Европейская конвенция по правам человека. Часть первая. Общие характеристики (Микеле де Сальвиа, 2004)

1. Совет Европы и права человека

1.1. Основополагающие принципы Совета Европы. Среди международных организаций, возникших после мировой войны, – войны, после которой большинство стран нашего континента оказались разделены непреодолимыми идеологическими преградами – Совет Европы представляется собой наиболее типичный пример. Впервые на нашем континенте была поставлена цель создать тесный союз между государствами-участниками посредством утверждения принципов демократии и уважения прав человека, которые составляют их общее наследие.

Принципы, лежащие в основе Совета Европы, нашли свое выражение в Уставе, подписанном в Лондоне 5 мая 1949 года Преамбула Устава утверждает ценности, на которых основывается организация. Государства провозгласили

«свою приверженность духовным и моральным ценностям, которые являются общим достоянием их народов и подлинным источником принципов свободы личности, политической свободы и верховенства права, лежащих в основе любой истинной демократии».

Статья 1 Устава сообщает, что целью Совета Европы является «достижение большего единства между его членами во имя защиты и осуществления идеалов и принципов, являющихся их общим достоянием, и содействие их экономическому и социальному прогрессу».

Государства-участники заявили, что эта цель будет осуществляться усилиями органов Совета Европы путем обсуждения всех вопросов, представляющих взаимный интерес, а также заключения соглашений и проведения совместных действий, в особенности

«по поддержанию и дальнейшему осуществлению прав человека и основных свобод».

Таким образом, Устав наметил основные направления действия организации, которая сможет охватить все сферы сотрудничества, кроме тех, которые затрагивают вопросы обороны.

Можно поэтому утверждать, что задача Совета Европы двойственна: с одной стороны, поддерживать права и свободы, защитив их от судебного воздействия государственной власти, а с другой – развивать эти права и свободы, расширяя область их применения и, в особенности, вводя их в обязательные нормативные документы, соблюдения которых контролируется международными органами.

Эти основополагающие принципы нашли свое отражение и в обязательствах, налагаемых на каждое государство-участника. Говоря словами статьи 3 Устава

«Каждый член Совета Европы должен признавать принцип верховенства Права и принцип, в соответствии с которым все лица, находящиеся под его юрисдикцией, должны пользоваться правами и основными свободами».

Статья 8 Устава подчеркивает важность принятых на себя обязательств, предусматривая меры, которые могут быть приняты по отношению к тем государствам, которые их нарушают

«Право на представительство любого члена Совета Европы, грубо нарушающего положения статьи 3, может быть приостановлено, и Комитет министров может предложить ему выйти из состава Совета на условиях, предусмотренных в статье 7. Если такой член Совета Европы не выполняет это предложение, то Комитет министров может принять решение о том, что член, о котором идет речь, перестает состоять в Совете с даты, которую определяет сам Комитет».

1.2. Структура Совета Европы. Совет Европы – это межгосударственная организация классического типа. Он обладает структурой, которая в момент его создания была инновационной. Эта структура основывается на двух органах: Комитете министров (далее – КМСЕ) и Парламентской Ассамблее Совета Европы (далее – ПАСЕ).

Комитет министров представляет правительства стран – участниц (43 на 1 июля 2001 года).[4] Это исполнительный и директивный орган, а также площадка политических дискуссий. Он обсуждает вопросы, представляющие общий интерес, касающиеся европейского сотрудничества, и предлагает решения, которые могут быть предметом рекомендаций государствам-участникам.

К его компетенции относятся также вопросы о принятии новых членов и исключении государств-участников из Совета. Комитет принимает все решения политического характера; утверждает бюджет организации, который пополняется государствами-участниками. Комитет рассматривает предложения Ассамблеи в том, что касается вопросов, которые могут быть предметом тщательного изучения для разработки договоров и соглашений; и этот же Комитет формально утверждает тексты таких договоров и соглашений, которые потом передаются для подписания и ратификации государствам-участникам. Кроме того, как мы покажем в дальнейшем, Комитету принадлежат точные функции в рамках системы судебной зашиты, созданной ЕКПЧ. Комитет также имеет и еще одну задачу, тесно связанную с уважением прав человека, а именно: обеспечивать строгое выполнение принятых на себя обязательств со стороны государств-участников, то есть обеспечивать ситуацию, при которой государства-участники неукоснительно выполняют принятые на себя в момент присоединения к организации обязательства в том, что касается прав человека и уважения к верховенству права организации.

