Защита прав владельцев недвижимости при реконструкции. Раздел III. Что и как нужно делать для защиты прав владельцев недвижимости от реконструкции, осуществляемой на основании актов исполнительной власти (Б. В. Ильин, 2008)

Вопрос 1. Порядок защиты прав владельцев недвижимости (собственников, нанимателей, арендаторов)

Можно ли защитить интересы и права лиц, которых исполнительная власть при помощи актов о реконструкции лишает права собственности или иного права на недвижимость? Безусловно, можно. Вопрос лишь в том, что нужно предпринять и как правильно это сделать.

Узнав, что исполнительная власть пытается лишить их прав владения недвижимостью, люди используют любую возможность, чтобы воспрепятствовать этому. Они обращаются за помощью ко всем, кто, по их мнению, может помочь им: к должностным лицам (вплоть до Президента России), к средствам массовой информации, включая телевидение. Некоторые собственники, узнав о реконструкции дома, пытаются срочно продать квартиру, чтобы не получить от инвестора квартиру меньшей стоимости. Те, кто похитрее, пытаются зарегистрировать (прописать) в свои квартиры как можно больше людей, чтобы получить от инвестора недвижимость большей площади. Состоятельнее люди пытаются защитить свои интересы по-иному, пустив в ход личные связи (знакомства) и даже деньги. Известны случаи, когда проживающие в доме, подлежащем реконструкции, бизнесмены пытались перекупить инвестиционный контракт на реконструкцию этого дома.

Например, владельцы недвижимости, которая должна быть реконструирована в соответствии с постановлением № 625 (см. приложение 12; третий вопрос разд. I книги), для защиты своих прав и интересов писали письма в различные комиссии (в городскую конкурсную комиссию по подбору инвесторов на реализацию инвестиционных проектов и т. д.) и комитеты (в Комитет г. Москвы по организации и проведению конкурсов и аукционов); обращались в управу своего района и в префектуру соответствующего административного округа Москвы; размещали информацию о реконструкции их дома в сети «Интернет»; направляли письма в прокуратуру и полномочному представителю Президента России в Центральном федеральном округе.

Помимо этого, средства массовой информации публиковали статьи о ситуации, сложившейся вокруг дома, подлежащего реконструкции согласно постановлению № 625[71]. Люди даже создали товарищество собственников жилья (разд. VI ЖК РФ). Спрашивается, какой все это дало результат? Да никакой. На протяжении нескольких лет люди получали ответы на свои письма и обращения (пожалуй, ни одно их обращение не осталось без ответа), но постановление № 625 по-прежнему существует и, следовательно, должно быть исполнено. Более того, Правительство Москвы даже продлило инвестору срок реконструкции дома до 31 декабря 2007 г., издав постановление от 13 декабря 2005 г. № 1015-ПП[72].

Не обходится и без курьезов. Например, обратившись в один из административных округов г. Москвы, гражданин, чьи права и интересы затрагивались столичным актом о реконструкции, в ответ на свое обращение получил от соответствующей префектуры Москвы такое письмо: «Сообщаю, что префектурой… принято решение об отмене постановления Правительства Москвы от… №… В настоящее время структурными подразделениями префектуры готовится пакет документов для выпуска необходимого распорядительного документа».

Не правда ли, интересный документ? Префектура административного округа г. Москвы без колебаний и сомнений своим решением отменяет постановление Правительства Москвы.

Однако важно понять одно: чтобы ни предпринимали люди и организации, куда бы они ни обращались с просьбами и письмами – акт о реконструкции будет действовать. Он будет действовать до тех пор, пока принявший его орган исполнительной власти не отменит его или пока суд не признает его недействительным (ст. 13 ГК РФ).

Исполнительная власть не заинтересована отменять принятый ею акт. О причинах такой незаинтересованности можно судить хотя бы по тому, что было сказано в ответах на предыдущие вопросы книги.

Те, чьи права и интересы затрагиваются актом о реконструкции, должны знать: единственная возможность защититься от произвола исполнительной власти – обратиться за защитой своих прав, свобод и интересов в суд. Только в суде можно отстоять свои права.

Обращение в суд может иметь еще одну положительную сторону. Бывает, что лицу, обратившемуся в суд за защитой своих прав, инвестор (который реализует инвестиционный контракт) предлагал более выгодные варианты, чем другим лицам, пассивно ожидающим своей участи и, таким образом, попавшим в зависимость от инвестора. Так как же в суде отстоять свое право владения недвижимостью? Как уже говорилось ранее, акт о реконструкции действует до той поры, пока суд не признает его недействительным (ст. 13 ГК РФ). Поскольку о признании актов недействительными на основании данной статьи Гражданского кодекса немало написано и сказано, разберем наиболее важные аспекты данного вопроса, которые представляют собой отличительную особенность актов о реконструкции или малоизвестны.

Когда человек принимает решение защищать свои права в суде, он выбирает тот путь, который, по его мнению, оптимален. Оптимальным путем в нашем случае является обжалование не акта о реконструкции, а связанного с ним нормативно-правового акта.

Например, Правительство Москвы издало постановление от 16 ноября 1999 г. № 1049 (приложение 19), которое представляет собой акт о реконструкции. Госпожа Завалишина Г.А., собственник квартиры в доме, подлежащем, согласно постановлению № 1049, реконструкции, вместо того, чтобы обжаловать этот документ, обратилась в Московский городской суд с заявлением о признании недействительным, противоречащим федеральному законодательству и не подлежащим применению абз. 4 п. 3.5 Положения «О порядке переселения собственников, нанимателей, арендаторов и иных лиц из жилых помещений подлежащих освобождению домов, в которых имеется муниципальная и государственная собственность города Москвы», приложения к постановлению Правительства Москвы от 18 января 2000 г. № 30[73] (далее – постановление № 30).

Иными словами, Г.А. Завалишина решила обжаловать нормативно-правовой акт исполнительной власти г. Москвы. Мотивировала она это так: в абз. 4 п. 3.5 Положения (упомянутого в предыдущем абзаце и являющегося приложением к постановлению № 30) предусматривается, что, если стоимость предоставляемого жилого помещения выше стоимости принадлежащего на праве собственности жилого помещения и размера компенсации за непроизведенный капитальный ремонт жилого дома, разница в их стоимостях взимается с собственника в соответствии с условиями предварительного договора и подп. 2.11, 2.14 названного Положения.

Г.А. Завалишина обратилась в суд с заявлением о признании недействительной этой правовой нормы, ссылаясь на то, что она противоречит п. 2 ст. 19, п. 3 ст. 35, п. 2 и 3 ст. 40 Конституции Российской Федерации, ст. 49.3 ЖК РСФСР и нарушает ее права, незаконно возлагая на нее обязанность оплатить разницу в стоимости оставляемой квартиры и предоставляемого жилого помещения.

Московский городской суд оставил ее заявление «без удовлетворения». Заявительница обратилась за защитой своих прав в Верховный Суд, но Определением Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 января 2002 г. № 5-Г01-167 решение Московского городского суда было оставлено без изменения. Госпожа Завалишина Г.А. решила отстаивать свою правоту «до конца» и подала надзорную жалобу в Президиум Верховного Суда Российской Федерации. И только Президиум Верховного Суда (последняя, третья инстанция) вынес Определение от 2 апреля 2003 г. № 148пв-02[74], которым отменил предыдущие акты двух первых судов и, не передавая дело на новое рассмотрение, принял новое решение об удовлетворении заявления Г.А. Завалишиной о признании «противоречащим федеральному законодательству и не действующим со дня его принятия» абз. 4 п. 3.5 Положения, утвержденного постановлением № 30.

Учитывая значимость указанного определения Президиума Верховного Суда Российской Федерации № 148пв-02, предлагаем вам самостоятельно ознакомиться с его основными положениями (приложение 48).

Кажется, все сложилось замечательно. Человек обратился за защитой своих прав в суд, который вынес решение в его пользу. Однако далеко не всегда так бывает. Причины этого могут быть различными, но в данном случае интересно не это. Дело в том, что в приведенном примере заявительница оспаривала не акт о реконструкции, а лишь требование, предъявленное к ней как к владельцу реконструируемой недвижимости, оплатить разницу в стоимости оставляемой квартиры и предоставляемого жилого помещения.

Важно, как защитить права владельца недвижимости, который пытается оспорить реконструкцию своей недвижимости, например, потому, что он не хочет лишиться ее? Оспаривание нормативно-правового акта не подходит владельцам недвижимости для защиты их прав. Да и не всегда есть нормативно-правовой акт, который можно оспаривать (кстати говоря, постановлением Правительства Москвы от 19 июля 2005 г. № 516-ПП[75] постановление № 30 было признано утратившим силу в «целях приведения нормативных правовых актов города Москвы в соответствие с законодательством Российской Федерации и города Москвы»). Поэтому наиболее правильным способом защиты прав владельцев недвижимости считается обращение в суд с требованием признать недействительным акт о реконструкции, которым затрагиваются их (владельцев) права.

В зависимости от того, кем является владелец недвижимости, обращающийся в суд за защитой своих прав, – организацией, т. е. юридическим лицом; гражданином, ведущим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или гражданином России, – от того, каков характер спора (обращение в суд связанно с предпринимательской и иной экономической деятельностью обратившего лица или не связано с ней), обращаться следует или в федеральный суд общей юрисдикции, или в федеральный арбитражный суд.

Например, гражданину, занимающему жилое помещение муниципального жилищного фонда, предоставленное ему по договору социального найма, для защиты своих прав как владельца этого жилого помещения (недвижимости) следует обращаться в суд общей юрисдикции. Если же этот гражданин использует жилое помещение для осуществления индивидуальной предпринимательской деятельности (п. 2 ст. 17 ЖК РФ) и будет защищать свои права как предпринимателя, то ему нужно обращаться в арбитражный суд.

Обращение в суды общей юрисдикции или в арбитражные суды, а также порядок рассмотрения и разрешения дел о признании недействительными актов о реконструкции этими судами подчиняется нормам права. Рассмотрение этих норм выходит за рамки темы книги (они являются предметом гражданского процессуального права России), кроме особенности рассмотрения и разрешения дел о признании недействительными актов о реконструкции в судах общей юрисдикции и арбитражных судах. Вкратце остановимся на некоторых из этих особенностей.

Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14 ноября 2002 г. № 138-Ф3 предусматривает отдельное производство по делам о признании недействительными правоприменительных актов (к которым относятся акты о реконструкции). Это производство регламентируется гл. 25 ГПК «Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» (приложение 49). Поэтому обращение владельца недвижимости в суд общей юрисдикции должно оформляться не исковым заявлением (ст. 131–132 ГПК), а заявлением (ст. 254 ГПК). Дело по заявлению владельца недвижимости, оспаривающего акт о реконструкции, рассматривается и разрешается судом по общим правилам искового производства (ст. 131–244 ГПК), с особенностями, установленными гл. 25 ГПК (п. 1 ст. 246 ГПК).

Заявление может быть подано владельцем недвижимости в суд по месту его жительства или по месту нахождения того органа исполнительной власти, чей акт оспаривается (п. 2 ст. 254 ГПК). Подается заявление в районный суд (ст. 24 ГПК). Если же акт о реконструкции будет принят Правительством России (что маловероятно), иск предъявляется в Верховный Суд Российской Федерации (п. 1 ст. 27 ГПК).

Прежде чем перейти к порядку рассмотрению дел в арбитражных судах, необходимо остановиться на двух существенных моментах, касающихся рассмотрения заявлений в судах общей юрисдикции. Во-первых, это возможность заявителя (владельца недвижимости, подавшего в суд заявление) ходатайствовать перед судом о приостановлении действия акта о реконструкции до вступления в законную силу решения суда, так как в п. 4 ст. 254 ГПК записано: «…суд вправе приостановить действие оспариваемого решения до вступления в законную силу решения суда». На практике суды довольно редко применяют данное положение Закона. Однако, если в суд обратился владелец недвижимости, которого инвестор пытается выселить из реконструируемого объекта недвижимости, грамотно составленное ходатайство этого владельца вполне может быть удовлетворено судом.

Во-вторых, это срок обращения с заявлением в суд. Часть 1 ст. 256 ГПК гласит: «Гражданин вправе обратиться в суд с заявлением в течение трех месяцев со дня, когда ему стало известно о нарушении его прав и свобод» (данное положение повторяет ст. 239.5 ГПК РСФСР, которая также устанавливала трехмесячный срок для обращения с заявлением в суд). В литературе уже говорилось об излишней жесткости такого срока[76], но в данном случае нужно выяснить, с какого момента должен исчисляться данный срок – опубликования оспариваемого акта или с иного дня, и какие последствия влечет его пропуск. Поскольку четкого и однозначного ответа на эти два вопроса не дают ни закон, ни судебная практика, остается руководствоваться следующим.

Исчисление трехмесячного срока начинается со дня, когда заявителю (владельцу недвижимости) «стало известно о нарушении его прав и свобод», а не со дня принятия или опубликования оспариваемого им акта о реконструкции. Правда, в суде заявителю (владельцу недвижимости) нужно будет доказать, что он узнал о нарушении его прав и свобод именно в этот день, а не в какой-нибудь другой. Сказанное подтверждается не только толкованием норм права, но и обзором судебной практики Военной коллегии Верховного Суда Российской Федерации[77]: «Говоря об указанном сроке, необходимо еще раз подчеркнуть, что течение этого срока начинается со дня, когда лицу стало известно о нарушении его прав и свобод, а не с момента возникновения тех или иных прав или нарушения этих прав. По смыслу закона в случае соблюдения заявителем трехмесячного срока, исчисленного с указанного дня, его права и свободы подлежат восстановлению в полном объеме независимо от длительности периода нарушения прав и времени, прошедшего с момента такого нарушения до дня, когда лицу стало известно об этом».

Что же касается последствий пропуска трехмесячного срока, то здесь дело обстоит сложнее. Пропуск названного срока «не является для суда основанием для отказа в принятии заявления владельца недвижимости». Иными словами, суд обязан принять заявление владельца недвижимости независимо от пропуска срока, но какими должны быть дальнейшие действия суда?

В ГПК РФ (п. 2 ст. 256) сказано, что причины пропуска срока обращения в суд «выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления». На практике суды по собственной инициативе выясняют причины пропуска срока на обращение с заявлением в суд (независимо от наличия заявления об этом органа исполнительной власти, к которому предъявлено требование о признании акта о реконструкции недействительным).

В литературе также высказывалась точка зрения, согласно которой в делах, возникающих из публичных правоотношений, суд обязан самостоятельно выяснить причины пропуска срока обращения с заявлением в суд[78]. Однако при применении срока обращения в суд в делах, возникающих из публичных правоотношений (к которым относятся и дела об оспаривании актов о реконструкции), суды должны руководствоваться разъяснением, данным в п. 12 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 9 «О некоторых вопросах применения судами законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих»[79]:

«Законом предусмотрен трехмесячный срок обращения в суд со дня, когда военнослужащему стало известно о нарушении его прав и свобод…

Жалобы военнослужащих на неправомерные действия воинских должностных лиц и органов военного управления, содержащие требования о защите нарушенного права, должны приниматься судом к рассмотрению независимо от истечения указанных сроков. Истечение срока на обращение в суд, о котором заявлено лицом, действия (бездействие) которого обжалуются, является основанием к вынесению судом решения об отказе в удовлетворении жалобы, если отсутствуют уважительные причины пропуска этого срока».

Иначе говоря, если орган исполнительной власти (к которому предъявлено требование о признании акта о реконструкции недействительным) не заявит в суде о пропуске владельцем недвижимости предусмотренного ст. 256 ГПК срока, суд не вправе по своей инициативе выяснять причины его пропуска и тем более отклонять жалобу по мотиву пропуска этого срока. Если же орган исполнительной власти заявит в суде о пропуске заявителем срока обращения в суд, то заявитель (владелец недвижимости) должен доказать суду, что срок был пропущен по уважительной причине. При этом уважительной причиной «считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях» (ст. 5 Закона РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Суды обязаны руководствоваться постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. в силу нескольких причин[80], важнейшими из которых нужно назвать, во-первых, то, что постановления Пленума Верховного Суда имеют приоритет перед любыми прочими комментариями, разъяснениями, ответами и обзорами в силу ч. 1 ст. 56 Закона РСФСР от 8 июля 1981 г. «О судоустройстве РСФСР»[81]. Данная норма Закона установила, что руководящие разъяснения Пленума Верховного Суда «обязательны для судов, других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение».

Во-вторых, данное Пленумом Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. разъяснение распространяется не только на военнослужащих, но и на всех иных лиц. В противном случае это свидетельствовало бы о наличии у военнослужащих не установленного законом (а значит, незаконного и необоснованного) положения, отличного от положения других лиц. Наличие же такого положения у военнослужащих, в сущности, нарушало бы принцип равенства всех «перед законом и судом» (п. 1, 2 ст. 19 Конституции России).

Учитывая сказанное о пропуске трехмесячного срока, владельцам недвижимости, обратившимся в суд, рекомендуем – в случае применения судом этого срока по своей инициативе – не обращать внимание суда на неправомерность таких действий. Это нужно для того, чтобы не спровоцировать орган исполнительной власти на заявление о пропуске срока, а при вынесении незаконного или необоснованного решения иметь основание для его обжалования в вышестоящем суде.

Так же как и Гражданский процессуальный, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ содержит разд. III «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». В раздел включена гл. 24 «Рассмотрение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц». Именно гл. 24 АПК определила, что указанные в названии главы дела рассматриваются арбитражным судом по общим правилам искового производства, с особенностями, установленными главой 24 (п. 1 ст. 197 АПК). В целом предписания гл. 24 АПК совпадают с нормами Гражданского процессуального кодекса: обращение в арбитражный суд оформляется не исковым заявлением, а заявлением (ст. 199 АПК); по ходатайству заявителя арбитражный суд может приостановить действие оспариваемого акта (п. 3 ст. 199 АПК); владелец недвижимости вправе обратиться с заявлением в арбитражный суд субъекта Федерации по месту нахождения органа исполнительной власти, принявшего оспариваемый акт о реконструкции (п. 2 ст. 189 АПК); заявление об оспаривании акта о реконструкции может быть подано в арбитражный суд в трехмесячный срок (п. 4 ст. 198 АПК). О сроке подачи заявления в арбитражный суд также стоит сказать отдельно.

В практике арбитражных судов возник вопрос: с какого момента исчисляется трехмесячный срок – с момента, когда заявитель (владелец недвижимости, обратившийся в суд с заявлением) узнал о принятии оспариваемого акта, или с момента, когда данный акт был опубликован? Некоторые суды считают, что три месяца исчисляются с даты опубликования оспариваемого акта (например, постановление ФАС Северо-Западного округа от 20 мая 2003 г. № А56-473/03; постановление ФАС Северо-Западного округа от 5 августа 2004 г. № А56-43975/03; см. приложение 50). Однако подобная позиция судов не основана на законе. Исчисление трехмесячного срока начинается не со дня принятия или опубликования оспариваемого акта о реконструкции, а со дня, когда заявителю (владельцу недвижимости) стало известно о нарушении его «прав и законных интересов», т. е. так же, как и в делах, рассматриваемых судами общей юрисдикции. Существует и судебная практика, подтверждающая правильность такого подхода (постановление ФАС Московского округа от 21 апреля 2003 г. № КГ-А40/2023-03; см. приложение 51).

Что касается выяснения судом (по его инициативе) причин пропуска срока, то арбитражные суды должны руководствоваться названным выше постановлением Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 14 февраля 2000 г. № 9, согласно которому если орган исполнительной власти не заявит в суде о пропуске трехмесячного срока, то оснований для применения данного срока по инициативе суда не имеется. Иное толкование п. 4 ст. 198 АПК свидетельствовало бы о нарушении принципа равенства всех «перед законом и судом» (п. 1–2 ст. 19 Конституции России). Это следует признать правильным еще по двум причинам:

суд является государственным органом и действует в пределах полномочий, предоставленных ему по принципу «запрещено все то, что не разрешено законом», а гражданское процессуальное право не разрешает суду по своей инициативе применять установленный п. 4 ст. 198 АПК трехмесячный срок;

применение судом данного срока только по заявлению органа исполнительной власти соответствует принципу диспозитивности, согласно которому главным движущим началом судебного процесса является не деятельность суда, а инициатива заинтересованных в исходе дела лиц (владельцев недвижимости и органа исполнительной власти).

