Земельные участки. Образование, межевание и земельные иски (вторая половина XVIII – начало XXI в.). Глава I. Межевание и землеустройство в России (вторая половина XVIII – начало XXI в.) (А. А. Ялбулганов, 2017)

1

Межевание неразрывно связано с понятием «земельный участок», эти понятия неотделимы друг от друга. На начальном этапе целью межевания было навести порядок в землевладении на всей территории государства, обмерить и установить границы на местности как казенных, так и частных землевладений, оформить права на них; предполагалось, кроме того, решить земельные споры между частными землевладельцами, от чего позднее отказались. Однако межевое законодательство вместо понятия «земельный участок» использовало иные: «землевладение», «земельный надел», «пашня», «пустошь», «лес», «сенокос» (такие владения могли располагаться чересполосно), т. е. речь шла о многоконтурных земельных участках, состоявших из разных частей и не имевших общих границ. Данное вступление представляется необходимым для того, чтобы отметить особенности межевания земель в XVIII – начале XX в. Межевание, как и собственно межевое, а затем и землеустроительное законодательство, эволюционировало в зависимости от социально-экономического развития Российской империи, шло в увязке со многими реформами – политическими, аграрными, налоговыми – и с внедрением капиталистических форм хозяйствования. Однако при любой общественно-экономической формации земля может сохранять свою ценность, выступать важным источником доходов, в то же время плодородная, пригодная для сельского хозяйства земля может оказаться и убыточной, приобретая новую ценность как недвижимое имущество. Тем не менее межеванием и землеустройством государством неизменно достигались цели по установлению и сохранению земельного правопорядка.

Под межеванием в России обычно понималось разграничение земельных владений, установление границ земель в натуре и закрепление за землевладельцами права на их владение.

История межевого дела берет свое начало с Древней Руси: первые сведения о межевании содержались еще в Русской Правде. Можно выделить несколько периодов в развитии межевого дела в России:

1) межевание в удельной Руси (домонгольский период);

2) межевание в монголо-татарский период;

3) писцовые межевания и описания земель в Московском государстве в XV–XVII вв.;

4) межевание в первую половину XVHI в.;

5) Генеральное межевание 1765–1767 гг.;

6) специальные, местные и особые системы межевания ХГХ в.[8] В царствование Алексея Михайловича межевое дело поднялось в России на новый качественный уровень, это стало следствием подчинения межевания действию специальных законов, которые защищали в том числе интересы частного землевладения. Основной причиной такой постановки межевого дела стало, во-первых, несовершенство прежних межеваний, порождавших массу земельных споров и неурядиц, во-вторых, возросшая ценность земель в центральных частях государства. На этом основании правительство решило подчинить все межевые действия точно определенным правилам. Согласно этим правилам, пространство, состав и принадлежность поземельных владений должны были быть приведены межеванием в точность установления новых и возобновления старых границ для равного разверстания совместных владений, для правильного разрешения возникающих споров, для укрепления прав на земли частных землевладельцев. Новая земельная и межевая политика Алексея Михайловича нашла отражение в Соборном уложении 1649 г., в состав которого вошло в форме законов много важных постановлений чисто межевого характера. Межевые законы Соборного уложения различали следующие виды межевых действий: 1) спорное и бесспорное межевание земель, еще не «межеванных писцами», и 2) спорное и бесспорное возобновление межевых знаков.

В период после Соборного уложения 1649 г. и до включения межевых законов в Свод законов Российской империи (далее – СЗ РИ) межевые отношения регулировались многочисленными указами, наказами, манифестами. Этот непрерывный процесс был тесно связан со всеми земельными и налоговыми реформами, лесоустроительными и картографическими работами, составлением планов городов, административным межеванием и т. д. Значительным событием в истории русского межевания следует назвать проведение Генерального межевания, предпринятого по манифесту 19 сентября 1765 г. и направленного на разграничение земель и укрепление границ владений. Генеральное межевание сменило Писцовые описания, которые осуществлялись в целях установления границ землевладения в натуре.

В базовое издание СЗ РИ 1857 г. (т. Х ч. 3) были включены законы: Учреждения мест и властей межевых; Устав о производстве межевания; Устав о судопроизводстве и взысканиях межевых. С учетом изменений межевого законодательства этот том (т. X) Свода законов Российской империи претерпел два переиздания – в 1893 и 1906 гг. Том X содержал, однако, не все нормы межевого права, многие из них содержались в других томах Свода законов или же издавались отдельными законами, инструкциями, правилами и не включались в систематизированный свод законов. Среди них: 1) Правила 29 апреля 1818 г. о производстве межевых дел в Бессарабии; 2) Дополнительные статьи 10 февраля 1824 г. к общей межевой инструкции для генерального межевания земель в Пермской губернии; 3) Правила 24 января 1829 г. для межевания земель в Таврической губернии; 4) Положение 27 октября 1859 г. о размежевании Черниговской и Полтавской губернии; 5) Правила 27 июля 1861 г. о порядке межевых действий при разверстании угодий; 6) Правила 16 января 1868 г. о судебно-межевом разбирательстве; 7) Правила 15 января 1889 г. о производстве дел по возобновлению межевых знаков.

Межевое законодательство, сосредоточенное в т. X СЗ РИ, различало два вида государственного межевания: 1) межевание генеральное и 2) специальное (ст. 2). Межевание, которое производилось в некоторых местностях по особым правилам, можно назвать особенным межеванием в отличие от генерального и специального межеваний, производящихся повсеместно по одним и тем же правилам и потому именуемых общим межеванием (ст. 3). Наряду с межеванием общим и особенным, выделялось межевание местное, которое производилось на основаниях, соответствующих особенностям местных условий. Общее межевание (генеральное и специальное) регулировалось общими правилами, содержащимися в т. X СЗ РИ. Особенные межевания – межевания башкирских земель, крестьянские межевания, а также и местные межевания (Бессарабии, Черниговской и Полтавской губернии, Закавказского края) – производились по правилам, специально изданным для этой цели и в большинстве своем не содержащимся в своде межевых законов.

Генеральное межевание производилось с целью определения окружных границ как населенных пунктов, так и дач — в основном крупных территориальных единиц за пределами населенных пунктов на землях сельскохозяйственного назначения, включая земли лесного фонда и неудобицы. Причем «обмежевание» дач, внутри которых находились зачастую владения, как мы говорим сейчас, двух и более лиц, а порой десятков и даже сотен помещиков, однодворцев, «инородцев», производилось без разбирательства о принадлежности земель одному или нескольким землевладельцам внутри этого округа[9]. Генеральное межевание имело целью разграничить земельные владения (дачи) как географические единицы, приуроченные к естественным или административным границам, совершенно независимо от того, кому принадлежали эти владения. Статья 328 Свода законов межевых (далее – СЗМ РИ) гласила, что «Генеральным межеванием утверждаются земли единственно и навсегда только к селам и деревням, а пустоши к их старым названиям, но отнюдь не села, деревни и пустоши к именам владельческим». Специальное межевание производилось для определения границ частных землевладений внутри округа. Сущность правил специального межевания заключалась в том, что владельцы в пределах дачи с помощью общего посредника составляли «полюбовную сказку», т. е. акт предварительного полюбовного соглашения, в котором подробно расписывался порядок размежевания. После утверждения ее уездным землемером производилось межевание в натуре с установлением межевых знаков и составлением новых планов и межевых книг[10].

Если же землевладельцам не удавалось достичь полюбовного соглашения, то они имели право обратиться в суд с иском об отмежевании причитающейся им части из общей дачи. При таком варианте размежевания все расходы по межеванию возлагались на лиц, уклонившихся от полюбовных соглашений. Для разбора такого рода дел суду были даны еще в 1853 г. правила, известные под названием правил «О судебном разбирательстве споров, возникающих при специальном межевании»[11].

С учетом действовавшего на тот момент межевого законодательства и межевой практики все виды межевания можно сгруппировать следующим образом: генеральное межевание, специальное межевание, особое межевание.

Генеральное межевание 1765 г. качественно отличалось от межевания периода правления Елизаветы Петровны, которое проводилось по Инструкции императрицы в течение 11 лет (1754–1765). Межевание по Инструкции 1754 г. являлось межеванием сплошным и производилось по инициативе государства – никто из землевладельцев не мог отказаться от межевания под угрозой большого штрафа. Основная цель межевания 1754 г. – разграничение земельных владений. По Генеральному межеванию 1765 г. была отменена проверка прав на земельные владения – то, что тормозило елизаветинское межевание. В основу Генерального межевания 1765 г. было положено начало полюбовного развода, т. е. указания самими владельцами границ бесспорного владения. Отказавшись от проверки прав, Генеральное межевание 1765 г. должно было вместе с тем отказаться также и от разграничения тех земельных владений, по которым имелись какие-либо споры о правах, что и было реализовано. Генеральное межевание проводилось по инициативе государства[12]. Главная цель состояла в том, чтобы определить постоянными законными границами частную поземельную собственность, а также нанести на карту населенные пункты, земельные угодья, границы владений. Генеральное межевание распространялось на: земли частного владения; казенные и дворцовые; земли духовного ведомства; выгонные земли городов; земли заводов и фабрик; земли бывших разрядов служилых людей; земли лиц военного звания и иноверцев; леса, дороги и бечевники. Генеральное межевание и последовавшее за ним специальное межевание стали основными мероприятиями правительства в земельной сфере в первой половине XIX в. Первоначально оно проводилось в центральных губерниях европейской части империи, затем в восточных, южных, западных и юго-западных губерниях. Генеральное межевание без специального межевания не могло представлять какого-либо интереса для частных землевладельцев – помещиков и крестьян. К середине ХГХ в. межевание поместного землевладения было в целом завершено, а межевые работы продолжались в окраинных регионах и проводились не по Генеральному межеванию 1765 г., а на основании отдельных Положений, специально разработанных для этих целей[13], часто приобретая затяжной характер[14].

Виды специального межевания: через землемеров генерального межевания, или коштное межевание; через уездных землемеров; через особых посредников (группа полюбовного специального межевания); судебно-межевое разбирательство (группа понудительного межевания)[15].

Межевание в группе полюбовного специального межевания производилось только с общего согласия всех владельцев-собственников данной местности, дачи или пустоши.

Межевание через землемеров генерального межевания, или коштное межевание, возникло одновременно с Генеральным межеванием 1765 г.

Главной задачей Генерального межевания 1765 г. в соответствии с манифестом от 19 сентября 1765 г. являлось утверждение границ дач, без ближайшего исследования, кому именно – одному или многим – принадлежит данная дача. В то же время была допущена возможность одновременного с генеральным и специального размежевания. Землемерам генерального межевания указано было обмежевывать «по полюбовным разводам» владельцев наделами чересполосно в даче одного села, одной деревни или одной пустоши, договорившихся между собой развести свои владения к одним местам, и этим способом образовать для каждого из них особые, специальные дачи[16]. В мае 1766 г. были установлены правила для производства коштного межевания, но такое межевание отвлекало землемеров генерального межевания[17].

Межевание через уездных землемеров. После создания новых губернских учреждений появились и новые должности губернских и уездных землемеров. На губернских и уездных землемеров было возложено полюбовное специальное межевание под надзором и контролем губернской чертежной и уездного суда данной местности[18].

