Раздел I
Реконструкция, осуществляемая в соответствии с предписаниями закона и реконструкция на основании актов исполнительной власти
Вопрос 1. Что такое «реконструкция» и чем это понятие определено
Представьте себе следующую ситуацию: физическое лицо (или организация) приобретает жилое (или нежилое) помещение в доме (здании), расположенном в каком-либо населенном пункте России. После государственной регистрации права собственности на это недвижимое имущество и его ремонта (за свой счет) счастливый приобретатель узнает, что на основании акта исполнительного органа власти дом (здание), в котором находится принадлежащая ему недвижимость, подлежит реконструкции.
В подобной ситуации и оказываются собственники (а вместе с ними наниматели и арендаторы) жилых и (или) нежилых помещений, когда местная исполнительная власть издает акт о реконструкции соответствующего дома или здания (далее – акт о реконструкции).
На первый взгляд все выглядит вполне законно и обоснованно: проявляя заботу о собственниках, нанимателях и арендаторах помещений, расположенных в ветхом жилищном фонде, орган исполнительной власти выносит постановление о его реконструкции.
Итак, что такое «реконструкция» и какова ее нормативная база?
В настоящее время это интересует огромное число людей: владельцев недвижимости, налоговые органы, бизнесменов и других лиц. Например, когда у бизнесмена есть основные средства, нуждающиеся в улучшении, ему не стоит путать капитальный ремонт с реконструкцией, поскольку они совершенно по-разному отражаются в бухгалтерском и налоговом учете. Так как затраты на ремонт можно учесть при расчете налога на прибыль сразу после того, как закончены работы (ст. 260 НК РФ), а реконструкция увеличивает балансовую стоимость основного средства и списывается через амортизационные отчисления (п. 2 ст. 257 НК РФ), то для бизнесмена выгоднее ремонт. Но не всегда бизнесмены (или их работники) понимают разницу между ремонтом и реконструкцией, а при проверке налоговые органы, проверив характер выполненных работ и обнаружив, что вместо капитального ремонта недвижимости была проведена реконструкция, доначислят налог на прибыль, налог на имущество и штраф. Сказанное подтверждается огромным количеством судебных споров бизнесменов с налоговыми органами, когда последние сочли, что выполненные работы неверно отражены в бухгалтерском учете, а значит, неправильно уплачены налоги, – в результате бизнесмены обратились в суд.
В качестве другого примера можно упомянуть и внесение в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним таких сведений, которые «не влекут за собой существенного изменения объекта» недвижимости, а также прекращения или перехода прав на него. К таким сведениям, в частности, относятся «изменения при незначительной реконструкции объекта» (п. 67 Правил ведения Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 18 февраля 1998 г. № 219[2]). Итак, очевидно, что понимание термина «реконструкция» требуется и владельцам недвижимости, не занимающимся бизнесом.
О реконструкции много писали и продолжают писать, но, к сожалению, не всегда правильно. Например, в статье Р. Дзасежева «Коктейль из ремонта и реконструкции»[3] говорится, что «четких критериев, разграничивающих ремонт и реконструкцию», не существует и отличить их друг от друга можно с помощью «недоступного широкой общественности» документа – письма Главной инспекции государственного архитектурно-строительного надзора от 28 апреля 1994 г. № 18–14/63 (приложение 1; это и последующие приложения см. в разделе «Приложения»). По утверждению автора статьи, этого письма нет в правовых системах, а суть его состоит в том, что реконструкция приводит к изменению основных технико-экономических показателей здания или его назначения (количества и площади помещений, строительного объема и общей площади здания, вместимости, пропускной способности и т. д.). На письмо ссылаются и другие авторы, но все они почему-то не учитывают, что Письмо Главгосархстройнадзора Российской Федерации от 28 апреля 1994 г. № 16–14/63 «О правильном толковании терминов «новое строительство», «капитальный ремонт», «реконструкция», «расширение»[4] не действует, так как было признано утратившим силу письмом Госстроя России от 7 мая 2003 г. № 19–16/47[5] (приложение 2). Удивительно, но даже суды при разрешении споров и рассмотрении дел ссылаются на это давно не действующее письмо, например, постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 20 июня 2005 г. № Ф04-3722/2005(12155-А75-37).
До декабря 2004 г. издавалось довольно много документов, которые определяли термин «реконструкция». В частности, приказ Госстроя России от 31 декабря 1999 г. № 177 «Об утверждении методики по определению непригодности жилых зданий и жилых помещений для проживания»[6] в Приложении 1 дал следующее определение: «Реконструкция здания – комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади здания, инженерной оснащенности) в целях улучшения условий проживания, максимального устранения физического и морального износа». Однако сегодня данный приказ не действует, поскольку он был отменен приказом Госстроя России от 15 августа 2000 г. № 181[7].
