Глава 2
История правового регулирования земельных отношений в России
2.1. Феодальное поземельное право в период IX–XVIII вв.
Становление и развитие правового регулирования земельных отношений определяется конкретно-историческими условиями существования государства, особенностями государственного устройства. В зависимости от объективных предпосылок определялись формы земельной собственности и организационные формы землевладения, что и определяло особенности земельного строя соответствующего периода.
Феодальное поземельное право формировалось преимущественно на основе обычаев. Первым нормативным правовым актом, содержавшим нормы земельного права, явилась Русская правда, относящаяся к периоду XI–XII вв. Русская правда являлась общегосударственным источником права и действовала наряду с сохранившими юридическую силу обычаями. На данном историческом этапе правом регулировалась защита границ землевладений. Так, в Русской правде содержались нормы, предусматривавшие ответственность за нарушение межевых границ. Так, в п. 71 говорилось об ответственности в форме штрафа за уничтожение межевых знаков.
Однако на правовое регулирование земельных отношений в данный период существенное влияние оказала сложившаяся форма государственного устройства. В период феодальной раздробленности часть русских земель находилась под влиянием немецкого «городского права», послужившего основой формирования феодальных вечевых республик с преобладанием княжеской земельной собственности, определявшей относительную автономность управления (Северо-Восток и Юго-Запад Руси). Источником правового регулирования в северо-восточных и западнорусских землях являлись княжеские уставы, которые регулировали преимущественно порядок управления в княжествах. Защита прав на земельные участки не регулировалась, поскольку вся власть в княжестве принадлежала князьям.
Однако в некоторые районах Руси (Псковская и Новгородская вечевые республики) сложился обширный слой крупных и мелких земельных собственников (бояр, горожан – членов сельской общины и смердов сельских общин). В Пскове и Новгороде основными источниками были Судные грамоты, основной задачей которых являлось установление широкой системы гарантий для собственников земельных участков. О значимости, которую придавали в феодальных республиках регулированию земельных отношений, говорит тот факт, что девять из сорока двух статей Новгородской Судной грамоты посвящены регулированию земельных отношений. Разрешением земельных споров, как в Новгороде, так и в Пскове, занимались архиепископы, при этом законодательно ограничивалось влияние князя на разрешение земельных вопросов (см. ст. 78, 79 Псковской Судной грамоты 1467 г.)[15].
Таким образом, развитие института земельной собственности в условиях феодального строя исторически связано с развитием демократических институтов. В той части государства, где демократические институты отсутствовали (большая часть княжеств Киевской Руси, Великое княжество Московское), институт собственности заменялся распределением земель пользователям. В областях с развитыми формами демократии (Псковская и Новгородская вечевые республики), широким слоем земельных собственников получают развитие правовые гарантии для собственников земель.
Обычно-правовое регулирование земельных отношений было присуще отдельным народностям. Так, развита была данная форма регулирования земельных отношений зырян – народности, существовавшей в период с XVI по I пол. XVIII в. Обычаи, регулировавшие земельные отношения данного периода, имели ряд особенностей. Во-первых, обычаи имели особую направленность, которая состояла в осуществлении освоения свободных земель (колонизации). Этот путь соответствовал укладу жизни населения, а именно их изолированностью от центральных регионов, сложившимися естественно-историческими и бытовыми условиями края. «Север был чужд тех переживанiй и историческихъ пертурбацiй, которыя пришлись на долю остальных частей русскаго государства. Такъ, онъ совсемъ не испыталъ татарскаго режима и совершенно не знал крепостного права. Поэтому онъ не зналъ, конечно, и соединенныхъ съ этимъ последнимъ земельно-правовых нормъ и хозяйственныхъ отношенiй»[16].
Отсутствие государственного вмешательства в силу удаленности данных районов от центральной части российского государства привело к тому, что длительное время на данные территории не распространялось законодательство, регламентировавшее отношения государства и крестьян. Именно обычаями были сформированы формы поземельных отношений у данных народностей. Выделяют две основные формы:
1) ограниченно-захватная форма, которая предполагает, что захваченный участок может находиться во владении лица лишь при условии обработки; отсутствие последней дает другому право на занятие участка;
2) уравнительная форма, при которой вводится принцип уравнения земли между членами общины[17].