Межевание через землемеров генерального межевания и через уездных землемеров оправдывало себя, о чем свидетельствуют публикации землемеров, оба вида сохранились в неизменном виде до принятия закона о землеустройстве в 1911 г. Первое межевание производилось в тех губерниях, где не было Генерального межевания, второе, т. е. через уездных землемеров, – в остальных губерниях[19].

Оба имели и имеют самое ограниченное применение. Причин этому явлению много, но самая главная – крайнее затруднение для землевладельцев установить границы своих дач полюбовным между собой соглашением[20].

Межевание через особых посредников. 8 января 1839 г. было признано необходимым во всех генерально-обмежеванных губерниях приступить к специальному размежеванию всех общих дач – как оставшихся в общем владении при Генеральном межевании 1765 г., так и тех, которые сделались таковыми после его проведения. Для облегчения землевладельцам полюбовных между собой соглашений были учреждены должности посредников и созданы посреднические комиссии.

Работу посредников в губерниях контролировали специальные посреднические комиссии. Посредников выбирало дворянство уезда или губернии из уважаемых членов общества. Посредники должны были разбирать споры и вырабатывать решения, а для этого они собирали согласительные съезды владельцев. В случае если кто-то из спорщиков не являлся на такой съезд, то ему высылалась копия постановления. Если в течение шести месяцев от него не поступало возражений, тогда решение вступало в свою законную силу, а после этого вызывался землемер для обмера[21]. Однако посредники не оправдали ожиданий и оказались бессильны примирить противоположные интересы отдельных владельцев и к началу XX в. были упразднены в большинстве губерний[22].

Судебно-межевое разбирательство производилось по просьбе одного из владельцев дачи, без общего согласия всех совладельцев, и, в отличие от полюбовного, называлось специальным межеванием понудительным[23].

Особое межевание. Межевание, которое производилось в некоторых местностях по особым правилам. Группа особого межевания включала местные и особенные межевания. К местным относились: 1) размежевание Полтавской и Черниговской губернии; 2) межевание Бессарабии; 3) размежевание Закавказского края. Эти межевания ввиду влияния местных условий сочтено было производить по особым правилам, отличавшимся от общих правил Генерального межевания. В эту же группу межевания входили так называемое размежевание башкирских дач, межевание казачьих земель и межевание окраин Западного края, царства Польского, прибалтийских губерний, Туркестана, Сибири, Финляндии и т. д. К особенным межеваниям относили межевания, вызванные какими-либо особыми обстоятельствами. Этот вид межевания предполагал: межевание церковное, межевание Всемилостивейше пожалованных земель; крестьянские межевания и особенно формальное отграничение крестьянских наделов[24].

Представленная классификация не только соответствует целям межевания, но и подтверждает сложность межевого процесса, направленного на закрепление границ землевладений и прав землевладельцев после проведения всех межевых мероприятий.

2

На всех этапах развития межевания, особенно в XIX – начале XX в., техническая и юридическая сторона межевания рассматривались парно и во взаимосвязи, причем как в законодательстве, так и на практике. По мнению русского исследователя межевого дела И.Е. Германа, история русского межевания есть история юридического и технического определения границ, пространства, местоположения и состава поземельных владений в России[25]. Путем межевания осуществлялось устройство, укрепление и охрана пределов и состава землевладений, защита земельных прав через закрепление границ землевладений с юридическим оформлением правоустанавливающих документов. Таким образом, межевание было направлено на формирование и защиту права частной собственности или владения на землю с закреплением его в законах. Следовательно, русское межевание развивалось как действие правовое, упорядоченное, последовательное, конечной целью которого являлось закрепление прав землевладельцев. Межевание как публичная деятельность государства по разграничению земельных владений подчинялось определенным нормам межевого законодательства. При производстве межевания устанавливались не только юридические нормы, регулирующие правовые отношения, возникающие при межевании, но также нормы, которые указывали технические способы выполнения стоящих перед межеванием задач, т. е. те нормы, которые можно назвать техническими. К ним относились правила съемок границ владений, способы определения площадей, точность измерений – нормы, устанавливающие основные технические требования. Технические нормы целиком входили в область межевого права, поскольку нормами межевого права являлись как собственно юридические нормы, непосредственно касающиеся прав, так и нормы технические, неразрывно связанные с межеванием и от правового характера последних получавшие значение юридических норм[26].

При производстве межевания составлялись следующие документы: 1) полевой журнал; 2) дневной журнал; 3) экономический журнал. По окончании межевания составлялись окончательные межевые документы: 1) план (специальный) и 2) межевая книга. По окончании полевого периода все обмежеванные дачи наносились на генеральный (общий) план всего уезда[27].

Полевой журнал, или полевая записка, велся во время производства работ и содержал данные по изысканию и установлению межи: заявления сторон и понятых; описание полюбовных разводов и спорных разводов. В полевом журнале на каждом листе ежедневно подписывались владельцы, понятые и землемер, все записи велись исключительно на русском языке. Дневной журнал служил для записи в хронологическом порядке работ землемера, а также для регистрации служебных бумаг, как посылаемых им, так и получаемых. Дневной журнал не являлся собственно межевым документом и носил характер дневника. Экономический журнал велся землемером для каждой дачи и должен был содержать ряд сведений, получаемых путем опроса обывателей (например, о глубине судоходных рек, о занятиях жителей каждого селения, о характере земельных угодий этих селений и качестве их и т. д.). План являлся окончательным межевым документом и составлялся на каждую отдельную дачу, потому и назывался специальным в отличие от общего плана всего уезда – генерального плана. План составлялся по определенной форме. Так, в верхней части помещался заголовок (картуш), где писалось название губернии, уезда, селения и дачи, указывались реальные владельцы дачи (имения), год производства межевания и фамилия землемера и т. д. Графическое изображение обмежеванной дачи помещалось посреди листа плана. Все контуры угодий (пашня, луга, лес и т. д.) показывались иллюминовкой (расцветкой водяными красками) установленными знаками, и все урочища поименовывались. С правой стороны на плане помещалось описание смежных знаков (название дач и наименование владельцев). План подписывался землемером и всеми присутствовавшими при межевании лицами. Межевая книга также являлась окончательным межевым документом и составлялась по установленной форме. В межевой книге сначала писался заголовок такого же содержания, как и на плане, после чего описывались все границы по ходу – с указанием смежных дач, угодий. Границы описывались самым полным образом, т. е. указывались длины и румбы пограничных линий, астролябические углы поворотов межи, межевые знаки, съемочные магистрали и перпендикуляры к ним (цифровые данные писались прописью). В межевой книге указывались площадь дачи, как общая, так и по угодьям, с указанием количества земли удобной и неудобной, площади земли, состоящей во владении церкви и под кладбищем, и числа душ мужского пола в селениях, находящихся в даче. Межевая книга подписывалась в конце владельцами и понятыми и по листам землемером. Межевая книга составлялась и к генеральному плану[28].

3

Управление межеванием имело свои особенности, и они были связаны с политическим устройством государства, физико-географическими, традиционными национальными условиями землепользования и т. д. Например, в царстве Польском с 1864 г. межеванием занимались крестьянские учреждения, в Финляндии – межевые конторы, а в Туркестане – поземельно-податные комиссии. Все это находило отражение и в межевом законодательстве. Систематизированным межевым законодательством Российской империи устанавливалась общая система государственного управления межеванием (органы «главного управления межеванием»)[29]. Система высших межевых органов в конце ХГХ – начале XX в. была представлена совокупностью органов «главного управления межеванием»). Это Правительствующий сенат (Судебный департамент), министр юстиции, действовавший через Управляющего Межевой частью (товарища министра юстиции). Правительствующий сенат по Судебному департаменту был высшим судебно-межевым органом и высшим органом надзора за правильным применением межевыми местами законов в процессе межевания. Местными органами межевого управления являлись межевая канцелярия и губернское правление. Межевая канцелярия представляла собой судебно-административный орган, ее полномочия были определены еще в правилах Генерального межевания 1765 г.

Губернское правление являлось органом административного управления. Общему присутствию губернского правления были подведомственны следующие дела: 1) распоряжение землемерными чинами; 2) распоряжение о производстве межевых работ; 3) надзор за деятельностью землемерных чинов и наложение на них взысканий; 4) специальное межевание через уездных землемеров и через посредников с последующей ревизией дел, подлежащих судебно-межевому разбирательству; 5) возобновление межевых знаков; 6) принятие решения о командировании землемеров для судебно-межевой экспертизы; 7) приведение в исполнение решений суда по судебному межеванию и др.

Губернская чертежная, или межевое отделение (канцелярия) губернского правления, состояла под начальством губернского землемера и его помощников, уездных землемеров, чертежников, делопроизводителя и канцелярских служителей. Функция этого органа сводилась к подготовке дел для рассмотрения губернским правлением и исполнению его распоряжений[30].

Таким образом, судопроизводство осуществлялось Судебным департаментом Правительствующего сената как высшим судебно-межевым органом и межевой канцелярией на местах. Основное количество межевых споров рассматривалось и разрешалось силами межевой канцелярии, в первой половине ХГХ в. первой инстанцией межевого суда по делам Генерального межевания 1765 г. являлись межевые конторы, а в некоторых местах и межевые комиссии. После упразднения межевых контор и межевых комиссий первой инстанцией межевого суда стала межевая канцелярия[31].

Межевой канцелярии было подведомственно производство специально-коштного межевания с разрешением споров о границах. Еще в 1767 г. был введен особый вид межевания, впоследствии названный «специально-коштным межеванием через землемеров генерального размежевания земель»[32]. С 1806 г., с утверждением особых правил специального межевания, общие дачи генерального межевания стали развертываться на дачи отдельных землевладений. Сущность правил этого межевания заключалась в том, что владельцы в пределах дачи с помощью общего посредника составляли «полюбовную сказку», т. е. акт предварительного полюбовного соглашения, в котором подробно расписывался порядок размежевания. После утверждения ее уездным землемером производилось межевание в натуре с установлением межевых знаков и составлением новых планов и межевых книг[33]. В том случае когда землевладельцы не достигали полюбовного соглашения, им предоставлялось право просить суд об отмежевании им причитающейся части из общей дачи. Причем все расходы по межеванию на основе решения суда возлагались на лиц, уклонившихся от полюбовных соглашений. Межевое судебное разбирательство по делам специального межевания осуществлялось в общих судебных инстанциях, действовавших на основе судебных уставов и правил об устройстве судебной части. С 1868 г., после переустройства судебной части по уставам императора Александра II, правила судебного разбирательства споров 1853 г. в целях их приспособления к новым порядкам судоустройства и судопроизводства были дополнены «Правилами о порядке производства межевых дел в местностях, где введены в действие судебные уставы 1864 г.». С этого времени дела по судебно-межевому разбирательству споров специального межевания были возложены уже на новые судебные установления – на окружные суды и судебные палаты[34]. К подведомственности окружных судов относились дела, в которых принимали участие государственная казна или ведомства, защищаемые правами казны, а также дела, по которым поступали просьбы, пусть даже от одного владельца, и по которым хотя и не поступало просьб о межевании, но имелись взаимные ссоры и жалобы владельцев на неправильное владение. В Приложении № 1 к ст. 1400 Устава гражданского судопроизводства под заглавием «О судебно-межевом разбирательстве» устанавливалось, что дела, окончательно признанные подлежащими судебно-межевому разбирательству, подлежат ведению окружного суда. Окружной суд мог приступить к производству дела только при подаче искового прошения со стороны хотя бы одного из землевладельцев. Этим Приложением устанавливалась процедура судебно-межевого разбирательства с применением отдельных статей законов о межевании. Судебно-межевое производство представляло собой порядок разрешения гражданскими судами споров о количестве земли и границах владений соучастников в общей, обмежеванной при генеральном или специальном межевании даче (имении).