Особое внимание следует уделить такому документу: постановлением Госстроя России от 19 апреля 2004 г. № 70 «О строительных нормах и правилах «Организация строительства»[8] одобрены для применения в качестве акта рекомендательного характера с 1 января 2005 г. Строительные нормы и правила РФ СНиП 12-01-2004 «Организация строительства». В Приложении А (справочном) к указанным СНиПам реконструкция здания (сооружения) определена как комплекс «строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади здания, вместимости или пропускной способности и т. п.) или его назначения».
В некоторых компьютерных правовых системах – «ГАРАНТ», «Кодекс» и «КонсультантПлюс» – указывается, что СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» не действуют на том основании, что письмом Минюста России от 7 апреля 2005 г. № 01/2599-ВЯ постановлению Госстроя России от 19 апреля 2004 г. № 70, утвердившему эти СНиПы, отказано в государственной регистрации[9].
Однако утверждение о том, что СНиПы 12-01-2004 не действуют, ошибочно, и вот почему.
Согласно постановлению Правительства России от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации»[10] (далее в этом вопросе – постановление Правительства России № 1009), нормативные правовые акты федеральных органов, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций, имеющие межведомственный характер, подлежат государственной регистрации, осуществляемой Министерством юстиции Российской Федерации, которое ведет Государственный реестр нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти.
В соответствии с п. 1 постановления Правительства России № 1009, Минюстом России были разработаны и приказом от 14 июля 1999 г. № 217[11] утверждены Разъяснения о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации (приложение 3). И согласно п. 15 данных Разъяснений не подлежат представлению на государственную регистрацию технические акты (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), если они не содержат норм права, а также акты рекомендательного характера.
Поскольку СНиПы 12-01-2004 состоят только из технических норм, не содержат норм права и «имеют рекомендательный характер», они не должны были быть представлены в Минюст России для государственной регистрации, и факт представления их на эту регистрацию (независимо от ее результата) не влияет на их действие. Следовательно, даже после отказа в государственной регистрации (которая для СНиП 12-01-2004 не обязательна) последние продолжают действовать как акт рекомендательного характера.
Разумеется, сказанное о действии СНиП 12-01-2004 касается и других технических актов, не содержащих норм права. К счастью, это начали понимать и работники государственных органов (см. письмо Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 10 февраля 2005 г. № КС-7[12]; приложение 4). Хотя государственным служащим вообще не следовало представлять на государственную регистрацию документы, не подлежащие этой процедуре.
Помимо СНиП 12-01-2004, еще существуют и действуют Ведомственные строительные нормы. Во-первых, это Ведомственные строительные нормы ВСН 58–88 (р) «Положение об организации и проведении реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий, объектов коммунального и социально-культурного назначения»[13]. В этом документе (Справочное Приложение 1 к ВСН 58–88 (р)) дано такое определение: «Реконструкция здания – комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади здания, вместимости или пропускной способности или его назначения) в целях улучшения условий проживания, качества обслуживания, увеличения объема услуг».
Во-вторых, это Ведомственные строительные нормы Государственного комитета по архитектуре и градостроительству при Госстрое СССР «Реконструкция и капитальный ремонт жилых домов. Нормы проектирования ВСН 61–89 (р)»[14], где в терминах и определениях (Приложение Справочное к этим ВСН 61–89 (р)) реконструкция жилого дома определена таким образом:«…комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей жилого дома (количества и площади квартир, строительного объема и общей площади дома) или его назначения и осуществляемых в целях улучшения условий проживания и проведения эксплуатационных показателей жилого дома к уровню современных требований.
Реконструкция жилого дома может включать: изменение планировки помещений, возведение надстроек, встроек, пристроек, а при наличии обоснований – частичную разборку здания, повышение уровня инженерного оборудования, включая наружные сети (кроме магистральных); замену изношенных и морально устаревших конструкций и инженерного оборудования на современные, более надежные и эффективные, улучшающие эксплуатационные показатели жилого дома, улучшение архитектурной выразительности здания, а также благоустройство прилегающей территории».
То, что Ведомственные строительные нормы 58–88 (р) и 61–89 (р) действуют, справедливо признается и судебной практикой (см., например, постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 21 февраля 2005 г. № АЗЗ-16224/03-С2-Ф02-5879/04-С2[15]; приложение 5).
Кроме рассмотренных, действовали и продолжают действовать другие акты, раскрывающие понятие «реконструкция». Это, например, письмо Минфина СССР от 29 мая 1984 г. № 80 «Об определении понятий нового строительства, расширения, реконструкции и технического перевооружения действующих предприятий»[16] (к этому документу вернемся при рассмотрении первого вопроса разд. II книги). Некоторые акты дают определение реконструкции не вообще, а для конкретных целей. Так, в п. 2 ст. 257 Налогового кодекса Российской Федерации сказано, что в целях гл. 25 (Налог на прибыль организаций) «к реконструкции относится переустройство существующих объектов основных средств, связанное с совершенствованием производства и повышением его технико-экономических показателей и осуществляемое по проекту реконструкции основных средств в целях увеличения производственных мощностей, улучшения качества и изменения номенклатуры продукции». А в своде правил по проектированию и строительству СП 13-102-2003[17] под реконструкцией здания понимается «комплекс строительных работ и организационно-технических мероприятий, связанных с изменением основных технико-экономических показателей (нагрузок, планировки помещений, строительного объема и общей площади здания, инженерной оснащенности) с целью изменения условий эксплуатации, максимального восполнения утраты от имевшего место физического и морального износа, достижения новых целей эксплуатации здания».