Восстановить пропущенный срок подачи заявления арбитражный суд (также как и суд общей юрисдикции) может по ходатайству заявителя (важность данного ходатайства демонстрирует постановление ФАС Московского округа от 31 января 2005 г. № КА-А40/13225-04; см. приложение 52). Но причина для восстановления срока должна быть уважительной. Такой причиной, например, не является «заблуждение заявителя относительно правовой природы оспариваемого акта» (постановление ФАС Московского округа от 13 апреля 2005 г. № КГ-А40/1841-05; см. приложение 53).

Какие же последствия имеет пропуск трехмесячного срока подачи заявления владельцем недвижимости? С момента принятия Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации 2002 г. теоретики, судьи и иные специалисты спорят об этом. Его детально обсуждали разные специалисты, поскольку Арбитражный процессуальный кодекс не содержит однозначного ответа на этот вопрос. Ответ же имеет большое практическое значение, так как даже судебная практика арбитражных судов свидетельствует об отсутствии единого мнения по этому вопросу и у судебных органов.

Наверное, не будет ошибкой сказать, что для окончательного решения вопроса все ждали мнения Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. Наконец, в постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда от 31 января 2006 г. № 9316/05[82] (приложение 54) было дано долгожданное разъяснение, в котором, среди прочего, сказано:

«В соответствии с частью 4 статьи 198 Кодекса заявление о признании ненормативных правовых актов недействительными… может быть подано в арбитражный суд в течение трех месяцев со дня, когда гражданину, организации стало известно о нарушении их прав и законных интересов, если иное не установлено федеральным законом. Пропущенный по уважительной причине срок подачи заявления может быть восстановлен судом.

Как следует из содержания ст. 129 Кодекса, пропуск заявителем срока для обращения в суд не является для суда основанием для возвращения заявления. Статья 150 Кодекса также не содержит в качестве основания для прекращения производства по делу пропуск срока для обращения в суд или отказ в удовлетворении ходатайства о восстановлении срока, установленного ч. 4 ст. 198 Кодекса.

В связи с этим суду надлежит выяснять причины пропуска срока в предварительном судебном заседании или в судебном заседании. Отсутствие причин к восстановлению срока может являться основанием для отказа в удовлетворении заявления».

Таким образом, по мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, предусмотренный п. 4 ст. 198 АПК трехмесячный срок является сроком, пропуск которого без уважительных причин может служить основанием для отказа в удовлетворении заявления (по аналогии со ст. 256 ГПК РФ). Можно не соглашаться с этим мнением одного из двух высших судебных органов нашей страны, но недооценивать его нельзя.

Поэтому владельцам недвижимости (и в первую очередь субъектам, которые за защитой своих прав должны обращаться в арбитражные суды) можно рекомендовать следить за принятием исполнительной властью актов о реконструкции и за соблюдением трехмесячного срока обращения в арбитражный суд. И здесь нужно быть очень внимательным, поскольку, повторим, акт о реконструкции не всегда можно идентифицировать по названию (вследствие замены понятия «реконструкция» термином «реновация» или отсутствия данных слов в названии акта).

Как уже говорилось ранее, суды зачастую считают акты о реконструкции (изданные в виде постановлений) нормативно-правовыми актами, вследствие чего в суде начинается исследование соотношения и юридической силы актов-постановлений с другими актами (включая акты органа, издавшего акт-постановление). Итак, одно из последствий правовой природы актов о реконструкции – особый порядок производства по делам о признании недействительными актов о реконструкции (как в общих, так и в арбитражных судах). Незнание этого порядка может привести к неприятным последствиям, как, например, случилось при обжаловании одного акта о реконструкции, принятого Правительством г. Москвы в виде постановления несколько лет назад. Владелец недвижимости сочла данный акт нормативно-правовым и на основании подп. 2 п. 1 ст. 26 ГПК (где сказано, что суд города федерального значения рассматривает в качестве суда первой инстанции гражданские дела об оспаривании нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан и организаций) обратилась в Московский городской суд с заявлением о признании недействительным данного постановления Правительства Москвы. Это заявление было правомерно возвращено заявительнице определением судьи Московского городского суда (приложение 55).

При обращении в суд с заявлением перед владельцами недвижимости возникают (или могут возникнуть) три вопроса.

Во-первых, что именно в акте о реконструкции можно и нужно оспаривать?

Здесь следует упомянуть еще одну особенность актов о реконструкции – они различаются количеством объектов недвижимости, которые должны быть реконструированы согласно этим актам. Например, в распоряжении № 315 сказано о реконструкции одного здания, в распоряжении Правительства Москвы от 21 января 2005 г. № 38-РП (приложение 21) говорится о реконструкции двух жилых домов (по адресам: пер. Каменная Слобода, д. 2/1, стр. 1, пер. Сивцев Вражек, д. 42, стр. 1), а в постановлении Правительства Москвы от 1 апреля 2003 г. № 224-ПП (приложение 35) речь идет о реконструкции сразу четырех кварталов г. Москвы (кварталы № 535, 536, 537, 542 района Хамовники).

Поэтому обратившемуся в суд лицу следует требовать признать акт о реконструкции недействительным только в той части, в которой оспариваемый акт затрагивает и нарушает права этого лица.

Например, своим постановлением от 6 апреля 2004 г. № 196-ПП (далее в этом вопросе – постановление № 196-ПП) «О реновации объектов нежилого фонда города Москвы на 2004–2006 годы» (приложение 16) Правительство г. Москвы утвердило адресные перечни объектов нежилого фонда, находящихся в собственности г. Москвы и подлежащих реновации в 2004–2006 гг. (приложения 3–6). Этим актом были затронуты интересы многих субъектов, но те из них, кто обратился в суд, не стали требовать признания недействительным всего акта Правительства, а обоснованно предъявили требования о признании недействительной лишь той части акта, которая затрагивает интересы обратившего в суд лица. Вкратце ознакомимся с тремя случаями оспаривания данного акта о реконструкции.

Закрытое акционерное общество «Респект Эстейт» обратилось в арбитражный суд г. Москвы с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Серпуховская площадь, д. 36/71, стр. 1.

Из материалов дела следует, что в приложении № 3 к постановлению № 196-ПП, в разделе «Снос и новое строительство» указано строение № 1 по адресу: Серпуховская площадь, д. 36/71. Часть указанного строения принадлежит на праве собственности закрытому акционерному обществу «Респект Эстейт», что подтверждается свидетельством о государственной регистрации права от 17 мая 2002 г. № 77 АА 455547.

Решением от 17 сентября 2004 г. требования заявителя удовлетворены, а постановление № 196-ПП, в его оспариваемой части, признано недействительным.

Правительство Москвы, не согласившись с выводами суда, подало кассационную жалобу.

Федеральный арбитражный суд Московского округа, изучив материалы дела, заслушав и обсудив доводы представителей сторон, не нашел оснований к отмене судебного решения и потому своим постановлением от 26 января 2005 г. № КА-А40/13134-04 (приложение 56) оставил решение суда первой инстанции без изменения, а кассационную жалобу Правительства Москвы без удовлетворения.

Закрытое акционерное общество «Тектоника» обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 к названному постановлению объекта недвижимости, расположенного по адресу: г. Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5.

Решением от 27 сентября 2004 г. Арбитражный суд г. Москвы признал недействительным постановление № 196-ПП в части, касающейся принадлежащих закрытому акционерному обществу «Тектоника» на праве собственности нежилых помещений, расположенных по адресу: г. Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5, указанных в приложении № 3 к данному постановлению.

Правительство Москвы подало кассационную жалобу на решение суда первой инстанции.

Федеральный арбитражный суд Московского округа не нашел оснований для отмены судебного решения и потому своим постановлением от 24 февраля 2005 г. № КГ-А40/413-05 (приложение 57) решение суда первой инстанции оставил без изменения, а «кассационную жалобу Правительства Москвы – без удовлетворения».

Общество с ограниченной ответственностью «Фотостудия «Камея и Ко» обратилось с заявлением о признании недействительным постановления № 196-ПП в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Серпуховская площадь, дом 36/71, стр. 1.

Решением Арбитражного суда г. Москвы от 26 октября 2004 г. в удовлетворении заявления отказано. Постановлением апелляционной инстанции решение по делу отменено, заявление удовлетворено. Правительство г. Москвы обратилось с заявлением о пересмотре постановления апелляционного суда.

Из установленных судом апелляционной инстанции фактических обстоятельств следует, что обществу с ограниченной ответственностью «Фотостудия «Камея и Ко» в нежилом здании, находящемся по адресу: г. Москва, Серпуховская площадь, д. 36/71 стр. 1, на праве собственности принадлежит часть нежилого здания площадью 166,4 кв. м, что подтверждается свидетельством о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним от 28 октября 2002 г.

Федеральный арбитражный суд Московского округа своим постановлением от 21 апреля 2005 г. № КА-А40/3145-05 (приложение 58) постановление девятого арбитражного апелляционного суда от 21 января 2005 г. оставил без изменения, а кассационную жалобу Правительства г. Москвы без удовлетворения.

Из сказанного следует, что постановление № 196-ПП не действует в части указания в приложении № 3 объекта по адресу: Москва, Серпуховская площадь, д. 36/71, стр. 1, и объекта по адресу: Москва, ул. Люсиновская, д. 39, стр. 5. В остальной же части акт Правительства Москвы продолжает действовать, и права владельцев недвижимости, не обратившихся в суд, остались незащищенными.

Во-вторых, как быть в случае, когда акт о реконструкции не адресован владельцу недвижимости (собственнику, нанимателю или арендатору) и (или) данный акт не упоминает о нем (это рассматривается в первом вопросе разд. II книги, где говорится, что в актах о реконструкции маскируется его суть и не указываются владельцы недвижимости, подлежащей реконструкции)?

