4 глава. Жилищные отношения
§ 1 Виды жилищных отношений. Участники жилищных отношений
Жилищные отношения – как некая значительная часть общественных отношений – являются предметом регулирования жилищного права.
Участниками жилищных отношений являются граждане, юридические лица, Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования.
Жилищные отношения – это главным образом отношения, обеспечивающие удовлетворение потребности граждан в жилье. В их число входят отношения, складывающиеся по поводу: учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий; предоставления жилых помещений; пользования жилыми помещениями; использования жилищного фонда; оплаты жилья; управления жилищным фондом, его содержания и др.
В орбиту жилищных отношений вовлечены также отношения по поводу «ограниченного» распоряжения жилым помещением – в частности, в числе прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма содержится право на его обмен. Вопросы обмена выходят за круг отношений по пользованию жилыми помещениями, поскольку содержат элементы распоряжения этим жилым помещением (которое не является собственностью нанимателя).
Отношения по оказанию гражданам коммунальных услуг неотделимы от жилищных отношений по использованию жилья. Так, обязанностью наймодателя является обеспечение предоставления нанимателю необходимых коммунальных услуг надлежащего качества (п. 4 ч. 2 ст. 65 ЖК), а обязанность нанимателя – своевременно оплатить такие услуги (ст. 67 ЖК). Эти обязательства являются составляющими жилищных отношений.
Отношения по найму жилых помещений особо значимы в числе жилищных отношений. Они являются, прежде всего, отношениями по пользованию жилым помещением, т.е. связаны с реальным удовлетворением потребности в жилье.
Гражданский кодекс обозначает особую разновидность договора найма жилого помещения в государственном и муниципальном фондах социального использования – договор социального найма жилого помещения (ст. 672 ГК). Договор социального найма заключается по основаниям, на условиях и в порядке, предусмотренных жилищным законодательством (п. 3 ст. 672 ГК). Таким образом, как отмечено П.И. Седугиным: «Гражданский кодекс РФ не ставит задачу регулировать социальный наем»[26].
Отдельные авторы утверждают, что договор найма жилого помещения (регулируемый нормами гл. 35 ГК) и договор социального найма (регулируемый жилищным законодательством) – два разных типа договора[27]. Однако общие позиции договоров – стороны договора, объект договора, форма его и проч. – позволяют сделать вывод, что они являются разновидностями договора жилищного найма[28].
Содержащееся в ст. 671 ГК общее определение договора найма жилого помещения свидетельствует о том, что договор является консенсуальным (содержание договора – «обязуется предоставить»), возмездным («за плату») и двусторонним (наймодатель—наниматель).
ТОЧКА ЗРЕНИЯ
В юридической литературе нет единого мнения по вопросу некоторых отношений, связанных с реализацией жилищных потребностей граждан, в частности, по поводу строительства жилого дома.
Так, одни авторы считают, что строительство и реконструкция жилища отнесены к сфере жилищных правоотношений[29].
Другие, в частности Ю.К. Толстой, придерживаются иного мнения. «Жилищное законодательство не распространяется на отношения по строительству и реконструкции жилых домов независимо от того, кто выступает в них в качестве инвестора, заказчика и подрядчика»[30]. Эта точка зрения представляется более правильной. Отношения, связанные со строительством жилого дома, подлежат регламентации главным образом нормами градостроительного законодательства, земельного и отчасти гражданского[31].
В соответствии со ст. 40 Конституции РФ Жилищным кодексом определены категории граждан, имеющих право на получение жилья по договору социального найма (ст. 49 ЖК). В Жилищном кодексе установлен порядок обеспечения жилыми помещениями по договору социального найма (ст. 57), обозначены стороны договора (ст. 60), предмет договора социального найма жилого помещения (ст. 62), форма этого договора (ст. 63), предусматриваются права и обязанности его сторон (ст. 65, 67), а также ответственность за нарушение жилищного законодательства и условий договора (ст. 66, 68). Из числа прав нанимателя жилого помещения по договору социального найма следует отметить ряд положений, предоставляющих ему право распоряжения жилым помещением: ст. 72 ЖК – обмен жилого помещения; ст. 76 ЖК – сдача жилого помещения в поднаем; ст. 80 ЖК – вселение временных жильцов.
В отношении «коммерческого» найма по данному вопросу следует обратиться к ст. 680 («Временные жильцы») и ст. 685 («Поднаем жилого помещения») ГК.
Следует отметить, что реализация нанимателем жилого помещения права по распоряжению жильем зависит от воли наймодателя. Так, для реализации права на обмен жилья по договору социального найма (ст. 72 ЖК), права на сдачу жилого помещения в поднаем (ст. 76 ЖК, ст. 685 ГК) нанимателю жилья необходимо согласие наймодателя. Заселение временных жильцов возможно с предварительным уведомлением наймодателя. Наймодатель может запретить проживание временных жильцов в случаях, предусмотренных ст. 80 ЖК и ст. 680 ГК.