Комитет министров состоит из министров иностранных дел государств-участников. Он собирается два раза в год на уровне министров по случаю смены председателя (которая происходит каждые шесть месяцев). Каждая страна по очереди председательствует в этом органе. Обычно, для выполнения текущей работы Комитет собирается, по крайней мере, раз в неделю на уровне представителей министров, то есть на уровне послов или постоянных представителей, аккредитованных при Совете Европы.

Система контроля над выполнением принятых обязательств (называемая мониторингом) была учреждена после принятия Комитетом, на уровне министров иностранных дел, 10 ноября 1994 года по случаю 95 сессии КМСЕ, специальной декларации. Тогда было решено, что КМСЕ будет рассматривать вопросы, касающиеся выполнения принятых обязательств, по запросу либо государств-участников, либо Генерального секретаря СЕ, либо Парламентской Ассамблеи. Процедура (которая носит конфиденциальный характер, но результаты которой могут становиться и обычно становятся достоянием гласности, хотя иногда в сжатой форме) была выработана в 1995 году и дополнена в 1998 и 2000 годах. Она включает в себя прежде всего выбор проблем, которые необходимо рассмотреть, обычно касающихся самых существенных аспектов демократического общества: таких как свобода слова, проведение свободных выборов, отправление правосудия в отдельных странах, и т. д. Процедура разделяется на два этапа. Первый этап подготовительный, во время которого под руководством Генерального секретаря детально, по каждой стране в отдельности, разрабатываются на основе информации, полученной от представительств государств-участников, документы. К ним прилагается краткий комментарий, составленный службами Секретариата. Потом все документы выносятся на обсуждение КМСЕ. В этом обсуждении могут принять участие представители соответствующих государственных органов заинтересованных стран. Вторая этап активный. Он, в свою очередь, подразделяется на две фазы. На первой принимаются решения по каждому затронутому вопросу, на второй определяются меры, касающиеся, например изменений в программах сотрудничества, которые необходимы для того, чтобы адаптировать политику Совета Европы к нуждам государств-участников (здесь формулируются, если необходимо, особые мнения и рекомендации).

Учреждение второго органа, Парламентской Ассамблеи, связано с представлением о том, что и в области межправительственного сотрудничества на европейском уровне желательно, чтобы среди различных организаций существовало парламентское представительство, которое уравновешивало бы представительство исполнительных органов отдельных государств.

Парламентская Ассамблея (сначала называвшаяся Консультативной Ассамблеей), хотя ее решения и не носят обязательного характера для государств-участников, всегда представляла и представляет собой воплощение демократических идей народов, которые составляют наш континент.

ПАСЕ является местом политических дискуссий и инициатором различных мероприятий. Это единственный в своем роде институт в Европе, поскольку в нем представлены почти все парламенты Великой Европы. Значение подобного органа в том, что он обсуждает все вопросы, которые затрагивают интересы европейского сотрудничества во всех областях, а также разрабатывает и представляет проекты различных договоров и соглашений. Именно ПАСЕ приняла на себя обязанность в 1949 году разработать документ для защиты основных прав. Речь идет о первом международном юридическом документе, предложенном подобным органом. Проект Конвенции, – ЕКПЧ – разработанный одной из комиссий Ассамблеи, был сначала обсужден на ней, а затем представлен Комитету министров с тем, чтобы он учредил Комитет Высоких Представителей и поручил ему создание заключительного текста документа.

Парламентский орган Совета Европы имеет первостепенное политическое значение в сфере защиты прав человека и разработке новых юридических документов (договоры, соглашения, дополнительные протоколы ЕКПЧ), предназначенные для того, чтобы расширить гарантии или улучшить методы контроля. Вместе с Комитетом министров он разработал порядок контроля (мониторинг) за выполнением обязательств, принятых на себя государствами в момент вступления в организацию, порядок, большим достоинством которого является его публичный характер, т. е. он прозрачен для общественного мнения.