Из сказанного видно, что определение реконструкции давалось целым рядом актов, иерархия которых (их соотношение) ничем не была определена. Поскольку Строительные нормы и правила – СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» – имеют рекомендательный характер, то основными документами, дававшими определение реконструкции, являлись Ведомственные строительные нормы 58–88 (р) и 61–89 (р). Такое положение сохранялось до декабря 2004 г., когда был введен в действие Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ[18] (далее – Градостроительный кодекс). В первой же статье этот Закон определил реконструкцию следующим образом: «реконструкция – изменение параметров объектов капитального строительства, их частей (количества помещений, высоты, количества этажей (далее – этажность), площади, показателей производственной мощности, объема) и качества инженерно-технического обеспечения».
Нужно отметить, что изменение параметров объекта капитального строительства (о котором сказано в Градостроительном кодексе) должно произойти именно в результате специальных работ, а не вследствие других причин (см.: постановление ФАС Московского округа от 8 октября 2002 г. № КА-А40/6684-02; приложение 6).
Итак, определение реконструкции дано на уровне Закона, и все иные определения реконструкции действуют в части, не противоречащей ему. Можно, конечно, не соглашаться с решением законодателя дать определение техническому термину в тексте Закона[19], но в данном случае важно не это, а то, что из приведенного определения можно сделать следующий вывод: при реконструкции изменяются параметры реконструируемого дома (здания), причем в лучшую сторону (например, приведение эксплуатационных показателей дома к уровню современных требований), ибо изменения в худшую сторону абсурдны.
Сказанного о понятии «реконструкция», безусловно, недостаточно для его глубокого и всестороннего понимания, но приведенные аргументы убедительно доказывают: с технической стороны реконструкция ничем не угрожает владельцам недвижимости.
Вопрос 2. Порядок предоставления помещений в связи с проведением реконструкции дома (здания)
Если реконструкция проводится в доме (здании), который безраздельно принадлежит одному лицу (например, гражданину, юридическому лицу или субъекту Российской Федерации), то у последнего не возникает никаких гражданских обязательств перед другими лицами. Но как быть при проведении реконструкции дома (здания) с жилыми (нежилыми) помещениями, принадлежащими другим лицам? Как в этом случае регламентирует закон гражданские отношения между владельцем здания и «другими лицами»?
Вначале рассмотрим ситуацию, когда «другое лицо» владеет жилым помещением и является его нанимателем (п. 1 ст. 671 ГК РФ, п. 1 ст. 60 ЖК РФ), а затем – ситуацию, в которой «другое лицо» владеет нежилым помещением.
Итак, если реконструкция дома (здания) может быть произведена без выселения нанимателя, то никаких сложностей или проблем не возникает, поскольку наймодатель или собственник дома проводят реконструкцию, не мешая владельцам недвижимости реализовывать их права на нее. Если же реконструкция не может быть проведена без выселения нанимателя (что определяется техническими параметрами и требованиями), и раньше и теперь следует руководствоваться федеральными законами.
До 1 марта 2005 г. взаимоотношения наймодателя и нанимателя, возникающие во время проведения реконструкции, регламентировались Жилищным кодексом РСФСР от 24 июня 1983 г. (далее – ЖК РСФСР). Поскольку этому Закону не было известно такое понятие, как «реконструкция», то к случаям реконструкции применялись ст. 82 и 83 ЖК РСФСР (приложение 7), говорящие о капитальном ремонте жилого дома. Статьей 82 было установлено правило, согласно которому при «производстве капитального ремонта жилого дома государственного или общественного жилищного фонда, когда ремонт не может быть произведен без выселения нанимателя, наймодатель обязан предоставить нанимателю и членам его семьи на время проведения капитального ремонта другое жилое помещение, не расторгая при этом договора найма на ремонтируемое помещение…Жилое помещение, предоставляемое на время капитального ремонта, должно отвечать санитарным и техническим требованиям».
Иными словами, предоставляемое на время реконструкции (капитального ремонта) жилое помещение могло быть не благоустроенным «применительно к условиям данного населенного пункта»[20], но должно было отвечать установленным санитарным и техническим требованиям. Последнее означало, что оно должно было отвечать, в частности, объемно-планировочным параметрам (высота, площадь, изолированность и др.) и температурно-влажностным показателям (температура и влажность помещения, загрязненность воздуха и т. п.). К тому же жилое помещение должно было отвечать и строительным показателям (не быть аварийным, ветхим, не находиться в подвалах, бараках, вагончиках и других временных строениях).