Названные формы не были рассчитаны на длительное землепользование, что было обусловлено преобладанием кочевого образа жизни зырян. Таким образом, обычное право данных народностей было направлено на регулирование захвата земель, который являлся в силу названных обычаев правомерным способом приобретения земли по праву первого владения.
Управление земельными отношениями в указанный период осуществлялось общиной[18]. Община признавала и охраняла общественным мнением и нормами обычного права не только занятый для сельскохозяйственных целей участок земли, но и права расчистившего и эксплуатирующего его лица. Обычай свободного захвата земли существовал у зырян до начала XVIII века.
Кардинальное изменение земельного строя российского государства, связанное с формированием нового типа землевладельцев, началось в середине XVI века с принятием Приговора от 3 октября 1550 г. Этим Приговором тысяча служилых людей была наделена поместными дачами под Москвой. Реформа, созвучно содержанию, получила название «тысячной». С этого момента началось формирование класса помещиков, а формой землепользования явилось вотчинное землевладение. Права помещиков признавались наследуемыми, что придавало данным правам сходство с правом собственности. Таким образом, данным актом впервые созданы правовые основы развития института наследуемого владения, получившего развитие в земельном законодательстве российского государства.
2.2. Земельный строй Российской империи. Развитие земельного права в России до 1861 года. Земельная реформа 1861 года. Столыпинская аграрная реформа
В период окончания феодальной раздробленности и формирования Российской империи (XVIII в.) кардинально меняется система правового регулирования земельных отношений. Региональные правовые акты (Судные грамоты, уставы) приобретают юридическую силу местных узаконений, подчиненных императорским законам. Основным источником права становится Свод Законов Российской империи. Наряду с общегосударственными законами действовали региональные нормативные акты (Гражданское уложение Царства Польского, Свод гражданских узаконений губерний остзейских и др.[19]). На локальном уровне действовали также местные обычаи.
В Своде законов получили отражение нормы, регулирующие порядок пользования публичными землями, в частности, отношения государственной собственности, поземельного налога, органов и порядка управления земельным фондом, порядка межевания и описания земель (землеустройства), порядок административного распределения земель (поземельного устройства), порядок пользования частными лицами государственными землями и др.[20]
В этот период завершается длительный процесс установления единого правового режима поместий и вотчин. Право собственности на землю продолжало оставаться одной из важнейших привилегий дворянства, однако оно было связано с обязанностью несения службы[21]. Правовой режим вотчины существенно изменился. Кроме титула наследуемого владения вотчина порождает также особый социальный статус и выражает не чисто гражданский, но государственный характер приобретенного права[22].
Впервые понятие недвижимого имущество и режим единонаследия получили отражение в Своде законов Российской империи, издание которого было предусмотрено Указом 18 февраля 1700 г. Одним из основных достижений реформ, проводимых Петром I, стало установление единых правовых основ регулирования режима недвижимого имущества. Режим вотчинных прав был распространен на все виды землевладений. В этот период введена самостоятельная разновидность прав на землю – неполные права. Одновременно отражение в законе получили многочисленные ограничения прав. Реформы этого периода послужили основой развития системы вещных прав и явились предпосылкой правового регулирования оборота недвижимости.
Однако указанные вещные права не являлись правом собственности, поскольку реализация этих прав была обусловлена осуществлением служебных повинностей. Только в 1785 году жалованной грамотой Петра III и Екатерины II была снята повинность землевладельцев и с этим историческим фактом связано появление института права собственности на землю в истории русского права[23].
В целях определения твердых границ землевладений в 1765 году манифестом Екатерины II было объявлено проведение генерального межевания частновладельческих земель. Данный Манифест послужил основой принятия комплекса нормативных актов, регулировавших данные отношения. Генеральное межевание явилось исторически первой формой осуществления государственного учета земель.