В ПАСЕ – в настоящее время она состоит из 582 членов, постоянных и временных, к которым присоединяются 15 специальных представителей европейских стран – не членов СЕ и 15 наблюдателей – участвуют представители государств (депутаты и сенаторы), число которых, от 2 до 18 от каждой страны, зависит от численности населения каждого государства – члена СЕ. Их назначают национальные парламенты. Ассамблея собирается четыре раза в год на пленарные заседания (как правило, в конце января, апреля, июня и сентября). Во время заседаний и между ними парламентарии собираются на заседания комиссий, которые рассматривают различные аспекты политической и парламентской деятельности (создано десять комиссий). Самыми важными среди них являются Политическая Комиссия и Комиссия по юридическим вопросам и правам человека, в чью компетенцию входит вся деятельность организации, относящаяся к защите прав человека и основных свобод (ЕКПЧ, Европейская социальная хартия и т. д.). В случае принятия новых членов эта Комиссия должна изучить законодательство каждого государства-кандидата, чтобы оценить его соответствие принципам организации, особенно в том, что касается уважения прав человека (по этому вопросу см., например, доклад о соответствии Российского законодательства нормам Совета Европы от 7 октября 1994 года). В Юридической Комиссии рассматриваются также предложения по расширению прав и свобод, которые должны быть гарантированы, и предложения новых решений с целью улучшить систему контроля. И, наконец, к ведению Комиссии относится изучение кандидатур для выборов в Европейский Суд по правам человека и Комиссара по правам человека Совета Европы.

По резолюции 1031 (1994), которая вызвала появление процедуры контроля (мониторинга) и была в первую очередь предназначена поощрять и укреплять демократию в новых государствах – участниках СЕ в Центральной и Восточной Европе, была создана в 1997 году (резолюция 1115) специальная Контрольная Комиссия, которой было вменено в обязанность представлять, по крайней мере, раз в год доклад на пленарном заседании Ассамблеи. Процедура контроля инициируется в том случае, если, по крайней мере, 10 парламентариев требуют ее осуществления. В последнем докладе, представленном 4 мая 2000 года (док. 8734) представлены результаты контроля, проведенного в 10 государствах-участниках (9 из них – государства Восточной Европы). Из самого общего изучения докладов, представленных на сегодняшний день, можно заключить, что процедура контроля является одной из самых эффективных форм политического контроля над выполнением обязательств, принятых на себя государствами. Действия и недочеты государств-членов, в тех сферах, где они могут причинить ущерб правам человека и основным свободам, подвергаются критическому анализу. Таким образом, Парламентская Ассамблея может помочь решить спорные проблемы, возникающие в области действия ЕКПЧ.

Необходимо также подчеркнуть, что ПАСЕ пользуется всеми методами, находящимися в ее распоряжении, чтобы оказать давление на государство, признанное, по ее мнению, виновным в серьезных нарушениях прав человека. Так произошло с Российской Федерацией в 2000 году, когда Ассамблея в апреле этого года приостановила полномочия национальной парламентской делегации, что означало, что российские парламентарии не могли больше участвовать в голосовании. Кроме того, Ассамблея приняла ряд документов, в которых осуждались нарушения прав человека в Чечне и предлагались точные и конкретные меры, необходимые, чтобы избежать повторения подобных нарушений и возместить ущерб, вызванный уже имевшими место нарушениями подобного рода (в частности, резолюция 1221 (2000) от 29 июня 2000 года). Полномочия Российской делегации были восстановлены 25 января 2001 года (резолюция 1241), после того, как Российская Федерация приняла меры, которые Ассамблея признала достаточными, в особенности создав в Чечне Комитет по изучению обращений граждан этой республики, касающихся нарушений прав человека.

1.3. Генеральный секретарь Совета Европы как «орган» ЕКПЧ. В отличие от соответствующего Секретаря ООН, Генеральный секретарь Совета Европы не является “органом” Совета. Он избирается Парламентской Ассамблей на пять лет и имеет двойственную функцию: он является главой администрации, т. е. Секретариата Совета Европы, а значит, руководит деятельностью служащих из разных стран, которые его составляют; он также является хранителем юридических документов, разработанных организацией. В то же время он – официальный представитель Совета Европы и направляет деятельность организации посредством предложений в сфере политического сотрудничества и бюджета. На Европейской арене он является признанной политической фигурой, что позволяет ему осуществлять контакты на самом высоком уровне. С самого начала ЕКПЧ сделала из Генерального секретаря особый орган sui generis с функциями непрямого контроля, подобными функциями, придаваемым другим органам, создаваемым обычным путем, как внутри Совета Европы, так и в Организации Объединенных Наций. Речь идет о функции расследования, которую предоставила ему ЕКПЧ.

Приведем статью 52 (статья 57 в старой редакции).