Часть 2 ст. 8 ЖК РСФСР устанавливала, что проведение «обследования состояния домов и жилых помещений, а также признание их непригодными для проживания производятся в порядке, определяемом Советом Министров РСФСР». Подобное правило сохранено и в ст. 15 Жилищного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ: «4. Жилое помещение может быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые установлены Правительством Российской Федерации».
До недавнего времени жилое помещение могло быть признано непригодным для проживания по основаниям и в порядке, которые были установлены в постановлении Правительства России от 4 сентября 2003 г. № 552 «Об утверждении Положения о порядке признания жилых домов (жилых помещений) непригодными для проживания»[21]. В пункте 3 этого Положения было написано: «Критерии и технические условия отнесения жилых домов (жилых помещений) к категории ветхих или аварийных утверждаются Государственным комитетом Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу». Приказом министра жилищно-коммунального хозяйства РСФСР от 5 ноября 1985 г. № 529[22] было утверждено Положение по оценке непригодности жилых домов и жилых помещений государственного и общественного жилищного фонда для постоянного проживания. Это Положение не применяется после принятия Госстроем России постановления от 20 февраля 2004 г. № 10[23], которым были утверждены новые «Критерии и технические условия отнесения жилых домов (жилых помещений) к категории ветхих или аварийных».
Что касается постановления Госстроя России от 20 февраля 2004 г. № 10, то, согласно письму Минюста России от 23 апреля 2004 г. № 07/4174-ЮД, этому постановлению отказано в государственной регистрации[24], но это не значит, что данный документ не действовал. Вопрос действия данного постановления решается аналогично вопросу действия СНиП 12-01-2004 «Организация строительства» (были рассмотрены в первом вопросе книги). Иначе говоря, поскольку, согласно разъяснению Минюста России, перечень не подлежащих представлению на государственную регистрацию технических актов является открытым (ГОСТы, СНиПы, СанПиНы, тарифно-квалификационные справочники, формы статистического наблюдения и т. п.), а утвержденные постановлением Госстроя России от 20 февраля 2004 г. № 10 Критерии состояли лишь из технических норм и не содержали норм права, то они не подлежали представлению на государственную регистрацию в Минюст России. Факт представления постановления Госстроя России от 20 февраля 2004 г. № 10 на регистрацию не мог повлиять на его действие, и даже после отказа в государственной регистрации оно продолжало действовать.
В настоящее время названное выше постановление Правительства России от 4 сентября 2003 г. № 552 не действует, поскольку признано утратившим силу постановлением Правительства от 28 января 2006 г. № 47 «Об утверждении Положения о признании помещения жилым помещением, жилого помещения непригодным для проживания и многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу»[25] (приложение 8). Это Положение установило требования к жилому помещению, порядок признания его пригодным для проживания и основания, по которым оно признается непригодным для проживания, например многоквартирный дом признается аварийным и подлежащим сносу.
Площадь жилого помещения, которое согласно Жилищному кодексу РСФСР предоставлялось на время реконструкции, не должна была быть менее 9 кв. м на человека, но в пределах нормы жилой площади – 12 кв. м.
Для того чтобы наниматель не мог помешать наймодателю провести реконструкцию, Жилищным кодексом РСФСР было предусмотрено, что в случае отказа нанимателя от переселения в это помещение наймодатель мог требовать переселения его в судебном порядке. Поэтому в п. 13 постановления Пленума Верховного Суда РСФСР от 26 декабря 1984 г. № 5 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса РСФСР»[26], разъяснено: «При разрешении споров о выселении из занимаемого жилого помещения на время капитального ремонта дома (ст. 82 Жилищного кодекса РСФСР) необходимо выяснять, находится ли предоставляемое жилое помещение в том же населенном пункте и пригодно ли оно для проживания выселяемых граждан с учетом их возраста, состояния здоровья, других заслуживающих внимания интересов, а также продолжительности капитального ремонта.
Если выселение нанимателей производится из домов или жилых помещений, принадлежащих гражданам на праве собственности, суду следует в каждом случае проверять необходимость проведения капитального ремонта, реальную возможность собственника дома приступить к нему (например, наличие средств, материалов), а также время, в течение которого возможно выполнение ремонтных работ. В решении о выселении нанимателя и членов его семьи суду необходимо указать срок, на который выселяются ответчики».
Конечно, за предоставленное ему на время реконструкции другое жилое помещение наниматель должен был вносить квартирную плату (ч. 4 ст. 82 ЖК РСФСР).
Помимо прочего, Жилищный кодекс РСФСР предусматривал переселение нанимателя и членов его семьи из занимаемого ими жилого помещения на другую жилую площадь и обратно (по окончании реконструкции) силами жилищно-эксплуатационной организации, в ведении которой находилось подлежащее реконструкции жилое помещение, и за счет этой организации.
