и несовершенство земского самоуправления в России. Это – дуализм, параллелизм в местных установлениях и негосударственный характер наших земских учреждений, отсутствие системы местных властей. В Пруссии, полагали Безобразов и Градовский, было воссоздано единство власти комбинацией выборного начала с правительственным назначением, при котором правительственный и земский элементы соединены для совместных действий[105]. По мнению Градовского, возникшее в России в результате реформ 1860-х гг. земское самоуправление действовало параллельно бюрократической системе. Земства не заменили собой уездно-губернскую администрацию, они испытывали на себе ее контроль, а иногда и прямое вмешательство и давление, равно как вмешательство всего самодержавного государства[106]. Градовский полагал, что этот порок земской организации можно распространить на всю систему «нашего местного управления», в которой нет «единства основания».
Творческий метод и научная проблематика Градовского касались единого предмета его исследований. Это – земская и городская реформа, две составляющие «общего законодательства о местном хозяйственном самоуправлении»[107]. Он был убежден, что создание «независимых общественных учреждений» раздробляет силы, но не образует самоуправления, не обеспечивает законности действий администрации[108]. По Градовскому, система выборных должностей не могла «сама по себе создать местного самоуправления». Понимание Градовским системы самоуправления не сводилось к исключительной возможности общественной корпорации ведать самостоятельно хозяйственными вопросами. Это приводило ученого к выводу: институты самоуправления должны быть «властями в государственном смысле, то есть входить в состав местной администрации в качестве органической его части, а не в виде особых и параллельных установлений, конкурирующих с властями правительственными»[109]. Подобный дуализм, заключал Градовский, устранен в Пруссии законами 1870-х гг., в которых воссоздано единство власти, а правительственные и общественные элементы призваны к общей работе в одних учреждениях[110].
Безобразов также с одобрением писал о новом прусском законодательстве от 13 декабря 1872 г., которое узаконило назначение должностных лиц и всех исполнительных органов самоуправления: «Замещение их не поставлено в исключительную зависимость от выбора земства и большинства, как в нашей земской организации; подле выборного начала и голоса земства и совокупно с ними действует определение от правительства»[111], Еженедельная общественно-политическая газета «Земство», которую редактировал известный земский деятель В. Ю. Скалон, ставила своей целью «обмен идей и результатов практической деятельности для развития земского дела и сплочения сил»[112]. Печатный орган либеральной интеллигенции, газета проявила живой интерес к прусским реформам. В 1881 г. в «Земстве» была опубликована серия статей В. А. Уляницкого «Очерки местного самоуправления в Пруссии»[113]. Сотрудник отдела внешней политики газеты, юрист, приват-доцент Московского университета, Уляницкий детально проследил правовое регулирование в сфере местного устройства в ходе образования в 1870 г. Германской империи и принятия Конституции 1871 г.
Основным актом реформы стало «Положение об окружных (уездных) земских учреждениях» от 18 декабря 1872 г. Прусский закон затем распространился на большую часть Германии. Как отмечал Уляницкий, одной из характерных черт закона являлось стремление организовать «наподобие старого английского права систему безвозмездных должностей, отбываемых в качестве повинности»[114].
Эта специфическая черта – «принудительное» участие в исполнительных и представительных органах, основанное не на добровольности, а на своего рода праве-обязанности – отмечалась всеми русскими публицистами и учеными[115].
Фундаментальное исследование общего направления и характера реформ местного управления в Пруссии провел в целом ряде работ М. И. Свешников, который специально остановился на соотношении начал «выбора» и «назначения» в системе хозяйственного управления[116].
Помимо вывода о том, что стремление соединить «элемент правительственный и элемент общественный в одной коллегии» может служить гармонии интересов общества и государства, ученый обратил внимание на другую отличительную черту прусской системы самоуправления, положительно воспринятую некоторыми русскими авторами. Речь шла об учреждении в Пруссии органов административной юстиции[117], в которые были введены уездные комитеты. Таким образом, общество призывалось к участию не только в управлении, но и в контроле над ним на местах. Также и Безобразов считал большим достижением введение в Пруссии специальных административных судов для разрешения всех юридических споров относительно применения законодательства по местному самоуправлению. Одновременно он обращал внимание на отсутствие в Пруссии верховной административной инстанции. В России такую роль играл Сенат как верховная судебная инстанция для административного и всего публичного права[118]. Нельзя не отметить вклад и других русских ученых в углубленное рассмотрение отдельных аспектов темы. В книгах В. А. Лебедева, В. В. Ивановского, В. Ф. Матвеева сравнительному анализу были подвергнуты системы местного налогообложения, вопросы социальной организации самоуправления, государственного «надзора» за общинным самоуправлением[119].