Изменение договора социального найма предусматривается ст. 82 ЖК (об объединении граждан, проживающих в квартире по отдельным договорам социального найма, в одну семью с заключением одного договора на все помещения, а также о замене нанимателя). Кодекс не содержит положения о разделе жилой площади. Такой случай изменения договора предусматривался ст. 86 ЖК РСФСР. Законодатель отказался от подобного способа изменения договора социального найма, поскольку раздел жилой площади приводил к росту числа квартир коммунального заселения[32].
Необходимо обратить внимание на то, что договор социального найма изменяется также в случаях: вселения в жилое помещение других граждан в качестве членов семьи нанимателя (ч. 2 ст. 70 ЖК); предоставления освободившихся жилых помещений в коммунальной квартире (ст. 59 ЖК). Изменение договора социального найма может последовать в результате переустройства и (или) перепланировки жилого помещения (гл. 4 ЖК), а также капитального ремонта или реконструкции дома (ст. 88 ЖК).
Следует внести изменения в договор социального найма в случае, если материальное положение семьи изменилось (она перестала быть малоимущей), поскольку в данном случае возникает обязанность вносить плату за наем жилого помещения, от которой граждане, признанные в установленном порядке малоимущими, освобождаются (ч. 9 ст. 156 ЖК).
Изменение договора «коммерческого» найма имеет место в случаях замены нанимателя (ст. 686 ГК), вселения других граждан в жилое помещение (ст. 679 ГК). Кроме того, оно возможно в случае переоборудования жилого дома (ст. 681 ГК).
Статьи 83—91 ЖК посвящены вопросам расторжения договора социального найма жилого помещения и выселения; ст. 101 и 103 – расторжению договоров найма жилых помещений специализированного жилищного фонда и выселению из этих помещений. Расторжение договора «коммерческого» найма и выселение из жилого помещения, занимаемого по такому договору, предусмотрены ст. 687 и 688 ГК.
Отношения собственности на жилое помещение находятся в тесной связи с жилищными отношениями. Право собственности служит основанием для возникновения жилищных отношений: право пользования жилым помещением собственником этого помещения является одним из трех составляющих права собственности (владение, пользование, распоряжение).
Вопросам собственности на жилые помещения посвящена гл. 18 ГК: ст. 288 этой главы определяет назначение жилого помещения, права собственника на сдачу помещения в пользование другим лицам; ст. 289, 290 обозначают общее имущество многоквартирного дома и его принадлежность; ст. 292 устанавливает права члена семьи собственника жилого помещения; ст. 293 предусматривает принудительное изъятие жилого помещения на условиях и в порядке, установленных этой статьей. Вопросы пользования жилым помещением, принадлежащим гражданину на праве собственности, содержатся в ст. 30 и 31 ЖК.
Участниками жилищных отношений являются также граждане, которым жилые помещения предоставляют (в пользование) арендаторы этих помещений.
Вопросы аренды имущества подлежат регламентации гражданским законодательством (см. гл. 34 ГК). Вместе с тем согласно ст. 671 ГК РФ арендатор жилого помещения (юридическое лицо) может использовать арендованное жилое помещение только для проживания граждан.
Таким образом, необходимо определить вид договора, на основании которого гражданин вправе пользоваться жилым помещением, предоставленным арендатором этого помещения.
Одни авторы считают, что арендованное жилье может сдаваться гражданам в поднаем (ст. 615 ГК). По мнению других, арендованное жилое помещение может быть предоставлено гражданам на началах социального найма, и на началах «коммерческого» найма, и на иных основаниях.
Не вызывает сомнений позиция, согласно которой арендатор жилого помещения (юридическое лицо) может предоставить его гражданину на условиях «коммерческого» найма (п. 4 ч. 3 ст. 19 ЖК). Что касается договоров социального найма и поднайма, то они неприемлемы по следующим основаниям.
Существенные условия заключения договора социального найма (признание гражданина нуждающимся в жилье, издание административного акта, предшествующего заключению договора), а также то обстоятельство, что по этому договору жилое помещение предоставляется в бессрочное пользование (ст. 60 ЖК), а арендатору имущество передается во временное владение и пользование или во временное пользование (ст. 606 ГК), делают невозможным заключение договора социального найма.
Поднаем жилого помещения есть урегулированные отношения нанимателя с поднанимателем-гражданином, которому жилое помещение передается в пользование по договору поднайма. Нанимателем жилого помещения по договору «коммерческого» найма может быть только гражданин (ст. 677 ГК) (так же как и по договору социального найма – ст. 60 ЖК). Таким образом, в рассматриваемом случае применение норм о поднайме (ст. 615 ГК) неприемлемо.
