Жилищное право. 2 Источники жилищного права (О. А. Ковалева, 2013)

2.2.1 Понятие жилищного законодательства

Жилищное законодательство представляет собой совокупность или систему общеобязательных правовых актов, посредством которых устанавливаются, изменяются или отменяются жилищно-правовые нормы. В их состав входят федеральные жилищные законы и иные принятые в соответствии с ними правовые акты, а также законы и иные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Жилищный кодекс РФ является базовым в системе актов жилищного законодательства. Другие нормативные правовые акты, содержащие нормы жилищного права, не должны противоречить нормам Жилищного кодекса РФ, принимаются в соответствии с нормами Жилищного кодекса РФ и в их развитие. В частности, это нашло отражение в ст. 5 Жилищного кодекса РФ, которая посвящена именно жилищному законодательству.

Не следует смешивать понятия «жилищное законодательство» и «жилищное право». Жилищное законодательство включает в себя Жилищный кодекс РФ, другие акты жилищного законодательства, которые принимаются специально для регулирования жилищных отношений. Жилищное право как отрасль права можно представить как совокупность (систему) всех правовых норм, регулирующих жилищные отношения.

Нормы жилищного права (жилищные нормы) содержатся не только в актах жилищного законодательства, но и в других правовых актах, например в Конституции РФ (ст. 25, 27 и 40), Гражданском кодексе РФ (гл. 18 и 35). Поэтому жилищное право, которое включает нормы жилищного законодательства и других актов, содержащих жилищные нормы, по своему составу (набору) правовых норм объемнее, чем жилищное законодательство.

Вместе с тем жилищное законодательство – это основной правовой массив данной отрасли права, нормами которого регулируются жилищные отношения. К сожалению, сказанное выше не учтено в ст. 5 Жилищного кодекса РФ, которая называется «Жилищное законодательство». Следовало бы назвать указанную статью «Жилищное законодательство и иные акты, содержащие нормы жилищного права», как, например, это сделано в ст. 3 Гражданского кодекса РФ («Гражданское законодательство и иные акты, содержащие нормы гражданского права»).

По мнению Литовкина В.Н., жилищное законодательство распространяет свое действие в основном на две большие группы разнородных общественных отношений – гражданских и административных, регулируемых разными отраслями права, каждая из которых имеет свой состав:

– группа гражданских отношений – владение и пользование гражданами на условиях договора найма или безвозмездного пользования, либо членства в потребительском объединении пользователей чужой жилой площадью, принадлежащей соответственно другим субъектам права собственности на жилище; либо принадлежащей жилищному потребительскому объединению пользователей (жилищно-строительному кооперативу); отношения по осуществлению правомочий владения и пользования своим жильем, а также вещных прав других лиц, проживающих совместно с собственниками;

– группа административных отношений – учет граждан, не только нуждающихся в улучшении жилищных условий, но и нуждающихся в жилье; распределение, перераспределение и предоставление жилища гражданам; отношения по управлению жилищным фондом, организации ремонта и эксплуатации жилых домов, функционирование жилищного хозяйства, технического и государственного учета площади жилищного фонда. К ним примыкают небольшие сопутствующие группы земельных отношений, связанных с земельными участками, на которых находятся жилые дома, и семейных отношений, связанных с пользованием жильем и вещными правами на жилище совместно проживающих с титулодержателем; к ним примыкают сопутствующие смежные отношения, связанные с конституционными правами и свободами – неприкосновенностью жилища, свободой передвижения и выбором места жительства.

В рамках жилищного законодательства может осуществляться полномасштабное регулирование трех групп гражданских отношений:

– собственно жилищных отношений – самостоятельных отношений по владению и пользованию чужим жильем, принадлежащим другим субъектам на праве собственности, на условиях найма и безвозмездного пользования, а также владения и пользования на условиях недоговорного членского пользования жильем, принадлежащего жилищному потребительскому объединению. В этом формате могут быть урегулированы такие сделки с жилым помещением, как его обмен, наем.

К ним могут примыкать также договорные жилищные отношения, но не самостоятельные, устанавливаемые в рамках другого, не жилищного основного договора (договора ренты).

По мнению Литовкина В.Н., отношения, условно называемые жилищными, в отличие от собственно жилищных – по осуществлению правомочий собственником владения и пользования собственным жильем, двух из трех названных правомочий собственника жилища, слагаемых в самостоятельное право собственника – также несамостоятельны. Третье правомочие права собственности на жилище – правомочие распоряжения жилищем – ограничено его владением и пользованием (перепланировка, переоборудование жилого помещения)27.

Таким образом, действие жилищного законодательства распространяется на разнородные общественные отношения, к которым применяются различные методы правового регулирования, хотя указанные отношения и подпадают под собирательное понятие «жилищные отношения».

Специфика норм жилищного законодательства и жилищных правоотношений состоит в том, что названные нормы и правоотношения касаются вопросов, связанных с удовлетворением потребностей граждан в жилье. В то же время отношения, связанные со строительством жилых домов, отводом земельных участков под строительство, осуществлением права собственности на жилые помещения, регулируются соответственно градостроительным, земельным и гражданским законодательством28.

Нормы, содержащиеся в жилищном законодательстве, должны соответствовать Гражданскому кодексу РФ. Это вытекает из п.2 ст.3 ГК РФ, согласно которому нормы гражданского законодательства, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ.