В тех случаях, когда жилое помещение, занимаемое нанимателем и членами его семьи, в результате реконструкции не могло быть сохранено или существенно увеличивалось и у нанимателя образовывались излишки жилой площади, ст. 83 ЖК РСФСР предписывала в обязательном порядке (до начала реконструкции) предоставить другое благоустроенное жилое помещение нанимателю и членам его семьи. Если же в результате реконструкции жилое помещение существенно уменьшалось, то по требованию нанимателя ему и членам его семьи должно было предоставляться другое благоустроенное помещение до начала реконструкции.
Пленум Верховного Суда СССР в постановлении от 3 апреля 1987 г. № 2 «О практике применения судами жилищного законодательства»[27] разъяснил, что увеличение «жилого помещения считается существенным, если его размеры превысят установленную законодательством союзной республики норму жилой, а также дополнительной площади (при наличии на нее права), в результате чего образуются ее излишки».
Закон не определял, что следовало понимать под существенным уменьшением размера жилого помещения, когда у нанимателя возникало право требовать предоставления другого благоустроенного жилого помещения. Не разъяснял этого и Верховный Суд. Поэтому здесь нужно было учитывать ч. 1 ст. 96 ЖК РСФСР, т. е. нанимателю должно было быть предоставлено жилое помещение, «размером не менее ранее занимаемого».
С 1 марта 2005 г. года введен в действие Жилищный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, который, кроме прочего, изменил и регламентацию взаимоотношений наймодателя и нанимателя, возникающих при производстве реконструкции. Так же как и раньше, если реконструкция не может быть проведена без выселения нанимателя, наймодатель обязан предоставить нанимателю и членам его семьи на время проведения реконструкции другое жилое помещение без расторжения договора социального найма жилого помещения, находящегося в указанном доме. Переселение нанимателя и членов его семьи (п. 1 ст. 88 ЖК РФ) в жилое помещение на время реконструкции и обратно (по окончании реконструкции), по-прежнему должно осуществляться за счет наймодателя (приложение 9).
Только теперь на время проведения реконструкции «предоставляется жилое помещение маневренного фонда» из расчета не менее 6 кв. м жилой площади на одного человека (п. 1 ст. 106 ЖК РФ), и до завершения реконструкции дома с переселенными гражданами заключается договор найма жилого помещения маневренного фонда (п. 2 ст. 106 ЖК РФ). Впрочем, взамен предоставления жилого помещения маневренного фонда наймодатель с согласия нанимателя и членов его семьи может предоставить им в пользование другое благоустроенное жилое помещение с заключением договора социального найма (при этом договор социального найма жилого помещения в реконструируемом доме должен быть расторгнут).
В новом Жилищном кодексе не указано, какое жилое помещение предоставляется нанимателю и его семье на время реконструкции – благоустроенное или иное, а также не сказано, за какое жилое помещение должен платить наниматель – за находящееся в реконструируемом доме или за предоставленное из маневренного фонда. Внимательное изучение закона и его правильное толкование позволяет сделать следующие выводы.
Предоставляемое по договору найма жилое помещение маневренного фонда должно быть изолированным, пригодным для постоянного проживания граждан, а значит, отвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства (п. 2 ст. 15 ЖК РФ). Иными словами, наймодатель не обязан предоставлять нанимателю жилое помещение маневренного фонда, отвечающее требования благоустроенности. Об этом уже писали в юридической литературе, однако авторы либо неправильно обосновывали свои утверждения, либо вообще их не обосновывали[28]. Между тем все очень просто. Пункт 1 ст. 89 ЖК РФ указывает, что предоставляемое гражданам в связи с выселением по основаниям, которые предусмотрены ст. 86–88 ЖК РФ (т. е. в связи со сносом дома, с переводом жилого помещения в нежилое помещение или признания его непригодным для проживания, а также в связи с проведением капитального ремонта или реконструкции дома), другое жилое помещение по договору социального найма (выделено мною – Б.И.) должно быть благоустроенным (благоустроенным применительно к условиям соответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площади ранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиям и находиться в черте данного населенного пункта). А жилое помещение маневренного фонда, как было сказано выше, предоставляется нанимателю не по договору социального найма, а по договору найма, и, следовательно, оно может и не быть благоустроенным.
Что касается платы, то наниматель должен вносить коммунальные услуги и плату за то жилое помещение, которое ему предоставлено по заключенному договору (договору социального найма или договору найма жилых помещений). Это значит, что после заключения с нанимателем договора найма жилого помещения маневренного фонда (на время проведения реконструкции) он платит только за это жилое помещение маневренного фонда (п. 5 ст. 100 и п. 5 ч. Зет. 67 ЖК РФ).
Возвращаясь к данному вначале настоящего вопроса книги обещанию, рассмотрим ситуацию, когда реконструкция проводится в доме (здании) с нежилыми помещениями, принадлежащими не владельцу дома (здания), а другим лицам.
