Европейское право. Глава 2. Институциональная структура Европейского союза (Т. Н. Михалева, 2015)

2.2.1 Значение, порядок избрания, состав и структура

Европейский парламент – институт ЕС, представляющий народы ЕС, вместе взятые. Парламент ведет свое происхождение от Ассамблеи Европейского объединения угля и стали (с 1958 г. – Ассамблея Европейских сообществ, после 1987 г. – Европейский парламент). Термин «Европейский парламент» стал официально использоваться с 1962 г, однако получил юридическое закрепление в учредительных документах ЕС лишь после поправок в Единый европейский акт 1986 г., вступивший в силу в 1987 г Сокращенное наименование «Европарламент» является неофициальным. С 1979 г. депутаты Европарламента избираются всеобщим прямым голосованием сроком на пять лет. При этом каждый гражданин ЕС может голосовать или баллотироваться кандидатом в любом государстве-члене, где он проживает (ст. 20 и ст. 22 Договора о функционировании ЕС; ст. 39 Хартии ЕС об основных правах).

Численный состав Европарламента созыва 2014/2019 насчитывает 751 депутата (включая Председателя). Количество парламентариев, избираемых в каждом государстве-члене, зависит от численности его населения[26].. До вступления в силу Лиссабонского договора это количество определялось по системе квот, прямо зафиксированных в Договоре об учреждении Европейского сообщества (Европарламент 2009/2014 насчитывал 736 депутатов[27]). Согласно Лиссабонскому договору квоты государств-членов определяются в соответствии со специальным решением, издаваемым Европейским советом по инициативе Европарламента и с его согласия (параграф 2 ст. 14 Договора о ЕС).

Величина квот устанавливается согласно методу убывающей пропорциональности, основанному на следующих принципах:

1) квота любого государства-члена ЕС должна устанавливаться в пределах минимум 6, но не более 96 мест в Европарламенте;

2) чем больше численность населения государства-члена, тем на большее число мест в Европарламенте оно имеет право;

3) чем больше численность населения государства-члена, тем большее количество жителей представлено каждым из его депутатов в Европарламенте.

Первоначально численность населения государств-членов определялась на основании данных статистической службы Комиссии (Европейское статистическое ведомство – Евростат), учитывавших фактически проживающих в каждом государстве-члене лиц. С 2014 г. для целей выделения квот в Европарламенте при определении численности населения государств-членов учитываются только граждане ЕС (без проживающих граждан третьих стран и лиц без гражданства).

Приведенная ниже таблица иллюстрирует распределение квот в Европарламенте 2014/2019 между государствами – участниками ЕС.

Таблица 3. Распределение квот в Европарламенте

³⁵ Данные по состоянию на 1 января 2013 года к моменту вступления Хорватии в ЕС [http://epp.eurostat.ec.europa.eu/tgm/table.do?tab=table&init=1&plugin=1&lan guage=en&pcode=tps00001].

Как видно из таблицы, Германии с населением 80,5 млн человек в Европарламенте 2014/2019 выделена квота в количестве 96 мест, т. е. 1 депутат представляет интересы 838 тыс. человек населения, в то время как у Мальты с населением в 0,4 млн человек – 6 мест в Европарламенте, т. е. 1 место на 70 тыс. жителей.

Общие принципы избирательной процедуры, подлежащей применению к выборам в Европарламент, после вступления в силу Лиссабонского договора определяет специальный нормативный акт – «Акт об избрании членов Европейского парламента всеобщим прямым голосованием»[28], принятый в 1976 г. и вступивший в силу в 1979 г. (в редакции 2003 г.). Этот документ, в частности, устанавливает:

– тип избирательной системы, по которой должны избираться депутаты во всех государствах-членах (система пропорционального представительства);

– возможность введения заградительного предела, т. е. минимального процента голосов, при недостижении которого партии не допускаются к распределению мандатов (не свыше 5 % поданных голосов);

– правила о несовместимости должностей (запрет депутату Европарламента являться членом или сотрудником других институтов и органов ЕС, правительств или парламентов государств-членов);

– временные интервалы для проведения голосования по выборам депутатов Европарламента (с четверга по воскресенье одной недели, на практике – последняя неделя июня).

Детализацию указанных правил производят государства-члены в своем национальном законодательстве. Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора не исключают при этом введения полностью одинаковой (единой) избирательной процедуры на всей территории ЕС. Однако ЕС для установления такой процедуры (т. е. для принятия нового Акта о выборах в Европарламент или для пересмотра действующего Акта 1976 г.) по-прежнему требуется одобрение со стороны всех государств-членов через их представителей в Совете ЕС с последующей ратификацией согласно национальным правилам (ст. 223 Договора о функционировании ЕС).

Согласно ст. 232 Договора о функционировании ЕС регулирование внутренних процедур в Европарламенте осуществляется в соответствии с принятым им регламентом. Регламент определяет принципы организации и работы Европарламента. Рис. 4 иллюстрирует организационную структуру Европарламента.

Рис. 4. Организационная структура Европарламента

Европарламент осуществляет свои полномочия в рамках пленарных сессий, в работе которых принимают участие депутаты Европарламента, включая председателя Европарламента. Депутаты Европарламента могут объединяться в политические группы[29] либо осуществлять свои полномочия в качестве независимых депутатов[30]. Для образования политической группы в ее состав должно входить не менее 25 парламентариев, представляющих не менее ¹/₄ государств – членов ЕС[31]. В Европарламенте созыва 2014/2019 представлены 7 политических групп, а также 52 независимых депутата[32]. В своих родных государствах парламентарии являются членами различных партий, которые объединились в политические группы на общеевропейской политической арене.

В рамках Европарламента учреждается должность Председателя. Председатель Европарламента избирается парламентариями сроком на 2,5 года и может переизбираться до истечения срока полномочий Европарламента. В работе пленарной сессии Европарламента его председатель принимает участие как спикер, без права голоса, т. е. ведет заседания и скрепляет своей подписью правовые акты, принимаемые Европарламентом. На время отсутствия Председателя указанные функции по ведению заседаний осуществляются одним из его 14 заместителей. Наряду с указанными функциями Председатель Европарламента представляет Европарламент в отношениях с другими институтами ЕС и на международной (внешнеполитической) арене. В каждой политической группе действует председатель (либо два сопредседателя), бюро и секретариат.

Председатель Европарламента, его заместители, а также 6 квесторов[33] образуют бюро Европарламента, которое отвечает за организацию работы парламентариев и Европарламента (принимает соответствующие финансовые, организационные и административные решения и следит за их выполнением).

Формирование повестки дня пленарных сессий Европарламента осуществляется Конференцией Председателя и комитетами Европарламента.

Конференция Председателя формируется из Председателя Европарламента и председателей политических групп. Конференция Председателя определяет круг вопросов для рассмотрения на заседаниях Европарламента, а также состав комитетов, которые готовят и представляют для рассмотрения заключения по вопросам, включенным в повестку дня пленарных сессий.