Кроме системы учета земель, Свод законов отражал и правовой режим вещных прав на землю. Так, были определены основы землепользования сервитутного типа, состоявшего в возложении на землевладельца обязанности терпеть определенные виды вторжений соседей в пределы их земельных участков. В этот период появляется общая классификация ограничений прав в зависимости от целей их установления – для участия общего и частного.
Таким образом, в Своде законов Российской империи в структурированном виде получили отражение основные положения о вещных правах и их ограничениях, а также сформированы основы управления земельными отношениями.
Однако данные нормативные акты не решали основной вопрос, связанный с обеспечением экономического развития государства. Крепостное право противоречило целям развития эффективного земледелия ввиду отсутствия экономической заинтересованности крестьянина в рациональном ведении хозяйства. Социальная напряженность в обществе, вызванная неблагоприятными экономическими условиями в стране, обусловила проведение аграрной реформы 1861 года. Результатом этой реформы явилась отмена крепостного права. Крестьяне получили земельные наделы и экономическую независимость от помещика.
Однако закрепление ограничений выкупа земельных наделов, связанное с выполнением публичных повинностей, которые зачастую были невыполнимы для крестьян, существенно ограничивало хозяйственную самостоятельность крестьян. Выкупить землю могла незначительная часть крестьян. Кроме того, сохранение общинного режима обработки земель, юридическая связанность крестьянина волеизъявлением общины по вопросу выкупа земельного участка привели к юридической ничтожности последствий аграрной реформы 1861 г. Фактически крестьянин сохранил зависимость от помещика и от общины. А следовательно, экономические предпосылки аграрных преобразований в стране сохранились и достигли наибольшего накала в начале XX века, что вызвало необходимость новых преобразований в аграрном секторе.
Указом от 9 ноября 1906 г. было положено начало аграрной реформы, основоположником которой явился известный государственный деятель Российской империи П. А. Столыпин. Целью «столыпинской реформы» являлось создание класса мелких собственников путем передачи в собственность крестьян закрепленных за ними земельных наделов и упразднение общины. Крестьяне наделялись правом приобретения земельных участков без разрешения общины. В целях развития сельского хозяйства предусматривалась также государственная поддержка крестьянства через кредиты, техническое оснащение и иное содействие развитию мелких хозяйств.
Право выбора формы землепользования принадлежало самим крестьянам. Таким образом, столыпинские преобразования в значительной степени соответствовали задачам создания полноценного оборота земель и эффективного хозяйствования крестьян. Однако указанные цели реформы не были достигнуты. К числу причин «провала» аграрной столыпинской реформы принято относить просчеты государственного регулирования и отсутствие необходимой правовой основы. Положительным итогом реформы явилось формирование многоукладной структуры аграрного сектора, который был представлен рядом организационных форм ведения хозяйства, в т. ч. хуторское, отрубное, подворное и общинное землепользование.
Академик А. В. Чаянов подчеркивал, что «путь фермерский всегда нами отрицался» и выделял две основные тенденции решения земельного вопроса: 1) американский – через развитие фермерских хозяйств; 2) кооперативные формы вертикальной концентрации хозяйства[24]. Ученый
отстаивал идею передачи земель в руки трудового крестьянства через социализацию, предполагающей отмену всякой собственности на землю, национализации, т. е. передачи земли государству, муниципализации или через создание регулируемого земледелия при запрещении свободной покупки и продажи земли. Идея социализации земли получила реализацию в ходе дальнейших аграрных преобразований в нашей стране.
2.3. Земельный строй России после революции 1917 г. Земельное законодательство СССР
Изменения государственного строя, произошедшие в России после Октябрьской революции 1917 год, были в значительной степени обусловлены причинами экономического порядка, а именно, тяжелым положением крестьянских масс, которые в этот период составляли основную часть населения страны. Именно поэтому основным вопросом революционных преобразований явился земельный вопрос.