«По получении просьбы от Генерального секретаря Совета Европы каждая Высокая договаривающаяся сторона представляет разъяснения относительно того, каким образом ее внутреннее право обеспечивает эффективное применение любого из положений настоящей Конвенции»

Согласно ЕКПЧ Генеральный секретарь располагает полномочиями инициативы, полномочиями, которые могут иметь большое политическое значение, потому что могут касаться значимых моментов защиты прав человека. ЕКПЧ налагает на государства совершенно определенные обязательства: они должны предоставлять адекватную информацию по поставленным вопросам. Необходимо подчеркнуть, что речь идет о полномочиях инициативы, которые принадлежат секретарю автономно и независимо, и он, чтобы воспользоваться ими не подлежит никакому контролю со стороны Комитета министров, органа которому он подотчетен во всем, что касается администрации Совета Европы.

Все проведенные до сих пор расследования, кроме последнего, были посвящены абстрактному исследованию ситуации, существующей в государствах, подписавших ЕКПЧ, и частично некоторым гарантиям, которые они предоставляют. Новое направление, по всей вероятности, возникло с последней инициативой, предпринятой Генеральным секретарем. Оно, возможно, определяет совершенно новую линию. Последнее расследование было предпринято в декабре 1999 года и касалось ситуации в Чечне, сложившейся вследствие российского вооруженного вмешательства. От российских властей были затребованы разъяснения по поводу действия ЕКПЧ в этой кавказской республике в свете того особого значения, которое придает Европейский Суд правам человека.

Если рассмотреть доклад Генерального секретаря (документ SG/Inf(2000) 21 от 10 мая 2001 года) о применении по отношению к Российской Федерации полномочий, предоставленных ему статьей 53 ЕКПЧ, то можно сделать следующие выводы. Прежде всего, Российская Федерация предоставило множество документов по ситуации в Чечне и российскому вооруженному вмешательству. Во-вторых, очень сжатые сроки, поставленные Генеральным секретарем в письмах от 19 декабря 1999 года и от 27 января 2000 года, были выдержаны, поскольку ответы были получены соответственно 10 января 2000 года и 29 февраля 2000 года. В-третьих, Генеральный секретарь не просто удовлетворился фактом получения информации, но внимательно изучил ее, потребовав дополнительных пояснений (например, относительно соблюдения принципа пропорциональности в случае применения силы со стороны российских вооруженных сил). Он счел, что ответы не могут считаться удовлетворительными с точки зрения расследования, предпринятого согласно статье 52 ЕКПЧ. Результаты этого расследования не могли не сказаться на тех чрезвычайных мерах, на которые пошла Парламентская Ассамблея, приостановив полномочия российской парламентской делегации в апреле 2000 г.

Углубленный анализ действий Генерального секретаря по данному вопросу был проведен по его просьбе тремя внешними экспертами. В докладе, представленном 26 июня 2001 года (SG/Inf(2000)24) был подтвержден дискреционный характер полномочий, предоставленных Генеральному секретарю статьей 52 ЕКПЧ, он действительно вправе как начинать расследование, так и выбирать Договаривающиеся Стороны и назначать саму тему расследования. Также была подтверждена обязанность со стороны государств предоставлять требуемую информацию в точном и адекватном виде. Касательно содержания такой информации в рассматриваемом случае было признано, что она была недостаточной и что Российская Федерация, следовательно, не выполнила обязательства согласно статье 52 ЕКПЧ.

1.4. Комиссар по правам человека Совета Европы. Идея придать Совету Европы структуру для защиты прав человека, не носящую юридического характера несколько раз обсуждалась в рамках Парламентской Ассамблеи. Казалось, что это отвечает необходимости, возникшей вместе со слиянием Европейской Комиссии по правам человека и первого Европейского Суда, когда создавался новый юридический орган. По инициативе правительства Финляндии было решено создать новый институт, особого рода европейского защитника прав человека совершенно нового типа.

Решение о создании такого института было принято Комитетом министров Совета Европы 7 мая 1999 года на 104 сессии (резолюция (99) 50 о Комиссаре по правам человека). Комиссар избирается Парламентской Ассамблеей из трех кандидатов, предложенных Комитетом министров на один шестилетний срок.

Статья 1 данной резолюции определяет Комиссара как не юридическую инстанцию. В его обязанности входит содействовать соблюдению прав человека, предусмотренных документами организации. Он не должен вмешиваться в деятельность контрольных органов, созданных ЕКПЧ и другими соглашениями, разработанными в рамках ЕС. Комиссар выполняет свои функции независимо и беспристрастно. Он действует по своей собственной инициативе, проводя расследования и собирая информацию, и может формулировать свои предложения и рекомендации.