Право пользования жильем возникает также у членов семьи нанимателя жилого помещения по договору социального найма (ст. 69 ЖК); у граждан, постоянно проживающих в жилом помещении по договору «коммерческого» найма совместно с нанимателем (ст. 677 ГК).
Что касается членов семьи собственника жилья, то для них право пользования основано на семейных отношениях с этим собственником (ст. 31 ЖК). Согласно ст. 292 ГК члены семьи собственника жилого помещения, проживающие в этом помещении, имеют право пользования жильем на условиях, предусмотренных жилищным законодательством.
В доме жилищного и жилищно-строительного кооператива (до внесения паевого взноса за квартиру) право пользования пайщика основано на его членстве в кооперативе. Право пользования жилым помещением членов его семьи обусловлено семейными отношениями.
Если собственник жилого дома сдает его внаем, право пользования возникает у нанимателя такого помещения. Вопросы подобного найма (как уже упоминалось) регулируют нормы гл. 35 ГК. Сдача жилого помещения внаем в кооперативном доме (до выплаты пая) предусматривается ст. 128 ЖК. Право пользования жилым помещением возникает у поднанимателей и временных жильцов. Однако ни те, ни другие не приобретают самостоятельного права пользования жильем (см. ст. 76 и 80 ЖК; ст. 680 и 685 ГК).
Пользование специализированными жилыми помещениями регулируется статьями раздела IV ЖК. Это жилье имеет особый правовой режим. Оно рассчитано на то, чтобы обеспечить граждан жильем на определенный период (время работы, учебы, службы и т.п.). Проживающие в таких жилых помещениях существенно ограничены в правах по пользованию жильем.
Частью 3 ст. 4 ЖК установлено, что положения Кодекса применяются к жилищным отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, иностранных юридических лиц, если иное не установлено данным Кодексом или другим федеральным законом. Определенные ограничения установлены. Так, ч. 5 ст. 49 ЖК предусматривает, что жилые помещения по договорам социального найма не предоставляются иностранным гражданам, лицам без гражданства, если международным договором Российской Федерации не предусмотрено иное.
Субсидии на оплату жилых помещений и коммунальных услуг не предоставляются иностранным гражданам, если международными договорами Российской Федерации не предусмотрено иное (ч. 12 ст. 159 ЖК); Законом о приватизации жилых помещенийправо на приватизацию жилья предоставлено только гражданам РФ; на определенных территориях (закрытые, пограничные и проч.) могут быть предусмотрены ограничения для проживания иностранных граждан.
Согласно ст. 1194 ГК Правительством РФ могут быть установлены ответные ограничения (реторсии) в отношении имущественных и личных неимущественных прав граждан и юридических лиц тех государств, в которых имеются специальные ограничения имущественных и личных неимущественных прав российских граждан и юридических лиц.
Следует отметить, что установленный ст. 4 ЖК перечень жилищных отношений является закрытым. Вряд ли это правильно. Данный перечень не является исчерпывающим, Кодекс предусматривает ряд иных отношений, не обозначенных в этом перечне. Статья 4 ЖК РФ определяет в качестве регулируемых жилищным законодательством отношений отношения по поводу пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда (п. 2 ч. 1). Вместе с тем обратимся к ст. 30 ЖК. Частью 1 этой статьи предусматривается, что собственник жилого помещения осуществляет права владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему жилым помещением в соответствии с его назначением и пределами использования, которые установлены Кодексом. И далее, часть 2 данной статьи устанавливает право собственника жилого помещения предоставлять это помещение во владение и (или) пользование гражданину на основании договоров найма, безвозмездного пользования или на ином законном основании, а также юридическому лицу по договору аренды или на ином законном основании.
В перечне не упомянуты также отношения по распоряжению общим имуществом собственников помещений в многоквартирном доме, тогда как в ч. 2 ст. 36 ЖК предусматривается, что собственники помещений в многоквартирном доме владеют, пользуются и в установленных ЖК и гражданским законодательством пределах распоряжаются общим имуществом в доме.
Кроме того, в перечне указаны отношения, которые, строго говоря, не являются жилищными. Так, отношения по учету жилищного фонда, по контролю за использованием и сохранностью жилищного фонда (п. 5 и 12 ч. 1 ст. 4 ЖК) являются административными, основанными на властных полномочиях органов, осуществляющих такую деятельность.
И, наконец, вряд ли целесообразно относить к жилищным отношениям «создание и деятельность» жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья; эти вопросы подлежат отнесению к гражданскому законодательству (ст. 116 и 291 ГК).
§ 2 Правовое регулирование жилищных отношений
Жилищный кодекс определил основы правового регулирования жилищных отношений, перечислив полномочия Российской Федерации, субъектов РФ, а также органов местного самоуправления в регламентации этих отношений (ст. 12, 13, 14 ЖК). Отсутствие в жилищном законодательстве четких норм, определяющих границы ведения Российской Федерации и ее субъектов в регулировании жилищных отношений, к сожалению, являлось причиной возникновения определенных конфликтов.