Здесь нужно помнить, что названное выше обстоятельство не является основанием для отказа в принятии заявления или прекращения производства по делу и не свидетельствует о том, что права владельца недвижимости не затрагиваются. Если содержащиеся в акте указания непосредственно касаются прав заявителя как владельца недвижимости в реконструируемом объекте, то этого достаточно для отстаивания его прав в суде.

В подтверждение того, что судебные инстанции указывают на это, рассмотрим два примера.

Истец предъявил иск о признании недействительными решений Комитета по управлению имуществом Архангельской области и распоряжения того же Комитета от 5 ноября 1992 г. № 229-р.

Определением областного арбитражного суда от 24 мая 1995 г. производство по делу прекращено на основании того, что данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде, поскольку оспариваемое распоряжение Комитета по управлению имуществом Архангельской области не является правоприменительным актом, адресованным истцу и нарушающим его законные права и интересы.

Постановлением апелляционной инстанции того же суда от 24 июля 1995 г. определение оставлено без изменения. В протесте заместителя Председателя Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации предлагается состоявшиеся решения отменить и дело направить на новое рассмотрение.

Президиум считает, что протест подлежит удовлетворению по следующим основаниям.

Содержащийся в судебных актах вывод о неподведомственности данного спора арбитражному суду нельзя признать законным и обоснованным. Ссылка в определении на то, что оспариваемые акты не адресованы истцу и не нарушают его законных прав и интересов, не может служить основанием для прекращения производства по делу. Вопрос об обоснованности доводов истца о нарушении названными актами его законных прав и интересов подлежит разрешению судом лишь при рассмотрении спора по существу (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 2 ноября 1995 г. № 6153/95[83]).

В своем постановлении Президиума от 14 декабря 2004 г. № 11992/04[84] (приложение 59) Высший Арбитражный Суд подчеркнул, что отсутствие упоминания об истце в оспариваемых пунктах акта о реконструкции не может свидетельствовать о том, что права истца не затрагиваются, поскольку содержащиеся в этих пунктах указания непосредственно касаются его прав как владельца части помещений в здании, подлежащем реконструкции (об этом важно помнить и при обосновании факта нарушения актом о реконструкции прав и интересов владельцев недвижимости).

В-третьих, чтобы сделать защиту от произвола исполнительной власти более действенной, нужно знать ключевые юридические факты по делам о признании недействительными актов о реконструкции. Учитывая важность этих юридических фактов (для дел рассматриваемой категории), рассмотрим их во втором и третьем вопросах.

Вопрос 2. Несоответствие актов исполнительной власти о реконструкции нормативным правовым актам

Если обратиться в суд не трудно, то убедить судей в справедливости своих требований и добиться вынесения законного и обоснованного решения очень непросто. В подавляющем большинстве случаев лица, обращающиеся за защитой своих прав в суд, и их представители, неправильно определяют совокупность юридических фактов, от установления которых зависит разрешение дела по существу, т. е. предмет доказывания. Это, в свою очередь, приводит к тому, что дело обрастает ненужными деталями, обстоятельствами, доказательствами и документами; оно дольше рассматривается судом и его сложнее обжаловать.

В каждом конкретном случае прежде всего (чтобы не вести в суде дело по принципу «сначала ввяжемся в бой, а потом разберемся») нужно правильно определить наиболее важные юридические факты. Поскольку юридические факты указываются в нормах материального права, то из содержания ст. 13 ГК РФ (где написано, что ненормативный «акт государственного органа», не соответствующий закону или иным правовым актам и нарушающий «гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица», может быть признан судом недействительным») следует, что такими юридическими фактами по делам о признании актов о реконструкции недействительными являются:

несоответствие оспариваемого акта о реконструкции закону или иному нормативно-правовому акту;

нарушение этим актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина или организации.

Аналогичные предписания содержатся и в нормах процессуального права. Так, п. 1 ст. 247 ГПК обязывает заявителя указать в заявлении, «какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие права и свободы лица нарушены этими решениями, действиями (бездействием)». Пункт 1 ст. 199 АПК предъявляет аналогичные требования к заявлению о признании правоприменительного акта недействительным: «В заявлении должны быть также указаны… 3) права и законные интересы, которые, по мнению заявителя, нарушаются оспариваемым актом… 4) законы и иные нормативные правовые акты, которым, по мнению заявителя, не соответствуют оспариваемый акт…».

Иначе говоря, истец в своем заявлении должен не только указать, но и доказать суду одновременное наличие этих двух юридических фактов. В противном случае (при отсутствии хотя бы одного из них) ему откажут в удовлетворении поданного в суд заявления. И чтобы этого не произошло, всегда нужно отчетливо представлять, во-первых, какому нормативно-правовому акту не соответствует оспариваемый акт о реконструкции и в чем выражается это несоответствие, а во-вторых, какие именно гражданские права и охраняемые законом интересы лица (или лиц) нарушает оспариваемый акт о реконструкции.

В предыдущем вопросе уже рассматривались некоторые аспекты слушания в судах дел об оспаривании актов о реконструкции. Так вот, согласно нормам Гражданского процессуального и Арбитражного процессуального кодексов, доказать соответствие оспариваемого акта о реконструкции закону или иному нормативно-правовому акту должен не заявитель, а орган исполнительной власти, принявший данный акт (п. 1 ст. 149 ГПК РФ и п. 5 ст. 200 АПК РФ). Но на практике орган исполнительной власти обосновывает это очень просто, говоря, что оспариваемый заявителем акт соответствует закону (более подробно о доводах исполнительной власти будет сказано в конце третьего вопроса разд. III книги). Суд же, как правило, не вдается в изучение вопроса правомерности принятия акта о реконструкции. Вот и получается, что именно заявители (владельцы недвижимости) заинтересованы в том, чтобы знать, в чем выражается несоответствие оспариваемого акта нормативно-правовому акту, и суметь убедить в этом суд.

Рассмотрим оба ключевых юридических факта по делам о признании недействительными актов о реконструкции.

Говоря о несоответствии актов о реконструкции закону или иному нормативно-правовому акту, сразу обращаем внимание на то, что такое несоответствие может быть двух видов – общее и частное. Общее несоответствие присуще всем актам о реконструкции, а частное индивидуально в каждом конкретном акте о реконструкции.

Общее несоответствие актов о реконструкции нормативно-правовым актам только одно: они разрешают (санкционируют) нарушать права владельцев недвижимости, которую власть решила реконструировать. Да, именно такой смысл имеют формулировки «произвести отселение жителей квартир», «осуществить переселение жителей», произвести «вывод собственников нежилых помещений», «обеспечить освобождение здания… от арендаторов и собственников помещений». Или, как уже было сказано ранее, отсутствие подобных формулировок.

Теперь откроем небольшой секрет, заключающийся в том, что общее несоответствие акта о реконструкции нормативно-правовым актам и факт нарушения этим документом прав и интересов владельцев недвижимости тесно взаимосвязаны. Эту связь можно определить так: если акт о реконструкции не соответствует закону, то он нарушает права и интересы владельцев недвижимости, и наоборот. Ввиду этого общее несоответствие актов о реконструкции нормативно-правовым актам представляет собой нарушение прав и интересов владельцев недвижимости и будет рассмотрено в последнем (третьем) вопросе разд. III книги.

Частное несоответствие актов о реконструкции нормативно-правовым актам бывает самым разным (например, разрешение реконструкции здания в зоне охраняемого природного ландшафта вопреки п. 2 ст. 34 Федерального закона от 25 июня 2002 г. № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации»), и даже в настоящей работе не представляется возможным рассмотреть все виды частных нарушений. Поэтому ограничимся рассмотрением только трех видов частных несоответствий.

Первое несоответствие – это принятие акта о реконструкции соответствующим органом с превышением полномочий.

Губернатор Санкт-Петербурга издал распоряжение от 4 октября 2001 г. № 919-ра «О проектировании и реконструкции здания, расположенного по адресу: Адмиралтейский административный район, Вознесенский пр., д. 1, лит. А» (акт о реконструкции). Этим распоряжением закрытому акционерному обществу «Тристар Инвестмент Холдингс» (инвестор) разрешено проектирование и реконструкция здания, предназначенного для гостиничного комплекса и расположенного по адресу: Санкт-Петербург, Вознесенский пр., д. 1/12, а на Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга возложено решение имущественно-правовых вопросов с фактическими пользователями нежилых помещений данного здания.

Открытое акционерное общество «Проектный институт № 1», как пользователь, балансодержатель указанного здания (владелец недвижимости и истец) и арендатор земельного участка, на котором здание расположено, обратилось в арбитражный суд с иском к администрации Санкт-Петербурга (ответчик) о признании названного распоряжения недействительным, считая его противоречащим действующему законодательству и нарушающим законные права истца.

Комитет по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга (привлеченный к участию в деле) указывал, что администрация (включая принятие распоряжения от 4 октября 2001 г. № 919-ра) не предпринимала никаких действий, направленных на гражданско-правовое распоряжение спорным зданием.

Суды первой, второй и третьей инстанций (Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа) сделали обоснованный вывод о намерениях администрации передать здание инвестору во владение и пользование.

В ходе рассмотрения спора выяснилось (и это не оспаривалось сторонами), что здание, которое губернатор Санкт-Петербурга своим распоряжением от 4 октября 2001 г. № 919-ра постановил реконструировать, является бывшим домом князя Лобанова-Ростовского и отнесено к памятнику истории и культуры федерального значения.

Согласно приложению № 1 к постановлению Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1[85], историко-культурное и природное наследие и художественные ценности, учреждения культуры общероссийского значения относятся исключительно к федеральной собственности.

Полномочия по управлению и распоряжению имуществом, относящимся к федеральной собственности (в момент принятия распоряжения от 4 октября 2001 г. № 919-ра), осуществляло Министерство имущественных отношений Российской Федерации согласно п. 5 постановления Правительства России от 10 февраля 1994 г. № 96 «О делегировании полномочий Правительства Российской Федерации по управлению и распоряжению объектами федеральной собственности».