О взаимоотношениях владельца дома (например, арендодателя) и владельца нежилого помещения (например, арендатора), возникающих при реконструкции дома, необходимо сказать следующее. Первая особенность данных взаимоотношений состоит в том, что, в отличие от отношений наймодателя и нанимателя (которые в связи с повышенной значимостью конституционного права граждан на жилище регламентируются нормами не только Гражданского, но и Жилищного кодексов Российской Федерации), они не регламентируются так детально. В частности, Гражданский кодекс ничего не говорит о том, как должен действовать арендодатель в том случае, когда реконструкция дома не может быть проведена без освобождения арендатором занимаемого им в этом доме помещения. Кодекс умалчивает и об обязанности арендодателя предоставить арендатору на время проведения реконструкции другое нежилое помещение без расторжения договора аренды нежилого помещения, находящегося в реконструируемом доме.
Вторая особенность вытекает из первой особенности и заключается в том, что, ввиду менее детальной регламентации взаимоотношений арендодателя и арендатора, возникающих при реконструкции дома, эти взаимоотношения во многом определяются гражданским договором. Поэтому стороны вправе устанавливать в договоре между собой положения, отличные от тех, которые определены в Жилищном кодексе и о которых шла речь в данном вопросе книги.
При этом, однако, не нужно забывать, что даже если стороны не сделают этого, то, ввиду сходства взаимоотношений наймодателя и нанимателя, а также арендодателя и арендатора, к последним по аналогии могут быть применены нормы Жилищного кодекса. Конечно, арендатор не вправе требовать от арендодателя на время реконструкции «жилое помещение маневренного фонда». Однако, когда реконструкция не может быть проведена без освобождения арендатором занимаемых им помещений, арендатор вправе потребовать от арендодателя предоставления на время проведения реконструкции другого нежилого помещения без расторжения договора аренды нежилого помещения, находящегося в реконструируемом доме. Предоставляемое на время проведения реконструкции нежилое помещение должно быть аналогичным (т. е. таким же по местонахождению, площади, этажности, благоустройству и другим параметрам) и находящимся в надлежащем состоянии (отремонтированные с аналогичным уровнем отделки и технического оснащения и т. п.), как указано в применяемом по аналогии п. 1 ст. 612 ГК РФ.
Вопрос 3. Суть реконструкции, осуществляемой на основании актов исполнительной власти
Как можно было убедиться, и с позиции закона реконструкция ничем не угрожает владельцам недвижимости. Порядок предоставления помещения в связи с проведением реконструкции дома (здания) урегулирован федеральным законодательством и должным образом защищает интересы владельцев недвижимости (в частности, нанимателей и арендаторов). Так почему же в реальной жизни большинство владельцев недвижимости выступают против проведения реконструкции на основании актов исполнительной власти?
Чтобы понять это, рассмотрим два акта о реконструкции. В качестве первого примера возьмем распоряжение Правительства Москвы от 1 марта 2004 г. № 315-РП «О реконструкции и дальнейшем использовании здания по адресу: Озерковская наб., д. 16/2, стр. 1 (Центральный административный округ)»[29] (далее – распоряжение № 315; см. приложение 10).
В пунктах 1–3 распоряжения № 315 сказано об осуществлении в 2004–2005 гг. реконструкции «здания по адресу: Озерковская наб., д. 16/2, стр. 1… для организации современного административно-делового центра», о возложении функций «инвестора… по реконструкции… на Общество с ограниченной ответственностью «Сервисный центр Стройтехнология» и о том, что работы по реконструкции «будут выполнены за счет собственных и привлеченных средств» инвестора. Сразу возникает вопрос: почему провести реконструкцию Правительство Москвы уполномочило коммерческую организацию (инвестора), в то время как обеспечение сохранности жилищного фонда было и остается одной из основных обязанностей наймодателя (см. ст. 141 ЖК РСФСР и ст. 65 ЖК РФ; приложение 11)?
Пунктом 5.1 распоряжения № 315 определено, что ООО «Сервисный центр Строй-технология» должно «произвести отселение жителей квартир по адресу: Озерковская наб., д. 16/2, стр. 1 (22 семьи, 38 человек) за счет собственных и привлеченных средств на жилую площадь, приобретаемую инвестором…». Из этого следует, что жители реконструируемого здания почему-то должны быть отселены на другую жилую площадь, несмотря на предписания закона переселить их вместе с членами их семей на время проведения реконструкции в другое жилое помещение. Может быть, в распоряжении № 315 недостаточно точно изложены его предписания?
Еще четыре пункта распоряжения № 315 гласят: «Департаменту жилищной политики и жилищного фонда города Москвы после отселения жителей… перевести строение 1 дома 16/2 по Озерковской набережной… из жилищного в нежилой фонд» (п. 8); после завершения реконструкции строения распределить общую площадь «в следующем соотношении: по надземной части: 60 % – в собственность инвестора; 40 % – в собственность города Москвы… по подземной части: 100 % – в собственность инвестора» (п. 4.1); «…долю города, полученную по итогам реализации инвестиционного проекта, передать в долгосрочную аренду инвестору» (п. 9.2); «…дополнительные затраты инвестора при реализации инвестиционного проекта, включая отселение жителей… компенсировать инвестору путем увеличения доли инвестора в инвестиционном проекте» (п. 6).