Разграничение полномочий, как уже отмечалось, никоим образом не означает «разделение» предметов регулирования. Единые общие подходы и единообразие требований к пользованию жильем, содержанию и использованию жилищного фонда вызывают необходимость общего регулирования ряда вопросов, касающихся жилищных отношений. Исходя из общих норм федеральных законов, эти вопросы подлежат регламентации субъектами РФ в той мере, в какой они не урегулированы Российской Федерацией, а также вопросы, отнесенные к их ведению Российской Федерацией.
Так, к полномочиям субъекта РФ Жилищный кодекс относит: определение порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договору социального найма; установление порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению в целях признания граждан малоимущими (ст. 13 ЖК).
Полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области жилищных отношений определены ст. 12 ЖК, субъекта РФ – ст. 13, органов местного самоуправления – ст. 14 ЖК.
Вопросы эти находятся в несомненной связи между собой и определенной зависимости.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации отнесено определение порядка государственного учета жилищных фондов (ч. 1 ст. 12 ЖК), к полномочиям органов государственной власти субъекта РФ — государственный учет жилищного фонда субъекта РФ (ст. 13 ЖК). Органы местного самоуправления осуществляют учет муниципального жилищного фонда.
Согласно п. 3 ст. 12 Российская Федерация определяет основания признания малоимущих граждан нуждающимися в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма. Пунктом 3 ст. 13 ЖК предусмотрено, что субъекты РФ устанавливают порядок определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений; органы местного самоуправления устанавливают размер дохода, приходящегося на каждого члена семьи, и стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, в целях признания граждан малоимущими и предоставления им по договорам социального найма жилых помещений (п. 2 ч. 1 ст. 14, ст. 49 ЖК).
В вопросах обеспечения жилыми помещениями малоимущих граждан по договору социального найма Российская Федерация определяет порядок предоставления жилья (см. ст. 57 ЖК); субъект РФ — порядок ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма (ч. 7 ст. 52 ЖК); органы местного самоуправления непосредственно ведут такой учет, а также предоставляют малоимущим гражданам по договорам социального найма жилые помещения муниципального жилищного фонда (п. 5 ч. 1 ст. 14, ст. 49 ЖК).
Российская Федерация определяет иные категории граждан в целях предоставления им жилых помещений фонда РФ, порядок предоставления жилых помещений жилищного фонда РФ гражданам, которые нуждаются в жилых помещениях и категории которых установлены федеральным законом (п. 5 и 6 ст. 12, ч. 3 ст. 49 ЖК). Субъекты РФ решают аналогичные вопросы в отношении предоставления жилых помещений фонда субъекта РФ (п. 4 и 5 ст. 13, ч. 3 ст. 49 ЖК). Органы местного самоуправления могут предоставлять жилые помещения категориям граждан, указанным в ч. 3 ст. 49 ЖК, по договорам социального найма из муниципального жилищного фонда в установленном ЖК порядке, если иной порядок не предусмотрен федеральным законом или законом субъекта РФ и если орган местного самоуправления будет в установленном порядке наделен государственными полномочиями на обеспечение указанных категорий граждан жилыми помещениями (ч. 4 ст. 49 ЖК). Данное положение основано на нормах ст. 132 Конституции РФ (см. также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).
Российская Федерация определяет основания предоставления специализированных жилых помещений государственного и муниципального жилищного фонда; субъект РФ— порядок предоставления специализированных жилых помещений жилищного фонда субъекта РФ; орган местного самоуправления — порядок предоставления жилых помещений муниципального специализированного жилищного фонда (см. соответственно: п. 7 ст. 12, п. 2 ст. 13, п. 4 ч. 1 ст. 14, а также гл. 10 ЖК).
Основание и порядок признания жилых помещений непригодными для проживания устанавливает Российская Федерация (п. 11 ст. 12 ЖК); субъект РФ вправе признать непригодными для проживания жилые помещения своего фонда (ч. 6 ст. 13 ЖК); орган местного самоуправления — признать непригодными для проживания жилые помещения муниципального жилищного фонда (п. 8 ч. 1 ст. 14 ЖК). Порядок и основания признания жилых помещений непригодными для проживания определяются уполномоченным Правительством РФ федеральным органом исполнительной власти[33] (ч. 4 ст. 15 ЖК). К компетенции РФ отнесено также признание непригодными для проживания жилых помещений федерального жилищного фонда (п. 12 ст. 12 ЖК).
Определение условий и порядка переустройства жилых помещений возложено на Российскую Федерацию (п. 10 ст. 12 ЖК), а согласование переустройства (согласно п. 7 ч. 1 ст. 14 ЖК) – на органы местного самоуправления (см. гл. 4 ЖК).