В Европарламенте созыва 2014/2019 действует 20 постоянных комитетов и 2 подкомитета. Комитеты учреждаются по различным вопросам, рассматриваемым Европарламентом (бюджетный контроль; экономические и монетарные вопросы; занятость, социальные отношения, окружающая среда, здоровье, продовольственная безопасность; промышленность, исследования и энергетика, др). В состав каждого комитета входит от 28 до 86 парламентариев, состав комитета учитывает политическую раскладку сил в Европарламенте[34]. В рамках каждого комитета действуют его глава, бюро и секретариат. Комитеты готовят и представляют предложения по изменению законодательства ЕС, позиции (заключения, отчеты) по вопросам повестки дня пленарных сессий, рассматривают предложения Комиссии и Совета ЕС и готовят свои заключения по ним для представления Европарламенту на пленарных сессиях. Комитеты могут учреждать подкомитеты и временные комитеты по специфическим вопросам. Главы комитетов координируют их работу с целью выработки согласованной позиции в рамках Конференции глав комитетов.

Делегации Европарламента формируются в составе от 12 до 70 парламентариев для поддержания отношений и обмена информацией с парламентами государств, не входящих в состав ЕС.

2.2.2 Функции

В соответствии с учредительными документами ЕС в редакции Лиссабонского договора в механизме управления ЕС Европейский парламент призван осуществлять четыре функции (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС):

– совместно с Советом ЕС – законодательную и бюджетную функции;

– самостоятельно – функции политического контроля и консультативную.

а) Законодательная функция состоит в участии Европарламента в издании законодательных актов ЕС в форме регламентов, директив, а также решений. Формы такого участия различаются в зависимости от того, в рамках какой законодательной процедуры принимается решение.

В рамках обычной законодательной процедуры (параграф 1 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент принимает решения совместно с Советом ЕС по предложению Комиссии. Указанная процедура является аналогом процедуры совместного принятия решений, используемой до вступления Лиссабонского договора в силу (бывшая ст. 251 Договора об учреждении Европейского сообщества).

В рамках специальной законодательной процедуры (параграф 2 ст. 289 Договора о функционировании ЕС) Европарламент участвует в принятии нормативных актов следующим образом:

– путем проведения парламентских чтений при принятии законодательных актов единолично Советом ЕС после консультаций с Европарламентом (мнение Европарламента имеет лишь консультативный характер, а поправки и возражения Европарламента могут сыграть роль отлагательного вето, т. е. послужить причиной отсрочки принятия консультативного заключения, которое Европарламент согласно прецедентному праву Суда Европейских сообществ должен вынести в «разумный срок», достигающий на практике нескольких месяцев);

– путем принятия нормативных актов единолично после их одобрения Советом ЕС;

– путем одобрения нормативных актов, принимаемых единолично Советом ЕС, после одобрения Европарламентом.

В отличие от национальных парламентов функция законодательной инициативы Европарламента ограничена. Европарламент не может напрямую вносить свои собственные законопроекты для обсуждения и принятия по ним решений. В соответствии со ст. 225 Договора о функционировании ЕС Европарламент может только запрашивать у Комиссии предложения по вопросам, которые, по мнению Европарламента, требуют подготовки акта ЕС. Если Комиссия не представляет предложений, то она обязана сообщить Европарламенту о причинах такого шага. Другими словами, Европарламент может «требовать от Комиссии проявления законодательной инициативы». Право законодательной инициативы предоставляется Европарламенту только в случае разработки законопроекта о всеобщих прямых выборах в Европарламент в соответствии со ст. 223 Договора о функционировании ЕС.

б) Бюджетная функция – принятие бюджета ЕС и контроль над его исполнением.

С учетом особого предмета и значения бюджета ЕС (роспись доходов и расходов на предстоящий финансовый год) разработка и принятие бюджета должны производиться в рамках особой «бюджетной процедуры» (ст. 314 Договора о функционировании ЕС). Последняя сходна с обычной законодательной процедурой в том, что предусматривает совместное утверждение бюджета Европарламентом и Советом ЕС (такой порядок был установлен еще в 1970-е гг.).

Предельные размеры бюджетных расходов фиксирует многолетний финансовый рамочный план, утверждаемый Советом ЕС после одобрения Европейского парламента (второй вариант процедуры санкционирования как разновидности специальной законодательной процедуры). Срок действия финансового плана – не менее пяти лет (ст. 312 Договора о функционировании ЕС).

Полномочия Европарламента в области контроля за исполнением бюджета заключаются в том, что именно Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает исполнение бюджета Комиссией. Это полномочие, как показывает практика, служит весьма действенным инструментом в руках европейских депутатов по контролю за финансовыми операциями Комиссии.

Лиссабонский договор 2007 г. не затронул права Европарламента в области источников доходной части бюджета ЕС. Хотя ЕС еще с начала 1970-х гг. перешел на финансирование из собственных ресурсов, категории этих ресурсов определяет специальный нормативный акт Совета ЕС (решение о системе собственных ресурсов). Упомянутый акт может вступить в силу только после ратификации государствами-членами. Роль Европарламента в его подготовке ограничивается консультациями (второй абзац ст. 311 Договора о функционировании ЕС).

в) Функция политического контроля – одно из важнейших направлений деятельности всех парламентов, вытекающее из их демократической природы.

Европарламент в качестве представительного института ЕС осуществляет политический контроль прежде всего за Комиссией. Результатом этого контроля может стать вынесение Комиссии вотума недоверия – важная прерогатива, которой Европарламент обладал изначально, но еще ни разу не воспользовался, не в последнюю очередь из-за сложной процедуры (ст. 234 Договора о функционировании ЕС). В частности, для принятия вотума недоверия необходимо ²/₃ поданных голосов, представляющих одновременно абсолютное большинство от общего состава депутатов Европарламента.

Важными контрольными прерогативами Европарламента являются его право обращаться с вопросами к Комиссии и Совету ЕС, а также право учреждать из своего состава следственные комиссии для расследования злоупотреблений входе применения права ЕС.

В контексте взаимоотношений Европарламента с Комиссией весьма серьезным рычагом воздействия в руках европейских депутатов служит право избирать Председателя Комиссии. Это право в силу его особой политической важности входит в ряд основных функций Европарламента (параграф 1 ст. 14 Договора о ЕС). Отдельного вотума доверия со стороны Европарламента требует и утверждение состава Комиссии в целом.

г) Консультативная функция – старейшая из функций Европарламента, посредством которой он участвует в обсуждении и принятии решений на уровне ЕС, но с правом совещательного голоса (в форме консультативных заключений и/или юридически не обязательных резолюций).

С начала 50-х гг. и до начала 70-х гг. XX в. консультативная функция и одноименная процедура были единственной формой участия Европарламента в законодательном процессе Европейских сообществ, а также в принятии других решений на европейском уровне.

Лиссабонский договор сохраняет за Европейским парламентом консультативные полномочия в отношении следующих вопросов:

• принятия законодательных актов ЕС в рамках консультативной процедуры (см. выше);

• принятия иных правовых актов ЕС в тех случаях, когда учредительные документы требуют предварительного проведения консультаций с Европейским парламентом, которые носят рекомендательный характер (например, регламенты Совета о применении правил, касающихся государственной помощи предприятиям, или решения Совета ЕС о создании совместных предприятий (ст. 109 и 188 Договора о функционировании ЕС));

• формирования некоторых органов, члены которых назначаются совместно государствами-членами или другими институтами ЕС после консультации с Европарламентом (например, при назначении Дирекции, в том числе Председателя Европейского центрального банка, членов Счетной палаты);

• большинства мероприятий в сфере внешней политики ЕС, в том числе заключения соглашений с третьими странами и международными организациями (кроме важнейших международных соглашений ЕС, которые требуют предварительного одобрения Европейского парламента).