Значит, суть рассмотренного акта о реконструкции состоит в том, что после отселения жителей строение 1 (дома 16/2 по Озерковской набережной в г. Москве) должно быть переведено в нежилой фонд, вся площадь здания будет распределена между инвестором и Москвой, полученная после реконструкции доля города будет передана в долгосрочную аренду инвестору, а за отселение жителей инвестору (в порядке компенсации) передадут площади из доли города (причем из текста следует, что инвестору может быть передана вся доля города, после чего инвестор станет единоличным собственником реконструируемого им здания).
Никаких неточностей изложения предписаний в распоряжении № 315 нет. Жителей (нанимателей) помещений, расположенных в здании, которое Правительство Москвы распорядилось реконструировать, инвестор (проводящая реконструкцию и указанная в распоряжении № 315 организация) должен отселить или выплатить им возмещение (компенсацию) за площадь, которую они занимают[30]. Итак, людей (владельцев недвижимости) лишают права собственности вопреки их воле и закону. В итоге реализации распоряжения № 315 здание станет совместной собственностью города и инвестора или, что более вероятно, полностью перейдет в собственность инвестора. Поэтому-то во втором пункте распоряжения № 315 говорится о проведении реконструкции не наймодателем, а инвестором. Последний инвестирует, вкладывает деньги в реконструкцию здания с целью его приобретения.
Чтобы не создалось впечатления, будто только распоряжение № 315 содержит предписания, нарушающие права владельцев недвижимости, в качестве второго примера рассмотрим постановление Правительства Москвы от 10 июля 2001 г. № 625-ПП «О реконструкции строения 1 дома 22 по ул. Б. Дмитровка»[31] (далее – постановление № 625; см. приложение 12), в первоначальной редакции[32].
Вероятно, может вызвать удивление то, что приводимые документы (распоряжение № 315 и постановление № 625) приняты несколько лет назад, и вполне закономерен вопрос: почему нельзя было привести более «свежий» пример? Дело в том, что два этих акта как нельзя лучше демонстрируют суть актов о реконструкции (которая в более поздних актах исполнительной власти лучше завуалирована), они невелики по своему размеру и очень содержательны.
Итак, в п. 1 постановления № 625 говорится о «проведении в 2001–2003 гг. реконструкции строения 1 дома 22 по ул. Б. Дмитровка общей площадью 8327 кв. м закрытым акционерным обществом «Стенлер» за счет собственных и привлеченных средств». Иными словами, так же как и в распоряжении № 315, Правительство Москвы уполномочило провести реконструкцию инвестора (который, кстати, как и общество с ограниченной ответственностью «Сервисный центр Стройтехнология», по своей организационно-правовой форме является коммерческой организацией и преследует извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности).
Пунктом 3.3 закрытому акционерному обществу «Стенлер» (далее – общество «Стенлер») определено произвести «вывод собственников нежилых помещений по отдельным договорам», а п. 4.3 префекту Центрального административного округа г. Москвы предписано «произвести отселение жителей в количестве 72 семей (127 человек) из строения 1 дома 22 по ул. Б. Дмитровка на жилую площадь, приобретенную за счет привлеченных и собственных средств» общества «Стенлер». И в данном случае, вопреки предписаниям закона, собственники нежилых помещений должны быть «выведены» из реконструируемого здания, а жители отселены на другую жилую площадь.
Пункты 4.4, 4.1, 6.1 и 6.2 постановления № 625 содержат следующие положения: «Внести вопрос на рассмотрение Городской межведомственной комиссии по использованию жилищного фонда о переводе строения 1 дома 22 по ул. Б. Дмитровка из жилищного фонда в нежилой в установленном порядке» (п. 4.4); «после окончания реконструкции» распределить общую площадь здания следующим образом: «70 % – в собственность инвестора; – 30 % – в собственность города Москвы» (п. 4.1); «после завершения реконструкции разместить в» здании «на правах аренды подразделения Генеральной прокуратуры Российской Федерации на площади до 920 кв. м (доля города)» (п. 6.1); «передать в порядке компенсации ЗАО «Стенлер» за отселение жителей… площади из доли города, но не более 25 кв. м за каждого отселенного жителя и не более доли города, исключая площади, передаваемые Генеральной прокуратуре» России (п. 6.2).
Очевидно, что суть постановления № 625 состоит в том, что после реконструкции все жилые помещения строения 1 дома 22 по ул. Б. Дмитровка должны быть переведены в нежилой фонд, вся площадь здания будет распределена между инвестором и г. Москва (соответственно 70 % и 30 %), часть площади, принадлежащей городу будет передана в аренду подразделению Генеральной прокуратуры России, а за отселение жителей инвестору (в порядке компенсации) будут переданы площади из доли города (причем из текста видно, что инвестору может быть передана вся доля города, кроме передаваемой в аренду Генпрокуратуре России площади, после чего инвестор станет единоличным собственником реконструируемого им здания).