В части контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда: Российская Федерация, субъект РФ и орган местного самоуправления осуществляют контроль в пределах принадлежащего каждому жилищного фонда (п. 17 ст. 12, п. 8 ст. 13, п. 9 ч. 1ст. 14 ЖК).
К исключительной компетенции Российской Федерации отнесены вопросы:
установления требований к содержанию общего имущества собственников помещений в многоквартирном доме и определения порядка организации и деятельности ЖК, ЖСК и ТСЖ (п. 2, 8, 9 ст. 12, раздел V и VI ЖК);
установления правил пользования жилыми помещениями, требований к жилым помещениям, их содержанию (п. 2, 13 ст. 12, ч. 4 ст. 17 ЖК);
определения оснований, порядка и условий выселения граждан из жилых помещений (п. 14 ст. 12, ст. 83—91, 79, 80, 103 ЖК. См. также ст. 687 и 688 ГК. В отношении собственного жилья следует иметь в виду ст. 293 ГК «Прекращение права собственности на бесхозяйственно содержимое жилое помещение»);
установления структуры платы за жилое помещение и коммунальные услуги, порядка расчета и внесения такой платы (п. 16 ст. 12, раздел VII ЖК);
правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями (п. 15 ст. 12 ЖК).
Что касается установления правил пользования жильем, вопросов оплаты жилья, а также оснований выселения из жилых помещений, то, безусловно, к регламентации столь значимых вопросов в сфере жилищных отношений должны применяться единые требования.
Отнесение вопросов ЖСК, ТСЖ, содержания общего имущества в многоквартирном доме и в части правового регулирования отдельных видов сделок с жилыми помещениями к исключительной компетенции Российской Федерации обусловлено следующим. Сделки (за исключением, в частности, обмена жилья, поднайма); право собственности на жилые помещения; добровольное объединение участников общей собственности на жилой многоквартирный дом – это область гражданского законодательства (гл. 9, 18, ст. 116 ГК). Тем самым субъекты РФ не вправе регулировать данные вопросы (см. ст. 71 Конституции РФ, ст. 3 ГК, согласно которой гражданское законодательство состоит только из федеральных законов).
К компетенции субъекта РФ согласно ч. 9 ст. 57 ЖК отнесено установление порядка определения общей площади в случаях, предусмотренных ч. 8 данной статьи ЖК.
В компетенции органов местного самоуправления находятся вопросы принятия решений о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые (п. 6 ч. 1 ст. 14; гл. 3 ЖК); установления учетной нормы и нормы предоставления жилья (ч. 5 и 2 ст. 50 ЖК).
В субъектах РФ – городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге перечни вопросов, отнесенных Жилищным кодексом к полномочиям органов местного самоуправления, определяются законами данных субъектов РФ. Иные вопросы, отнесенные Жилищным кодексом к полномочиям органов местного самоуправления и не включенные в указанные перечни, решают органы государственной власти данных субъектов РФ (ч. 2 ст. 14 ЖК – см. ч. 3 ст. 156, ч. 1 ст. 157, ч. 4 ст. 158 и проч.).
Перечни вопросов, отнесенных к полномочиям органов государственной власти РФ, субъектов РФ и органов местного самоуправления ст. 12—14 ЖК, не являются исчерпывающими (собственно, перечни и не являются закрытыми).
Так, помимо определяемых ст. 12 ЖК, к полномочиям Российской Федерации отнесено:
установление перечня соответствующих заболеваний, при которых проживание с лицом, страдающим этим заболеванием, в одной квартире невозможно, для решения вопросов постановки на учет нуждающихся в жилье (ст. 51 ЖК), а также предоставления жилого помещения (ст. 58 ЖК);
установление порядка признания многоквартирного дома аварийным и подлежащим сносу (ч. 10 ст. 32 ЖК);
осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для нужд Российской Федерации (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК);
установление правил содержания общего имущества в многоквартирном доме (ст. 39 ЖК);
установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ст. 98 ЖК);
утверждение типового договора социального найма жилого помещения (ст. 63 ЖК);
утверждение типовых договоров найма специализированных жилых помещений (ст. 100 ЖК).
Иные вопросы, решаемые Российской Федерацией, могут быть определены другими федеральными законами (п. 18 ст. 12 ЖК).
К полномочиям субъектов РФ (помимо определяемых ст. 13 ЖК) отнесено установление категорий граждан, нуждающихся в специальной социальной защите (ст. 98 ЖК), установление порядка управления многоквартирным домом, все помещения которого находятся в собственности субъекта РФ (ст. 163 ЖК); осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для нужд субъекта РФ (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК); установление категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения фонда субъекта РФ (ст. 104 ЖК), и т.д. Иные вопросы могут быть определены согласно положению п. 9 ст. 13 ЖК.