2.2.3 Принятие решений

По общему правилу, Европарламент принимает решения на пленарных сессиях большинством поданных голосов. Отдельные вопросы могут требовать наличия иного соотношения голосов для принятия решений (например, абсолютное большинство членов Европарламента требуется в случаях, указанных в п. b-с п. 7 ст. 294 Договора о функционировании ЕС). Заседание Европарламента считается правомочным, если на нем присутствуют не менее ¹/₃ избранных членов Европарламента.

2.3.1 Значение, состав и порядок формирования

Европейский совет – высший политический орган ЕС, которому в соответствии со ст. 15 Договора о ЕС поручено определять общие политические ориентиры и приоритеты ЕС.

Создание Европейского совета было обусловлено необходимостью разрешения некоторых особо важных вопросов на высшем государственном уровне. В основе создания Европейского совета лежала идея французского президента Шарля де Голля о проведении неформальных саммитов лидеров государств ЕС, направленных на снижение роли государств в рамках интеграционного образования. Неформальные саммиты проводились с 1961 г., в 1974 г. на саммите в Париже данная практика регулярных встреч в верхах руководителей всех государств-членов (глав государств или правительств) была закреплена документально по предложению В. Жискар д'Эстена, занимавшего в то время пост президента Франции. С принятием Единого европейского акта 1986 г Европейский совет становится органом ЕС. Европейский совет следует отличать от Совета ЕС и Совета Европы. Европейский совет и Совет ЕС – институты ЕС, Совет Европы – самостоятельная международная политическая организация, целью которой является построение единой Европы, основывающееся на принципах свободы, демократии, защиты прав человека и верховенства закона. Европейский совет возник в середине 1970-х гг. в качестве регулярной встречи в верхах руководителей всех государств-членов; Совет ЕС функционирует с момента основания Европейских сообществ в 1950-е гг. и объединяет представителей национальных правительств на министерском уровне. Европейский совет состоит из глав государств или глав правительств участников ЕС, Председателя Европейского совета и Председателя Комиссии. Способ представительства государств-членов в Европейском совете зависит от их формы правления и определяется странами ЕС самостоятельно. Подавляющее большинство государств – членов ЕС являются сегодня парламентскими республиками или монархиями. Как следствие, они представлены в Европейском совете главами своих правительств (премьер-министрами и т. п.). В работе Европейского совета участвует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности. В тех случаях, когда это обусловлено повесткой дня заседания Европейского совета, каждого члена Европейского совета может сопровождать министр, а Председателя Комиссии – один из членов Комиссии.

После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет входит в состав институтов ЕС. Как отмечают исследователи, эволюция статуса Европейского совета обусловлена необходимостью сфокусировать власть на высшем уровне для планирования общей стратегии развития ЕС и свершения ответных действий ЕС на мировые угрозы[35].

Рис. 5. Состав Европейского совета

Председатель Европейского совета, работающий на постоянной основе, – новая должность, введенная Лиссабонским договором.

Председатель избирается этим институтом квалифицированным большинством сроком на 2,5 года и является самостоятельным членом Европейского совета наряду с главами государств или правительств стран ЕС и Председателем Комиссии. В отличие от большинства других руководящих должностей (в частности, Председателя Комиссии) Председатель Европейского совета может занимать свой пост не более двух сроков подряд, т. е. максимум пять лет. Согласно ст. 15 Договора о ЕС Председатель Европейского совета не может осуществлять национальный мандат, т. е. не может занимать должности в аппарате управления отдельных государств.

Учредительные документы ЕС наделяют Председателя Европейского совета весьма ограниченным набором полномочий, которые сводятся в основном к общему руководству работой возглавляемого им института (п. 6 ст. 15 Договора о ЕС). В этой связи еще в ходе составления проекта Европейской конституции 2004 г. председатель Конвента по ее подготовке В. Жискар д'Эстен широко использовал англоязычный термин «chairman», который не имеетаналогов в других языках и обозначает лицо, занимающее кресло председательствующего, но отнюдь не председателя-начальника, председателя-президента («president»). В окончательной редакции проекта Европейской конституции 2004 г. и вслед за ней Лиссабонского договора 2007 г. на всех языках, в том числе на английском, использован все же термин «президент». Исключением является болгарская редакция, где термин «председатель» равнозначен термину «президент»[36].

В средствах массовой информации и иногда в научной литературе пост Председателя Европейского совета сравнивают с президентом ЕС, а Председателя Комиссии отождествляют с премьер-министром ЕС. Следует иметь в виду, что речь идет не более чем об аналогиях. Должности «президент» или «премьер-министр» ЕС не существуют и вводить их не планируется.

Хотя Европейский совет в силу положений Лиссабонского договора является отдельным институтом ЕС, у него нет своей администрации. Административная поддержка европейского Совета и его Председателя осуществляется Секретариатом Совета ЕС[37]. Вместе с тем при Председателе действует кабинет советников, который формируется в своем большинстве из бывших дипломатов и опытных политиков и помогает председателю ЕС в подготовке и созыве заседаний Европейского совета (формировании повестки дня).

2.3.2 Функции

Задачи Европейского совета определяются следующим образом: давать ЕС необходимые «побудительные импульсы» для развития ЕС и определять для него «общие политические ориентиры и приоритеты» (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Европейский совет реализует поставленные перед ним задачи различными способами.

а) Стратегическое планирование и политическое руководство.

Импульсы, ориентиры и приоритеты традиционно оформляются документом под названием «заключения» Европейского совета (conclusions). Заключения принимаются по итогам каждой сессии Европейского совета. Заключения Европейского совета не имеют юридически обязательной силы и не входят в систему правовых актов ЕС. В то же время вследствие высокого должностного положения членов Европейского совета эти документы на практике играют огромную политическую роль и предопределяют дальнейшие шаги по развитию европейской интеграции.

Отсутствие у Европейского совета собственных полномочий по изданию юридически обязательных актов не позволяло до вступления в силу Лиссабонского договора отнести его к числу институтов ЕС, т. е. центральных элементов механизма управления ЕС. С момента создания Европейский совет относился к категории органов ЕС, что явно не соответствовало его реальному значению в управлении интеграционными процессами. После вступления в силу Лиссабонского договора Европейский совет является полноправным элементом «институционального механизма» ЕС. В официальном перечне институтов ЕС он занимает второе место (сразу после Европейского парламента).

Признание Европейского совета институтом ЕС послужило предпосылкой для наделения его полномочиями издавать правовые акты ЕС в форме решений. Последние имеют юридически обязательную силу, но не должны быть направлены на унификацию или гармонизацию национального права государств-членов (в отличие от регламентов и директив ЕС).