П. В. Крашенников, характеризуя жилищное законодательство, полагает, что оно носит комплексный характер29, но отмечает, что значительная часть норм, содержащихся в актах жилищного законодательства, является гражданскоправовыми30.

В настоящее время, в соответствии с внесенными изменениями в ЖК РФ и поступающими законопроектами, предлагается совершенствование жилищного законодательства в нескольких направлениях:

Во-первых, уточнение полномочий органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

Во-вторых, уточнение содержания или введения новых материальных норм, которые бы должным образом урегулировали жилищные отношения, в том числе и в области уточнения полномочий органов местного самоуправления и оганов власти субъектов РФ.

В-третьих, увеличение гарантий социальной защиты наиболее уязвимых слоев населения.

Говоря о состоянии современного жилищного законодательства, нельзя не затронуть вопроса о формировании законодательства субъектов РФ и органов местного самоуправления. Работу по формированию регионального жилищного законодательства большинства субъектов РФ и органов местного самоуправления в области жилищных отношений следует признать очень активной. Практически все субъекты РФ и органы местного самоуправления разработали акты о порядке и условиях признания граждан малоимущими, о порядке постановки на учет лиц, нуждающихся в улучшении жилищных условий, о размере учетной нормы площади и нормы предоставления, о предоставлении субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг. И если в большинстве случаев принятые акты отвечают требованиям действующего законодательства, то некоторые из них отменяются именно в связи с несоответствием ст. 13 и 14 ЖК РФ: органы государственной власти и органы местного самоуправления выходят за пределы своих полномочий и принимают акты по вопросам, которые не относятся к их компетенции. Вместе с тем в юридической литературе стали активно обсуждать как содержание соответствующих актов регионального уровня31, так и саму возможность и правомерность позиции ЖК РФ, давшего возможность органам местного самоуправления принимать какие-либо акты в области жилищных отношений32.

На сегодняшний момент систему жилищного законодательства можно с натяжкой признать практически сформированной. В 2013 году принято большое количество норм дополняющих ЖК РФ. И их практическая реализация (например, вопросы проведения капитального ремонта, его финансирования) снова потребует принятия дополнительных нормативных актов различного уровня.

В настоящее время большинство жилищных отношений уже закреплены нормами жилищного законодательства, но остается надеяться на качество такого регулирования. Одновременно с этим, хотелось бы, чтобы законодатели отработали и рассмотрели те многочисленные предложения по совершенствованию жилищного законодательства, которые постоянно обсуждаются и аргументируются в юридической литературе33.

Говоря о развитии жилищного законодательства, необходимо отметить, Концепция развития гражданского законодательства не называет каких-либо оснований для последующего перераспределения нормативного материала между этими отраслями, очевидно, считая уже имеющееся соотношение в ГК РФ и ЖК РФ норм достаточным и не подлежащим изменению.

Применительно к жилищному законодательству ГК РФ (ст. 672) закрепил за собой регулирование договора найма жилого помещения (гл. 35) – "коммерческий найм". А жилищному законодательству ГК РФ предоставил урегулировать договор социального найма жилого помещения.

Е.А. Суханов оценивает роль регулирования наемных отношений в ГК РФ как «…классического инструмента регулирования в противовес регулированию социального найма жилого помещения (как необычного договорного отношения, которому предшествуют административные отношения очередности на получение жилого помещения, всякого рода льготы), которое закреплено в ЖК РФ».

На наш взгляд институт социального найма необходимо полностью передать ЖК РФ. Освободившееся в этом случае в ГК РФ место следует занять регулированием исключительно общих положений, интегрирующих все разновидности жилищного найма. В этом случае ГК РФ будет законом, устанавливающим общие нормы института найма жилых помещений.

По мнению С. И. Сусловой, регулирование безвозмездного пользования жилым помещением в ЖК РФ, единожды упомянутого в ст. 30, но широко применяемого на практике, дополнило бы полноту регулирования жилищных отношений. Сегодня он подчиняется общим правилам гл. 36 ГК РФ «Безвозмездное пользование». Общий характер норм этой главы ухудшает положение льготника в сравнении с нанимателем жилого помещения по договору социального найма. Например, вместо бессрочности пользования срок определяется договором, а если срок не определен, договор считается заключенным на неопределенный срок, пользователь (ссудополучатель) обязан нести расходы не только по текущему, но и капитальному ремонту, а также нести все расходы на его содержание, если иное не предусмотрено договором безвозмездного пользования (ст. 689, 695 ГК РФ). Иное и следовало урегулировать не в договоре, а в ЖК РФ, что не было осуществлено, хотя имело бы особое значение как для публичного, так и для частного жилищного фонда. В контексте изложенного гл. 36 ГК РФ должна содержать отсылку к жилищному законодательству при урегулировании этих отношений.

Таким образом, в ГК РФ не должно быть специальных норм о конкретных жилищных обязательствах, кроме названных общих положений.

По-иному следовало бы решать проблему и вещных прав на жилище. В отношениях собственности и других вещных прав на жилые помещения ГК РФ (ст. 292) ограничен упоминанием жилищного законодательства, в котором предусматриваются только условия права пользования жилым помещением членами семьи собственника этого помещения, т.е. в ГК РФ не только оставлено регулирование общих положений вещного права, но и закреплено формулирование специальных норм (гл. 18 "Право собственности и другие вещные права на жилые помещения").