Декретом о земле, принятым на второй день после Октябрьской революции, право частной собственности отменялось, какие бы то ни было сделки с землей запрещались. Изменение земельного строя являлось частью провозглашенной большевиками систематической борьбы с частной собственностью. Декретом от 8 ноября 1917 года все недвижимое имущество подлежало национализации – изъятию у собственников и передаче государству. 9 февраля 1918 г. ВЦИК утвердил Декрет о социализации земли, согласно которому устанавливалась исключительная государственная собственность на землю и ее недра. Земля передавалась в пользование трудящегося народа без выкупа. Конституция РСФСР объявила весь земельный фонд народным достоянием. В этом состояла сущность социализации земель. Исключительная государственная собственность на землю не имела гражданско-правового содержания, поскольку какой-либо оборот земель запрещался. Земля являлась объектом административных отношений, связанных с предоставлением земель в пользование лицам, осуществлявшим их освоение и обработку.
Первые этапы земельных преобразований советского периода, основанные на политических принципах военного коммунизма, привели к тяжелым экономическим последствиям для страны. Произошел резкий спад промышленного и сельскохозяйственного производства, что вызвало необходимость изменения политических методов управления экономикой и привело к формированию новой модели экономики – новой экономической политики (НЭП), сущность которой выражал принцип «политика не может не иметь первенства над экономикой»[25]и идея «смычки» мелкокрестьянской стихии и «крупной промышленности», основанной на методах хозрасчета, соединения плана и рынка. В марте 1921 года X съезд Советов народных депутатов объявил проведение новой экономической политики.
Эти политические установки явились основой введения новой организационной формы хозяйствования – кооперации – как переходной модели от капиталистического (рыночного) к социалистическому (плановому) укладу экономики. В период нэпа развивались и иные рыночные формы деятельности – тресты и иные хозрасчетные объединения.
В принятом 30 октября 1922 г. Земельном кодексе РСФСР законодательно было закреплено правовое положение сельской общины, и она получила статус юридического лица. Земельный кодекс РСФСР состоял из Основных положений и трех частей: «О трудовом землепользовании», «О городских землях и государственных земельных имуществах», «О землеустройстве и переселении».
Статья 90 Земельного кодекса РСФСР предусматривает многообразие форм использования земель: общинный (с уравнительными переделами земли между дворами), участковый (с неизменным размером земельных участков каждого двора в виде чересполосных, отрубных или хуторских участков) и товарищеский (с совместным пользованием землей членами общества, составляющими сельскохозяйственную коммуну, артель или товарищество по общественной обработке земли). В условиях многоукладного земельного строя преобладали коллективные формы использования земель.
Экономические результаты данной политики наглядно показывали преимущество рыночных методов управления экономикой по отношению к административным. Валовый доход от сельскохозяйственного производства в период нэпа (с 1921 по 1928 гг.) вырос вдвое, национальный доход увеличился втрое[26].
Однако развитие рыночных отношений не соответствовало социалистическим идеям устройства государства, направленным на формирование централизованной экономики. Процесс формирования новых экономических отношений приводил к имущественному расслоению населения. Так, после голода 1921 г. удельный вес группового землеустройства в 1922 г. снизился с 71,5 до 54,9 %, в то же время единоличного возрос с 6,4 до 10,4 %. В это время землеустройство в хуторах и отрубах в 2,3 раза превосходило колхозное[27].
В целях реализации государственной политики формирования плановой экономики, исключения имущественного неравенства граждан в 1929 г. началась всеобщая компания коллективизации и раскулачивания крестьян. С 1930 г. происходила ликвидация рыночных форм хозяйствования – синдикатов, трестов, кооперативов.
Среди институтов земельного права доминирующее положение заняли такие, как исключительная государственная собственность на землю и право колхозного землевладения. В советский период регулирование земельных отношений было направлено на недопущение увеличения приусадебных участков. С этой целью проводилось принудительное ограничение личного подсобного хозяйства.
В теории земельного права советского периода получили отражение концептуальные подходы к определению правовой модели землепользования в советский период. Г. А. Аксененок считал, что право землепользования – это установленная и санкционированная общенародным государством система норм земельного права, направленных на обеспечение планомерного распределения земли как исключительной собственности государства, определяющих условия и порядок землепользования, права и обязанности землепользователей в целях достижения правильного и наиболее рационального использования земли как всеобщего предмета труда и основного средства производства в сельском хозяйстве[28].