К полномочиям органов местного самоуправления (помимо указанных в ст. 14 ЖК) отнесено установление учетной нормы и нормы предоставления (ст. 50 ЖК); осуществление выкупа жилого помещения в случае изъятия земельного участка для муниципальных нужд (ч. 1 и 6 ст. 32 ЖК); установление категорий граждан, которым предоставляются служебные жилые помещения муниципального фонда (ст. 104 ЖК), и т.д.
Основополагающими при решении вопросов разграничения полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по регулированию жилищных отношений являются положения Конституции РФ. Так, согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся вопросы регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина; в соответствии со ст. 72 Конституции РФ в ведении субъектов РФ – защита прав и свобод человека и гражданина. Данная позиция отражена в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
В частности, ст. 21 названного Закона предусмотрено, что высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ осуществляет в пределах своих полномочий меры по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина.
Напомним, что до принятия соответствующих федеральных законов по вопросам совместного ведения субъекты РФ вправе осуществлять собственное правовое регулирование. Вместе с тем при принятии соответствующего федерального акта законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны быть приведены в соответствие с принятым федеральным законом.
Согласно ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти также могут передавать им часть своих полномочий. Данное положение воспроизводит, в частности, ст. 13 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации».
Статья 132 Конституции РФ предусматривает, что закон может наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Это положение продублировано другими федеральными законами: от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» и проч.
Статья 133 Конституции РФ устанавливает, что местное самоуправление гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами.
§ 3 Основные этапы формирования (развития) жилищных отношений
Складывающиеся в обществе на любом этапе его развития жилищные отношения требуют их четкой регламентации в нормативных актах. Необходимость решения жилищных проблем влияет на формирование новых институтов жилищного законодательства, упразднение существующих.
Вместе с тем в развитии законодательства следует отметить преемственность отдельных его норм. В основе каждого последующего поколения российских нормативных актов ряд предыдущих положений либо сохраняется в незыблемом виде, либо трансформируется с учетом социально-экономических условий общества.
В связи с этим хотелось бы обратить внимание на отдельные нормы действующего жилищного законодательства, являющиеся результатом последовательного развития ранее действовавших, т.е. закономерно «вытекающие из прошлого».
Так, существенным условием, обеспечивающим устойчивость жилищных прав граждан, является возможность расторжения договора жилищного найма (социальный и коммерческий наем) и выселения по требованию наймодателя лишь по основаниям, предусмотренным законом, и только в судебном порядке[34].
Судебный порядок расторжения договора по требованию наймодателя предусматривался ГК РСФСР 1964 г. (ст. 330), нормы которого применялись к договору жилищного найма до принятия Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (1982 г.) и ЖК РСФСР (1983 г.). ГК РСФСР 1922 г. (ст. 171) предусматривал судебный порядок расторжения договора найма, определив основания расторжения и установив, что выселение в административном порядке допускается лишь в случаях, особо указанных в законе.
Положения ст. 64 ЖК и ст. 675 ГК, предусматривающих сохранение договора найма жилого помещения при переходе права собственности на него, отражают нормы ст. 170 ГК РСФСР 1922 г., которой было установлено, что при переходе права собственности на имущество от наймодателя к другому лицу договор найма сохраняет силу для нового собственника, а также ст. 288 ГК РСФСР 1964 г., которая воспроизводила указанное положение ГК РСФСР 1922 г.
Требование об использовании имущества по назначению содержалось в ГК РСФСР 1922 г. (ст. 160). Договор найма жилого помещения (приложение 2 к Инструкции МКХ РСФСР от 30 августа 1947 г. № 727) прямо предусматривал, что «съемщик» обязан пользоваться помещением исключительно по его прямому назначению. Статья 283 ГК РСФСР 1964 г., подлежавшая применению к договору найма жилого помещения (ст. 295 Кодекса), обязывала нанимателя пользоваться имуществом в соответствии с договором и назначением имущества.
В современном законодательстве данное положение отражено в ст. 678 ГК и ст. 67 ЖК.
Право нанимателя сдать имущество в поднаем, предусматриваемое ГК РСФСР 1922 и 1964 г., нашло отражение (развитие) в ЖК РСФСР (ст. 76, 77, 80).
Неизменным положением данного института является то, что поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением. Так, ст. 168 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала, что наниматель вправе «отдавать» все нанятое имущество или часть его в поднаем, оставаясь ответственным по договору найма перед наймодателем. Аналогичная норма содержалась в ГК РСФСР 1964 г. (ст. 320).
Согласно ст. 76 ЖК лица, проживающие в жилом помещении на основании договора поднайма, самостоятельного права на это помещение не имеют. Статья 685 ГК устанавливает, что поднаниматель не приобретает самостоятельного права пользования жилым помещением, ответственным перед наймодателем по договору найма остается наниматель.