ЖК РФ по своей юридической природе пригоден к регулированию в своем формате и отношений, возникающих свободно, и отношений, возникающих из актов государственных органов (органов местного самоуправления), которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей34.

Таким образом, в настоящее время необходимо урегулировать следующие проблемы жилищного законодательства:

1 В ГК РФ не должно быть специальных норм о конкретных жилищных обязательствах, кроме общих положений.

2 Недостаточность нормативного материала, решающего проблему вещных прав на жилище.

3 Уточнение полномочий органов власти субъектов РФ или органов местного самоуправления в области жилищных отношений.

4 Уточнение содержания или введения новых материальных норм, которые бы должным образом урегулировали жилищные отношения.

5 Увеличение гарантий социальной защиты в области жилищных отношений наиболее уязвимых слоев населения.

2.2.2 Структура жилищного законодательства

В отличие от гражданского законодательства, которое находится только в ведении Российской Федерации, жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации, и ее субъектов. Поэтому соответствующие правовые акты принимаются как на федеральном, так и региональном уровнях.

Исходя из положений ст. 72 Конституции РФ, жилищное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ35. Определим структуру жилищного законодательства.

На федеральном уровне это следующие акты:

а) законодательные акты Российской Федерации – законы и другие нормативные правовые акты, принятые федеральным законодательным (представительным) органом: Федеральным Собранием – парламентом Российской Федерации.

Продолжают действовать некоторые нормативные акты государственных органов СССР, которые применяются до принятия соответствующих законодательных актов РФ в части, не противоречащей Конституции и законодательству РФ.

До принятия нового ЖК РФ наиболее значимыми актами жилищного законодательства были следующие:

– ЖК РСФСР 1983 г., несмотря на то, что многие его положения противоречили Конституции, был одним из основных актов жилищного законодательства. В нем наиболее полно были урегулированы вопросы, касающиеся предоставления жилых помещений и пользования ими;

– Закон о приватизации жилищного фонда в РФ, который установил основные принципы и условия осуществления приватизации государственного и муниципального жилищного фонда на территории Российской Федерации, а также определил порядок обслуживания и ремонта приватизированного жилья. Теперь он имеет ограниченное действие;

– Закон «Об основах федеральной жилищной политики в РФ» (далее – Основы). Основы жилищного законодательства – были качественно новым этапом в формировании правовой базы урегулирования жилищных отношений в условиях рыночных отношений. Основы содержали важные положения о новых подходах в решении жилищной проблемы, а также регулировали вопросы собственности и недвижимости в жилищной сфере. Они вышли за пределы вопросов, касающихся предоставления и использования жилищного фонда, что было характерно для прежнего жилищного законодательства, заложили не только общие направления применительно к жилищным отношениям, но и указали направления развития отношений собственности и земельных отношений. Кроме того, Основы содержали нормы прямого действия, например, относительно нового порядка оплаты жилых помещений и коммунальных услуг, заселения освободившихся в коммунальных квартирах жилых помещений (комнат). Этот нормативный акт практически не действует.

В связи с принятием и введением в действие ЖК РФ были приняты многие законы и подзаконные акты, в том числе предусмотренные кодексом. Например, в соответствии с ЖК РФ были утверждены Постановлением Правительства РФ от 21 января 2006 г. Правила пользования жилыми помещениями;

б) нормативные акты – указы Президента РФ (ст. 90 Конституции), а также утверждаемые указами положения (Например, Указ Президента РФ от 10.06.1994 г. № 1180 «О жилищных кредитах» и Положение о жилищных кредитах, утвержденное этим Указом). В качестве примера можно назвать и Указ Президента РФ от 29.03.1996 г. № 430 «О государственной поддержке граждан в строительстве и приобретении жилья», касающийся решения жилищной проблемы граждан в условиях рыночной экономики. Указ Президента РФ от 7 мая 2012 г "О мерах по обеспечению граждан Российской Федерации доступным и комфортным жильем и повышению качества жилищно-коммунальных услуг", Указ Президента РФ от 24 октября 2011 г. "О жилищном обеспечении отдельных категорий граждан Российской Федерации";

в) постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). Для примера можно назвать: постановления Правительства РФ от 22.06.1994 г. N 743 «О государственной поддержке кооперативного жилищного строительства» (в редакции от 05.05.1995 г.)36и постановление Правительства РФ от 21 марта 2006 г. N 153 "О некоторых вопросах реализации подпрограммы "Выполнение государственных обязательств по обеспечению жильем категорий граждан, установленных федеральным законодательством" федеральной целевой программы "Жилище" на 2011 – 2015 годы"; постановление Правительства РФ от 21 декабря 2011 г. "О федеральных стандартах оплаты жилого помещения и коммунальных услуг на 2012 – 2014 годы"; постановление Правительства РФ от 17 декабря 2010 г. "О федеральной целевой программе "Жилище" на 2011 – 2015 годы".