А. М. Турубинер полагал, что получение доходов от эксплуатации земли может служить одним из признаков лишь сельскохозяйственного землепользования, а в случае несельскохозяйственного землепользования имеет место эксплуатация земли без какого-либо извлечения доходов, т. е. непосредственное воздействие на землю в соответствии с назначением предоставленной земли. А. М. Турубинер раскрывал основные черты советского землепользования, главным образом, с позиций совокупности обязанностей, но не прав землепользователя[29].
Отношения между государством и землепользователями носили рентный характер. Государство получало плату в виде произведенной продукции, а плательщик наделялся правом передачи земельного участка во временное пользование другому лицу. При этом вознаграждение не должно было иметь денежного выражения. Например, лицо вправе было совместно с другими лицами возводить на земельном участке сооружение, определяя долю других лиц в праве собственности на возведенный объект.
В целом правовое регулирование исключало цель обогащения от использования земель и направлено было исключительно на социально ориентированное освоение земель как коллективного достояния трудящихся. С этой целью ограничивалась норма предоставления земель в пользование. Никто не мог получить в пользование земли больше, чем он в состоянии самостоятельно обработать. Трудовое землепользование являлось единственной формой использования земель в советский период.
Положения Земельного кодекса РСФСР 1922 года получили развитие в Земельном кодексе РСФСР 1970 года, в котором предусматривалась юридическая возможность ограничения прав землепользователей в государственных интересах, а также в интересах других землепользователей (ст. 21). На землепользователей возлагалась обязанность рационального и эффективного использования земли, бережного к ней отношения (ст. 20). Роль Гражданского кодекса РСФСР 1964 года сводилась исключительно к правовому обеспечению защиты интересов землепользователей в рамках «соседских» отношений. В этих целях вводились общие и специальные ограничения землепользования. Общие ограничения состояли в запрете совершения действий, нарушающих интересы соседей. Специальными являлись ограничения, установленные для отдельных видов земель (земель транспорта, промышленных предприятий, курортов, заповедников, заказников) в целях обеспечения интересов неограниченного круга лиц, связанных с безопасностью использования земель либо сохранения особо ценных в историческом, культурном, природоохранном значении земель. Правовое регулирование гражданского оборота земель как недвижимого имущества в данный исторический период законодательством исключалось.
2.4. Правовое обеспечение и итоги земельной реформы 1990-х годов
Объективные экономические предпосылки земельной реформы сложились в середине 80-х годов. Эти предпосылки имели системный характер и определялись общим экономическим спадом в стране, обусловившим необходимость изменения государственного строя.
Ключевым вопросом государственных преобразований, как и прежде, являлся земельный вопрос.
Принятием 28 февраля 1990 г. Основ законодательства Союза ССР и союзных республик о земле впервые были закреплены гражданско-правовые основы использования земель, хотя Гражданский кодекс РСФСР еще не предусматривал земельные участки в качестве объектов гражданских прав. Основное изменение режима землепользования состояло в возможности приобретения земельных участков на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного или временного пользования. Приватизация земельных участков данным актом не предусматривалась. Земля по-прежнему оставалась достоянием народов, проживающих на данной территории (ст. 3 Основ).
Первыми законодательными актами, предусмотревшими возможность приобретения земель в частную собственность, явились Закон РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», Закон РСФСР от 23 ноября 1990 г. «О земельной реформе», Закон РСФСР от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР», Земельный кодекс РСФСР от 25 апреля 1991 г. Данными законами были созданы правовые основы изменения земельного строя в нашей стране. Гражданину, изъявившему желание вести крестьянское хозяйство, земельный участок передавался в пользование, в том числе в аренду, пожизненное наследуемое владение или собственность (ст. 5 Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве»). Закон «О собственности в РСФСР» устанавливал многообразие форм собственности (частную, государственную, муниципальную собственность, а также собственность общественных объединений (организаций) (п. 3 ст. 2 Закона) в отношении таких объектов, как предприятия, имущественные комплексы, земельные участки, горные отводы, здания, сооружения, оборудование, сырье и материалы, деньги, ценные бумаги, другое имущество производственного, потребительского, социального, культурного и иного назначения, а также продукты интеллектуального и творческого труда (п. 4 ст. 2 Закона). Закон «О земельной реформе» предусматривал возможность передачи в собственность граждан земельных участков для ведения личного подсобного и крестьянского хозяйства, садоводства, животноводства, а также иных целей, связанных с ведением сельскохозяйственного производства. На этих земельных участках собственник вправе был возвести жилой дом и хозяйственные постройки. Возврат земельных участков бывшим собственникам и их наследникам не допускался, они могли получить земельные участки в собственность на общих основаниях. Иностранным гражданам земельные участки в собственность не передавались (ст. 4 Закона «О земельной реформе»).