Отличительные признаки судебно-межевого производства состояли в следующем:

1) задача гражданских судов при разрешении дел в порядке судебно-межевого производства ограничивалась определением количества земли, принадлежащей в общей даче каждому из совладельцев, и установлением границ их участков. Споры между совладельцами о самом праве собственности на доли в общем имении подлежали разрешению в общем исковом порядке;

2) судебно-межевое производство распространялось только по отношению к имениям, уже размежеванным в порядке Генерального межевания 1765 г., а также и в порядке специального межевания, если дача, составлявшая владение одного лица, перешла после специального межевания к нескольким лицам;

3) судебно-межевое производство начиналось только в том случае, когда между совладельцами не состоялось полюбовного соглашения о разделе имения. Если попытка специального межевания была сделана при участии посредников или посреднических комиссий, то о безуспешности ее должно быть представлено в суд, при возбуждении судебно-межевого производства, удостоверение посреднической комиссии или заменившего ее губернского правления (ст. 241 т. Хч. 2 СЗ РИ, 1893).

Судебно-межевые дела были подведомственны общим судебным учреждениям и подчинялись общим правилам искового производства, но с некоторыми отступлениями: производство возбуждалось исковым прошением одного или нескольких совладельцев; к участию в производстве должны были быть привлечены все совладельцы, так как суду предстояло определить «права и участки всех соучастников в даче»; судебно-межевое производство распадалось на две стадии: определение количества принадлежащей каждому из совладельцев земли и распределение земли путем назначения границ. Первая стадия судебно-межевого производства подчинялась правилам искового процесса с изменениями, внесенными в ст. 942–960, 974–975 т. X ч. 2 СЗ РИ, 1893 (в этих статьях был установлен порядок и способы доказывания совладельцами своих прав); первая стадия заканчивалась постановлением судебного решения (по вступлении его в законную силу совладельцы могли привести его в исполнение добровольно по правилам полюбовного размежевания). В случае же недостижения соглашения в течение 3-месячного срока по ходатайству кого-либо из них начиналась вторая стадия судебно-межевого производства: распределение земли по участкам и назначение границ каждого участка по правилам межевых законов. Принятое судом по этому предмету решение исполнялось межевыми учреждениями, которые проводили границы в натуре, совершали межевые акты и составляли межевые планы. При отсутствии первой стадии производства суд приступал сразу ко второй (в случаях, когда совладельцы были согласны относительно количества принадлежащей каждому из них земли, а спор шел только о границах их владений). На судебно-межевые дела не распространялось действие срока давности[35].

4

Межевание землевладений после отмены крепостного права и оценку земель в рамках реформы, предпринятой П.Д. Киселевым, следует рассматривать комплексно и во взаимосвязи, с учетом социально-экономического развития государства.

Следует согласиться с утверждением, что межевые мероприятия не предполагали такой специальной задачи, как оценка земель и имущества землевладельцев. Межевание предполагало чисто землемерные работы, т. е. обмер земель и владений с установлением их границ, тогда как землеустроительные работы представляли собой более сложный процесс, включающий не только обмер, но также описание и оценку земель[36]. В 1880-х годах происходит переход от подушной подати к поземельной, т. е. от обложения «души» (сельских обывателей) к налогообложению земельного надела. Таким образом, изменения в налогообложении вызвали необходимость оценки земли, создания системного земельного кадастра и перехода к землеустроительным мероприятиям.

Значение землеустройства возросло в России после отмены крепостного права и последовавших за этим земельной и налоговой реформ. Поземельное устройство крестьян различных ведомств и некоторых местностей формально стартовало с 1861 г. с отменой крепостного права, и основными мероприятиями стали отвод земельных наделов в натуре, отграничение крестьянских земель от помещичьих владений. Поземельное устройство крестьян продолжилось в 1866 г., но реальные масштабные мероприятия стали осуществляться с начала XX в. С 1906 г. начинается общее крестьянское землеустройство, предпринятое с целью расширения и улучшения форм крестьянского землевладения[37]. Оно развивается одновременно с никогда не прекращавшимся процессом специального размежевания земель.

Таким образом, крупнейшими землеустроительными мероприятиями стали осуществление землеустройства на основании специальных крестьянских положений 1861 г. при освобождении крестьян от крепостного права; столыпинская аграрная реформа как крупнейшее землеустроительное мероприятие в отношении общинных крестьянских земель; создание Комитета по землеустроительным делам (1907 г.); принятие Указа от 9 ноября 1906 г.; принятие «Положения о землеустройстве»[38] (Высочайше утверждено 29 мая 1911 г.), ставшего основным законом, регулировавшим землеустроительную деятельность.

Издание Закона о землеустройстве 1911 г. послужило толчком к принятию многочисленных ведомственных актов (временных правил, инструкций, циркуляров и т. д.). Их систематизация осуществлялась Департаментом государственных земельных имуществ[39].

Специальным органом, который занимался вопросами землеустройства в масштабах империи, стал Комитет по землеустроительным делам, а в губерниях – его главные управления (губернские землеустроительные комиссии). В их ведении находилась организация землеустройства, оказание агрономической помощи при землеустройстве[40]. Деятельность землеустроительных комиссий включала следующие «главнейшие отрасли»:

1) землеустройство на «надельных» землях;

2) сдача в аренду и продажа казенных земель;

3) содействие Крестьянскому поземельному банку в приобретении и продаже земель крестьянам;

4) содействие крестьянам, переселявшимся на новые, неосвоенные земли;

5) материальная помощь при землеустройстве[41].

Главным направлением деятельности землеустроительных комиссий стало землеустройство на «надельных» землях (крестьянских наделах). Основной задачей выделов надельных земель «к одним местам» являлось создание на этих землях удобных для самостоятельного хозяйства участков единоличного владения. Эти мероприятия требовали больших финансовых затрат и серьезной подготовительной работы. В частности, для внесения дела по разверстанию[42] надельной земли в план требовалось собрать следующие данные:

«1) приговор общества о желании перейти к новым формам землевладения, составленный по примерной форме правил…;

2) проверенные списки домохозяев и их права на землю;

3) акты на владение землей – уставные грамоты, владенные записи, укрепительные документы;

4) сведения о характере землепользования и землевладения в обществе;

5) сведения о частноправовых землях в связи с надельными;

6) план надела или его копия или выкопировка;

7) сведения о пограничных спорах, отграничении надела, сервитутах, необходимых обменах и т. п.;

8) обследование местности в водном и топографическом отношении и выяснение пригодности того или иного типа единоличного владения;

9) точное выяснение желаний населения, иллюстрированное по возможности на плане, и

10) выяснение специальных условий каждого отдельного случая, очереди работ и личное заключение непременного члена уездной Комиссии о надежности и приемлемости ходатайства общества»[43].

Закон о землеустройстве 1911 г.[44] – первый законодательный акт, в котором систематизировались основные положения об организации землепользования в Российской империи[45]. Первая глава Закона о землеустройстве 1911 г. открывалась перечислением всех землеустроительных мер, применение которых по замыслу законодателя должно было привести к упорядочению земельного строя и устранению всех недостатков. Законом о землеустройстве устанавливались следующие виды землеустроительных действий:

«1) выдел земель отдельным селениям сельских обществ;

2) выдел земель выселкам и частям селений;

3) выдел отрубных участков отдельным членам сельских обществ и имеющих отдельное владение селений;

4) полное по целым сельским обществам и имеющим отдельное владение селениям разверстание угодий между членами общества или селения на отрубные участки;

5) уничтожение чрезполосности (здесь и далее в цитатах сохранено написание оригинала. – Примеч. ред.) подлежащих действию сего положения земель с прилегающими владениями[46];

6) разверстание к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания;

7) раздел угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев;

8) отграничение подлежащих землеустройству земель от смежных владений в тех случаях, когда предварительное установление внешних границ необходимо для исполнения вышеперечисленных землеустроительных действий» (ст. 1).

Нормы Закона о землеустройстве 1911 г. применялись преимущественно к надельным землям (крестьянским наделам)[47]. Однако при определенных условиях допускалось применение установленных в Законе о землеустройстве правил и к ненадельным землям. Согласно ст. 2 Закона о землеустройстве 1911 г., его нормы применялись и к землям, принадлежавшим, независимо от способа их приобретения, крестьянам или лицам других сословий, «по быту своему не отличающимся от крестьян»[48].

В соответствии с Законом о землеустройстве 1911 г. все землеустроительные действия могли производиться как по соглашению сторон, т. е. всех заинтересованных лиц, так и в обязательном порядке. Однако и «в последнем случае землеустроительные учреждения обязываются оказывать всяческое, в течение всего производства дела, содействие к достижению полюбовного соглашения сторон» (ст. 6). По этому поводу в своих пояснениях к Закону о землеустройстве 1911 г. Ю.В. Александровский замечал, что в деле землеустройства известная степень принудительности представляется совершенно неизбежной.

В ст. 7 Закона о землеустройстве 1911 г. устанавливался перечень угодий, в которых землеустройство (раздел и выдел земель) могло проводиться только с согласия их владельцев.

К ним относились:

1) усадебные земли и земли, входившие в состав «усадебной оседлости селений»;

2) «земли в одном сплошном отрубе», если на них возведены жилые постройки и заведено обособленное хозяйство;

3) находившиеся вне черты селения жилые усадьбы с принадлежащими к ним огородами;

4) участки под водяными мельницами, заводами и фабриками;

5) сады и виноградники, приносящие доход;

6) искусственно разведенные леса;

7) места заведомого нахождения ископаемых на землях, в которых право на разработку недр принадлежало их владельцам, за исключением мест, содержавших неогнеупорные глины, песок, торф и различные породы неценного строительного и бутового камня;

8) разрабатываемые торфяники;

9) лесные участки в малолесных местностях;

10) участки, осушаемые подземными водоотводными сооружениями (дренажем);

11) искусственно орошаемые участки;

12) угодья исключительной по местным условиям ценности и важности, по признанию местных землеустроительных учреждений.

В других главах (гл. II–X) Закона о землеустройстве 1911 г. регулировались проблемные и актуальные вопросы землеустройства. Их перечень выглядит следующим образом:

• «О выделе земель селениям» (гл. II, ст. 23–28);

• «О выделе земель выселкам и частям селений» (гл. III, ст. 29–34);

• «О выделе отрубных участков отдельным членам общества» (гл. IV, ст. 35–41);

• «О полном, по целым обществам, разверстании угодий на отрубные участки» (гл. V, ст. 42–46);

• «О разверстании чрезполосности надельных земель и земель мелкого владения с прилегающими владениями и разверстании к одним местам (на отрубные участки) земель разного владения, включенных в одну дачу разверстания» (гл. VI, ст. 47–53);

• «О разделе угодий, находящихся в общем пользовании крестьян и частных владельцев» (гл. VII, ст. 54–58);

• «Об отграничении подлежащих землеустройству земель от смежных владений» (гл. VIH, ст. 59–63);

• «О порядке составления проектов землеустройства и производства отграничения устраиваемых земель» (гл. IX, ст. 64–99);

• «О порядке рассмотрения и утверждения проектов землеустройства и разрешения споров об отграничении» (гл. X, ст. 100–132).