При этом нужно иметь в виду, что источниками жилищного права являются и действующие постановления, принятые предыдущими правительствами. Правительство РФ также утверждает различного рода нормативные акты типа правил или положений, которые также являются источниками жилищного права. Например, постановление Правительства РФ от 15.10.2005 N 614"Об утверждении Правил предоставления субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию передаваемых полномочий Российской Федерации по обеспечению жильем ветеранов, инвалидов и семей, имеющих детейинвалидов", постановление Правительства РФ от 31.12.2009 N 1203 "Об утверждении Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на обеспечение жилыми помещениями детей-сирот, детей, оставшихся без попечения родителей, а также детей, находящихся под опекой (попечительством), не имеющих закрепленного жилого помещения";

г) нормативные акты министерств, государственных комитетов и других федеральных органов исполнительной власти, которые могут их издать на основании законов и иных нормативных правовых актов в рамках их компетенции. Они могут носить как отраслевой, так и межотраслевой характер и содержать нормы жилищного права. Например, Правила и нормы технической эксплуатации жилищного фонда утверждены постановлением Государственного комитета Российской Федерации по строительству и жилищно-коммунальному комплексу от 27 сентября 2003 г. № 170.³⁾ Приказ Министерства экономического развития РФ от 30 сентября 2011 г. N 531 "Об утверждении Требований к определению площади здания, помещения";

Региональный уровень:

а) законодательные и иные нормативные акты субъектов РФ.

Субъекты РФ принимают свои акты жилищного законодательства. Акты могут издаваться законодательными (представительными) органами и органами исполнительной власти. Они регулируют вопросы, касающиеся содержания жилых домов и их ремонта, оплаты жилья и коммунальных услуг, установления порядка учета нуждающихся в жилье граждан и др. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не должны противоречить федеральным законам.

В Оренбургской области это, например, Закон Оренбургской области от 13.07.2007 "О предоставлении гражданам, проживающим на территории Оренбургской области, жилых помещений жилищного фонда Оренбургской области", в котором утверждаются нормы предоставления площади жилого помещения жилищного фонда Оренбургской области. Устанавливаются категории граждан, имеющих право на получение жилых помещений жилищного фонда по договору социального найма, а также в специализированном жилищном фонде Оренбургской области. Постановление администрации города Оренбурга от 16 мая 2012 г. "О порядке предоставления субсидии из бюджета города на возмещение затрат, связанных с проведением работ по капитальному ремонту общего имущества многоквартирных домов". Указ Губернатора Оренбургской области от 23 апреля 2012 г. "О жилищной комиссии по включению в служебный контракт (трудовой договор) условия о предоставлении лицу права на получение служебного жилого помещения". Постановление администрации города Оренбурга от 26 декабря 2011 г. "Об утверждении долгосрочной целевой программы города Оренбурга "Стимулирование развития жилищного строительства в городе Оренбурге в 2012 – 2015 годах";

б) акты органов местного самоуправления.

Нормативные акты по вопросам, касающимся жилищной сферы, принимают органы местного самоуправления, в том числе в случае наделения законом этих органов государственными полномочиями. Например, постановление Оренбургского городского Совета от 19.05.2005 № 118 (ред. от 05.03.2008) «Об утверждении Положения «О переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые в городе Оренбурге» (вместе с "Положением о переводе жилых помещений в нежилые и нежилых помещений в жилые в городе Оренбурге"); Решение Оренбургского городского Совета от 05.03.2008 № 506 (ред. от 11.06.2009) «Об утверждении Положения о порядке предоставления льгот по арендной плате за нежилые здания, сооружения и помещения, находящиеся в муниципальной собственности» (вместе с "Положением о порядке предоставления льгот по арендной плате за нежилые здания, сооружения и помещения, находящиеся в муниципальной собственности"); постановление администрации города Оренбурга от 4 октября 2011 г. N 6538-п "Об утверждении Положения "О порядке согласования переустройства и (или) перепланировки жилых и нежилых помещений, приемке работ по завершению переустройства и (или) перепланировки помещений в городе Оренбурге".

Охарактеризуем основные источники жилищного права.

1 Особое место в жилищном законодательстве стали занимать международно-правовые акты после того, как действующая Конституция РФ определила, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью правовой системы России (ч.4 ст.5).

В Конституцию РФ вошли нормы о жилищных правах, заимствованные из:

– Всеобщей декларации прав человека, утвержденной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г.;

– Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах, принятого Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г.

Конституционные нормы о жилищных правах, в свою очередь, стали основной для разработки других нормативных актов по жилищному праву.

2 Конституция РФ служит юридической базой развития всех отраслей, в том числе и российского жилищного законодательства. Конституционным нормам присущ ряд особенностей, среди которых можно указать на то, что они имеют:

1) государственно-политическую природу;

2) обладают высшей юридической силой;

3) являются базовыми для любого, в том числе и жилищного законодательства.

В соответствии с Конституцией РФ жилищное законодательство относится к совместному ведению РФ и ее субъектов (п. «к» ч.1 ст.72) в отличие от гражданского, которое относится к исключительному ведению РФ.

Действующая Конституция РФ определила право граждан России на жилище (ст.40).

С провозглашенным в статье 40 Конституции РФ правом российских граждан на жилище связаны и те конституционные нормы, которые закрепляют, обеспечивают неприкосновенность жилища и недопустимость никого проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц, иначе как в случаях, установленных на основании судебного решения (ст.25), право свободно выбирать место жительства (ст.27), право частной собственности на имущество, то есть право на владение, пользование и распоряжение им (ст.35), право на судебную защиту (ст.46).