Земельный кодекс РСФСР провозглашал равенство всех форм собственности на землю при одновременном признании земли достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Подтверждалось равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности. Кроме того, Земельный кодекс РСФСР предусматривал развитие всех форм хозяйствования: колхозов, совхозов, крестьянских хозяйств, их кооперативов и ассоциаций (ст. 3 ЗК РСФСР). Устанавливались основы платности использования земель.
Конституционное оформление права частной собственности на земельные участки получило только после принятия Закона РСФСР от 15 декабря 1990 г. «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР», провозгласившего разнообразие форм собственности на землю и их равную правовую защиту (ст. 10). Из статьи исключалось упоминание об исключительной государственной собственности на природные ресурсы, а земля провозглашалась достоянием народов, проживающих на соответствующей территории (ст. 11). Кроме того, ст. 12 Конституции РСФСР предусмотрела возможность предоставления из государственной собственности земельных участков для производства сельскохозяйственной продукции гражданам и юридическим лицам в пользование, пожизненное наследуемое владение или собственность. Изъятие земельных участков, за исключением случаев, установленных законодательством РСФСР, не допускалось. Помимо этого, Конституцией предусматривался 10-летний мораторий на куплю-продажу земли.
Дальнейшее реформирование земельных отношений осуществлялось по двум основным направлениям: во-первых, приватизация земель; во-вторых, реорганизация колхозов и совхозов. Процедуры приватизации земель были дифференцированы в зависимости от статуса земель. Первым направлением правового регулирования данных отношений являлась приватизация сельскохозяйственных земель. Приватизация земель сельскохозяйственного назначения проводилась в соответствии с нормативными актами, которые регулировали приватизацию данных земель для индивидуальных нужд граждан (садоводства, огородничества и ведения личного подсобного хозяйства) и для ведения сельскохозяйственного производства (для целей ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, осуществления сельскохозяйственной деятельности в иных организационных формах, в частности, в форме сельскохозяйственного кооператива, общества с ограниченной ответственность и акционерных обществ).
Вторым направлением приватизационных отношений являлся процесс приватизации застроенных земель. Этот процесс также был дифференцирован в зависимости от статуса объекта капитального строительства, расположенного на земельном участке. Здесь различались процедуры приватизации земель, занятых жилыми строениями, и земельных участков, занятых объектами промышленности и иными объектами специального назначения.
Для регулирования каждой из указанных групп отношений формировался комплекс специальных нормативных актов, образующих отрасль законодательства в сфере приватизации земель.
Приватизации земель сельскохозяйственного назначения регулировалась преимущественно подзаконными актами, которые предусматривали процедуру приватизации земель в рамках процесса реорганизации сельскохозяйственных организаций. Нормативную основу данных отношений составляли Указ Президента РФ от 27 декабря 1991 г. № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РФ», постановление Правительства РФ от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» и постановление Правительства РФ от 6 марта 1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в РФ».
Постановление Правительства РФ от 29.12.1991 № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» предусматривало, во-первых, создание районных и внутрихозяйственных комиссий по приватизации и реорганизации (п. п. 2 и 3). Во-вторых, разграничение земель, остающихся в государственной собственности, и земель, передаваемых гражданам в частную, индивидуальную и коллективно-долевую собственность. Такое разграничение технически реализовалось в ходе подготовки проекта перераспределения земель.