Следовательно, собственников, нанимателей и арендаторов помещений, расположенных в здании, которое Правительство Москвы своим постановлением № 625 решило реконструировать, инвестор должен расселить или выплатить им возмещение (компенсацию) за площадь, которую они занимают. Постановление № 625, как и распоряжение № 315, нацелено на лишение владельцев недвижимости права собственности (или иного права), невзирая на предписания закона. В случае реализации постановления № 625 здание станет совместной собственностью города и инвестора или полностью перейдет в собственность инвестора. Поэтому-то в п. 1 постановления № 625 говорится о проведении реконструкции не наймодателем, а инвестором. Последний вкладывает деньги в реконструкцию здания, чтобы в дальнейшем приобрести право собственности на него.
Таким образом, целью распоряжения № 315, постановления № 625 (к которым еще не раз будем возвращаться) и других актов о реконструкции является не забота о нанимателях, собственниках и (или) арендаторах помещений, расположенных в реконструируемых зданиях, а изменение зданий, приводящих к возведению на их месте торговых центров, административных комплексов или новых жилых домов, которые обретут нового владельца. Причем от подобных изменений зданий выигрывают только инвестор (становящийся новым владельцем реконструированного здания) и орган исполнительной власти (получающий от инвестора крупные суммы за право проведения реконструкции). Именно нахождение дома (здания) в престижном, выгодном и (или) удобном для предпринимательской деятельности инвестора месте (например, для торговли в центре Москвы) – главный мотив проведения его «реконструкции».
В самом деле:
в соответствии с п. 5 постановления Правительства Москвы от 15 декабря 1998 г. № 967 «О реконструкции зданий Казанского подворья, расположенного в доме 11 по Ветошному переулку, Шевалдышевского подворья, расположенного в доме 5/4 по Ветошному переулку, на территории АТ «Китай-город»[33], (приложение 13) реконструируемый дом должен быть использован под многофункциональный торговый комплекс:;
согласно постановлению Правительства Москвы от 1 апреля 2003 г. № 196-ПП «О строительстве офисно-жилого комплекса с подземным гаражом-стоянкой по ул. Верхняя Масловка, вл. 23, корп. 2, и реконструкции жилого дома по ул. Верхняя Масловка, вл. 25, под офисно-жилой комплекс (Северный административный округ)» жилой дом реконструируется под офисно-жилой комплекс[34] (приложение 14);
в уже рассмотренном распоряжении № 315 реконструкция здания осуществляется для организации современного административно-делового центра (приложение 10);
Распоряжение Правительства Москвы от 7 декабря 2004 г. № 2451-РП «О проектировании, реконструкции и новом строительстве здания по адресу: Б. Черкасский пер., д. 4, стр. 1 для эксплуатации гостинично-туристского комплекса (Центральный административный округ г. Москвы)»[35] (приложение 15) предусматривает проведение реконструкции с приспособлением и новым строительством гостинично-туристского комплекса с количеством мест не менее 300.
Вероятно, и торговый, и офисно-жилой комплексы, и административно-деловой центр нужны городу. Но почему они должны появиться за чужой счет? За счет лиц, имеющих недвижимость в реконструируемых домах и зданиях? А это действительно делается за их счет. В Москве, например, реконструирующие дома инвесторы предлагают выселяемым собственникам жилья, как правило, не более 50 % от рыночной стоимости этого жилья.
Другим мотивом реконструкции выступает увеличение доходов города. В постановлении Правительства Москвы от 6 апреля 2004 г. № 196-ПП «О реновации объектов нежилого фонда города Москвы на 2004–2006 годы»[36] (приложение 16) говорится: «1…установить, что основной целью проводимых работ… является увеличение размеров арендной базы, повышение ее качества и обеспечение на этой основе увеличения доходов города Москвы от сдачи в аренду обновленного нежилого фонда».
Вряд ли кому-то хочется оказаться на месте собственника, нанимателя или арендатора помещения дома (здания), с которым исполнительный орган власти намеревается провести подобную «реконструкцию». Как будет видно из дальнейшего, в незавидном положении могут оказаться не только владельцы недвижимости, но и инвесторы, проводящие «реконструкцию» на основании соответствующих актов. Между тем рассматриваемая ситуация – не редкость для нашей страны. Уже не один год существует практика проведения «реконструкции» как отдельных домов, так и целых кварталов. Об этом свидетельствует, например, постановление Правительства Москвы от 12 октября 2004 г. № 703-ПП «О реконструкции квартала 109 Басманного района Центрального административного округа города Москвы»[37] (приложение 17). И страдают от этого не только люди и организации, но и даже сами города, поскольку «реконструкции» подвергаются дома и здания, находящиеся в хорошем состоянии и не нуждающиеся в каких-либо изменениях, да и сама «реконструкция», как оказывается, зачастую не является реконструкцией.