3 Жилищный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ, вступивший в силу 1 марта 2005 г. (опубликован в «Российской газете» 12 января 2005 г. № 3 знаменует собой новую эпоху в развитии жилищных отношений в нашей стране.

Структура ЖК РФ следующая:

Раздел 1 ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

Глава 1 Основные положения. Жилищное законодательство

Глава 2 Объекты жилищного права. Жилищный фонд

Глава 3 Перевод жилого помещения в нежилое помещение и нежилого помещения в жилое помещение

Глава 4 Переустройство и перепланировка жилого помещения

Раздел 2 ПРАВО СОБСТВЕННОСТИ И ДРУГИЕ ВЕЩНЫЕ ПРАВА НА ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ

Глава 5 Права и обязанности собственника жилого помещения и иных проживающих в принадлежащем ему помещении граждан

Глава 6 Общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме. Общее собрание таких собственников

Раздел 3 ЖИЛЫЕ ПОМЕЩЕНИЯ, ПРЕДОСТАВЛЯЕМЫЕ ПО ДОГОВОРАМ СОЦИАЛЬНОГО НАЙМА

Глава 7 Основание и порядок предоставления жилого помещения по договору социального найма

Глава 8 Социальный наем жилого помещения

Раздел 4 СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЙ ЖИЛИЩНЫЙ ФОНД

Глава 9 Жилые помещения специализированного жилищного фонда

Глава 10 Предоставление специализированных жилых помещений и пользование ими

Раздел 5 ЖИЛИЩНЫЕ И ЖИЛИЩНО-СТРОИТЕЛЬНЫЕ КООПЕРАТИВЫ

Глава 11 Организация и деятельность жилищных и жилищно-строительных кооперативов

Глава 12 Правовое положение членов жилищных кооперативов

Глава 13 Создание и деятельность товарищества собственников жилья

Раздел 6 ТОВАРИЩЕСТВО СОБСТВЕННИКОВ ЖИЛЬЯ

Глава 14 Правовое положение членов товарищества собственников жилья

Раздел 7 ПЛАТА ЗА ЖИЛОЕ ПОМЕЩЕНИЕ И КОММУНАЛЬНЫЕ УСЛУГИ

Раздел 8 УПРАВЛЕНИЕ МНОГОКВАРТИРНЫМИ ДОМАМИ

Раздел 9 ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОВЕДЕНИЯ КАПИТАЛЬНОГО РЕМОНТА ОБЩЕГО ИМУЩЕСТВА В МНОГОКВАРТИРНЫХ ДОМАХ

Глава 15 Общие положения о капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах и порядке его финансирования

Глава 16 Формирование фонда капитального ремонта на специальном счете

Глава 17 Формирование фондов капитального ремонта региональным оператором. Деятельность регионального оператора по финансированию капитального ремонта общего имущества в многоквартирных домах

Глава 18 Проведение капитального ремонта общего имущества в многоквартирном доме

В разделе 1 закреплены общие положения, основные понятия, права и обязанности граждан, а также разграничивает компетенцию государственных органов различного уровня и муниципальных органов в области регулирования жилищных отношений. Важное значение имеют многообразие видов жилищных фондов и способов реализации прав граждан на жилище, а также регламентация основных жилищных прав и обязанностей граждан. В этом разделе дается определение жилищного фонда и жилого помещения, также определяются правила перевода жилого помещения в нежилое, перепланировки помещения.

Раздел 2 устанавливает право собственности и другие вещные права граждан на жилище. Здесь содержатся не только права и обязанности собственников жилого помещения, а также права и обязанности других граждан, проживающих совместно с ними.

В разделе 3 конкретизируется порядок предоставления и использования жилых помещений по договору социального найма. В нем даются основания возникновения, действия, изменения и прекращения жилищных правоотношений при предоставлении гражданам жилого помещения по договору социального найма, порядок заключения, оформления, расторжения договора социального найма, права и обязанности наймодателя, нанимателя, членов семьи нанимателя, временных жильцов, а также пользование гражданами предоставленными им помещениями, обеспечения сохранности и ремонта жилого помещения, предоставленного по договору социального найма.

Раздел 4 закрепляет условия предоставления гражданам служебных и специализированных помещений. В рамках этого раздела рассматриваются порядок предоставления служебных и специализированных помещений, порядок заключения, оформления и расторжения договоров найма служебного или специализированного помещения, права и обязанности субъектов в описываемой сфере.

В разделе 5 регулируются жилищные правоотношения, возникающие по поводу жилых помещений в жилищном и жилищно-строительном кооперативе, рассматриваются такие вопросы, как создание и деятельность жилищного и жилищно-строительного кооператива, права и обязанности членов правления кооператива, порядок приема в члены кооператива, правовое положение членов кооператива, порядок предоставления жилых помещений.

Раздел 6 определяет порядок создания, ликвидации, реорганизации, а также деятельности товарищества собственников жилья, права и обязанности самого товарищества и его членов, правовое положение членов товарищества.

Раздел 7 посвящен определению размера платы за жилье и коммунальных услуг.

В разделе 8 говорится об управлении многоквартирными домами. В его статьях установлены требования к договору управления, принципы управления многоквартирными домами, собственниками которых являются государство или муниципальные образования. На органы местного самоуправления возложена обязанность создания надлежащих условий для осуществления управленческой деятельности в данной сфере37.