В приложениях к Закону о землеустройстве 1911 г. устанавливались правила деятельности уездных и губернских землеустроительных комиссий, а также правила участия в землеустроительных действиях «владельцев, кредиторов и тяжущихся».

В развитие Закона о землеустройстве 1911 г. были приняты различные акты, в которых разъяснялся порядок его применения. В числе таких можно назвать «Наказ Землеустроительным Комиссиям по применению Положения о землеустройстве» (утвержден Комитетом по Землеустроительным делам 19 июня 1911 г.), «Инструкцию для производства землемерных работ при землеустройстве» (утверждена Управляющим Межевою частью 6 июня 1913 г.), а также многочисленные указы Правительствующего сената и разъяснения Главного управления землеустройства и земледелия[49].

Неотъемлемой частью столыпинской аграрной реформы являлось землеустройство. Ярким свидетельством этому служат статистические данные о землеустройстве в европейской части России в 1907–1915 гг. В эти годы всего было подано 6 174 500 заявлений о землеустройстве, а фактически землеустроено 1 234 700 единоличных хозяйств, 1 142 300 групповых владений[50]. На 1 января 1914 г. общее число домохозяев, «пожелавших выйти из общины, достигло 2 561 920… отказалось от выхода из общины 234 809 домохозяев… за 1906–1913 гг. укрепительные акты выданы 1 833 460 домохозяевам, т. е. 91 % домохозяев, подавших заявления об укреплении, за коими укреплено в личную собственность на полосах 13 028 939 десятин»[51].

К 1917 г. (ко времени Октябрьской революции 1917 г.) имелись следующие категории земель: а) частновладельческие и прочие земли, б) казенные земли, в) земли удельного ведомства, г) церковные и монастырские земли, д) подворно-участкового пользования, е) городские земли, ж) крестьянские земли подворно-участкового пользования, з) крестьянские общинные (мирские) земли, в свою очередь делящиеся на полевые и усадебные, и) крестьянские частнособственнические участки на бывших общинных землях, к) крестьянские частнособственнические участки на бывшей помещичьей земле, купленные через банк единолично или товариществами, л) земли, выделенные из общинных по Закону 6 ноября 1906 г. на отруба и хутора[52].

Многообразие форм крестьянского землевладения свидетельствовало о незавершенности процесса размежевания земель, несмотря на усилия правительства по ускорению межевых мероприятий после отмены крепостного права. Другая важная особенность, на которую необходимо обратить внимание, связана с переходом от простого межевания к землеустройству. Межевые мероприятия не предполагали такой специальной задачи, как оценка земель и имущества землевладельцев. Межевание ограничивалось, как уже отмечалось, землемерными работами (обмером земель и владений с установлением их границ), а землеустроительство, будучи более сложным процессом, включало не только обмер, но также описание и оценку земель.

Столыпинская аграрная реформа была направлена в том числе на обустройство землевладений путем проведения полноценных землеустроительных мероприятий. Несмотря на очевидные успехи и прогрессивные цели этой реформы, она не привела к упорядочению земельных отношений и четкой организации системы землевладения и землепользования. Как свидетельствуют исторические факты, мероприятия межевания и в целом землеустройства приводили к дополнительным финансовым затратам. Крестьяне должны были не только выкупать землю у помещика-землевладельца, но еще и удачно получить надел в одном месте. Сложности были связаны и с конкуренцией, конфликтами крестьян внутри общины с целью получения «лучших земель». Неудачу столыпинской реформы можно объяснить переложением многих финансовых затрат на самих крестьян при бережном отношении правительства к помещикам-землевладельцам. У крестьян отсутствовала мотивация к выделу надела из общинных земель, разверстанию имеющихся наделов по причине неясных правил размежевания, землеустройства. Несмотря на удобство для крестьян формы единоличного хозяйства в виде хуторов, а также на старания правительства, хутора прижились только в западных и северо-западных губерниях. В центральных, южных и юго-восточных губерниях разверстанию надельной земли на хутора часто препятствовали условия местности, недостаток водных источников, разбросанность угодий, менталитет крестьян, не готовых к таким революционным изменениям хозяйствования и предпочитавших хуторам отруба и мелкие выселки. Ввиду кабальных экономических условий для потенциальных арендаторов от арендодателей не получила поддержки у крестьян центральных губерний и такая допустимая форма землевладения и хозяйствования, как аренда помещичьих земель.

5

Знаменательно, что в конце XIX – начале XX в. получают свое содержательное развитие теоретико-правовые и иные вопросы землеустройства. В связи с этим необходимо вспомнить имя замечательного русского ученого Otto Альфредовича Хауке. Он был специалистом по земельному праву вообще, а предметно и основательно занимался правовыми проблемами землеустройства[53]. O.A. Хауке по праву можно назвать и «просветителем» землеустроительного дела[54], и наравне с Ю.В. Александровским одним из первых авторов комментария к землеустроительному законодательству[55].

Несомненный научный интерес представляют теоретические изыскания O.A. Хауке. Являясь приверженцем всестороннего, комплексного развития землеустройства, он исследовал предмет и метод землеустроительного права и процесса как науки и учебной дисциплины. По Хауке, землеустроительное право – это совокупность норм, регулирующих землеустройство, определяющих его существо, условия и порядок его производства. Он различает материальное землеустроительное право и землеустроительный процесс. К первому относит «нормы, определяющие содержание землеустройства, условия его и, наконец, способы, которыми оно осуществляется»[56]. Землеустроительный процесс рассматривается им как совокупность норм, определяющих порядок производства землеустройства. По мнению Хауке, этот «процесс истекает из вторжения публичной власти в сложившиеся земельные отношения и принудительного их изменения; то и другое создает почву для столкновения интересов частных лиц и порождает порою массу противоречивых притязаний как между самими владельцами, так и притязаний с их стороны к исполнительным органам землеустройства»[57].

Другие наиболее важные моменты, нашедшие отражение в рассматриваемой работе:

• землеустроительный процесс не может быть простым повторением общего процесса по гражданским судебным делам, хотя и касается имущественных прав;

• объектом землеустройства является земля, землевладение;

• совокупность норм, определяющих хозяйственные задачи землеустройства и хозяйственное использование в нем природных условий, образует «землеустроительную технику» или «землеустроительную экономию»;

• необходимость создания землеустроительных учреждений;

• систематизация элементов землеустройства;

• прекращение зависимости земледельца от землевладельца и др.

В землеустроительной науке начала XX в. землеустройство и межевание рассматривались в разных ипостасях: как самостоятельные институты; межевание как часть землеустройства; землеустройство и межевание противопоставлялись. С последним категорически не соглашался известный специалист по землеустроительному праву М.М. Шульгин. Он с сожалением отмечал, что «под землеустройством понимают лишь те меры, которые были изданы в недавнее время, начиная с 1905 г…. такой взгляд ошибочен. Русское межевание в действительности никогда не носило характера одного лишь установления границ поземельных владений, но всегда считалось с теми или иными формами изменения земельных отношений, т. е. землеустройством»[58]. Шульгин также писал, что все существующие виды межевания носят, несомненно, землеустроительный характер[59].

СП. Кавелин, исследуя эволюцию межевания, межевого законодательства, землеустройства в Древней Руси, в Московском государстве и в Российской империи, показывает взаимосвязанность этих институтов, акцентируя, однако, внимание больше на институте межевания и соответственно придавая ему первенствующее значение[60].

1

Сформировавшаяся в Российской империи к началу XX в. система межевания была разрушена в связи с принятием новыми большевистскими органами власти целого ряда актов, в том числе Декрета о земле (1917 г.). Первыми мероприятиями Советской власти в сфере земельной политики стали мероприятия по конфискации, описанию и учету помещичьих (а по сути – всех частновладельческих) земель, распределение их между крестьянами с помощью землеустроительных действий. По завершении конфискации земель зимой 1918 г. началось их уравнительное распределение, в основу которого наряду с Декретом о земле был положен Закон от 27 января (9 февраля) 1918 г. «О социализации земли», принятый ВЦИК[61].

Провозглашение государственной собственности и отмена частной собственности на землю кардинально изменили земельные отношения. Однако практическая необходимость в производстве межевания, которое теперь называется не иначе, как землеустройство, побудила Правительство РСФСР срочно инициировать принятие ряда нормативно-правовых актов. Первым таким актом стало Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию (далее – Положение), принятое 14 февраля 1919 г. ВЦИК[62]. Положением предусматривалось проведение сплошного землеустройства. Его главной задачей ставилось переверстать (поравнять) землю между волостями и селениями по норме и по едокам.

Согласно Положению вся земля в пределах Российской Советской Федеративной Социалистической Республики, в чьем бы пользовании она ни состояла, считалась единым государственным фондом. Единый государственный фонд находился в непосредственном заведывании и распоряжении соответственных народных комиссариатов и подведомственных им местных органов власти. Был объявлен переход от единоличных форм землепользования к товарищеским. Крупные советские хозяйства, коммуны, общественная обработка земли и другие виды товарищеского землепользования были названы наилучшими средствами для достижения этой цели, поэтому на все виды единоличного землепользования следовало смотреть как на проходящие и отживающие. Положением устанавливалось, что в основу землеустройства должно быть положено стремление создать единое производственное хозяйство, снабжающее советскую республику наибольшим количеством хозяйственных благ при наименьшей затрате народного труда. В соответствии с этим под землеустройством понималась совокупность мероприятий технического характера, направленных на постепенное обобществление землепользования.

В соответствии со ст. 5 Положения для достижения этой цели в круг землеустроительных обязанностей земельных отделов отводились:

а) отграничение земель сельскохозяйственного назначения от земель прочих назначений;

б) выделение из сельскохозяйственного фонда тех земель, которые не подлежат распределению в единоличном землепользовании;

в) уничтожение дальноземелья, чересполосицы и т. п.;

г) распределение сельскохозяйственного фонда между трудовым населением для ведения сельского хозяйства;

д) отвод земли для других надобностей;

е) производство изысканий в целях расширения сельскохозяйственного фонда;

ж) учет земельного фонда и земледельческого населения. Губернские земельные отделы получали право переводить земли в свое распоряжение, в чьем бы ведении они раньше ни находились, в целях:

а) охранения естественных богатств земли от истощения;

б) принятия мер к увеличению производительности земли посредством оросительных, осушительных и обводнительных сооружений, защитных лесонасаждений, укрепления песков и т. д.;

в) проведения путей сообщения, кроме железных дорог;

г) устройства опытных станций и показательных полей, а также санитарных, лечебных, благотворительных, образовательных и других общественных учреждений.

Землеустройству подвергалась вся площадь сельскохозяйственного фонда. Этот земельный фонд предполагалось использовать в первую очередь для нужд советских хозяйств и коммун, во вторую очередь – для нужд трудовых артелей и товариществ и для общественной обработки, в третью – для добывания средств к существованию единоличных землепользователей (ст. 8 Положения).