Исходя из этого, суды правомерно указали, что администрация, давая Комитету по управлению городским имуществом Санкт-Петербурга указания относительно изменения назначения, распоряжения, изменения субъектного состава пользователей объектом федеральной собственности, вышла за пределы своих полномочий, поскольку спорное здание не передавалось г. Санкт-Петербургу.

Так как оспариваемое распоряжение противоречит действующему законодательству и нарушает законные права и интересы истца, его требования были удовлетворены и распоряжение губернатора Санкт-Петербурга от 4 октября 2001 г. № 919-ра признано недействительным (постановление ФАС Северо-Западного округа от 25 декабря 2002 г. № А56-30505/01; см. приложение 60).

Второе несоответствие – это невыполнение при издании акта о реконструкции каких-либо дополнительных требований, установленных нормативно-правовым актом.

Общество с ограниченной ответственностью «Консалт Инвест Пром» обратилось в суд с заявлением о признании недействительным распоряжения Правительства г. Москвы и Департамента имущества г. Москвы от 9 июня 2003 г. № 965-РП «О реконструкции строений 4-4а дома 9-9а по Верхней Радищевской улице Центрального административного округа г. Москвы», ссылаясь на то, что оно принято без учета постановления Правительства г. Москвы от 18 мая 1999 г. № 426 и нарушает права заявителя на преимущественное право заключать инвестиционный контракт и участвовать в реконструкции названных выше строений.

Решением от 14 января 2004 г., оставленным без изменения постановлением от 5 мая 2004 г. Арбитражного суда г. Москвы № А40-38767/03-79-216, заявленные требования удовлетворены.

Судебные инстанции пришли к выводу, что оспариваемое распоряжение противоречит постановлению Правительства г. Москвы от 18 мая 1999 г. № 426 и нарушает права ООО «Консалт Инвест Пром».

В кассационной жалобе Правительство Москвы и Департамент имущества г. Москвы ставят вопрос об отмене судебных актов, ссылаясь на необоснованное неприменение судами ст. 246 ГК РФ. По мнению заявителей, признавая распоряжение Правительства Москвы от 9 июня 2003 г. № 965-РП недействительным, судебные инстанции не учли, что здание, расположенное по Верхней Радищевской улице г. Москвы, находится в долевой собственности и распоряжение таким имуществом должно осуществляться по соглашению всех его участников.

Законность решения и постановления Арбитражного суда г. Москвы по делу с учетом доводов жалобы проверена в кассационном порядке федеральным арбитражным судом Московского округа. Оснований для их отмены не найдено.

Как усматривается из обстоятельств дела, между ООО «Консалт Инвест Пром» и Департаментом имущества г. Москвы 29 ноября 2002 г. был заключен долгосрочный договор аренды нежилого помещения, расположенного по адресу: Верхняя Радищевская улица, д. 9-9а и 4-4а. По договору заявителю было предоставлено 622,2 кв. м, что составляет 90 % от всей площади.

84,2 кв. м площади в этом здании принадлежит на праве собственности, согласно свидетельству о государственной регистрации от 25 июля 2002 г., РБОО «Московская Ассоциация содействия и помощи инвалидам с детским церебральным параличом» (далее – РБОО).

9 июня 2003 г. Правительство г. Москвы издало распоряжение № 965-РП «О реконструкции строений 4-4а дома 9-9а по Верхней Радищевской улице Центрального Административного округа г. Москвы. Согласно этому распоряжению строения по данному адресу подлежат реконструкции. Инвестиционный контракт должен быть заключен с инвестором ООО «Катахим-К» и соинвестором – в лице РБОО.

Признавая данное распоряжение недействительным, судебные инстанции пришли к выводу, что распоряжение № 965-РП нарушает права заявителя, поскольку конкурс на реализацию инвестиционного проекта реконструкции объекта не проводился. В то же время, согласно постановлению Правительства г. Москвы от 18 мая 1999 № 420, проведение конкурса обязательно, если реконструкция объектов недвижимого имущества производится за счет внебюджетных средств. Правительство Москвы на реконструкцию здания средств не выделило.

Кроме того, в соответствии с условиями договора аренды (п. 4.2.19) ООО «Консалт Инвест Пром» имеет преимущественное право, как арендатор, на реконструкцию здания, а в период действия договора аренды заявитель приступил к реконструкции, для чего затратил значительные средства. Расчет затраченных средств в материалах дела имеется.

Не могут быть приняты во внимание доводы Департамента имущества о том, что права заявителя оспариваемым распоряжением не нарушаются, поскольку, согласно особым условиям договора аренды, организация приняла на себя обязательства освободить помещение в случае проведения реконструкции или сноса здания. Во-первых, реконструкция здания может проводиться как с отселением, так и без отселения арендатора. От этого взятые арендодателем обязательства предоставить ООО «Консалт Инвест Пром» преимущественное право на реконструкцию здания не утрачивают силы.

Поскольку заявитель затратил значительные средства на улучшение состояния здания, о чем арендодателю было известно из писем, а в распоряжении компенсация не предусмотрена, то с учетом конкретных обстоятельств дела кассационная инстанция соглашается с выводами судебных инстанций о нарушении прав общества (постановление ФАС Московского округа от 11 августа 2004 г. № КА-А40/6628-04).

Обращает на себя внимание несоответствие, которое в рассматриваемой категории дел нередко либо упускается из виду, либо недооценивается владельцами недвижимости и их представителями. Речь идет о нарушении порядка принятия оспариваемого акта.

Правительство Москвы своим постановлением № 625 (приложение 12) поручило провести реконструкцию строения 1 дома 22 по ул. Б. Дмитровка (далее в этом примере – Здание) закрытому акционерному обществу «Стенлер» (инвестор), т. е. за счет внебюджетных средств.

Рассматривавшие дело суды решили, что в данном случае реконструкция Здания должна быть проведена в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 18 мая 1999 г. № 426[86] (далее в этом примере – постановление № 426), которым утвержден Регламент подготовки и заключения инвестиционного контракта (приложение 2 к постановлению). Первым абзацем данного Регламента определено, что право реконструировать объекты на территории г. Москвы «предоставляется на основании решений Городской или окружных конкурсных комиссий, принятых во исполнение программного распорядительного документа Правительства Москвы». И протокол именно окружной конкурсной комиссии (протокол от марта 1998 г.) был представлен обществом с ограниченной ответственностью «Стенлер» (инвестором, именуемым далее в этом примере «Стенлер») в суде первой инстанции, приобщен к делу и положен в основу решения суда.

Но суды не учли, что Здание имеет смешанное назначение (в нем есть жилые и нежилые помещения) и в момент принятия постановления № 625 действовал п. 3 (приложение 18) постановления Правительства Москвы от 23 января 2001 г. № 68-ПП[87] (далее в этом примере – постановление № 68-ПП). В соответствии с этим документом действие приложения 2 к постановлению № 426 не распространяется на реализацию инвестиционных проектов реконструкции жилых объектов и объектов смешанного назначения по вновь принимаемым решениям Правительства Москвы. Иными словами, суды применили постановление № 426, не подлежащее применению в данном судебном деле.

Помимо этого, постановлением № 68-ПП утвержден Регламент подготовки и реализации городских инвестиционных проектов по строительству (реконструкции, комплексному капитальному ремонту) жилых объектов в городе Москве (приложение 2 к этому постановлению), где сказано, что право на реконструкцию объектов смешанного назначения предоставляется только на основании решения Городской конкурсной комиссии по инвестированию строительства и реконструкции жилых объектов. Что же касается постановления № 625, то оно предоставило право реконструировать Здание (объект смешанного назначения) на основании решения не Городской конкурсной комиссии, а окружной конкурсной комиссии (при рассмотрении в суде дела о признании недействительным постановления № 625 инвестор представил протокол окружной конкурсной комиссии от 1998 г.).

Из сказанного следует, что Правительством Москвы был нарушен установленный нормативно-правовыми актами порядок принятия, а следовательно, и применения постановления № 625-ПП. Без решения Городской конкурсной комиссии по инвестированию строительства и реконструкции жилых объектов постановление № 625-ПП не должно применяться, поскольку при отсутствии такого решения у Правительства Москвы не было полномочий на введение его в действие.

Правительство Москвы является действующим коллегиальным исполнительным органом государственной власти и может действовать только в пределах полномочий, предоставленных ему законом по принципу «запрещено все то, что не разрешено законом». В 2001 г. в Москве не было нормативного правового акта, разрешающего Правительству Москвы выносить ненормативный акт (постановление № 625), который не соответствует нормативному акту Правительства Москвы (постановлению № 68-ПП) и согласно которому право на реконструкцию могло быть предоставлено не на основании решения Городской конкурсной комиссии по инвестированию строительства и реконструкции жилых объектов.

Даже если предположить, что в 2001 г. Правительство Москвы могло вынести постановление № 625 на основании решения окружной конкурсной комиссии, то судам следовало учесть еще одно обстоятельство.

В 1998 г. эта окружная конкурсная комиссия действовала на основании Положения о Конкурсной комиссии и порядке проведения конкурсов на территории Центрального административного округа, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 24 мая 1994 г. № 435 «Об организационном обеспечении программы комплексной реконструкции центральной части г. Москвы на 1993–1994 гг.»[88] (приложение 61). Пункт 1.2 этого Положения определил: «На окружной конкурс выставляются объекты, определенные исключительно постановлениями Правительства Москвы». По мнению суда, таким актом является постановление Правительства Москвы от 24 сентября 1996 г. № 811 «О ликвидации общежития в доме 22 по ул. Б. Дмитровка», и именно оно указано в судебном решении.

Однако суд упустил из виду, что постановление Правительства Москвы от 24 сентября 1996 г. № 811 не может применяться в данном деле. Дело в том, что оно издано по текущему вопросу, не содержит норм права (т. е. является правоприменительным актом) и потому не соответствует предписанию постановления Правительства Москвы от 24 мая 1994 г. № 435, согласно которому на «окружной конкурс выставляются объекты, определенные исключительно» нормативными правовыми актами Правительства Москвы.