Но существовала еще одна отличительная черта германской модели формирования институтов самоуправления. Появление науки об управлении, основателем которой в России считали Л. Штейна, а также большой вклад Р. Гнейста в изучение вопросов администрации и самоуправления, сыграли значительную роль в реформировании местного управления в Германии[120]. Русскую публицистику и исследовательскую мысль на рубеже XIX–XX вв. отличают попытки русских ученых систематизировать положения науки об управлении, ее философского и исторического подходов, на примере вклада в проблему немецких ученых[121]. Под влиянием исследований по истории социальных вопросов и социального движения Штейна[122] звучали призывы подвергнуть тщательному исследованию феномен общества, а, следовательно, и самоуправление как «участие граждан в местном управлении, <…> необходимое последствие признания гражданской свободы»[123].
В первые десятилетия XX в. потребность в исследовании общинного управления в германских государствах объяснялась актуальностью создания в России мелкой земской единицы, всесословного волостного земства[124], а также насущными вопросами сближения земского устройства с городовым[125].
Традиция сравнительного изучения институтов самоуправления была творчески воспринята отечественной публицистикой и исследовательской мыслью, которая стремилась понять характер местного самоуправления в России и его место в многообразии европейского опыта в этой сфере. Эта традиция иссякает и прерывается после ухода с исторической сцены российского дореволюционного земства и городского общественного управления.
После 1917 г. оценка германского типа местного самоуправления встречается лишь в отдельных выступлениях, в первую очередь, в связи с развитием советского городского хозяйства. Примером может служить такое заметное явление, как книга Л. А. Велихова «Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства», где германский тип, «составляющий амальгаму из бюрократических и общественных элементов», предстает как «консервативная, но довольно целостная система из элементов правящей бюрократии и местного самоуправления»[126].
Непреходящий интерес к германской модели местного переустройства объяснялся близостью исторических условий в России и Германии. В первую очередь, значительна была роль реформаторского потенциала монархической власти – по известному выражению Градовского, «в сознании законодателя утвердилось понятие “о местных пользах и нуждах”». Публицисты и ученые делали акцент на том, что те исторические условия, в которых возникла и сформировалась английская модель местного самоуправления, не могут быть воспроизведены в других странах. Тем более, нет смысла делать образцом для подражания и догматом государственного устройства отживавший в самой Великобритании порядок вещей. Не подходил и французский опыт, так как Франция именовалась «классической страной централизации» в связи с преобладанием правительственного начала в местном управлении. Но усиление исполнительной власти в прусском типе, принцип законности, поддерживаемый административной юстицией, интеллектуальная сторона реформ, демонстрировавшая достижения германской государственно-правовой и административной школы, оценивались положительно.
Хотя сословный принцип играл большую роль в ходе реформирования институтов местного самоуправления в Пруссии и России, со временем в обеих странах возобладали территориальные и имущественные принципы его устройства. «Запаздывание» России и Германии в процессе европейской модернизации, в том числе, в вопросах организации местного самоуправления, сказалось на поэтапности реформирования сельского и городского самоуправления. На протяжении полувека земства возникли в 34 из 97 губерний и областей Российской империи. До 1870 г. городские реформы предназначались лишь для столичных и немногих крупных городов. Однако в русской публицистике мы находим утверждение о том, что «вопрос о провинции поставлен в России (и Пруссии) правильнее, чем в других европейских государствах»[127].
Более гибкое реагирование на задачи местного управления в изменяющихся условиях «машинного века» отличало государства с парламентским устройством и развитой политической системой. Хотя процесс развития земских и городских учреждений был затруднен из-за отсутствия прочных демократических институтов, они проявляли свои инициативы, а первые общегражданские акции исходили от земских и городских гласных и служащих. Пруссия (Германия) становилась своего рода посредником в ознакомлении российских ученых и публицистов с европейскими реформами. Они полагали, что развитие российских институтов местного самоуправления осуществлялось в русле общеевропейской традиции[128].
Идеология транзитивного характера институтов общественного самоуправления (передача части функций от бюрократии вновь созданным земским учреждениям и городскому самоуправлению), сословность, нашедшая отражение в куриальной системе местных выборов как в России, так и в Пруссии, «самоопределение» дворянства, терявшего вотчинные, патримониальные привилегии – вот те черты, которые в условиях европейской модернизации XIX в., нашедшей отражение и в сфере местного самоуправления, становились предметом обсуждения в российской законотворческой и общественной мысли. В целом, развитие российских институтов в этой области осуществлялось в русле общеевропейских тенденций.