Распределению и единоличному пользованию не подлежали:

а) земли, находящиеся в ведении советских и общественных культурно-просветительных учреждений (сельскохозяйственные школы, опытные поля и т. п.);

б) земли прежнего нетрудового пользования, на которых организованы или предполагалось организовать советские хозяйства;

в) земли прежнего нетрудового пользования, оставляемые в ведении земельных отделов для организации общего хозяйства;

г) земли специального назначения: городские, селитебные, поселковые, курортные, занятые промышленными, фабрично-заводскими предприятиями, путями сообщения и т. д.;

д) все земли вообще, ко времени вступления в силу Положения еще не распределенные в единоличное пользование.

Положением устанавливалась очередность проведения землеустроительных работ и составления плана работ. Землеустроительные работы проводились на уровне губернии по инициативе земельных отделов. Все очередные работы производились по заявлению заинтересованных товариществ сельскохозяйственных объединений и других учреждений.

Все землеустроительные работы по отводу земель учреждениям, сельскохозяйственным объединениям, группам отдельных землепользователей осуществлялись на основании плана землеустроительных работ, утверждаемого губернским земельным отделом. При составлении плана землеустроительных работ соблюдался следующий порядок, за исключением внеочередных землеустроительных работ:

а) установление губернских, уездных и волостных границ;

б) отвод земель сельскохозяйственным объединениям и группам отдельных землепользователей внутри волости.

Статья 14 Положения гласила, что в качестве внеочередных землеустроительных работ вносятся в планы работ отводы земель для нужд советских хозяйств правительственных и общественных учреждений, для сельскохозяйственных коммун, артелей и в других случаях, когда внеочередность отвода земли вызывается общественной полезностью начинания, для осуществления которого требовалась земля.

Землеустроительные органы на следующих этапах работ приступали к производству внутренней разверстки (передела земли), причем соблюдалась следующая очередь:

а) выдел земли вновь возникающим сельскохозяйственным коммунам, артелям;

б) выдел земли частям общины, с перенесением усадебной части;

в) прочие случаи землеустроительных работ.

План землеустроительных работ составлялся на каждый зимний и летний период в отдельности.

В Положении целая глава отводилась вопросам государственной записи и учета землепользования. Государственная запись землепользования устанавливалась с целью учета как землеустроительного фонда, так и землепользователей и всех происходящих с течением времени изменений. Запись состояла из: а) нанесения на волостные карты образованных землепользователей; б) составления волостных земельных списков. Все изменения в лице землепользователя, в границах и пространствах землепользования, а также в особых полномочиях, обязанностях и повинностях по землепользованию вносились в запись после соответствующего постановления земельных отделов. Производство государственной записи возлагалось на земельные отделы при участии землемеров. На землемерную часть и ее органы при производстве ими всякого рода работ (по социалистическому землеустройству) возлагалась особая обязанность принимать всякий раз в соображение необходимость сбора всех данных и сведений, нужных для составления волостных карт землепользовании и земельных списков. Форма волостных карт землепользовании и земельных списков, а равно и подробные правила о порядке производства государственной записи землепользовании устанавливались инструкциями, издаваемыми Народным комиссариатом земледелия.

К сожалению, рассмотренное Положение не смогло решить проблему осуществления сплошного землеустройства. Землеустройство было проведено только в отношении незначительной части земель. В этот период основными недостатками землепользования оставались малоземелье крестьянского хозяйства, междуселенная и внутриселенная чересполосица (чересполосица наделов), дальноземелье. К этому добавлялась экономическая отсталость крестьянского хозяйства, которая выражалась в отсталом способе севооборота, большом количестве неудобных и запущенных земель и т. д. Следующим актом, регулировавшим земельные отношения, стал Земельный кодекс РСФСР 1922 г. (введен в действие с 1 декабря 1922 г. Постановлением ВЦИК от 30 октября 1922 г.)[63].

2

Процесс отвода земель осуществлялся по правилам Земельного кодекса РСФСР 1922 г. и Инструкции о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР[64]. Согласно ЗК РСФСР 1922 г. землеустройство имело своей задачей упорядочение существующих и образование новых землепользовании.

ЗК РСФСР 1922 г. (ст. 166) допускал производство следующих землеустроительных действий:

а) отвод земель, предоставляемых в пользование государственным организациям, учреждениям и предприятиям, городам и поселениям городского типа, объединениям трудовых земледельцев, а также на особых условиях (аренды, концессии и проч.), иным учреждениям, обществам и лицам;

б) образование земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного, лугового и др.) и перечисление угодий из одного фонда в другой;

в) изъятие земель для государственных и общественных надобностей;

г) установление городской черты;

д) раздел земель, состоящих в пользовании земельных обществ, выдел земель отдельным хозяйствам (дворам) и их группам; разверстание всех или некоторых угодий земельного общества на хуторские либо отрубные участки; раздел земель обособленных трудовых земледельческих хозяйств (дворов);

е) устранение или уменьшение чересполосности отдельных землепользовании, вклинивания и вкрапливания их, дальноземелья, неправильности очертаний границ и других недостатков землепользования;

ж) прокладка, перемещение или упразднение дорог, предоставление водопоев и перемещение землепользовании в связи с осуществлением коренных улучшений земельных угодий (мелиорации);

з) рас планирование сельских мест поселения;

и) установление и изменение границ волостей.

Фактически все вышеназванные действия являлись продолжением межевых мероприятий, предусмотренных законами межевыми Российской империи.

Землеустроительные действия выполнялись под общим наблюдением, руководством и контролем Народного комиссариата земледелия местными землеустроительными учреждениями через уполномоченных на то землемеров-землеустроителей. Землеустроительные действия производились по инициативе землеустроительных учреждений в случаях: а) образования и изменения состава земельных фондов специального назначения; б) признания землеустроительными учреждениями необходимости немедленно устранить в том или ином районе недостатки землепользования, особо вредные по их влиянию на хозяйство или обостряющие поземельные отношения. Во всех же прочих случаях названные действия производились лишь по ходатайствам заинтересованных сторон. Участникам землеустройства отводилось то количество земли, на которое они имели право по ЗК РСФСР. При этом вместо бывших в их пользовании земель им могли отводиться другие земли из угодий того же рода, с принятием во внимание качества земель по их сравнительной оценке. Замена же угодий, бывших в пользовании, угодьями другого рода (например, лесной вырубки или неудобной земли вместо пашни) допускалась без согласия на то землепользователей лишь в тех случаях, если иначе невозможно было провести правильное землеустройство. Возникавшие при этом споры рассматривались земельными комиссиями в общем порядке землеустройства.

Количество земель, отводимых участникам землеустройства, определялось по различным основаниям: а) при отводе земель государственным организациям, учреждениям и предприятиям, а также для городов и поселений городского типа – в соответствии с установленной границей городской черты; б) при устройстве земель существующих земельных обществ и обособленных хозяйств (дворов) – по количеству земель, законно им предоставленных в трудовое пользование; в) при разверстаниях, разделах и выделах земель в земельных обществах – по числу разверсточных единиц, приходящихся на долю участников землеустройства; г) при распределении и отводе земель свободного земельного фонда для надобностей переселения и расселения – по особо устанавливаемым для этого нормам или по фактической возможности трудового освоения земель теми, кому они предоставляются; д) при предоставлении земель учреждениям, обществам и лицам на особых основаниях (аренды, концессии и проч.) – по условиям соответствующих договоров или по указаниям относящихся к этим случаям специальных распоряжений.

Если земля, которую требуется устроить, связана с другими землями (чересполосица, дальноземелье и проч.), то все эти земли должны были включаться в одну общую дачу разверстания и землеустройство по ним должно было производиться одновременно и совместно. При этом количество земли, отводимой участникам землеустройства, также определялось по вышеназванным основаниям.

Землеустроительные действия производились при участии заинтересованных сторон или их представителей (уполномоченных земельных обществ; поверенных отдельных землепользователей, ведущих обособленное от общества хозяйство; представителей организаций, учреждений и предприятий и т. п.), которые уполномочивались на совершение за своих доверителей всех действий, требующихся при землеустройстве.

За исполнение землеустроительных действий землеустроительными учреждениями взыскивалась особая плата с лиц, в интересах которых эти действия производились. Конкретные ставки (таксы) устанавливались Народным комиссариатом земледелия. В случаях производства в обязательном порядке действий по образованию земельных фондов специального назначения (переселенческого, концессионного и проч.) расходы по землеустройству осуществлялись из местных или общегосударственных средств, в зависимости от назначения образуемого фонда. При этом осуществлялась целевая поддержка бедняцких хозяйств, на землеустройство которых, например, в 1925 г. было выделено 3 млн руб. из бюджета[65]. Кроме платы по таксе участники землеустройства обязывались на время исполнения землеустроительных действий предоставлять землеустроителям: а) удобные для жилья и занятий помещения; б) материалы для работ и устройства межевых знаков; в) подводы для перевозок инструментов и материалов для работ по землеустройству; г) необходимую рабочую силу. Никаких других натуральных повинностей ЗК РСФСР не допускал. Дела по землеустройству производились в следующей последовательности: 1) возбуждение землеустроительного дела; 2) подготовка землеустроительного дела, составление землеустроительного проекта и предъявление его участникам землеустройства; 3) утверждение проекта землеустройства и приведение его в исполнение с установлением на месте пограничных межевых знаков; 4) составление и выдача сторонам землеустроительных документов.

Следует отметить, что подготовка землеустроительного дела в соответствии с Земельным кодексом состояла в установлении состава земель, подлежащих устройству, хозяйственно-техническом обследовании землеустраиваемой местности, определении земельных прав, выяснении землеустроительных пожеланий участников землеустройства, составлении предварительного проекта наиболее правильного и целесообразного устройства означенной местности.

В завершение работы землемер-землеустроитель готовил доклад (с необходимыми пояснительными чертежами), предъявлял его участникам землеустройства и затем со всеми их заявлениями и жалобами, если таковые оказывались, представлял доклад в соответствующее землеустроительное учреждение. Для участия в подготовке дела в случае надобности привлекались агрономы, гидротехники и другие специалисты.

Важной частью землеустроительного процесса являлось составление проекта землеустройства. Оно заключалось в подробном и точном указании мест отвода земель участникам землеустройства с соблюдением их прав и законных интересов, а также требований хозяйственно-технических правил землеустройства, с изображением отвода земель на проектном плане землеустройства. Проектируемые границы земель обозначались на месте временными знаками, а при отсутствии споров и жалоб укреплялись постоянными межевыми знаками.

Созданный проект землеустройства предъявлялся сторонам на плане и в натуре с составлением особого протокола. При этом землемер-землеустроитель был обязан всемерно стремиться к согласованию пожеланий сторон, не в ущерб, однако, требованиям землеустройства, внося в проект, в случае необходимости, целесообразные изменения и исправления.

Споры, заявления и жалобы сторон, которые оставались неустраненными, вносились в протокол предъявления проекта землеустройства, и все производство по делу представлялось землемером-землеустроителем с его заключением и с проектами разрешения споров в землеустроительное учреждение не позднее недельного срока по предъявлении проекта.

Землеустроительное учреждение рассматривало производство по делу и заявленные сторонами в связи с предъявлением проекта споры и жалобы, постановляя либо об утверждении составленного проекта землеустройства в неизменном или исправленном виде к исполнению, либо о пересоставлении проекта с указанием в этом случае требующихся в нем изменений.