Все члены колхоза и работники совхоза, в том числе ушедшие на пенсию, имели право на бесплатный земельный и имущественный пай в общей долевой собственности. Размер доли определялся как в реальных гектарах, так и в балло-гектарах. Как правило, в свидетельствах не указывался размер земельной доли в стоимостном выражении.
Владелец пая обязан был распорядиться им в одной из следующих форм: получить на сумму пая земельный участок и средства производства с целью создания крестьянского хозяйства, частного предприятия по ремонту, строительству, обслуживанию, торговле и других предприятий; передать пай в качестве учредительного взноса в товарищество или акционерное общество; передать пай в качестве вступительного взноса в кооператив; продать пай другим работникам хозяйства или хозяйству (постановление № 86).
Постановлением Правительства РФ от 06.03.1992 г. № 138 «О ходе и развитии аграрной реформы в Российской Федерации» было введено следующее положение: «в дополнение к Постановлению Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов» установить, что в случае принятия собраниями трудовых коллективов сельскохозяйственных предприятий решений о сохранении прежней формы хозяйствования осуществляется перерегистрация колхозов и совхозов с закреплением за ними земли в соответствии с действующим законодательством. При этом должно быть обеспечено безоговорочное право выхода со своим земельным и имущественным паем любого члена колхоза (работника совхоза), кооператива, товарищества, акционерного общества, ассоциации и других предпринимательских структур из их состава для создания крестьянского (фермерского) хозяйства без согласия на то трудового коллектива или администрации предприятия (организации)».
Таким образом, на данном этапе условия приватизации земель были юридически связаны с процедурой реорганизации колхозов и совхозов.
Указ Президента РФ от 27.10.1993 г. № 1767 внес существенные изменения в механизм приватизации сельскохозяйственных земель. Собственникам земельных долей предоставлялось право распоряжаться своими долями без согласия коллектива сособственников. При этом Указ Президента РФ № 1767 предусмотрел преимущественное право собственников земельных долей на приобретение земельных долей перед иными покупателями. Тем самым были созданы правовые основы для массовой скупки земельных долей как от имени самих участников долевой собственности, так и на имя третьих лиц, которые приобретали права на доли на основании договора дарения земельной доли.
Развитие земельной реформы на данном этапе было ориентировано на создание правовых основ оборота земель. Для формирования рынка земель сельскохозяйственного назначения важную роль сыграли Постановление Правительства РФ от 01.02.1995 г. № 96 «О порядке осуществления прав собственников земельных долей и имущественных паев» и Указ Президента РФ от 07.03.1996 г. № 337 «О реализации конституционных прав граждан на землю».
Постановлением Правительства РФ от 01.02.1995 г. № 96 были утверждены Рекомендации по подготовке и выдаче документов о праве на земельные доли и имущественные паи (далее – Рекомендации по подготовке и выдаче документов) и Рекомендации о порядке распоряжения земельными долями и имущественными паями (далее – Рекомендации о порядке распоряжения). В указанных Рекомендациях содержалось два принципиальных положения: давалось определение невостребованных долей и определялась их юридическая судьба; регламентировался порядок передачи земельной доли в аренду.
Значение Указа Президента РФ «О реализации конституционных прав граждан на землю» состоит в том, что впервые закреплялся широкий перечень сделок с земельными долями. Собственник земельной доли без согласия других участников долевой собственности был вправе: передать земельную долю по наследству; использовать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) для ведения крестьянского (фермерского) и личного подсобного хозяйства; продать земельную долю; подарить земельную долю; обменять земельную долю на имущественный пай или земельную долю в другом хозяйстве; передать земельную долю (с выделением земельного участка в натуре) в аренду крестьянским (фермерским) хозяйствам, сельскохозяйственным организациям, гражданам для ведения личного подсобного хозяйства; передать земельную долю на условиях договора ренты и пожизненного содержания; внести земельную долю или право пользования этой долей в уставный капитал или паевой фонд сельскохозяйственной организации.