Как уже отмечалось, учредительные документы прямо запрещают Европейскому совету осуществлять законодательную функцию, которая является исключительной прерогативой Европейского парламента и Совета ЕС (параграф 1 ст. 15 Договора о ЕС). Решениями Европейского совета, в частности, определяются стратегические интересы и цели деятельности ЕС на международной арене (внешнеполитической деятельности ЕС), а также специальные принципы и ориентиры для общей внешней политики и политики безопасности ЕС (ст. 22 и 26 Договора о ЕС).

На усмотрение Европейского совета как института, включающего высших должностных лиц всех государств-членов, оставлено издание некоторых решений организационного характера, которые направлены на уточнение и дополнение правил учредительных документов ЕС и имеют для ЕС фактически «конституционно-правовой» характер (например, определение квот государств-членов при выборах Европарламента (см. выше), системы ротации государств-членов после того, как Комиссия будет включать граждан не всех стран ЕС (см. ниже) или распространение полномочий Европейской прокуратуры на иные преступления, помимо тех, которые непосредственно посягают на финансовые интересы ЕС (параграф 4 ст. 86 Договора о функционировании ЕС)).

б) Пересмотр учредительных документов ЕС.

Европейскому совету также отводится ключевая роль в процедуре пересмотра учредительных документов ЕС. Именно на основании его решения будет производиться созыв специального «конвента», призванного разрабатывать проекты документов о реформировании Договора о ЕС и/или Договора о функционировании ЕС.

В рамках упрощенных процедур пересмотра (ст. 48 Договора о ЕС) Европейскому совету предоставлено право самостоятельно, без созыва конвента и межправительственной конференции, принимать решения о пересмотре отдельных положений учредительных документов ЕС (в последующем изменения должны быть подтверждены государствами-членами). В частности, могут быть пересмотрены:

– нормы, касающиеся внутриполитической компетенции ЕС (часть третья «Внутренняя политика и деятельность ЕС» Договора о функционировании ЕС), – требуется последующая ратификация всеми государствами – членам ЕС;

– процедурные правила, изменяя которые Европейский совет может расширять законодательные полномочия Европарламента и сокращать круг вопросов, по которым государства-члены еще сохраняют право вето – требуется молчаливое одобрение со стороны государств – членов ЕС (решение принимается при отсутствии возражений против его проекта со стороны хотя бы одного национального парламента в течение шести месяцев с момента уведомления о проекте).

в) Политический контроль.

Новыми важными прерогативами Европейского совета после вступления в силу Лиссабонского договора стали право выдвигать кандидата на пост Председателя Комиссии и право назначать Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности.

В соответствии со ст. 7 Договора о ЕС Европейский совет единогласным решением по предложению ¹/₃ европейских государств – членов ЕС или Комиссии и после одобрения Европарламента может установить наличие серьезного нарушения ценностей ЕС со стороны какого-либо государства – участника ЕС, предложив предварительно этому государству представить замечания по данному вопросу. В случае, если Европейский совет установил нарушение, он квалифицированным большинством может принять решение о приостановлении в отношении государства-нарушителя отдельных прав, вытекающих из учредительных договоров.

Лиссабонский договор также расширил возможности Европейского совета выступать в качестве арбитра по урегулированию разногласий между государствами-членами, в том числе разногласий при обсуждении проектов новых законодательных актов ЕС (несмотря на то, что сам по себе Европейский совет, как уже отмечалось, не осуществляет законодательную функцию).

В отношении законопроектов по некоторым вопросам (например, координация режимов социального обеспечения или гармонизация уголовного и уголовно-процессуального права) представители государств-членов вправе требовать передачи их на рассмотрение Европейского совета. В этом случае нормативный акт может быть принят, только если Европейский совет поддержит его на основе консенсуса (т. е. с одобрения руководителей всех стран ЕС). При отсутствии консенсуса законопроект может быть принят и получить обязательную силу лишь в отношении заинтересованных в нем государств-членов (в рамках механизма «продвинутого сотрудничества»).

2.3.3 Принятие решений

Европейский совет принимает решения на очередных (два раза в полугода) и внеочередных заседаниях, созываемых Председателем Европейского совета. В соответствии со ст. 15 Договора о ЕС Европейский совет принимает решения консенсусом. Вместе с тем в тексте учредительных документов ЕС нередко упоминается о принятии решения единогласно Европейским советом (например, ч. 5 ст. 15, ч. 7 ст. 17 Договора о ЕС). В некоторых случаях допускается принятие решений Европейским советом квалифицированным (например, ч. 5 ст. 15 Договора о ЕС) либо простым большинством (например, ч. 3 ст. 48 Договора о ЕС). В случаях мажоритарного голосования в Европейском совете (простым или квалифицированным большинством), как и при единогласном принятии им решений, правом голоса обладают только руководители государств-членов.

Председатель Европейского совета и Председатель Комиссии не имеют права голоса на заседаниях Европейского совета в тех случаях, когда этот институт должен принимать решения путем голосования, т. е. простым квалифицированным большинством или единогласно.

2.4.1 Значение, состав и порядок формирования

Совет ЕС решает разнообразный круг задач тактического характера, относящихся к текущему управлению ЕС и правовому регулированию интеграционных процессов. Совет ЕС, или, неофициально, Совет министров, наделен рядом функций как исполнительной, так и законодательной власти, а потому нередко рассматривается как ключевой институт в процессе принятия решений на уровне ЕС. Некоторые исследователи (С. Хикс) рассматривают Совет министров как верхнюю палату в политической системе ЕС, поскольку фактически любой правовой акт ЕС принимается с участием Совета ЕС.

Состав Совета ЕС основывается на равноправном представительстве правительств всех государств – членов ЕС (один представитель от каждого национального правительства «на министерском уровне»). Каждый представитель должен быть уполномочен своим правительством на принятие обязательных для государства решений. Таким образом, имеющий право голосовать член Совета ЕС должен занимать должность министра (члена правительства) в государстве гражданства. Указанная формула позволяет федеративным государствам – членам ЕС (в частности, Австрии, Германии или Бельгии) направлять на заседания Совета ЕС членов правительств своих субъектов федерации либо государственных секретарей, которые не являются членами правительства, имеющих соответствующие полномочия. Прежде существовала также практика созыва Совета ЕС в составе высших должностных лиц государств-членов. С вступлением Лиссабонского договора в силу акты, которые ранее принимались Советом в составе глав государств или правительств, отнесены к компетенции Европейского совета, имеющего соответствующий состав (см. рис. 6).

Рис. 6. Структура Совета ЕС

Лиссабонский договор ввел в учредительные документы ЕС понятие «формации» Совета (параграф 6 ст. 16 Договора о ЕС). Под формациями понимаются разные способы комплектования Совета ЕС в зависимости от профиля заседающих в нем министров: Совет по общим вопросам и Совет по иностранным делам – в составе, как правило, министров иностранных дел и/или европейских дел государств-членов; Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин) – в составе министров экономики и/или финансов, Совет по вопросам правосудия и внутренних дел – в составе министров внутренних дел или юстиции и т. д. В Договоре о ЕС прямо предусмотрены только две первые формации Совета ЕС. Остальные формации, число которых не ограничивается, будут учреждаться специальным решением, принимаемым Европейским советом (ст. 236 Договора о функционировании ЕС)[38]. В настоящее время в Совете ЕС действует 10 формаций Совета ЕС:

– Совет по общим вопросам;

– Совет по внешним отношениям;

– Совет по экономическим и финансовым вопросам (Экофин);

– Совет по правосудию и внутренним делам;

– Совет по сельскому хозяйству и рыболовству;

– Совет по окружающей среде;

– Совет по образованию, делам молодежи и культуре;

– Совет по занятости, социальной политике, здравоохранению и защите потребителей;

– Совет по транспорту, телекоммуникациям и энергетике;

– Совет по конкурентоспособности (внутренний рынок, промышленность и исследования).