Исполнение проекта землеустройства состояло в укреплении проектированных на местности границ землепользовании постоянными межевыми знаками, если таковое укрепление не было произведено при предъявлении проекта.

Правильно исполненный проект землеустройства окончательно утверждался землеустроительным учреждением. При этом в постановлении об окончательном утверждении исполненного проекта землеустройства должно было быть обозначено с соответствующими ссылками на проектный план: а) когда, в какой местности, по какому распоряжению и какие именно будут произведены землеустроительные действия; б) какие земли (по их роду, количеству, местоположению и границам), кому и для какой надобности отводятся; в) когда, в каком порядке и с соблюдением каких условий сторонам надлежит приступить к пользованию землями в новых границах, установленных при землеустройстве; г) какие особые условия, повинности и полномочия устанавливаются для землепользователей в связи с пользованием землями, предоставленными им по утвержденному проекту землеустройства; д) как распределяются расходы по оплате землеустройства между его участниками; е) кому, от кого и какие именно причитаются вознаграждения за улучшения, внесенные в отводимую при землеустройстве землю, и затраты, оставшиеся не использованными прежними землепользователями.

После окончательного утверждения проекта землеустройства землеустроительными учреждениями составлялись и после государственной записи образованных землепользовании (земельной регистрации) участникам землеустройства выдавались надлежаще удостоверенные документы. В названных документах обозначались границы, местоположение, пространство и состав землепользовании, а также показывались их названия, наименования землепользователей, время исполнения землеустройства и его основание, условия землепользования и прочие существенные сведения, содержащиеся в постановлении об утверждении проекта землеустройства. Подлинные землеустроительные планы, акты и другие документы хранились в землеустроительных учреждениях.

Общими началами землепользования и землеустройства (далее – Общие начала) (утв. Постановлением ЦИК СССР от 15 декабря 1928 г.)[66] устанавливалось, что землеустройство, организуя земельную площадь с соблюдением прав населения на свободный выбор форм землепользования, должно способствовать общему подъему сельского хозяйства, кооперированию и его коллективизации.

В частности, землеустройство должно было способствовать борьбе с чересполосицей, дальноземельем и другими недостатками землепользования, переходу к улучшенным севооборотам, коренному улучшению земельных угодий, хозяйственному освоению земли путем расселения и переселения и другим улучшениям хозяйства.

В соответствии с Общими началами землеустройство могло производиться по инициативе как землепользователей, так и сельских советов, волостных, районных и соответствующих им съездов советов и исполнительных комитетов земельных органов. Обязательное землеустройство допускалось в порядке, определяемом законодательством союзных республик, для ограничения, как отмечалось в Общих началах, захватнических стремлений кулаков, для прекращения особо острых и запутанных земельно-хозяйственных отношений, для выделения переселенческого фонда и т. п.

Порядок и нормы предоставления земли при землеустройстве устанавливались также законодательством союзных республик.

Вне очереди допускалось землеустройство для надобностей государственных учреждений и предприятий, а также для организации земельной площади коллективных хозяйств. По заявкам прочих землепользователей землеустройство выполнялось прежде всего для тех из них, которые переходили к формам землепользования, наиболее благоприятствующим кооперированию, коллективизации и повышению технического уровня сельского хозяйства.

Общими началами устанавливалось, что землеустройство по заявкам, направленным на образование хуторских и отрубных хозяйств, производится в последнюю очередь, вплоть до полного оставления этих заявок без исполнения в тех случаях, когда образование хуторов ведет к росту и укреплению кулачества.

Коллективным хозяйствам, а также маломощным крестьянским хозяйствам при землеустройстве предоставлялось преимущество перед другими трудовыми землепользователями: давались земли, более удобно расположенные, допускающие облегченную обработку и обеспеченные необходимыми для ведения правильного хозяйства земельными угодьями, водою и дорогами.

Землеустройство всех бедняцких, маломощных середняцких и коллективных хозяйств осуществлялось за государственный счет. За исполнение землеустроительных действий для других землепользователей могла устанавливаться плата в порядке, предусмотренном законодательством союзных республик (законодательством союзных республик могли быть предусмотрены натуральные повинности населения, необходимые для проведения землеустроительных работ).

Землеустройство выполнялось под общим руководством и контролем Народного комиссариата земледелия местными земельными органами через уполномоченных ими на то землеустроителей. Непосредственное наблюдение за выполнением землеустроительных действий возлагалось на сельские советы, районные и волостные исполнительные комитеты и соответствующие им органы.

Общими началами регулировались и вопросы переселения (ст. 23–28). В частности, отмечалось, что переселение производится в целях планового освоения необжитых и малообжитых районов и использования их природных богатств для увеличения сельскохозяйственной и промышленной продукции, а также в целях ослабления перенаселенности отдельных местностей Союза ССР и улучшения хозяйств остающегося в них населения. Организация переселения и порядок выхода, передвижения и хозяйственного устройства переселенцев определялись законодательством Союза ССР и союзных республик, по принадлежности. В частности, законодательством союзных республик устанавливались порядок и нормы предоставления земли переселенцам.

Впрочем, проект Общих начал землепользования и землеустройства, опубликованный для обсуждения, вызвал серьезные дискуссии идеологического и правового характера[67]. Объяснить это можно формированием нового порядка землепользования при исключительной государственной собственности на землю, к тому же вопрос крестьянского землевладения по-прежнему оставался актуальным. Необходимо было очертить права на землю, прописать правила владения землей на основе права пользования, найти оптимальные варианты земельных отношений, которые устраивали бы всех участников земельных отношений. Серьезные споры вызывали и права союзных республик, справедливо считавших, что субъектом национализации земли являются союзные республики. «Республиканцы» предлагали закрепить норму, в соответствии с которой вся земля в пределах союзной республики составляла государственную собственность этой республики. Данная дискуссия стала уникальным явлением в политической жизни страны, потому что оказалась последней, когда допускалась такая свободная форма выражения и защиты союзными республиками своих экономических интересов. Вызвавший дискуссию документ оказал бесспорное влияние на дальнейшую земельную политику союзного правительства уже после свертывания НЭПа и с началом коллективизации, когда любое свободомыслие и высказывание даже рациональных идей с позиций организации эффективного землепользования стало невозможным.

Вопросы землеустройства находили отражение и в инструкциях Наркомзема СССР. Так, порядок землеустройства при определенных случаях устанавливался Инструкцией Наркомзема СССР (утв. Постановлением СНК СССР от 7 июля 1935 г.) «О выдаче сельскохозяйственным артелям государственных актов на бессрочное (вечное) пользование землей»[68].

3

В Советском Союзе основные землеустроительные мероприятия выполнялись по планам, которые утверждались Советом министров СССР. Землеустройство продолжалось и во время Великой Отечественной войны, но в меньшем объеме. В 1943–1945 гг. были проведены землеустроительные мероприятия в районах, подвергшихся немецкой оккупации. Они имели целью восстановление социалистического землепользования, восстановление земельно-учетных документов (колхозных земельно-шнуровых книг, государственных книг регистрации земли) и выдачу колхозам новых Государственных актов на вечное пользование землей. В результате около 236 тыс. колхозов получили государственные акты, закрепившие свыше 500 млн га земли за колхозами навечно. После войны основными землеустроительными мероприятиями стал отвод земель государственным предприятиям и учреждениям, городским поселкам, общественным организациям и другим землепользователям. Одной из задач землеустройства являлось уничтожение недостатков землепользования (чересполосица, вклинивание, дальноземелье и др.)[69].

Указом Президиума Верховного Совета СССР от 26 августа 1948 г. о праве граждан на покупку и строительство индивидуальных жилых домов отвод гражданам земельных участков (как в городе, так и вне города) для строительства индивидуальных жилых домов производился в бессрочное пользование. Размер земельных участков, отводимых гражданам, определялся исполкомами областных, городских и районных Советов депутатов трудящихся в соответствии с проектами планировки и застройки городов, а также с общими нормами, устанавливаемыми Советом министров СССР Важным документом, подтверждающим непрерывность работ межевого характера, является Инструкция о порядке отвода земельных участков под индивидуальное жилищное строительство на территории РСФСР[70]. Инструкция 1966 г. почти не затрагивает вопросы об установлении границ, регламентируя преимущественно процедуры и согласования управленческого характера. Согласно этой инструкции отвод земельных участков под индивидуальное жилищное строительство в РСФСР производился в городах и поселках за исключением городов, являющихся областными, краевыми и республиканскими (АССР) центрами, городов с населением свыше 100 тыс. человек и курортных городов. Предоставление земельных участков для переноса жилых домов и других строений в связи с отводом земель для государственных и общественных надобностей допускалось в пределах той местности, где произведен отвод земель. Ходатайства об отводе земельных участков для индивидуального строительства из земель колхозов, совхозов, предприятий, учреждений и организаций всех министерств и ведомств в сельской местности, гослесфонда, госземзапаса, а также из земель сельскохозяйственных предприятий и организаций, размещенных в черте городов, рабочих, курортных и дачных поселков, возбуждались и рассматривались в порядке, установленном «Положением о порядке возбуждения и рассмотрения ходатайств об отводе земельных участков для государственных, общественных и других надобностей», утвержденным Постановлением Совета министров РСФСР от 25 февраля 1966 г. № 197. В деле отвода земельного участка должен был быть представлен пакет документов, включая план (чертеж) землепользования, из которого отводился земельный участок, с экспликацией земель. В городах, рабочих, курортных и дачных поселках при наличии на участке двух отдельно стоящих домов, принадлежащих разным владельцам, земельный участок мог быть разделен и образованы два самостоятельных домовладения. Правовое оформление отвода земельных участков для индивидуального жилищного строительства осуществлялось решением исполкомов городских и районных Советов депутатов трудящихся.

Земельная политика советского государства отражала его основные цели по созданию надежного базиса для развития сельскохозяйственного производства. Задачи и содержание землеустройства определялись Программой КПСС, Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.), решениями мартовского (1965 г.), июльского (1970 г.) Пленумов ЦК КПСС, XXV съезда КПСС, постановлением Верховного Совета СССР «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов», постановлениями ЦК КПСС и Совета министров СССР «О неотложных мерах по защите почв от ветровой и водной эрозии», «О мерах по дальнейшему развитию сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР» и другими магистральными решениями партии и правительства о развитии народного хозяйства.

В соответствии с Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик землеустройство включало следующие землеустроительные действия:

1) образование новых, а также упорядочение существующих землепользовании с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель; уточнение и изменение границ землепользовании на основе схем районной планировки; 2) внутрихозяйственную организацию территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и др.), а также разработку мероприятий по борьбе с эрозией почв; 3) выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народно-хозяйственного освоения; 4) отвод и изъятие земельных участков; 5) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты населенных пунктов; 6) проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.

Землеустроительные действия предполагали не только организацию территории, но и осуществление мероприятий по охране и восстановлению деградировавших земель. Природоохранительный аспект находил отражение и в дефинициях землеустройства. В советской землеустроительной науке под государственным землеустройством понималась система мероприятий по организации полного, рационального, эффективного использования и охране земельных ресурсов страны, образованию и совершенствованию землепользовании, организации территории и повышению культуры земледелия в сельскохозяйственных предприятиях[71]. В целом в землеустроительных работах существенную часть занимало землеустройство колхозов и совхозов[72]. В советском землеустройстве самое серьезное внимание уделялось и вопросам организации землеустроительного проектирования[73].