Раздел 9 закрепляет общие положения о капитальном ремонте общего имущества в многоквартирных домах и порядке его финансирования; порядок формирования фонда капитального ремонта на специальном счете и фондов капитального ремонта региональным оператором; порядок проведения капитального ремонта38.

4 Согласно Закону РФ от 4 июля 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Российской Федерации» государственные и муниципальные органы могут бесплатно передавать в собственность граждан по их просьбе занимаемые ими жилые помещения в домах государственного и муниципального жилищного фонда. Этот Закон содержит правила приватизации жилищного фонда России и является правовым основанием для изменения формы собственности на конкретное жилое помещение у конкретного лица. Действие данного закона ограничивается определенным временем – 1 января 2013 года.

5 Градостроительный кодекс РФ определяет систему законодательства о градостроительстве, регулирует вопросы обеспечения права граждан на благоприятную среду жизнедеятельности, на выбор места жительства в пределах территории РФ при осуществлении градостроительной деятельности, на обеспечение при осуществлении градостроительной деятельности соблюдения требований охраны окружающей природной среды, экологической безопасности и санитарных правил. Градостроительный кодекс РФ регулирует также вопросы застройки территорий городских и сельских поселений, устанавливает государственные градостроительные нормативы и правила, контроль за осуществлением градостроительной деятельности, ответственность за нарушение законодательства РФ о градостроительстве.

6 Закон РФ от 25 июня 1993 г. «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», будучи административно-правовым актом, является и источником гражданского права, поскольку обязывает граждан регистрироваться по месту проживания и ограничивает возможность их пребывания на некоторых территориях страны.

7 Федеральный закон от 21 июля 1997 г. «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и принятая на основании и в соответствии с этим Законом Инструкция о порядке государственной регистрации договоров купли-продажи и перехода права собственности на жилые помещения.

8 Важнейшим источником жилищного права является ГК РФ, в частности глава 35 «Наем жилого помещения» (ст.671-688 ГК РФ).

9 КоАП РФ содержит нормы об ответственности за административные правонарушения в области охраны собственности, в частности, об ответственности за нарушение правил пользования этими помещениями, правил содержания и ремонта жилых домов или помещений, нормативов обеспечения населения коммунальными услугами (ст.7.21-7.23 КоАП РФ).

10 Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. ЗК РФ регулирует правовое положение, в частности, земель поселений, т.е. земель, используемых и предназначенных для застройки и развития городских и сельских поселений. В ст.83 ЗК РФ специально указывается, что правила землепользования и застройки городов федерального значения Москвы и Санкт – Петербурга утверждаются и изменяются законами этих субъектов РФ.

11 Федеральный закон от 16 июля 1998 г. "Об ипотеке (залоге недвижимости)".

12 Федеральный закон от 24 июля 2008 г. "О содействии развитию жилищного строительства", который регулирует отношения, возникающие между органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими и юридическими лицами в целях содействия развитию жилищного строительства и формированию рынка доступного жилья, иному развитию территорий, а также устанавливает особенности создания и деятельности Федерального фонда содействия развитию жилищного строительства.

13 Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. "Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации", который регулирует отношения, связанные с привлечением денежных средств граждан и юридических лиц для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости и возникновением у участников долевого строительства права собственности на объекты долевого строительства и права общей долевой собственности на общее имущество в многоквартирном доме и (или) ином объекте недвижимости, а также устанавливает гарантии защиты прав, законных интересов и имущества участников долевого строительства.

14 Федеральный закон от 21.07.2007 N 185-ФЗ (ред. от 28.07.2012) "О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства" – устанавливает правовые и организационные основы предоставления финансовой поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям на проведение капитального ремонта многоквартирных домов, переселение граждан из аварийного жилищного фонда путем создания некоммерческой организации, осуществляющей функции по предоставлению такой финансовой поддержки, определяет компетенцию, порядок создания некоммерческой организации и ее деятельности, регулирует отношения между указанной некоммерческой организацией, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

15 Постановление Правительства РФ от 13 октября 1997 г. N 1301 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации". Постановлением утверждено Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации. Также установлено, что государственный учет жилищного фонда независимо от его принадлежности осуществляется по единой для Российской Федерации системе. Государственному учету подлежат независимо от формы собственности жилые дома, специализированные дома (общежития, гостиницы-приюты, дома маневренного фонда, специальные дома для одиноких престарелых, дома интернаты для инвалидов, ветеранов и другие), квартиры, служебные жилые помещения, иные жилые помещения в других строениях, пригодные для проживания. Государственный учет жилищного фонда включает в себя технический (оперативный) учет, официальный статистический учет и бухгалтерский учет. Порядок ведения технического учета устанавливает Государственный комитет Российской Федерации по жилищной и строительной политике. Официальный статистический учет жилищного фонда осуществляется Государственным комитетом Российской Федерации по статистике. Бухгалтерский учет жилищного фонда производится в соответствии с Федеральным законом "О бухгалтерском учете" и иными нормативными правовыми актами.

16 Постановление Правительства РФ от 7 ноября 2008 г. N 832 "О внесении изменений в акты Правительства Российской Федерации по вопросам выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам Российской Федерации, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий". В новой редакции изложен порядок выпуска и погашения государственных жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, лишившимся жилого помещения в результате чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий. Сертификат больше не является ценной бумагой, а представляет собой свидетельство, удостоверяющее право гражданина РФ на получение жилого помещения или социальной выплаты для приобретения жилого помещения за счет бюджетных ассигнований.