Пост Председателя Совета ЕС является коллективной должностью. Ее занимают три государства – члена, которые в порядке ротации на протяжении 18 месяцев поочередно руководят работой всех «формаций» данного института с соответствующим распределением обязанностей между собой, кроме «Совета по иностранным делам» (в последнем председательствует Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Ротация должна осуществляться с учетом разнообразия и географического равновесия государств-участников, председательствующих в Совете ЕС. Правила функционирования механизма председательства закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете».

Правила функционирования нового механизма председательства должны быть закреплены в специальном решении Европейского совета «Об осуществлении председательства в Совете». Как бы ни складывалось функционирование коллективного председательства Совета ЕС, оно больше не будет оказывать прямого влияния на внешнеполитическую деятельность ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора государства-члены лишились права представлять Европейский союз на международной арене. Отныне этим правом наделяется Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности, а также постоянный Председатель Европейского совета.

Для руководства общей внешней политикой и политикой безопасности Лиссабонским договором учрежден пост Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности. Назначается он Европейским советом квалифицированным большинством голосов с согласия Председателя Комиссии. Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности председательствует в Совете министров иностранных дел и одновременно является заместителем Председателя Комиссии.

Вопросы созыва и проведения собраний Совета ЕС регулируются регламентом Совета[39]. Регламент определяет порядок созыва и проведения заседаний Совета (ст. 1–4, 20), публичность и конфиденциальность встреч (ст. 5–9), порядок доступа общественности к документам Совета ЕС (ст. 10), порядок голосования в письменной форме (ст. 12) и др.

Под эгидой Совета ЕС действуют многочисленные рабочие группы по конкретным вопросам. Их задача – готовить решения Совета ЕС и контролировать Комиссию в случае, если ей делегированы определенные полномочия Совета ЕС.

В рамках Совета ЕС действует Комитет постоянных представителей правительств (ч. 1 ст. 240 Договора о функционировании ЕС), который проводит подготовку заседаний Совета ЕС и исполняет его задания. Каждое государство – участник ЕС имеет в Брюсселе свою постоянную делегацию, которая включает национальных служащих в ранге дипломатов. Основная задача Комитета постоянных представителей – до заседания Совета ЕС обсудить подготовленные предложения для предупреждения излишних дискуссий и прений на уровне министров. В составе Комитета постоянных представителей действуют Комиссия постоянных послов (разрешают основополагающие вопросы, являются связующим звеном с национальными правительствами) и Комитет заместителей постоянных представителей (решают технические вопросы). Подлежащий разрешению вопрос Совет ЕС направляет в Комитет заместителей постоянных представителей, который может создать специальный комитет либо рабочую группу для проработки вопроса. Затем вопрос передается для рассмотрения в Комиссию постоянных послов. Комиссия и Европарламент также нередко вовлечены в процесс обсуждения вопросов. Если вопрос единогласно согласован в Комиссии постоянных послов, то он включается в часть А повестки дня Совета ЕС, который может отправить его на доработку или принять в существующем виде. Если в Комиссии постоянных послов нет единогласия, то вопрос включается в часть В повестки дня и разрешается непосредственно Советом.

2.4.2 Функции

Учредительные документы ЕС в редакции Лиссабонского договора возложили на Совет ЕС четыре функции (параграф 1 ст. 16 Договора о ЕС).

а) Законодательная функция[40].

Как отмечалось выше, Совет ЕС наряду с Европарламентом являются ключевыми институтами законодательной власти в ЕС. Вместе с тем именно Совет ЕС сохраняет за собой некоторое преимущество в законодательном процессе (в отличие от Европарламента Совет ЕС обладает правом абсолютного вето на законопроекты по всем вопросам). Формы участия Совета ЕС в законодательном процессе:

– Совет ЕС принимает решения совместно с Парламентом по предложению Комиссии;

– Совет ЕС единолично принимает решения после консультаций с Европарламентом;

– Совет ЕС единолично принимает решения после их одобрения Европарламентом;

– Совет ЕС одобряет решения, требующие его одобрения при их принятии единолично Европарламентом.

Совет ЕС наделен правом законодательной инициативы. В соответствии со ст. 241 Договора о функционировании ЕС Совет ЕС вправе требовать от Комиссии проведения необходимых исследований для реализации общих целей и разработки соответствующих предложений по интересующим вопросам.

Согласно ст. 48 Договора о ЕС Совет ЕС играет значительную роль при внесении изменений в учредительные договоры ЕС. Именно через Совет ЕС Европарламент и Комиссия передают в Европейский совет проекты изменений для рассмотрения в рамках Конвента.

б) Бюджетная функция.

Как отмечалось выше, утверждение бюджета ЕС требует принятия совместного решения Европарламентом и Советом ЕС. Совет утверждает многолетний финансовый рамочный план после одобрения Европейского парламента. По рекомендации Совета ЕС Европарламент утверждает исполнение бюджета Комиссией.

в) Функция определения политики.

г) Координационная функция.

Две последние функции тесно связаны друг с другом благодаря составу Совета ЕС как межправительственной инстанции: именно в рамках этого института, состоящего из национальных министров разного профиля (иностранных дел, экономики и т. д.), производится координация действий правительств государств-членов и вырабатывается общая политика ЕС в соответствующих областях.

Круг полномочий Совета ЕС в рамках указанных функций широк и разнообразен. Он затрагивает практически все сферы компетенции ЕС: разработку общей внешней политики и политики безопасности и принятие решений, необходимых для определения и осуществления этой политики, на основании общих ориентиров и стратегических направлений, установленных Европейским советом (параграф 2 ст. 26 Договора о ЕС); утверждение главных ориентиров экономической политики государств – членов ЕС и специальных ориентиров для политики занятости государств-членов (ст. 121 и 148 Договора о функционировании ЕС); издание рекомендаций в сфере культуры (ст. 167 Договора о функционировании ЕС); общее руководство деятельностью Европейского оборонного агентства (ст. 45 Договора о ЕС) и т. д.

С некоторыми оговорками к полномочиям Совета ЕС в рамках функции определения политики и координационной функции могут быть отнесены и такие его традиционные прерогативы, как заключение международных соглашений (ст. 218 Договора о функционировании ЕС); назначение членов ряда институтов и органов ЕС (члены Счетной палаты, Комитета регионов, судьи Трибунала гражданской службы и других специализированных трибуналов); применение мер, в том числе санкций к государствам-членам, допускающим серьезное и устойчивое нарушение демократических ценностей ЕС (параграф 3 ст. 7 Договора о ЕС) или имеющим чрезмерный бюджетный дефицит (ст. 126 Договора о функционировании ЕС); принятие документов нормативного или индивидуального характера, которые не относятся к законодательным актам ЕС (например, регламенты, директивы и решения по отдельным вопросам политики конкуренции ЕС) и др.