Но если бы постановление Правительства Москвы от 24 сентября 1996 г. № 811 было по своей сути нормативно-правовым актом, то и в этом случае оно не подлежало бы применению. Оно затрагивает права лиц, проживающих в общежитии дома 22 по ул. Б. Дмитровка, и могло бы применяться, если бы в соответствии со ст. 10 Устава города Москвы[89] оно было опубликовано «официально для всеобщего сведения». А постановление № 811 не было официально опубликовано (этот было подтверждено даже в издательстве Вестника Мэрии Москвы).

При вынесении решения по делу о признании постановления № 625 недействительным суд не было учтено то обстоятельство, что при издании этого акта был нарушен порядок его принятия.

К сожалению, нарушение порядка принятия оспариваемого акта зачастую недооценивается судами. Свою позицию по этому поводу они обосновывают по-разному:

«формальные нарушения порядка принятия» акта «не являются основаниями для признания его недействительным» (постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 15 сентября 2000 г. № Ф08-2364/2000; см. приложение 63);

довод заявителя о нарушении порядка принятия оспариваемого акта может даже не приниматься судом во внимание, поскольку, по мнению суда, «является формальным» (постановление ФАС Северо-Западного округа от 3 февраля 2003 г. № А21-5886/02-С1; см. приложение 64);

нарушения порядка привлечения заявителя «к ответственности, на которые ссылается заявитель как основания признания решения налогового органа недействительным, суд первой инстанции признал формальными, а потому несущественными» (постановление ФАС Северо-Западного округа от 24 ноября 2003 г. № А56-13169/02; см. приложение 65);

судом «правомерно указано, что нарушение процедуры принятия упомянутого» правоприменительного акта «не может являться основанием для признания его недействительным» (постановление ФАС Северо-Западного округа от 18 февраля 2004 г. № А56-20432/03; см. приложение 41). Кстати, рекомендуем ознакомиться с этим судебным постановлением, поскольку оно является прекрасным примером, демонстрирующим правовую безграмотность судов.

Однако суды должны руководствоваться правилом, согласно которому нарушение порядка принятия обжалуемого акта, а следовательно, и его применения влечет признание обжалуемого акта недействительным. Данное правило распространяется на все нормативно-правовые и правоприменительные акты во всех отраслях права. Ограничимся здесь только одним примером: в постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 9 сентября 2002 г. № А56-12309/02 (приложение 66) говорится о признании недействительным постановления налогового органа потому, что при вынесении оспариваемого акта налоговый орган нарушил порядок, установленный ст. 47 и 77 НК РФ.

Некоторые суды признают нарушение порядка принятия оспариваемого правоприменительного акта основанием для его отмены только в том случае, «если содержание такого акта не соответствует Закону» (см., например, постановление ФАС Поволжского округа от 7 сентября 2004 г. № А55-13747\03–31; приложение 67). Подобная позиция судов также не верна и не соответствует предписаниям закона.

То обстоятельство, что нарушение порядка принятия обжалуемого акта, а значит, и его применения влечет признание обжалуемого акта недействительным, объясняется довольно просто. Как уже говорилось выше, ст. 13 ГК РФ гласит, что ненормативный акт государственного органа, «не соответствующий закону или иным правовым актам», может быть признан судом недействительным. Если нормативно-правовым актом установлен порядок принятия акта о реконструкции, то получается, что орган, принявший названный акт, нарушил нормы, установленные нормативно-правовым актом и регламентирующие порядок принятия акта о реконструкции. Разве это не является несоответствием «закону или иному правовому акту»?

Правильность сделанного вывода о последствиях нарушения порядка принятия обжалуемого акта подтверждена и высшим судебным органом по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции. Ведь, как указано в Определении Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 30 мая 2003 г.[90] (приложение 68), оставленным без изменения Определением Президиума Верховного Суда от 7 апреля 2004 г. № 89пв-03[91] (приложение 69), судебная практика должна руководствоваться правилом, по которому нарушение порядка принятия обжалуемого акта, а следовательно, и его применения влечет признание обжалуемого акта недействительным. Ведь именно порядок принятия акта призван гарантировать обоснованность и законность этого акта.

Вопрос 3. Нарушение актами исполнительной власти о реконструкции прав и интересов владельцев недвижимости

Очень часто лица, чьи права и интересы затрагиваются актом о реконструкции, а также их представители испытывают наибольшие затруднения именно в этом вопросе. Обосновывая свою позицию в суде, они приводят различные доводы, но не всегда могут четко сформулировать, какие именно права и интересы владельцев недвижимости нарушает оспариваемый ими акт о реконструкции. А между тем для эффективной защиты в суде очень важно правильно и точно обосновать, в чем выразилось нарушение прав владельцев недвижимости.

Как говорилось ранее, главной отличительной особенностью актов о реконструкции является то, что они не предусматривают возврат недвижимости их владельцам после проведения реконструкции дома (здания), что свидетельствует об изъятии недвижимости у этих лиц, о лишении их прав вопреки их воле и закону. Поэтому обоснование нарушения прав и интересов такой «реконструкцией» нужно искать в нормах права, регламентирующих права и интересы владельцев недвижимости.

Вы уже знаете, что акты о реконструкции могут нарушать права и интересы трех категорий владельцев недвижимости: нанимателей, арендаторов и собственников. Какие же именно гражданские права и охраняемые законом интересы каждой из этих категорий нарушаются актами о реконструкции?

Нарушение прав нанимателей выражается сразу в нескольких аспектах.

Во-первых, как уже было сказано в разд. I книги, на время проведения реконструкции дома, когда реконструкция не может быть проведена без выселения нанимателей, наймодатель обязан предоставить им и членам их семей на время проведения реконструкции другие жилые помещения без расторжения договоров найма жилых помещений, находящихся в указанном доме (ст. 82, 83 ЖК РСФСР и ст. 88 ЖК РФ). Неисполнение наймодателем этой обязанности нарушает права нанимателей, чьи права и интересы затрагиваются актом о реконструкции.

Во-вторых, исполнительный орган государственной власти может действовать только в пределах полномочий, предоставленных ему законодательством по принципу «запрещено все то, что не разрешено законом». В настоящее время в России не существует нормативно-правового акта, разрешающего органам исполнительной власти субъектов Федерации и (или) наймодателю поручать проведение реконструкции третьему лицу – коммерческой организации (инвестору), так как сохранность жилищного и иного фонда была и остается одной из основных обязанностей наймодателя (ст. 140–141 ЖК РСФСР и ст. 65 ЖК РФ).

В-третьих, поскольку отношения нанимателя и наймодателя регулируются договором (социального найма или найма жилых помещений), то это гражданские отношения равноправных субъектов, регулируемые нормами гражданского права. Из этого следует, что передача наймодателем своей обязанности (в данном случае обязанности обеспечить сохранность жилищного фонда) третьему лицу (инвестору) представляет собой перевод долга. А перевод долга должен совершаться в соответствии со ст. 391, 392 ГК РФ, т. е. с согласия нанимателя. Поэтому неисполнение органом исполнительной власти и (или) наймодателем обязанности получить от нанимателей недвижимости (подлежащей реконструкции) согласие на проведение реконструкции третьим лицом, нарушает права этих нанимателей.

И, в-четвертых, акт о реконструкции расторгает договор (социального найма или найма жилых помещений) между наймодателем и нанимателем без согласия последнего. Между тем односторонний отказ «от исполнения договора полностью или частично» (ст. 450 ГК РФ), так же как и односторонний «отказ от исполнения обязательства и одностороннее изменение его условий» (ст. 310 ГК РФ), возможен только в случаях, предусмотренных законом или соглашением сторон. Поскольку ни Жилищный, ни Гражданский кодексы, ни какой-либо другой закон не допускают такого отказа по договору найма жилого помещения (при условии, что наниматель надлежащим образом исполнял свои обязанности по договору), а соглашение сторон о расторжении договора найма жилого помещения отсутствует, акт о реконструкции нарушает права нанимателей.

Говоря о нарушении прав арендаторов (субарендаторов), выделим важный аспект: исполнительная власть очень легковесно относится к договорам аренды, на основании которых арендаторы владеют имуществом. Например, Правительство Москвы с удивительной «легкостью» говорит в своих актах о расторжении договоров аренды. Причем эта «легкость» присутствует в актах Правительства Москвы как раньше, так и теперь. В самом деле:

«5. Москомимуществу… В установленном порядке расторгнуть имеющиеся договоры на аренду помещений в зданиях (приложение 2) и прекратить оформление документов на передачу указанных помещений в… аренду» (постановление Правительства Москвы от 13 октября 1992 г. № 843[92]);

«7. Департаменту имущества города Москвы… Расторгнуть в установленном порядке договоры аренды с пользователями нежилых помещений (приложение)» (постановление Правительства Москвы от 25 апреля 2006 г. № 275-ПП[93]).

Но арендаторы (субарендаторы) являются полноправными владельцами недвижимости, и подобное отношение к ним со стороны исполнительной власти совершенно необоснованно. Хотя они и не собственники, но владеют имуществом по основанию, предусмотренному законом (по договору аренды), и их права подлежат защите наравне с правами собственников (ст. 305 ГК РФ). Следовательно, нарушение прав арендаторов (субарендаторов) обосновывается аналогично нарушению прав собственников (об этом будет сказано ниже).

Вместе с тем именно во владении недвижимостью на основании договора аренды состоит особенность положения арендаторов, которая выражается, в частности, в том, что при защите интересов арендаторов необходимо учитывать условия договора аренды, по которому арендатор владеет имуществом. Рассмотрим три важных примера, иллюстрирующих особенности правового положения арендаторов (субарендаторов) и вопросы расторжения с ними договоров аренды.

Комитет по управлению имуществом Москвы (далее в этом примере – комитет) обратился в Арбитражный суд г. Москвы с иском к акционерному обществу «Консорциум Век» о его выселении из занимаемого нежилого помещения площадью 67,7 кв. м, расположенного по адресу: Москва, пер. Сивцев Вражек, д. 42, стр. 3.

Обосновывая исковые требования, комитет сослался на то, что договор аренды от 28 февраля 1995 г. № 00-359/95 расторгнут истцом в одностороннем порядке в связи с включением спорного помещения в перечень зданий, подлежащих реконструкции в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 23 апреля 1996 г. № 372 «Об изъятии зданий, реконструируемых с привлечением средств инвесторов, на которых длительное время не ведутся работы (Центральный административный округ)».