17 Постановление Госстроя РФ от 27 сентября 2003 г. N 170 "Об утверждении Правил и норм технической эксплуатации жилищного фонда". Устанавливаются требования и порядок обслуживания и ремонта жилищного фонда. Определяются правила по эксплуатации, капитальному ремонту и реконструкции объектов жилищно-коммунального хозяйства, обеспечению сохранности и содержанию жилищного фонда, технической инвентаризации. Закрепляется обязанность граждан по своевременной оплате жилья, коммунальных услуг, и по осуществлению выплат по жилищным кредитам. Приводится рекомендуемый перечень работ по содержанию жилых домов, выполняемых организацией по обслуживанию жилищного фонда, а также примерный перечень работ, относящихся к текущему ремонту.

18 Приказ ГТК РФ от 30 сентября 2003 г. N 1088 "О порядке обеспечения жилыми помещениями в таможенных органах и учреждениях, подведомственных ГТК России".

19 Приказ Министерства регионального развития РФ от 25 февраля 2005 г. N 17 "Об утверждении Методических рекомендаций для органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма". Утверждены Методические рекомендации для органов государственной власти субъектов РФ и органов МСУ по установлению порядка признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма. Методические рекомендации разработаны с целью единообразного применения положений ЖК РФ органами государственной власти субъектов РФ и органами МСУ. Содержатся рекомендации по установлению органами государственной власти субъектов РФ и органов МСУ порядка определения размера дохода, приходящегося на каждого члена семьи, стоимости имущества, находящегося в собственности членов семьи и подлежащего налогообложению, для признания граждан малоимущими в целях постановки на учет и предоставления малоимущим гражданам, признанным нуждающимися в жилых помещениях, жилых помещений муниципального жилищного фонда по договорам социального найма.

20 Приказ Минрегиона РФ от 25.02.2005 N 18 "Об утверждении Методических рекомендаций для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по определению порядка ведения органами местного самоуправления учета граждан в качестве нуждающихся в жилых помещениях, предоставляемых по договорам социального найма, и по предоставлению таким гражданам жилых помещений по договору социального найма".

21 Приказ Госстроя РФ от 4 декабря 1997 г. N 17-127 "О государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации"

22Федеральный закон от 20.08.2004 N 117-ФЗ (ред. от 25.06.2012) "О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих". Устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы накопительно-ипотечной системы жилищного обеспечения военнослужащих.

23 Указ Президента РФ от 24 декабря 1993 г. N 2281 "О разработке и внедрении внебюджетных форм инвестирования жилищной сферы". Указом Президента создается Федеральное агентство по ипотечному жилищному кредитованию для расширения использования ипотеки и иных форм кредитования населения при строительстве, реконструкции или приобретении жилья.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано создавать на своих территориях региональные и местные фонды развития жилищного строительства для поддержки строительства жилья социального использования, для развития производственной базы домостроения, для осуществления выплат компенсаций (субсидий) малоимущим группам населения на оплату строительства, приобретение и содержание жилья и т.д.

24 Постановление Правительства РФ от 8 ноября 2000 г. N 845 "Об утверждении Положения о жилищном обустройстве вынужденных переселенцев в Российской Федерации". В Положении регламентируется порядок формирования и использования фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев, финансирование строительства (приобретения) и распределение жилья для постоянного проживания вынужденных переселенцев, а также организация компактных поселений вынужденных переселенцев и создании инженерной и социальной инфраструктуры в них. В связи с этим устанавливаются соответствующие полномочия Федеральным органам исполнительной власти, органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления и территориальных органов Минфедерации РФ.

Перечисляются условия предоставления семьям вынужденных переселенцев жилья для временного поселения. В частности, устанавливается, что такое жилье предоставляется в порядке очередности исходя из его фактического наличия по нормам, установленным жилищным законодательством для общежитий. Лица, проживающие в жилых помещениях для временного поселения, не имеют права их приватизировать, осуществлять их обмен и бронирование, сдавать в поднаем, аренду или субаренду, осуществлять раздел занимаемой жилой площади, вселять временных жильцов без разрешения территориального органа Минфедерации РФ.

25 Федеральный закон от 30 декабря 2004 г. N 210-ФЗ "Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса", в котором устанавливаются основы регулирования тарифов организаций коммунального комплекса, обеспечивающих электро-, тепло-, водоснабжение, водоотведение и очистку сточных вод, утилизацию (захоронение) твердых бытовых отходов, а также надбавок к ценам (тарифам) для потребителей и надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса. Определяются полномочия Правительства РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области регулирования тарифов и надбавок.

Финансовые потребности организации коммунального комплекса, необходимые для реализации ее производственной программы, обеспечиваются за счет средств, поступающих от реализации товаров (оказания услуг) данной организации по установленным тарифам на товары и услуги. Сокращение затрат указанной организации не является основанием для досрочного (до даты окончания периода действия тарифов) пересмотра тарифов на товары и услуги данной организации.

Устанавливается три метода регулирования тарифов: путем установления фиксированных тарифов на очередной период, путем установления предельных тарифов и путем индексации тарифов.