2.4.3 Принятие решений

Общим правилом принятия решений в Совете ЕС является квалифицированное большинство. Лиссабонский договор 2007 г сделал новый шаг в сторону сокращения количества вопросов, применительно к которым Совет ЕС обязан постановлять единогласно. Подобная реформа была необходима для более эффективного функционирования ЕС, поскольку предоставление каждому из государств – членов ЕС права вето (в лице национального министра, премьер-министра или главы государства) серьезно затрудняло процесс принятия решений на европейском уровне и фактически могло парализовать его. По вопросам своей внутренней процедуры, а также по некоторым другим вопросам организационно-процедурного характера (например, учреждение консультативных комитетов ЕС по вопросам занятости и социальной защиты) Совет ЕС принимает решения простым большинством (15 из 28 министров).

2.5.1 Значение, состав и порядок формирования

Комиссия – институт ЕС, сходный по многим признакам с правительствами государств. Среди институтов ЕС Комиссия осуществляет наиболее широкий круг функций, которые обеспечивают ей роль, во-первых, «хранителя» ЕС и его правовой системы, во-вторых, «мотора» дальнейшего развития интеграционных процессов, в-третьих, административной инстанции, осуществляющей исполнительную власть на основании и во исполнение учредительных документов и законодательства ЕС[41].

В текстах учредительных документов ЕС термин «Комиссия» употребляется исключительно для обозначения коллегии комиссаров. В широком понимании, в частности, в сообщениях средств массовой информации под «Комиссией» понимают весь административный аппарат, который включает около 33 тыс. европейских гражданских служащих, занятых в работе генеральных директоратов и служб[42].

Количественный состав. До недавнего времени в состав Комиссии входили 20 еврокомиссаров, причем 10 из них выдвигались крупнейшими государствами (Великобритания, Германия, Испания, Италия, Франция, каждому государству-по два места), а 10 мест отводились остальным странам – участницам ЕС (каждой – по одному месту). Согласно договору Ниццы была предпринята реформа количественного состава Комиссии, и число членов Комиссии возросло до 27 представителей – по одному от каждого государства – участника ЕС. При разработке Конституции ЕС 2004 г. были высказаны предложения сделать состав Комиссии более компактным в целях более эффективной организации работы данного института.

Лиссабонский договор также предусматривал сокращение количества еврокомиссаров до 34. Согласно положениям Лиссабонского договора общее число членов Комиссии с 1 ноября 2014 г. должно составлять ²/₃ от количества государств-членов (19 человек для ЕС в составе 28 стран), включая Председателя Комиссии и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности. При этом между государствами-членами должна производиться строго равноправная ротация в отношении присутствия их граждан в Комиссии (в порядке, установленном Европейским советом). Вместе с тем Лиссабонский договор сохранил за Европейским советом право поступить иначе (т. е. назначить большее количество еврокомиссаров), при условии что указанное решение будет принято единогласно Европейским советом, т. е. с согласия всех государств-членов. До 1 ноября 2014 года Лиссабонский договор 2007 г. устанавливал переходный период, в течение которого Комиссия должна была формироваться в составе 28 человек (включая Председателя и Высокого представителя по внешней политике и политике безопасности) – по одному от каждого государства – участника ЕС, каждого кандидата рекомендует правительство его страны.

Включение указанной оговорки и переходного периода в текст Лиссабонского договора 2007 г. было обусловлено нежеланием некоторых государств-членов расставаться с традиционной возможностью назначать «своего» еврокомиссара и возникшими в этой связи сложностями с ратификацией Европейской конституции 2004 г. и Лиссабонского договора 2007 г. В частности, безоговорочное сокращение численности еврокомиссаров стало одной из причин провала референдума по вопросу ратификации Лиссабонского договора в Ирландии в 2008 году. В ходе проведения повторного референдума в Ирландии в 2009 году политическими лидерами государств – участников ЕС было обещано, что данное решение будет принято.

В ноябре 2009 г. состав Комиссии был сформирован в количестве 27 человек в соответствии с положениями Ниццкого договора. В силу ст. 5 Протокола о переходных положениях указанная комиссия сохранила свои полномочия после вступления в силу Лиссабонского договора (1 декабря 2009 года). В ноябре 2014 года к работе приступил новый состав Комиссии в составе 28 человек во главе с Жаном-Клодом Юнкером.

Статус членов Комиссии. Члены Комиссии избираются на основании общих способностей и европейской преданности, при этом не должно быть сомнений в их беспристрастности. При исполнении своих полномочий они независимы, обязаны руководствоваться исключительно интересами ЕС в целом. Они не вправе не только получать, но даже запрашивать какие-либо указания («инструкции») у национальных правительств или иных институтов, органов, учреждений (параграф 3 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 245 Договора о функционировании ЕС). При этом каждое государство – участник ЕС обязуется соблюдать данные принципы и не пытаться влиять на членов Комиссии.

Срок полномочий Комиссии – пять лет.

Порядок формирования. Формирование Комиссии включает пять этапов:

1) Европейский совет с учетом расстановки политических сил в Европарламенте по итогам состоявшихся в него выборов выдвигает кандидата на пост Председателя Комиссии (квалицифицированным большинством) и назначает Высокого представителя ЕС по внешней политике и политике безопасности;

2) кандидат на должность Председателя Комиссии избирается Европарламентом (большинством);

3) Совет ЕС по общему согласию с Председателем Комиссии утверждают коллегию еврокомиссаров, в составе, предложенном государствами – участниками ЕС с учетом полномочий («портфелей»), распределенных между ними Председателем Комиссии. Каждое государство отбирает по одному кандидату на должность еврокомиссара, кроме тех государств, гражданами которых являются Председатель Комиссии и Высокий представитель ЕС по внешней политике и политике безопасности. Председатель Комиссии распределяет портфели (определяет полномочия) в коллегии между отобранными кандидатами;

4) Европарламент (квалифицированным большинством) одобряет состав Комиссии в целом (т. е. коллегию в составе определенных лиц с определенными полномочиями). Парламент проводит слушания по каждому кандидату, но на голосование ставится весь состав Комиссии. Поэтому в случае недовольства евродепутатов каким-либо кандидатом вся Комиссия может оказаться под угрозой, если председатель не перераспределит полномочия или государство, номинировавшее непонравившегося кандидата, не предложит другую кандидатуру;

5) Комиссия проходит формальное назначение в Европейском совете (квалифицированным большинством).