Президиум Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации рассмотрел материалы дела и установил, что между Комитетом по управлению имуществом Москвы и акционерным обществом «Консорциум Век» 28 февраля 1995 г. заключен договор аренды № 00-359/95 нежилого помещения площадью 67,7 кв. м, расположенного по адресу: Москва, пер. Сивцев Вражек, д. 42, стр. 3.

На основании ст. 310 Гражданского кодекса Российской Федерации односторонний отказ от исполнения обязательства, связанного с осуществлением его сторонами предпринимательской деятельности, и одностороннее изменение условий такого обязательства допускаются в случаях, предусмотренных договором, если иное не вытекает из закона или существа обязательства.

Пунктом 6.3 названного выше договора предусмотрена возможность его одностороннего расторжения арендодателем в случае передачи строения для дальнейшей реконструкции.

В материалах дела имеется постановление Правительства Москвы от 23 апреля 1996 г. № 372 и распоряжение заместителя премьера Правительства Москвы от 1 августа 1996 г. № 981-РЗП, в которых указанное строение включено в перечень зданий, подлежащих реконструкции.

Поскольку досрочное расторжение договора арендодателем в одностороннем порядке предусмотрено п. 6.3 договора, ответчик знал о последствиях, указанных в этом пункте, так как договор подписан сторонами и скреплен печатями.

В соответствии с ч. 2 ст. 619 ГК РФ договором аренды могут быть установлены и другие основания досрочного расторжения договора по требованию арендодателя в соответствии с п. 2 ст. 450 Гражданского Кодекса, что имело место в данном случае.

Арендодатель направил арендатору уведомление о расторжении договора аренды от 4 ноября 1996 г. № 290-пр-96.

Исковое требование о выселении акционерного общества из занимаемого нежилого помещения удовлетворено полностью (постановление Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 23 декабря 1997 г. № 4180/97[94]; см. приложение 70).

Общество с ограниченной ответственностью «Агрофирма Радомир» (далее в этом примере – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным распоряжения Правительства Москвы от 29 апреля 2004 г. № 835-РП «О комплексной реконструкции с элементами нового строительства и реставрации домовладений по адресу: ул. Б. Полянка, д. 53, стр. 1, 2 (Центральный административный округ)» (далее в этом примере – распоряжение № 835-РП).

Федеральный арбитражный суд Московского округа установил следующее.

В соответствии с заключенными охранно-арендными договорами от 1 января 2000 г. № 354/1 и от 1 декабря 2001 г. № 354, прошедшими государственную регистрацию, спорные здания (подлежащие реконструкции по распоряжению № 835-РП) переданы в арендное пользование общества сроком до 1 июня 2004 г. для использования под конторские цели с обязательством выполнить проектные, ремонтно-реставрационные, консервационные и противоаварийные работы в арендуемых строениях в соответствии с разд. 2 актов технического состояния, являющихся неотъемлемой частью договоров, в указанные в актах сроки.

Суд отметил, что в рамках заключенных договоров общество взяло на себя обязательство выполнить за свой счет предпроектные и реставрационные работы с безвозмездной передачей всех проектных, обмерных и научно-исследовательских материалов, а по окончании срока действия договоров освободить арендуемые строения. Несмотря на окончание срока действия охранно-арендных договоров, общество продолжает использовать арендованное имущество.

В момент принятия распоряжения № 835-РП спорные строения были обременены обязательствами перед обществом, основанными на заключенных с ним охранно-арендных договорах, срок действия которых не истек.

В установленном законом порядке эти договоры не расторгнуты и недействительными не признаны. Доказательства принятия арендодателем предусмотренных законодательством мер к прекращению обязательственных отношений с обществом, распространяющихся на спорные объекты недвижимости, до издания оспариваемого распоряжения в деле отсутствуют.

То, что общество продолжает использовать спорные строения, не свидетельствует о законности распоряжения № 835-РП, вынесенного до прекращения с ним обязательственных отношений, касающихся этих объектов недвижимости.

Право общества как арендатора спорных строений зарегистрировано в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Это право в установленном законом порядке не оспорено.

При изложенных обстоятельствах суд постановил: признать распоряжение № 835-РП недействительным (постановление ФАС Московского округа от 20 января 2006 г. № КА-А40/13533-05-П; см. приложение 71).

Департамент имущества г. Москвы (далее в этом примере – Департамент) предъявил в арбитражном суд иск о расторжении на основании ст. 450, 451 ГК РФ договора аренды от 27 июля 2001 г. № 08-219/2001 и выселении общества с ограниченной ответственностью «Алари-Сервис Калининский мост» (далее в этом примере – общество) из нежилого помещения, расположенного по адресу: г. Москва, Калининский мост, дом б/н, стр. 1 (далее в этом примере – мост).

По мнению Департамента, поскольку органом власти принято распоряжение о реконструкции моста, договор аренды подлежит расторжению, а арендатор – выселению.

Рассмотрев дело, суд установил, что в соответствии с п. 1 ст. 451 ГК РФ существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, служит основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа.

Суд правомерно исходил из того, что принятие распоряжения о реконструкции не может рассматриваться в качестве существенно изменившегося обстоятельства (п. 1 ст. 451 ГК РФ), так как органы власти г. Москвы, передавая помещение в аренду, могли предвидеть реконструкцию моста.

Поэтому Департаменту было отказано в удовлетворении его иска (постановление ФАС Московского округа от 9 марта 2006 г. № КГ-А40/1274-06; см. приложение 72).

Нарушение прав собственников состоит в противоречии актов о реконструкции пункту 3 ст. 35 Конституции, где сказано: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Вновь обращаемся к этой норме права. Любой акт о реконструкции, затрагивающий права собственников недвижимости и не идентичный ст. 35 Конституции России, нарушает их права – это аксиома. В российском законодательстве, в отличие от Французского гражданского кодекса (кодекса Наполеона), нет слов «собственность священна», но права собственников недвижимости (находящейся в реконструируемом доме) должны быть надежно защищены статьей 35 Конституции России.

Подтверждает сказанное пример из судебной практики.

Юридическое лицо (далее в этом примере – общество) обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании недействительным постановления Правительства Москвы от 15 апреля 2003 г. № 266-ПП[95] (далее в этом примере – постановление № 266-ПП) в части п. 4.2, приложения № 5 п. 4, касающихся включения в инвестиционный контракт, заключенный с инвестором, в качестве объекта, подлежащего сносу, отдельно стоящего здания общей площадью 1 464,8 кв. м, расположенного по адресу: г. Москва, Б. Козихинский пер., д. 22, стр. 2.

Федеральный арбитражный суд Московского округа, изучив материалы дела, заслушав и обсудив доводы представителей сторон, установил следующее.

Из фактических обстоятельств усматривается, что по постановлению № 266-ПП подлежит сносу объект недвижимости, расположенный по адресу: г. Москва, Б. Козихинский пер., д. 22, стр. 2.

Нежилое здание общей площадью 1 464,8 кв. м, расположенное по адресу: г. Москва, Б. Козихинский пер., д. 22, стр. 2, находилось во владении общества на праве собственности, что подтверждается и свидетельством о государственной регистрации права собственности.

Суд на основании всестороннего исследования фактических обстоятельств и объективной оценки доказательств пришел к правильному выводу о том, что постановление № 266-ПП в оспариваемой части нарушает законные права и интересы общества (как собственника здания), не соответствует ст. 1 п. 1, 2, ст. 235, 239, 450, 452 ГК РФ, ст. 35, 36 ЗК РФ.

Согласно ст. 35 Конституции России, право частной собственности охраняется законом, никто не может быть лишен имущества иначе как по решению суда.

В силу ст. 235 ГК РФ не допускается принудительное изъятие имущества у собственника.

Правительство Москвы, приняв решение о сносе здания, фактически решило вопрос о принудительном изъятии имущества у собственника во внесудебном порядке. При этом Правительство не решило вопрос о компенсации затрат собственнику.

Что же касается доводов заявителя кассационной жалобы о том, что вопрос о компенсации будет решен с собственником, то они несостоятельны и документально не подтверждены. Вопрос о компенсации собственнику строения, снос которого разрешен оспариваемым постановлением, не решен до настоящего времени, что не отрицается сторонами, несмотря на то, что с момента принятия постановления прошел не один год.

Вывод суда о несоответствии закону постановления № 266-ПП в оспариваемой части сделан на основании правильного применения указанных норм материального права. Заявленные требования общества удовлетворены (постановление ФАС Московского округа от 1 ноября 2004 г. № КА-А40/9854-04; см. приложение 73).

Говоря о нарушении актами о реконструкции прав собственников, закрепленных в п. 3 ст. 35 Конституции, нельзя не сказать о следующем.

В некоторых актах о реконструкции указывается, какая доля будет принадлежать инвестору, а какая перейдет к городу после проведения реконструкции (например, постановление № 625; см. приложение 12). В таких случаях нужно знать, что если после реконструкции недвижимости имущество собственника перейдет в собственность города, то нарушение его прав заключается в следующем. Согласно п. 2 ст. 235 ГК РФ, «принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме» случаев, предусмотренным данной статьей. Абзацем 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ установлено, что обращение в государственную собственность (например, в собственность города, орган исполнительной власти которого издал акт о принудительной реконструкции) «имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306» ГК РФ. Если такой закон отсутствует, оспариваемый акт о реконструкции не соответствует требованиям ст. 235 ГК РФ, а также нарушает права собственников, чьи права и интересы затрагиваются этим актом.

Если же после реконструкции дома (здания) имущество собственников перейдет не в собственность города, а в собственность инвестора (организации, которая согласно акту о реконструкции должна провести эту реконструкцию), то ст. 235 ГК РФ (содержащая исчерпывающий перечень случаев принудительного изъятия имущества у собственника) не предусматривает случая, когда находящееся в собственности граждан или организаций имущество орган исполнительной власти вправе обратить в частную собственность другого лица (или других лиц). Это также свидетельствует о том, что акт о реконструкции не соответствует закону и нарушает права собственников.