Приводится порядок определения платы за подключение к сетям инженернотехнического обеспечения для лиц, осуществляющих строительство и (или) реконструкцию здания, строения, сооружения, иного объекта, в случае, если данная реконструкция повлечет за собой увеличение потребляемой нагрузки указанных объектов. Устанавливаются правила действия тарифов и надбавок, а также основания для их досрочного пересмотра.

Приведенный список нормативных актов различного уровня, конечно же, не является исчерпывающим.

2.2.3 Действие жилищного законодательства во времени, в пространстве и по кругу лиц

Статья 6 ЖК РФ определяет особенности действия норм жилищного законодательства во времени.

Акты жилищного законодательства вступают в действие со дня их опубликования, если в самом акте не указан другой срок.

Закон применяется к тем правоотношениям, которые возникают с момента его введения в действие.

Пункт 1 статьи 6 ЖК РФ распространяет на жилищное законодательство общеправовой принцип – закон обратной силы не имеет. Так, нормы жилищного законодательства, по общему правилу, не распространяют свое действие на отношения, возникшие до их вступления в силу. Регулированию подлежат лишь более поздние отношения.

При этом придание обратной силы (ретроспективного действия) нормам жилищного законодательства все же возможно. Из правила есть исключение. Акты жилищного законодательства распространяют свою силу на отношения, возникшие до их введения в действие, лишь в случаях, прямо предусмотренных этими актами.

Пункт 2 ст. 6 ЖК РФ устанавливает, что действие акта жилищного законодательства в жилищных отношениях, возникших до его введения в действие, может быть распространено на права и обязанности участников этих отношений, которые возникли уже после введения акта в действие. Иными словами, жилищное отношение до введения акта жилищного законодательства регулируется ранее действующими нормами, а после введения акта в действие – уже новыми нормами.

Наконец, акт жилищного законодательства распространяет свое действие на права и обязанности, возникшие из договоров до введения его в действие лишь в том случае, если в данном акте прямо предусмотрено, что он распространяется на права и обязанности, возникшие из ранее заключенных договоров.

В Конституции РФ закреплен общий для всех отраслей права принцип – закон ухудшающий положение граждан и объединений, созданных для реализации конституционных прав и свобод граждан, обратной силы не имеет.

Законы, регулирующие жилищные отношения действуют на всей территории Российской Федерации, если сфера действия закона прямо не ограничена какой либо территорией.

Действие жилищного законодательства распространяется на всех участников жилищных отношений, определенных в ст. 4 ЖК РФ, но действие жилищного закона может быть распространено и на отдельные категории граждан. Например, на льготные категории граждан, на лиц, в отношении которых у государства есть обязанность обеспечения их жилыми помещениями и т.п.

2.2.4 Действие жилищного законодательства по аналогии

В случаях если жилищные отношения не урегулированы жилищным законодательством или соглашением участников таких отношений и при отсутствии норм гражданского или иного законодательства, прямо регулирующих такие отношения, к ним, если это не противоречит их существу, применяется жилищное законодательство, регулирующее сходные отношения, т.е. аналогия закона.

При невозможности использования аналогии закона права и обязанности участников жилищных отношений определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства (аналогия права) и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости (ст. 7 ЖК РФ)39.

Статья 7 ЖК РФ определяет порядок применения правового механизма аналогии в жилищном законодательстве. Аналогия – механизм преодоления пробелов в законодательстве при регулировании общественных отношений. Согласно ст. 7 ЖК РФ, в жилищном законодательстве, как и в остальных отраслях российского законодательства, применяются две разновидности аналогии: аналогия закона и аналогия права.

Пункт 1 статьи 7 ЖК РФ регулирует особенности применения аналогии закона при наличии пробела в жилищном законодательстве. Аналогия закона в жилищном законодательстве заключается в применении к неурегулированным отношениям жилищного законодательства, регулирующего сходные общественные отношения. Для применения аналогии закона необходимо соблюдение следующих условий:

–жилищное отношение не урегулировано жилищным законодательством;

–жилищное отношение не урегулировано соглашением его участников;

–отсутствует норма гражданского или иного законодательства, прямо регулирующая данное жилищное отношение;

–применение к данному жилищному отношению норм жилищного законодательства, регулирующих сходные отношения, не противоречащие существу жилищного отношения.

Пункт 2 ст. 7 ЖК РФ устанавливает порядок применения в жилищном законодательстве аналогии права. Аналогия права применяется лишь в том случае, если невозможно применить аналогию закона, и заключается в том, что жилищные права и обязанности определяются исходя из общих начал и смысла жилищного законодательства и требований добросовестности, гуманности, разумности и справедливости.

К жилищным отношениям, связанным с ремонтом, переустройством и перепланировкой жилых помещений, использованием инженерного оборудования, предоставлением коммунальных услуг, внесением платы за коммунальные услуги применяется соответствующее законодательство с учетом требований, установленных Жилищным кодексом РФ (ст. 8 ЖК РФ)40.

Статья 9 ЖК РФ устанавливает особенности соотношения жилищного законодательства Российской Федерации и норм международного права.

Соотношение этих двух правовых систем основано на конституционном принципе приоритета международного права над национальным законодательством Российской Федерации.

Жилищное законодательство в этом смысле не является исключением. Если международным договором Российской Федерации предусмотрены иные правила, чем установленные жилищным законодательством, то применяются нормы международного договора.