Земельный кодекс РСФСР 1970 г.[74] вводит понятие «государственное землеустройство». Согласно этому Земельному кодексу под землеустройством понималась система государственных мероприятий, направленных на осуществление решений государственных органов в области пользования землей.

Задачами государственного землеустройства назывались: организация наиболее полного, научно обоснованного, рационального и эффективного использования земель, повышение культуры земледелия и охрана земель. Устанавливалось, что землеустройство, включая проектно-изыскательские, съемочные и обследовательские работы, проводится за счет государства. По содержанию землеустройство в РСФСР ничем не отличалось от законодательства СССР и также подразделялось на межхозяйственное и внутрихозяйственное и включало следующие землеустроительные действия:

1) образование новых, а также упорядочение существующих объектов землепользования с устранением чересполосицы и других неудобств в расположении земель; уточнение и изменение границ землепользовании (с изм. и доп., внесенными Указом Президиума ВС РСФСР от 12 марта 1980 г.);

2) внутрихозяйственную организацию территории колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий, организаций и учреждений с введением экономически обоснованных севооборотов и устройством всех других сельскохозяйственных угодий (сенокосов, пастбищ, садов и др.), а также разработку мероприятий по борьбе с эрозией почв;

3) выявление новых земель для сельскохозяйственного и иного народно-хозяйственного освоения;

4) отвод и изъятие земельных участков;

5) установление и изменение городской черты, поселковой черты и черты сельских населенных пунктов;

6) проведение топографо-геодезических, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий.

В процессе землеустройства составлялись землеустроительные проекты, а также документы на право пользования землей.

Собственно землеустроительный процесс состоял из подготовительных работ, составления проекта землеустройства, рассмотрения и утверждения проекта, перенесения проекта в натуру (на местность), оформления и выдачи землеустроительных документов, осуществления авторского надзора за выполнением проекта землеустройства[75].

Земельный кодекс устанавливал и порядок проведения землеустройства.

Землеустройство проводилось по решению соответствующих государственных органов, по инициативе землеустроительных органов или по ходатайству заинтересованных землепользователей. Осуществлялось землеустройство государственными землеустроительными органами.

Землеустроительные проекты составлялись при участии заинтересованных землепользователей и после утверждения переносились в натуру (на местность) с обозначением границ землепользовании межевыми знаками установленного образца.

Установленная в порядке землеустройства внутрихозяйственная организация территории являлась обязательной для колхозов, совхозов и других сельскохозяйственных предприятий.

Необходимо заметить, что советское законодательство и наука имели пробелы в части вопросов решения земельных споров в судебном порядке. Земельные иски стали возможны только с момента установления многообразия форм собственности, в СССР они не могли получить развитие, потому что с 1917 г. были уничтожены исторически сложившиеся формы и типы землевладения и землепользования. Режим землепользования и вся земельно-правовая сфера были подчинены административному способу управления земельными ресурсами и квазиобороту земельных участков. Последствия административного управления и разрешения споров выражались в неразвитости судебных межевых споров, т. е. споров о границах землепользовании как самостоятельного типа общественных отношений.

Застой в землеустроительных работах в 1990-х годах был вызван главным образом проблемой недофинансирования, что привело к нарушению всей системы землеустройства. В числе других существенных проблем можно назвать:

• непродуманное осуществление земельной реформы с точки зрения правовой и научной обоснованности;

• изменение количества сельхозпредприятий, площади землевладений, землепользовании и состава угодий в результате перераспределения земель;

• неэффективную организацию государственного контроля за использованием и охраной земель;

• и другие[76].

Принятие Земельного кодекса РФ 2001 г., Федерального закона «О землеустройстве» 2001 г., а также целого ряда подзаконных нормативных актов вывело землеустройство на новый качественный уровень. Федеральный закон «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г. № 78-ФЗ заложил основы современного регулирования землеустроительных отношений.

4

ЗК РСФСР 1922 г. предусматривал административно-квазисудебный порядок рассмотрения земельных споров, что не было особенностью именно советского периода. Выше мы уже говорили об административном порядке рассмотрения земельных споров в эпоху Российской империи, который сосуществовал с судебно-межевым разбирательством сначала в уездных, а затем окружных судах.

Согласно ст. 206 ЗК РСФСР 1922 г. для разрешения споров по земельным делам учреждались земельные комиссии: волостные, уездные и губернские, причем дела в земельных комиссиях рассматривались в порядке состязательного процесса.

Ведению земельных комиссий подлежали все спорные дела, возникавшие при землеустройстве, а также все споры о правах на землепользование, как-то: групповое или индивидуальное землепользование, выделы земли из общества, общие частные переделы земли, полное или частичное лишение пользователей находящейся в их пользовании земли в установленных законом случаях, изменение размеров, границ, местоположения и состава землепользования (землеустройство, мелиорация, дорожное строительство, отчуждение для государственных и общественных надобностей и т. д.), семейные разделы в части, касающейся раздела земли, и другие споры по землепользованию. Кроме того, к ведению земельных комиссий относилось утверждение всех без изъятия проектов землеустройства. Волостные и районные земельные комиссии состояли при соответствующих исполнительных комитетах и образовывались в составе председателя из числа членов исполнительного комитета по его назначению и двух членов. Члены волостной земельной комиссии избирались на волостном съезде советов, а в районных земельных комиссиях один член избирался районным съездом советов, а один назначался окружным земельным органом из числа землеустроителей. Все члены земельных комиссий при отправлении ими судейских обязанностей пользовались правами народных судей.

При всей специфичности организации работы земельных комиссий следует отдать должное процедурам назначения членов комиссии, при котором учитывались все особенности земельных споров, имеющих в своей основе чаще всего землеустроительные ошибки, поэтому в составе комиссии был представлен и землеустроитель.

Общими началами землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 г. устанавливалось, что споры, возникающие при землеустройстве, а также споры о правах на землепользование и просьбы о восстановлении нарушенного владения разрешаются по месту нахождения земель, в отношении которых возникли соответствующие споры, в порядке, устанавливаемом законодательством союзных республик.

Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик[77] 1968 г. был также предусмотрен общий модельный порядок разрешения земельных споров. Земельные споры между колхозами, совхозами, другими государственными, кооперативными, общественными предприятиями, организациями, учреждениями и гражданами должны были разрешаться Советами министров союзных республик, Советами министров автономных республик, исполнительными комитетами краевых, областных, окружных, районных, городских, сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся в порядке, устанавливаемом законодательством союзных республик. Устанавливалось, что споры колхозов, совхозов, других государственных, кооперативных, общественных предприятий, организаций и учреждений одной союзной республики по вопросам пользования землей на территории другой союзной республики рассматриваются комиссией, образуемой на паритетных началах из представителей заинтересованных союзных республик. В случае, если комиссия не приходила к согласованному решению, споры по указанным вопросам подлежали рассмотрению Советом министров СССР.

Споры между совладельцами индивидуальных строений на землях городов, поселков городского типа и на отводимых исполнительными комитетами сельских Советов депутатов трудящихся земельных участках в сельских населенных пунктах о порядке пользования общим земельным участком должны были рассматриваться судами. Имущественные споры, связанные с земельными отношениями, рассматривались в порядке, установленном законодательством Союза ССР и союзных республик. ЗК РСФСР 1970 г. применительно к земельным спорам воспроизводил в целом положения Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик с конкретизацией прав исполнительных органов власти. Так, согласно ст. 133 ЗК РСФСР, земельные споры рассматривались по заявлению одной из сторон исполнительными комитетами местных Советов народных депутатов. Для подготовки материалов по разрешению земельных споров исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов могли в необходимых случаях образовывать комиссии из депутатов местных Советов народных депутатов, представителей землеустроительных органов и специалистов сельского хозяйства. Орган, рассматривающий земельный спор, принимал постановление (решение), в котором могли быть предусмотрены порядок исполнения постановления (решения) и мероприятия по восстановлению нарушенного права землепользователя.

Что касается основных видов земельных споров в 1970—1980-х годах, то это были следующие:

• споры, которые возникали в связи с предоставлением и изъятием земли для несельскохозяйственных целей;

• споры, возникавшие в процессе осуществления права землепользования, связанные с нарушением правомочий владения и пользования землей (эти споры, как правило, возникали между сельскохозяйственными и несельскохозяйственными землепользователями по поводу неправомерных действий последних, нарушавших право землепользования сельскохозяйственных предприятий и наносивших им большие убытки);

• споры, связанные с проведением межхозяйственного землеустройства (в связи с отводом земельного участка в натуре на основании решения о предоставлении земли, вынесенного уполномоченным на то органом государственного управления);

• споры между землеустроительными и государственными органами в связи с отказом последних утвердить предъявленный землеустроительный проект;

• споры между гражданами и колхозом в связи с отказом колхоза предоставить в пользование земельный участок[78];

• наконец, споры о границах землеустраиваемых участков при составлении землеустроительного дела.

Все эти споры, как мы уже говорили, разрешались в административном порядке, в них разбирались земельные права землепользователей. По мнению И.А. Иконицкой, большое количество земельных споров было связано с имущественными гражданскими спорами (имущественные споры, возникающие при изъятии земельных участков у прежних землепользователей и возмещении причиненного изъятием ущерба; имущественные споры, связанные с самовольным захватом колхозных земель и неправомерным снятием урожая сельскохозяйственных культур). Такого рода имущественные споры и споры смешанного характера (земельно-имущественные) разрешались судами. Поэтому нет противоречий в позициях И.А. Иконицкой и Г.А. Аксененка[79] по поводу природы земельных споров. Г.А. Аксененок в монографии 1958 г. излагает свою позицию так: «…общей чертой земельно-правового режима СССР является особый характер земельных споров, заключающийся в том, что всякий земельный спор может быть только спором о праве пользования, а не о праве собственности и что он не является имущественным спором»[80]. Таким образом, можно уверенно говорить о том, что характерной чертой чисто земельного спора являлся в советский период спор о землепользовании.

С момента введения в действие Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 г. земельные споры стали рассматриваться также судами общей юрисдикции и арбитражными судами в качестве второй инстанции. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» соответствующие нормы ЗК РСФСР 1991 г. были признаны недействующими; граждане и организации получили право обращаться за защитой своих земельных прав непосредственно в суд[81]. Этим самым была подведена черта под целой «административной» эпохой и произошел возврат к судебному порядку рассмотрения земельных споров. В последующем изменился сам характер земельных споров, в результате чего возникли (или правильней даже сказать – были «восстановлены в правах») земельные иски, о чем подробный разговор состоится в гл. III и IV наст. изд.

1

Правовые основы приватизации земель в Российской Федерации необходимо рассматривать в неразрывной связи с вопросами эволюции правового регулирования приватизации земли с 1990-х годов, когда, собственно, и стартовала земельная реформа. Реализация этой реформы осуществлялась путем постепенного нормативно-правового регулирования земельных отношений. Характерной особенностью этого периода являлось то, что приватизация в условиях исключительной собственности государства на землю выступала первичным способом приобретения права частной собственности на земельные участки физическими и юридическими лицами. Насколько были масштабны мероприятия по реализации земельной реформы, видно из следующего: с 1991 по 2001 г. в области землепользования, межевания (землеустройства) в России на федеральном уровне было принято 32 закона, 53 указа Президента Российской Федерации, 180 постановлений правительства, 242 нормативно-правовых акта Госкомзема[92].