Статья 153 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала письменную форму договора найма всякого имущества,заключаемого на срок более одного года. Письменная форма договора, оформляющего право пользования жилым помещением, устанавливалась постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г.[35] и ст. 299 ГК РСФСР 1964 г. Примечательно, что дореволюционное законодательство также содержало подобное требование. Так, ст. 1700 Свода законов Российской империи 1910 г. (том 10, часть 1; Свод законов гражданских) предусматривалось, что договоры о найме недвижимого имущества составляются письменно.
Требование о письменной форме договора жилищного найма содержится в ст. 63 ЖК, ст. 674 ГК.
Статья 683 ГК, устанавливающая, что договор «коммерческого» найма жилого помещения заключается на срок, не превышающий 5 лет, «повторяет» положение ст. 24 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г., согласно которой договоры заключались на определенный срок, но не свыше 5 лет, а также ст. 299 ГК РСФСР 1964 г. Однако следует отметить, что пятилетний срок договора найма жилого помещения, предусмотренный частью первой ст. 299 ГК РСФСР 1964 г., подлежал применению к найму помещений публичных форм собственности. Часть вторая этой статьи гласила, что договор найма жилого помещения в домах, принадлежащих гражданам на праве собственности, заключается на срок, определяемый соглашением сторон.
Статья 683 ГК, устанавливающая предельный 5-летний срок договора найма жилого помещения, подлежит применению к жилью всех форм собственности.
Интересно отметить, что дореволюционное законодательство предусматривало ограничение срока найма имущества. Так, согласно ст. 1692 Свода законов Российской империи недвижимое частное имущество запрещалось отдавать внаем сроком свыше 12 лет.
Несомненно значимыми являются положения ст. 687 ГК и ст. 83 ЖК о расторжении договора жилищного найма в случае несвоевременного внесения нанимателем платы за жилое помещение. Аналогичная норма содержалась в ст. 171 ГК РСФСР 1922 г. (срок – 3 месяца), ст. 30 постановления ЦИК и СНК СССР от 17 октября 1937 г. (срок – 3 месяца), а также ст. 333 ГК РСФСР 1964 г. (в случаях систематического невнесения «квартирной платы»).
Следует обратить внимание, что выселение производилось без предоставления другого жилого помещения. На таких же условиях выселяются лица в соответствии со ст. 687 и 688 ГК, заключившие договор коммерческого найма. Что касается ст. 90 ЖК, выселение из жилых помещений, занимаемых по договору социального найма, производится с предоставлением другого помещения по норме площади общежития.
Приведенные нормы российского законодательства, свидетельствующие об определенной зависимости последующих от ранее действовавших, в значительной степени не исчерпываются обозначенными. Подобную связь можно проследить в части ряда прав и обязанностей нанимателя жилого помещения (обмен, сохранение права пользования жильем, содержание жилого помещения в должном состоянии и т.п.), в отношении основания заселения жилого помещения, оплаты жилья и т.д.
Большой интерес представляет такой столь значимый институт законодательства, как договор жилищного найма.
Пользование жилым помещением согласно требованиям ряда поколений российских законов осуществлялось главным образом по договору имущественного найма, в последующем – по договору жилищного найма.
Договорный характер отношений в дореволюционной России являлся правовой формой использования имущества, принадлежащего казне, уделам, городам, а также частного имущества. Пользование жильем осуществлялось по договору имущественного найма.
Свод законов Российской империи 1910 г. (том 10, часть II, Свод законов гражданских) содержал положения, касавшиеся обязательств по договорам, их исполнения и прекращения.
Договор составлялся по взаимному согласию сторон, цель его должна была быть «непротивна законам, благочинию и общественному порядку», а исполнение должно было быть «по точному оных разуму, не уважая побочных обстоятельств и невзирая ни на каких особ» (ст. 1528, 1536).
Договоры о найме недвижимого имущества, каковыми являются жилые дома, составлялись письменно (ст. 1700). Недвижимое частное имущество запрещалось отдавать внаем сроком свыше 12 лет (ст. 1692). Договор найма должен был содержать в качестве обязательных условий определение предмета договора, срока и цены. Статьей 1691 в отношении частного имущества предусматривались сверх обязательных условий «всякие другие произвольные условия, законам непротивные, как то: права и обязанности хозяина и наемщика, правила пользования имуществом, ответственность за ущерб, порчу и за самую гибель оного, и тому подобное».
Договор имущественного найма мог быть расторгнут во всякое время «по обоюдному согласию» сторон, исключение составляли договоры, заключенные с казною (ст. 1545). Об определенной стабильности договора свидетельствует ст. 1705, согласно которой «хозяин» был не вправе отказать «наемщику» до окончания срока найма, «хотя бы кто предлагал и большую перед ним цену». В свою очередь, другая сторона договора (наемщик) не вправе была отказаться от платежа договорной цены до истечения определенного условием договора срока.
Представляет несомненный интерес высказывание А.Н. Иванова в отношении договора имущественного найма, его «оценка» актов Свода законов Российской империи. Он считает, что современный вид этот договор получил в Своде законов, а последующие законодательные акты «лишь отчасти дополняли этот институт»[36].