Помимо общего порядка реорганизации колхозов и совхозов, нормативными актами предусматривался также исключительный порядок приватизации для некоторых видов сельскохозяйственных организаций, которые могли быть приватизированы только как целостный имущественный комплекс с сохранением высокой доли государственных инвестиций в уставном капитале. Перечень сельскохозяйственных предприятий, не подпадающих под действие Постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 1991 г. № 86 «О порядке реорганизации колхозов и совхозов», был утвержден Постановлением Минсельхоза России и Госкомимущества России от 23 января 1992 г. В таком порядке, в частности, подлежали реорганизации опытные станции.
Реорганизация колхозов и совхозов предусматривалась посредством раздела земель на земельные доли, а имущества – на имущественные паи. Член колхоза и работник совхоза становились собственниками земельных долей и имущественных паев, которыми могли распорядиться способом, установленным Законом РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве». При этом названные лица получали право выхода из колхоза (совхоза) с выделом земельного участка в счет земельной доли с целью образования крестьянского (фермерского) хозяйства. Сами колхозы (совхозы) подлежали реорганизации способом преобразования в сельскохозяйственные кооперативы. Предоставление земельных участков в частную собственность осуществлялось бесплатно в пределах норм, установленных Законом РСФСР «О земельной реформе». Сверх установленной доли приобретение земельных участков осуществлялось за плату.
Внутрихозяйственный аукцион по распределению земли и имущества при реорганизации коллективных хозяйств, лежащий в основе нижегородского эксперимента, не был воспринят в большинстве регионов России, и в первую очередь там, где губернаторы вели более прагматичную политику и меньше «увлекались» реформаторством, стремясь сохранить и поддержать крупных товаропроизводителей. В качестве таких примеров можно назвать Орловскую, Самарскую области, Республики Татарстан, Чувашию, Краснодарский край и ряд других регионов, и практика показала, что именно в тех субъектах Российской Федерации, которые не пошли по «нижегородскому пути» реформирования сельскохозяйственных предприятий.
Нижегородская модель реформирования сельскохозяйственных предприятий основана на реализации принудительной реорганизации колхозов (совхозов). Она не была воспринята положительно и не нашла поддержки ни среди руководителей, ни среди рядовых тружеников села. Опыт аграрных преобразований, проведенных в отдельно взятом субъекте Российской Федерации, охарактеризован учеными-аграриями как неудачный. Затеяв крупномасштабные аграрные преобразования, политическая власть не только не сумела обеспечить надлежащую поддержку и защиту отечественного производителя сельскохозяйственных товаров, но зачастую искусственно ставила его в неравные экономические условия, заведомо обрекая российское сельскохозяйственное производство на разорение[30].
Важным этапом в развитии земельной реформы явилась Конституция РФ 1993 г. Она закрепила право частной собственности на землю, отменила все имевшиеся в прежней Конституции ограничения по распоряжению земельными участками со стороны собственника. С принятием Конституции был отменен десятилетний мораторий на продажу земельных участков и предусмотрена возможность передачи земель в частную собственность.
Принципиальное значение для утверждения права собственности на землю связано с принятием Гражданского кодекса РФ. Введение этим документом основных понятий и категорий, распространяющихся и на отношения собственности на землю, устранили много пробелов в этой области. В то же время обострилась другая проблема, связанная с соотношением земельного и гражданского права[31].
Правовую основу приватизации земельных участков, на которых расположены объекты предприятия несельскохозяйственного профиля, составили Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий после 1 июля 1994 г.[32] Данным нормативным актом регламентировался порядок приватизации земельных участков, на которых находились приватизированные предприятия. Предусматривалось исключительное право собственника приватизированного предприятия приобрести в аренду или в собственность земельный участок, на котором он находится (п. 4.6).
25 октября 2001 г. принят Земельный кодекс РФ, являющийся главным регулятором земельных отношений на современном этапе. В Земельном кодексе РФ впервые предусмотрены основные принципы земельного законодательства, отражающие особенности современного этапа земельных преобразований, система вещных прав на земельные участки, установлен приоритет земельного законодательства над иными отраслями законодательства в части регулирования земельных отношений.