Учредительные документы ЕС предписывают получение Комиссией двух вотумов доверия со стороны Европарламента: сначала Председателю, затем – всей Комиссии в целом. Лиссабонским договором 2007 г. вслед за проектом Европейской конституции 2004 г. впервые введено требование учитывать результаты выборов в Европейский парламент, что должно приводить к избранию Председателем Комиссии политика, принадлежащего к партии парламентского большинства. Например, если наибольшее число мест в Европарламенте принадлежит Европейской народной партии (правоцентристской), то и кандидат в Председатели Комиссии, в принципе, должен подбираться из числа членов этой партии. Однако на практике могут возникать более сложные ситуации, когда ни одна из партий не имеет в стенах Европейского парламента абсолютного большинства голосов (что наблюдалось в 2004–2009 гг.). В этом случае Председателем Комиссии может быть избран представитель менее крупных политических групп при условии, что он заручится поддержкой большинства депутатского корпуса. Отказ Европейского парламента одобрить предложенного ему Европейским советом кандидата в Председатели Комиссии закрывает путь к повторному выдвижению этой кандидатуры.

Вотум недоверия, влекущий отставку Комиссии в полном составе, может быть вынесен только Европейским парламентом. Допускается отрешение от должности (принудительная отставка) отдельных комиссаров по решению Суда ЕС или по требованию Председателя Комиссии (параграф 6 ст. 17 Договора о ЕС; ст. 247 Договора о функционировании ЕС).

Таким образом, утверждение состава Комиссии происходит по взаимному согласию межправительственных институтов ЕС (Европейского совета и Совета ЕС), с одной стороны, и института, представляющего народы ЕС в целом (Европейского парламента), с другой стороны.

Структура Комиссии представлена на рис. 7.

Рис. 7. Структура Комиссии

Возглавляет работу Комиссии ее Председатель. Его можно назвать «первым среди равных» членов Комиссии. Председатель Комиссии:

– определяет ориентиры, в рамках которых Комиссия осуществляет свои задачи;

– определяет внутреннюю организацию Комиссии и компетенцию ее подразделений таким образом, чтобы обеспечить последовательный, эффективный и коллегиальный характер ее деятельности;

– назначает заместителей (за исключением Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности). Эта должность не ведет к большому увеличению полномочий комиссара, за исключением первого заместителя председателя Комиссии, который получает полномочия председателя в случае его отсутствия.

Председатель Комиссии может требовать отставки ее члена (комиссара). Полномочия Верховного представителя ЕС по иностранным делам и политике безопасности могут быть прекращены только по решению Европейского совета с согласия Председателя Комиссии.

Каждому комиссару (за исключением Председателя и Верховного представителя по вопросам внешней политики и политики безопасности) подчинен соответствующий генеральный директорат (всего соответственно 26) во главе с генеральным директором. Дополнительно создано 4 различных службы. В рамках генеральных директоратов действуют директораты и отделы. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии.

При Комиссии действует генеральный секретариат, обеспечивающий функционирование Комиссии. На генеральные директораты и директораты возлагается задача подготовки документов и проектов, которые выносятся на обсуждение Комиссии. Генеральный секретариат осуществляет координационные функции и окончательную подготовку досье, выносимых на рассмотрение Комиссии. Глава секретариата принимает участие в заседаниях Комиссии, обеспечивает ведение протоколов, которые подписывает совместно с Председателем Комиссии.

2.5.2 Функции

В учредительных документах в редакции Лиссабонского договора 2007 г. функции Европейской комиссии классифицированы на несколько групп, которые не всегда четко обособлены друг от друга (параграф 1 ст. 17 Договора о ЕС).

а) Продвижение общих интересов ЕС и разработка инициатив по его дальнейшему развитию.

В институциональном механизме ЕС, как он начал складываться в 1950-е гг. в рамках Европейских сообществ, Комиссия изначально выступает в качестве подлинно наднациональной инстанции, состоящей из независимых европейских должностных лиц-комиссаров. По этой причине именно на Комиссию традиционно возлагается функция выявлять «общие интересы» ЕС и продвигать их, в частности, за счет выдвижения новых инициатив, которые вносятся ею на рассмотрение Европейского парламента, Совета ЕС и – в важнейших случаях – Европейского совета.

Отсюда главная традиционная прерогатива Комиссии, закрепленная в учредительных документах ЕС, – практически «монополия» на правотворческую инициативу (параграф 2 ст. 17 Договора о ЕС), позволяющая Комиссии выступать реальным двигателем («мотором») интеграционных процессов в ЕС.

По общему правилу, законодательные акты могут приниматься только по предложению Комиссии[43]. Во многих случаях учредительные документы также закрепляют исключительное право Комиссии вносить проекты иных правовых актов, не относящихся к категории законодательных (например, проекты актов по координации экономической политики и осуществлению денежной политики ЕС в рамках экономического и валютного союза).

б) Обеспечение соблюдения и надзор за применением учредительных документов, законодательных актов и других источников права ЕС под контролем Суда ЕС.

Комиссия выполняет своего рода «общий надзор» за применением правовых норм ЕС на территории всех государств-членов самими этими государствами.

При обнаружении противоправных (с точки зрения права ЕС) действий и фактов бездействия государств Комиссия уполномочена возбуждать против них расследование и в случае доказанных нарушений привлекать государства к ответственности перед Судом ЕС (самостоятельно наказывать государства Комиссия не вправе).

Надзор – одна из ключевых прерогатив этого института, которая обеспечивает Комиссии роль «хранителя» достижений европейской интеграции. Прежде Комиссия могла реализовать надзорные полномочия в полном объеме только в рамках первой «опоры» ЕС. С вступлением в силу Лиссабонского договора контроль Европейской комиссии и Суда ЕС за государствами-членами расширился (ст. 258 и 260 Договора о функционировании ЕС). В частности, Комиссия имеет право привлекать государства-члены к ответственности за нарушение уголовного законодательства ЕС и других актов ЕС. За рамками контроля Комиссии и Суда ЕС в значительной степени останется, тем не менее сфера общей внешней политики и политики безопасности.

В рамках своих исполнительных полномочий Комиссия на основании правовых актов Европейского парламента и Совета может быть уполномочена накладывать санкции в виде штрафов на предприятия за нарушение отдельных норм права ЕС. Такие полномочия Комиссия часто реализует в сфере права конкуренции (антимонопольного права) ЕС, а накладываемые ею штрафы достигают сотен миллионов евро. В случае назначения Комиссией штрафных санкций контроль над их реализацией осуществляет Суд ЕС, который может отменить соответствующее решение или снизить размер штрафных санкций (ст. 261 Договора о функционировании ЕС).

в) Исполнение бюджета и управление программами, в рамках которых ЕС финансирует различные проекты и мероприятия (научно-технические, образовательные и т. д.).

При реализации этой функции и соответствующих полномочий Комиссия подотчетна законодательным институтам ЕС. В частности, Европарламент по рекомендации Совета ЕС утверждает ее отчет об исполнении бюджета ЕС за истекший финансовый год и освобождает Комиссию от связанных с этой деятельностью обязательств (ст. 317–319 Договора о функционировании ЕС).

г) Координационная, исполнительная и управленческая функции. В рамках этой группы функций Комиссия осуществляет многообразные виды деятельности: издание правовых актов на основании делегированных полномочий или в качестве исполнительных мер; содействие проведению консультаций и диалога между представителями работников и работодателей на европейском уровне, а также координацию мероприятий государств-членов в сфере социальной политики (ст. 154, 156 Договора о функционировании ЕС); сбор информации и проведение проверок (ст. 337 Договора о функционировании ЕС); участие в подготовке и проведении заседаний министров государств-членов, входящих в зону евро (ст. 1 Протокола «О Еврогруппе»), и т. д.