Если в акте о реконструкции не указано, какая именно доля (не в процентах, как, например, в постановлении № 625: «…30 % – в собственность города Москвы в лице Департамента государственного и муниципального имущества города Москвы», а конкретное место нахождения, величина и т. д.) и в чью собственность перейдет, то это будет еще одним козырем собственника недвижимости, обратившего в суд.

Приведенное обоснование нарушения прав и интересов физического лица или организации актом о реконструкции подтверждено и одним из двух высших судебных органов – Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации, который в постановлении Президиума от 14 декабря 2004 г. № 11992/04 (приложение 59) ясно изложил свою позицию.

Однако Президиум Высшего Арбитражного Суда ничего не сказал по поводу несоответствия последнего абзаца п. 2 ст. 235 ГК РФ положениям Конституции России. Этот абзац п. 2 совместно со ст. 306 ГК, к которой он отсылает, предусматривает, что сначала должен быть принят акт, прекращающий право собственности, после этого должны возникнуть убытки, причиненные собственнику, и лишь затем у государства возникает обязанность возместить эти убытки (включая стоимость имущества). Между тем обе эти нормы Гражданского кодекса противоречат п. 3 ст. 35 Конституции, которая установила, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может иметь место только после «предварительного и равноценного возмещения». Это означает, что возмещение должно быть выплачено до издания акта, предусматривающего принудительное отчуждение имущества. Поэтому Конституция не предусматривает возмещения убытков и, естественно, не требует наличия причинной связи между актом, предусматривающим принудительное отчуждение, и убытками[96].

Поскольку указанные статьи Гражданского кодекса не соответствуют ст. 35 Конституции России, нормы последней имеют приоритетное применение, что неоднократно подчеркивал Верховный Суд нашей страны:

«Суд первой инстанции правомерно обратил внимание на то, что указание о собственниках жилого помещения… противоречит федеральному закону, поскольку согласно статье 35 Конституции Российской Федерации принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» (Определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 12 сентября 2003 г. № 11-Г03-30; см. приложение 74);

«…Судам следует также учесть, что в силу ч. 3 ст. 35 Конституции Российской Федерации никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» (п. 16 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. № 5[97]).

Указаниями в акте о реконструкции об освобождении реконструируемого дома (здания) от собственников ограничиваются права этих собственников по своему усмотрению «владеть, пользоваться и распоряжаться» находящимся в их собственности имуществом (п. 2 ст. 35 Конституции). Однако «права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 3 ст. 55 Конституции), а гражданские права могут быть ограничены на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (п. 2 ст. 1 ГК РФ).

Что касается собственников квартир в многоквартирном доме, то нарушение их прав выражается в следующем.

В соответствии со ст. 289 ГК РФ собственнику квартиры в многоквартирном доме наряду с принадлежащим ему помещением принадлежит доля в праве собственности на общее имущество этого дома (ст. 290 ГК РФ). Как следует из ст. 290 ГК РФ, к общему имуществу собственников квартир в многоквартирном доме относятся общие помещения, несущие конструкции дома, механическое, электрическое, санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутри квартиры, обслуживающее более одной квартиры. Согласно п. 1 ст. 246 ГК РФ, распоряжение имуществом, находящимся в долевой собственности, осуществляется по соглашению всех ее участников. Поэтому принятие акта о реконструкции без согласования с собственниками общих помещений, несущих конструкций и внеквартирного оборудования противоречит п. 1 ст. 246 ГК РФ и нарушает их права как собственников квартир в многоквартирном доме.

Последнее нашло подтверждение в решении Санкт-Петербургского городского суда от 13 сентября 2000 г. (приложение 75), которое было оставлено без изменения Определением Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2000 г. № 78-Г00-61 (приложение 76). О двух этих судебных актах писали средства массовой информации, их обсуждали в сети «Интернет» и на телеэкранах нашей страны.

Из сказанного о ст. 289, 290 ГК РФ следует, что исполнительная власть не вправе реконструировать общее имущество многоквартирного дома, в том числе чердаки и мансарды, отдельно от квартир. Кстати, с общим имуществом многоквартирного дома связано много вопросов, которые разными специалистами воспринимаются и толкуются по-разному. Эта проблема обсуждается, например, в статье «Порядок заключения сделок с недвижимостью»[98], об этом говорится в постановлении ФАС Северо-Западного округа от 27 августа 2001 г. № А56-5094/01 (приложение 77).

Не нужно забывать: если акт о реконструкции нарушает права и интересы владельцев недвижимости, то он не соответствует закону, и наоборот. Данная формула поможет обосновать в суде позицию владельцев недвижимости, чьи права затрагиваются оспариваемым актом о реконструкции.

Прежде чем завершить рассмотрение последнего вопроса книги, рассмотрим те возражения, которые заявляют в суде орган исполнительной власти, издавший акт о реконструкции, и инвестор (в случае привлечения последнего судом к участию в деле). Конечно, говорить о всех возражениях нет возможности, поэтому будет сказано лишь о трех, наиболее распространенных.

Первое возражение заключается в следующем: акт о реконструкции не затрагивает прав владельца недвижимости на соответствующую недвижимость, так как он носит отсылочный (координирующий) и компенсационный характер на будущее время и не связывает заявителя с нарушением его прав пользования имуществом. Тем более что в данном акте предусмотрена компенсация владельцам недвижимости в том или ином виде (например, переселение из здания, подлежащего сносу). Такое возражение имело место в деле, по которому Федеральный арбитражный суд Московского округа вынес постановление от 1 ноября 2004 г. № КА-А40/9854-04 (приложение 73). На таких возражениях суды порой строят свои выводы (см. постановление ФАС Московского округа от 1 марта 2006 г. № КА-А40/294-06-П; приложение 78).

Безусловно, приведенное возражение насквозь лживо: акт о реконструкции не может носить «отсылочный» (координирующий) характер. Если этот акт принят, то инвестор будет реализовывать его, т. е. совершать действия, предусмотренные в акте о реконструкции и инвестиционном контракте, включая (помимо прочего) освобождение дома (здания) от владельцев недвижимости.

О «компенсационном» характере, видимо, и говорить не стоит. Достаточно уже было сказано о том, что отчуждение имущества собственников возможно только с их согласия и на условиях, которые их удовлетворят. Что касается нанимателей, то их права находятся под защитой Жилищного кодекса Российской Федерации (сегодня выселение граждан, которым жилое помещение было предоставлено на основании договора социального найма, допускается только в судебном порядке, в то время как Жилищный кодекс РСФСР помимо судебного предусматривал административный порядок выселения граждан, самоуправно занявших жилое помещение или проживающих в домах, грозящих обвалом, с санкции прокурора).

Второе возражение, заявляемое в суде органом исполнительной власти, представляет собой утверждение о том, что акт о реконструкции принят в интересах владельцев недвижимости. Представители органа исполнительной власти удивляются, почему владельцы недвижимости выступают против реконструкции, которая ведется в их же интересах: вместо старого дома (здания) после его реконструкции появится новое, красивое, современное здание, а всем владельцам недвижимости взамен будет предоставлено равноценное недвижимое имущество.

К сожалению, приходится констатировать, что после подобных слов многие судьи, рассматривающие дела об оспаривании актов о реконструкции, считают позицию исполнительной власти вполне обоснованной. Но это вовсе не означает, что данное возражение органа исполнительной власти неопровержимо.

Что касается проведения реконструкции в интересах владельцев недвижимости, то в этих словах тоже нет правды: реконструкция проводится не в интересах владельцев недвижимости, а в интересах инвестора (получившего возможность реализовать выгодный коммерческий проект) и исполнительной власти (пополнившей денежными средствами местный бюджет… и не только).

Слова о предоставлении всем владельцам недвижимости равноценного недвижимого имущества (взамен попавшего под реконструкцию) также голословны и ничем не подкреплены, произнесены «для вида». В конце разд. I говорилось, что в Москве инвесторы, занимающиеся реконструкцией домов, предлагают выселяемым собственникам жилья, как правило, не более 50 % от рыночной стоимости этого жилья. Чем меньше заплатит инвестор выселяемым владельцам недвижимости, тем более выгоден и привлекателен для него инвестиционный проект реконструкции. Поэтому ни о какой равноценности речи и быть не может.

Третье возражение состоит в том, что орган исполнительной власти как собственник дома (здания) на основании ст. 209 ГК РФ имел право распоряжения этим домом (зданием). Более того, представители г. Москвы даже ссылаются на то, что, когда в акте о реконструкции назван объект недвижимости без указания его площади, действие акта о реконструкции «правомерно направлено на данный объект недвижимости в размерах собственности города Москвы» (постановление ФАС Московского округа от 24 февраля 2005 г. № КГ-А40/413-05; см. приложение 57).

Мысль о том, что орган исполнительной власти вправе владеть, пользоваться и распоряжаться своей собственностью (домом, зданием) обоснована, но лишь частично. Конечно, прав исполнительной власти на собственность никто не собирается оспаривать. Однако эти права не безграничны, а заканчиваются они там, где начинаются права других собственников (владельцев недвижимости). Иначе говоря, исполнительная власть вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащих ей домов (зданий) любые действия, если они не противоречат нормативно-правовым актам и не нарушают прав и законных интересов владельцев недвижимости, находящейся в этих домах (зданиях).

Вот как сказал об этом Конституционный Суд Российской Федерации в постановлении от 31 мая 2005 г. № 6-П[99]:

«2. Предназначение права собственности как гарантируемого и охраняемого Конституцией Российской Федерации субъективного права состоит в том, чтобы обеспечить его обладателям определенную степень свободы в экономической сфере. Вместе с тем в рамках правового регулирования отношений собственности это право в силу Конституции Российской Федерации (ст. 71, п. «в»; ст. 55, ч. 3) может быть ограничено законодателем в установленных ею целях, т. е. с учетом основных конституционных ценностей.

Требование, вытекающее из взаимосвязанных положений ст. 7 (ч. 1), 8 (ч. 2) и 17 (ч. 3) Конституции Российской Федерации, о необходимости соотнесения принадлежащего лицу права собственности с правами и свободами других лиц означает, что собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, если они не противоречат закону и иным правовым актам и не нарушают права и законные интересы третьих лиц».