Приватизация земель сельскохозяйственного назначения требовала особых мер контроля, четкого и жесткого правового регулирования по многим причинам: ценность земель данной категории; важность сохранения целевого назначения и фонда земель сельскохозяйственного назначения, особенно пахотных земель; создание новых видов хозяйствования и, что немаловажно, сопровождение процессов создания собственников земельных участков, обеспечения безболезненного «развода», перераспределения земель с тем, чтобы в будущем избежать массовых земельных споров; и наконец, приватизация земель сельскохозяйственного назначения предполагала урегулирование вопросов статуса земельных долей.

Возвращение земельных участков и земельных долей в оборот произошло в связи с проведением земельной реформы 1990-х годов, основной целью которой стало восстановление частной собственности на землю и установление особого режима при передаче в частную собственность земель сельскохозяйственного назначения.

Основными нормативными правовыми актами, обеспечившими правовую основу земельной реформы в России, стали: Конституция РСФСР; Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. № 374-1 «О земельной реформе»; Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. № 443 -1 «О собственности в РСФСР»; Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. № 348-1 «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»; Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г.; Закон РФ от 11 октября 1991 г. № 1738-1 «О плате за землю» и Закон РФ от 23 декабря 1992 г. № 4196-1 «О праве граждан Российской Федерации на получение в частную собственность и на продажу земельных участков для ведения личного подсобного и дачного хозяйства, садоводства и индивидуального жилищного строительства». Однако в этих законах были лишь обозначены общие контуры, юридические конструкции предстоящих земельной и аграрной реформ.

На первом этапе реализации аграрной реформы Постановлением Совета Министров РСФСР от 18 января 1991 г. № 30 была утверждена Республиканская программа проведения земельной реформы на территории РСФСР, которая действовала до 1995 г. Программа, содержавшая раздел «Землеустроительное обеспечение аграрной реформы», предусматривала составление схемы землеустройства по 1840 административным районам с целью создания специального фонда земель крестьянских и личных подсобных хозяйств, развития садоводства и огородничества, а также выполнение необходимых аэрофотогеодезических, изыскательских и обследовательских работ для обеспечения информацией о земле физических и юридических лиц, органов управления.

В рамках реализации программы составлялись землеустроительные документы по передаче в ведение сельских и поселковых советов земель в границах населенных пунктов, а также вне их границ с целью расширения индивидуального жилищного строительства и личных подсобных хозяйств; проводилось в порядке межевания уточнение границ земель, переданных в ведение местных администраций, а также разрабатывались десятки тысяч проектов по размещению крестьянских (фермерских) хозяйств с установлением границ земельных участков крестьянских (фермерских) хозяйств на местности.

Землеустроительный аспект аграрной реформы до сих пор не утратил своей актуальности и имеет существенное значение для участников общей долевой собственности и кадастровых инженеров при подготовке проектов межевания и межевых планов, а также в спорах по согласованию размера и местоположения границ выделяемых земельных участков.

Землеустроительные мероприятия стали важнейшим инструментом, обеспечивавшим техническую сторону приватизации не только в смысле установления границ объектов землеустройства (в подавляющем большинстве – земельных участков), но и в последующей защите прав владельцев соседних или смежных участков. Не случайно именно в 1990-е годы появляется широко известная всем землеустроителям Инструкция по межеванию земель 1996 г., которая повлияла и на конструкцию земельных исков. Землеустроительное обеспечение приватизации земель стало важной частью организационно-правовой основы земельной реформы[93].

В Рекомендациях[94] по реорганизации колхозов и совхозов, утвержденных Минсельхозом России 14 января 1992 г., давалось первое подробное описание процедур приватизации и реорганизации.

Этот документ проводил четкую грань между приватизацией земли в сельском хозяйстве и реорганизацией предприятий: «Приватизация представляет собой процесс получения гражданами и юридическими лицами государственных и муниципальных фондов безвозмездно или в виде выкупа. В колхозах и совхозах приватизации подлежит земля, а реорганизация – это процессы разделения предприятия на более мелкие предприятия, слияния с другими предприятиями или преобразования их в иную организационно-правовую форму… Колхозы и совхозы не приватизируются, а подлежат реорганизации в соответствии с действующим законодательством».

Конкретные положения и порядок реализации земельной реформы содержались и регулировались подзаконными нормативными правовыми актами, которые играли определяющую роль в социально-экономической жизни государства. Это прежде всего указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и, наконец, ведомственные акты. Письма, инструкции и положения Мин-сельхоза России и Роскомзема являлись практическими руководствами по применению указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Во многом благодаря именно этим руководствам большинство внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации хозяйств уже до 4 сентября 1992 г. осуществило все мероприятия, предшествующие приватизации земли[95].

Указом Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (далее – Указ Президента РФ № 323) определялись сроки и порядок реорганизации колхозов и совхозов. В преамбуле и тексте Указа Президента РФ № 323 непосредственно использовались такие понятия, как «приватизация земель»; «бесплатная передача земли в собственность» гражданам, коллективам колхозов, другим кооперативным сельскохозяйственным предприятиям, акционерным обществам, в том числе созданным на базе государственных сельскохозяйственных предприятий; «переход к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности»; «земельная доля (пай)»; «выделение земельной доли в натуре». Пунктом 13 Указа Президента РФ № 323 работникам сельскохозяйственных предприятии, имеющим земельные доли или земельные акции, разрешалось продавать их другим работникам хозяйства или хозяйству по свободным ценам. Это явилось первым шагом к обороту земельных долей, что впоследствии было закреплено и развито в Указе Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» и Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»[96].

Указом Президента РФ № 323 колхозы и совхозы были обязаны провести реорганизацию, привести свой статус в соответствие с Законом РСФСР от 25 декабря 1990 г. № 445-1 «О предприятиях и предпринимательской деятельности» и перерегистрироваться в соответствующих органах. Коллективам сельскохозяйственных предприятий, использующих землю на праве бессрочного (постоянного) пользования, необходимо было до 1 марта 1992 г. принять решения о переходе к частной, коллективно-долевой и другим формам собственности в соответствии с Земельным кодексом РСФСР.

Таким образом, Указ Президента РФ № 323 подразумевал осуществление аграрной реформы в двух направлениях и в рамках двух самостоятельных юридических конструкций: приватизации и реорганизации. Непосредственной отправной точкой как реорганизации юридических лиц (совхозов и колхозов), так и реформирования землепользования должны были стать решения учредительных собраний (конференций) трудовых коллективов. В этом указе лишь вскользь затрагиваются технические аспекты приватизации, т. е. не раскрываются используемые понятия, не перечисляется круг лиц, у которых возникает право на получение земельных и имущественных долей и паев, даже в общих чертах не раскрывается содержание процедур, которые должны использоваться для получения гражданами земельных и имущественных паев. Технический аспект приватизации разъяснялся в постановлениях Правительства РФ, рекомендациях и инструкциях Роскомзема.

Постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» (далее – Постановление Правительства РФ № 86) предусматривало, во-первых, создание районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации. Во-вторых, если в Указе Президента РФ № 323 речь шла о праве органов местной администрации принимать решения о перераспределении земель, то Постановление Правительства РФ № 86 упорядочивало проведение мероприятий по разграничению находящихся в пользовании колхозов и совхозов земель, выделение земель, остающихся в государственной собственности и передаваемых гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность. Такое разграничение фактически могло реализоваться только в ходе подготовки проекта перераспределения земель.

В соответствии с положениями Постановления Правительства РФ № 86 наделение земельным паем тех или иных лиц находилось в компетенции коллектива хозяйства; кроме того, все члены колхоза и работники совхоза, в том числе и ушедшие на пенсию, получали право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Такое право могло возникнуть и у работников объектов социальной сферы, расположенных на территории хозяйства. Размер земельной доли (пая) устанавливался в натуральном или стоимостном выражении.

В письме Госкомзема от 10 января 1992 г. № 3-15/51 «О среднерайонной норме бесплатной передачи земли в собственность граждан» пояснялось, что при расчете среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность (средней земельной доли) вся площадь сельскохозяйственных угодий (в том числе пашни) в пределах всех сельскохозяйственных предприятий района, за исключением земель, передаваемых в ведение сельских, поселковых, городских Советов народных депутатов, делится на суммарную численность лиц, работающих в сельском хозяйстве (включая пенсионеров, ранее работавших в сельском хозяйстве), а также лиц, занятых в социальной сфере на селе. Устанавливалось также, что определение среднерайонной нормы бесплатной передачи земли в собственность граждан с учетом качества земель и их местоположения производится согласно прилагаемым примерам расчета.

Видимо, чтобы придать этим положениям письма Госкомзема юридическую силу, они были подтверждены Указом Президента РФ от 2 марта 1992 г. № 213 «О порядке установления нормы бесплатной передачи земельных участков в собственность граждан».

Постановлением Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе развития аграрной реформы в Российской Федерации» вводилась новелла, согласно которой в дополнение к Постановлению Правительства РФ № 86 устанавливалось, что в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством. При этом должно было быть обеспечено безоговорочное право выхода со своим земельным и имущественным паем любого члена колхоза (работника совхоза), кооператива, товарищества, акционерного общества, ассоциации и других предпринимательских структур из их состава для создания крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия (организации).

Согласно этим вновь вводимым положениям приватизация земли ставилась в прямую зависимость от решения о реорганизации предприятия. Однако рекомендации по реорганизации колхозов и совхозов не только четко разделяли эти два института, но и допускали приватизацию земли и одновременно сохранение прежней организационно-правовой формы предприятия. Все правовые и организационные несогласованности можно объяснить только спешностью земельной реформы, путаницей, а порой и слабой координацией работы органов исполнительной власти, самого Правительства РФ. Правительственная новелла впоследствии будет воспроизведена в п. 5 Положения о реорганизации колхозов, совхозов и приватизации государственных сельскохозяйственных предприятий, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 4 сентября 1992 г. № 708.

Для аграрной реформы Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» стал вторым по значимости нормативным правовым актом после Указа Президента РФ № 323. По мнению Г.В. Савенко, два положения Указа № 1767 имели революционное значение для завершающего этапа реформы: в соответствии с п. 3 и 4 право собственности на земельные доли должно было удостоверяться документом, форма которого специально разработана и утверждена названным указом. Тем самым, по убеждению Савенко, косвенно признавалось, что государственный акт образца 1991 г. и свидетельства образца 1992 г. для этих целей малопригодны, поскольку собственникам земельных долей предоставлялось право распоряжаться своими долями без согласия коллектива сособственников. (Хотя Указ Президента РФ от 27 октября 1993 г. № 1767 предусмотрел преимущественное право собственников земельных долей на приобретение земельных долей перед иными покупателями, это не послужило препятствием для начала массовой скупки земельных долей как от имени самих участников долевой собственности, так и на имя третьих лиц, которые приобретали права на доли на основании договора дарения земельной доли[97].)

Конец ознакомительного фрагмента.