д) Представительство ЕС на международной арене, кроме общей внешней политики и политики безопасности, где представителями выступают Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности и Председатель Европейского совета.

е) Подготовка инициатив по составлению программ деятельности ЕС. Данная прерогатива Комиссии также может быть отнесена к разряду координационных. Однако объектами координации здесь выступают не государства-члены, а другие институты ЕС (прежде всего Европарламент и Совет ЕС), которые совместно с Комиссией несут ответственность за разработку и реализацию политики ЕС.

2.6.1 История формирования и структура

Суд был создан на основе ст. 85 Договора об учреждении ЕОУС и абз. 1 параграфа 5 Соглашения о переходных положениях к Договору об учреждении ЕОУС от 18 апреля 1951 г. С образованием Европейского экономического сообщества и Евратома был создан единый для них Суд Европейских сообществ. Суд Европейских сообществ, призванный обеспечить единообразное понимание и применение европейского права, в сравнительно короткие сроки сумел утвердиться в качестве высокоавторитетного и беспристрастного органа. Действуя в пределах своей компетенции, Суд Европейских сообществ сформулировал многие важные для развития интеграционного процесса принципы и иные концептуальные положения. Возрастающая активность Суда Европейских сообществ привела к тому, что с ростом количества принятых к рассмотрению дел увеличивались сроки их рассмотрения и стала падать эффективность Суда. Выход был найден за счет создания дополнительного звена европейской судебной системы – Суда первой инстанции, учрежденного решением Совета № 88/591 от 24 октября 1988 г. в соответствии с Единым европейским актом. Он квалифицировался как вспомогательная инстанция Суда Европейских сообществ, призванная разгрузить последний от рассмотрения определенных категорий дел и улучшить процесс судопроизводства. Указанные цели были во многом достигнуты, однако решить проблему полностью не удалось в течение 90-х гг. XX в.

Коренная реформа судебной системы произошла с принятием Ниццкого договора, в результате которой существенно изменились структура судебной системы и статус судебных учреждений. Была создана трехзвенная система, включавшая Суд Европейских сообществ, Суд первой инстанции и специализированные судебные трибуналы. С вступлением в силу Лиссабонского договора в качестве общего наименования европейских органов правосудия введено новое понятие «Суд Европейского союза», которое используется учредительными документами в специфическом смысле, а именно как собирательное понятие. Под «Судом Европейского союза» понимается вся система наднациональных органов правосудия ЕС. Эта система сохранит трехзвенный характер: Европейский Суд, Общий Суд и специализированные трибуналы.

Термин «Европейский суд» («Суд»), как видно, не является эквивалентным понятию «Суд Европейского союза». Последнее обозначает всю судебную систему Союза. «Европейский суд» («Суд»), напротив, служит названием только ее высшего звена (бывший Суд Европейских сообществ). Европейский суд рассматривает по первой инстанции сравнительно ограниченные категории дел, решения по которым имеют важное значение для обеспечения единства и целостности европейского права.

Вторым звеном судебной системы ЕС выступает Общий суд (Трибунал), прежде – Суд первой инстанции. К подсудности Европейского суда отнесена основная масса дел прямой юрисдикции. Он выступает кассационной инстанцией для обжалования постановлений специализированных трибуналов.

Третий – нижний – уровень образуют специализированные трибуналы[44], которые могут учреждаться в неограниченном количестве для рассмотрения определенных категорий правовых споров. На момент подписания Лиссабонского договора 2007 г функционировал один подобный судебный орган, рассматривающий споры между ЕС и его служащими или другими сотрудниками: Трибунал гражданской службы.

Детальные правила в отношении организации и функционирования судебной системы ЕС изложены в части шестой «Институциональные и финансовые положения» Договора о функционировании ЕС (ст. ст. 251–281) и обновленном Статуте, который отныне будет именоваться Статутом Суда ЕС.

Принципы организации и разделения полномочий судебных органов ЕС приведены в табл. 4.

Таблица 4

Решение Общего суда может быть обжаловано по правовым основаниям в Суд ЕС (абз. 2 ч. 1 ст. 225 Договора о Сообществе).

Решения специализированных трибуналов могут быть обжалованы по правовым основаниям в Общий суд (ч. 3 ст. 256, ст. 257 Договора о функционировании ЕС), в исключительных случаях решение Общего суда может быть пересмотрено Европейским судом (ч. 3 ст. 256 Договора о функционировании ЕС).

2.6.2 Статус судей и генеральных адвокатов

Судьи и генеральные адвокаты Суда, судьи Общего суда и Трибунала гражданской службы назначаются правительствами государств – членов ЕС на шесть лет и могут быть назначены на занимаемые должности повторно по истечении срока полномочий. Судьи специализированных трибуналов назначаются на основании единогласного решения Совета ЕС сроком на шесть лет. При этом частичное обновление состава судей и генеральных адвокатов происходит каждые три года. Такие принципы назначения судей обеспечивают континуитет судебной практики. Председатели Европейского суда и Общего суда избираются судьями этих судов на трехлетний срок (абз. 3 ст. 223 Договора о Сообществе). Главами администрации Европейского суда и Общего Суда являются секретари указанных судов (ст. 253, 254 Договора о функционировании ЕС).

В рамках Суда ЕС действуют восемь генеральных адвокатов (юридических советников), чья задача состоит в соблюдении беспристрастности и независимости по рассматриваемым судом делам (ст. 252 Договора о функционировании ЕС). Достаточно часто именно данные мотивированные мнения, содержащие полную оценку фактических обстоятельств и юридической квалификации рассматриваемого Судом ЕС дела, раскрывают важные ракурсы в Европейском праве. В соответствии с Декларацией в отношении ст. 222 Договора о функционировании ЕС (38-я декларация), прилагаемой к Заключительному акту, устанавливается, что если Суд ЕС попросит увеличить количество генеральных адвокатов до 11, то Совет ЕС единогласно согласится на такое увеличение. При этом Польша, как и Германия, Франция, Италия, Испания и Великобритания, будет иметь постоянного генерального адвоката, и ротации будут подвергаться только пять генеральных адвокатов. В настоящее время действует 9 генеральных адвокатов.

Требования к кандидатам на должность судей и генеральных адвокатов устанавливаются ст. 253 и ст. 254 Договора о функционировании ЕС. Судьей или генеральным адвокатом Суда ЕС может быть лицо, чья независимость не вызывает сомнений, и оно отвечает квалификационным требованиям, необходимым для назначения на высшие судебные должности в своем государстве, или является общепризнанным специалистом в области права. В соответствии с Лиссабонским договором учреждается специализированный комитет, который выдает заключения о пригодности кандидатов для занятия должности судьи или генерального адвоката. Комитет состоит из семи лиц – бывших судей и генеральных адвокатов, членов верховных национальных судов и общепризнанных юристов. Один из членов комитета назначается Европарламентом. Без получения заключения Комитета претенденты на должности судей и генеральных адвокатов не могут быть назначены.

Конец ознакомительного фрагмента.