Правовое регулирование отношений по найму жилья различалось в разные периоды существования Советского государства.До принятия ЖК РСФСР эти отношения подлежали регламентации гражданским законодательством (ГК РСФСР 1922 г. и 1964 г.). Причем к договору найма жилья применялись положения об имущественном найме.
ГК РСФСР 1964 г., хотя и содержал специальные нормы о договоре найма жилья, предусматривал применение к этому договору правила ряда статей Кодекса, регламентировавших вопросы имущественного найма (ст. 295). Положения о договоре найма жилых помещений основывались на ст. 56 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик[37].
Статьей 56 Основ было установлено, что пользование жилым помещением в домах местных Советов депутатов трудящихся и в домах государственных, кооперативных и общественных организаций оформляется договором найма жилого помещения. Статья 57 предусматривала обязанность нанимателя вносить плату за жилье, ст. 61 – расторжение договора в установленных случаях и выселение виновных. Аналогичные нормы содержались в ГК РСФСР 1964 г.[38].
Кодекс содержал статьи: о содержании договора найма (ст. 295); сроке и письменной его форме (ст. 299); предмете договора (ст. 300); правах нанимателя на сохранение пользования жильем, его обмен, сдачу в поднаем (ст. 306, 320, 325, 326); правах и обязанностях членов семьи нанимателя (ст. 301); оплате жилья (ст. 303); расторжении договора и выселении (ст. 330, 333, 334) и т.д.
С принятием Основ жилищного законодательства Союза ССР и союзных республик (1982 г.) и ЖК РСФСР (1983 г.) жилищные отношения стали регулироваться жилищным законодательством. Следует отметить, что практически на всех этапах в отношениях по найму жилья являлись обязательными (в целом или в определенной части) следующие условия: определение предмета договора, формы договора, его срока; установление прав и обязанностей сторон договора, что способствовало определенной стабильности жилищных отношений.
Гражданский кодекс (часть вторая) внес ряд новаций в регулирование отношений, связанных с наймом жилья. Наряду с договором социального найма жилого помещения в государственном и муниципальном жилищных фондах социального использования, подлежащих регламентации жилищным законодательством (ст. 672 ГК), предусматривается договор найма жилого помещения, регламентация которого осуществляется главным образом нормами гл. 35 ГК (ст. 671—688).
В связи с этим следует обратить внимание на соотношение гражданского и жилищного законодательства в регулировании отношений по договору социального найма жилого помещения и договору найма жилого помещения (коммерческого найма). Ряд позиций являются общими: объектом (предметом) договора может быть лишь изолированное жилое помещение, пригодное для проживания (ст. 62 ЖК, ст. 673 ГК); нанимателем по договору может быть только гражданин (ст. 60 ЖК, ст. 677 ГК); жилые помещения должны использоваться исключительно по назначению (ст. 17 и 67 ЖК, ст. 678 ГК); наниматель обязан своевременно вносить плату за жилье (ст. 67 ЖК, ст. 678 ГК).
Вместе с тем регламентации вопросов социального и коммерческого найма принципиально отличаются. Так, в частности, если по договору социального найма жилье подлежит предоставлению без установления срока (ст. 60 ЖК) по установленной норме (ст. 57 ЖК), то покоммерческому найму — на срок, не превышающий 5 лет (ст. 683 ГК), законодатель не ограничивает размера жилья, заселение осуществляется на основании договора найма. Наниматель жилого помещения по договору социального найма имеет право на приватизацию занимаемого жилого помещения, наниматель по договору найма (коммерческого) таким правом не обладает[39].
По договору социального найма предоставляются жилые помещения государственного и муниципального жилищных фондов. Договор коммерческого найма являет собой правовую форму использования жилья всех видов собственности.
Ряд положений ГК (ст. 672) подлежит обязательному применению к договору социального найма: письменная форма (ст. 674 ГК), сохранение договора при переходе права собственности на жилое помещение (ст. 675 ГК), соблюдение ряда обязанностей нанимателем жилого помещения (ст. 678 ГК), условия заселения временных жильцов и передачи жилого помещения в пользование поднанимателей (ст. 680, 685 ГК), а также в части ремонта сданного внаем жилого помещения (ст. 681 ГК).
Другие положения ГК применяются к договору социального найма жилого помещения, «если иное не предусмотрено жилищным законодательством» (ст. 672 ГК). В этих случаях положения Гражданского кодекса либо подлежат применению дополнительно (субсидиарно), либо, если жилищным законодательством соответствующие отношения урегулированы в достаточной мере или иным образом, нежели в Гражданском кодексе, не применяются вообще.
Реализация норм Гражданского кодекса в ряде случаев требует применения правил жилищного законодательства (см. ст. 679, 680, 682, 685 ГК).