Еще слишком рано судить об эффективности института, который хотя и сравним по некоторым своим характеристикам с омбудсменом, но все же не обладает одним очень важным свойством, а именно непосредственным контактом с «потребителем», каковым являются граждане 43 европейских государств. Действительно, с самых первых шагов разработки предложений о том, что будет входить в круг его обязанностей, было уточнено, что Комиссар не может заниматься отдельными случаями, отвечать на обращения к нему лично. Это было сделано для того, чтобы европейские граждане не смешивали его особую роль с тем, чем занимается Европейский Суд по правам человека как судебная организация.

1.5. Европейская социальная хартия. Этот международный юридический документ, который гарантирует основные социальные и экономические права, был подписан в Турине 18 октября 1961 года и вступил в силу 26 февраля 1965 года. По мысли создателей, речь шла о создании документа, касающегося тех основных прав (изначально 19), которые могли гарантироваться только процедурами не юридического характера. Система контроля, созданная Хартией, основывается на двух органах: Комитете независимых экспертов, в чьи обязанности входит анализировать периодические доклады, которые Договаривающиеся Стороны обязаны направлять в Совет Европы о том, как права, провозглашенные Хартией, гарантируются внутренним законодательство каждой страны, а затем формулировать собственное мнение по этим докладам; и Комитет управления, состоящий из представителей государств-участников, задачей которого является составлять общий доклад для Комитета министров Совета Европы, исходя из данных, содержащихся в отдельных докладах, и из отдельных мнений, он может также предлагать те рекомендации, которые считает необходимыми.

Парламентская Ассамблея привлекается к процедуре контроля, поскольку она, в свою очередь, призвана сформулировать мнение и сообщить его Комитету министров. Протокол 1988 года добавил четыре новых права, а протокол 1995 года изменил систему контроля, предусмотрев систему коллективных обращений.

Появление системы, возникшей с подписанием Хартии, приветствовали как необходимое продолжение ЕКПЧ, поскольку она является мощным стимулом для государств. Однако она не во всем отвечает надеждам, которые на нее возлагались. Именно поэтому была сделана попытка оживить оригинальную и амбициозную систему Социальной хартии путем введения в нее протоколом 1995 года того, что больше всего недоставало: инициативы отдельной стороны, т. е. стороны заинтересованной в уважении прав, каковой может являться, например, профсоюз как наемных работников, так и работодателей.

Однако все еще недоставало политической воли государств превратить общие заявления в решения, обязательные если не юридически, то, по крайней мере, политически.

Процедура контроля, созданная протоколом о коллективных обращениях, хотя она еще и не разработана подробно, демонстрирует признаки интересных новшеств, которые могут значительно увеличить интерес и значение Европейской социальной хартии в глазах граждан нашего континента. Начиная с 1 июля 1998 года, даты вступления протокола в силу, до сегодняшнего дня (1 июля 2001 года) было десять обращений, семь из которых со стороны конфедераций трудящихся и три со стороны неправительственных организаций (среди которых Международная комиссия юристов). Одной из характерных черт системы является возможность для неправительственных организаций, список которых утвержден Европейским комитетом по социальным правам, выступать с подобными обращениями. Благодаря этой возможности за ними признается настоящий locus standi, который определяет их как стороны заинтересованные в уважении прав, гарантированных Социальной хартией. Рассматриваемая процедура очень проста. Комитет сначала оценивает приемлемость, потом рассматривает суть заявления, привлекая к рассмотрению не только обратившиеся стороны – заявителя и соответствующее правительство – но и другие государства-участники и профсоюзные ассоциации. Затем составляется доклад по существу заявления, доклад представляется Комитету министров. Затем этот орган должен обратиться к заинтересованному государству, если это необходимо в данном случае, с рекомендацией, в которой будут указаны меры, необходимые или желательные, для приведения внутреннего законодательства в соответствие с европейскими нормами.

Хотя по системе, находящейся в начале своего развития, и нельзя сделать решающих выводов, можно все же заметить, что она соответствует реальной необходимости предоставить слово не только основным действующим лицам социальной и производительной жизни страны, но и организациям, которые поставили защиту прав человека основной целью своей деятельности.

1.6. Конвенция по предупреждению пыток. Этот международный юридический документ представляет собой одно из самых важных решений Совета Европы в области несудебной защиты основных прав. Успехом своей системы контроля он обязан во многом тому, что рассматриваемая Конвенция затрагивает один из наиболее ощутимых моментов: защиту против бесчеловечного, унизительного обращения и против пыток. Исходя из статьи 3 ЕКПЧ («Никто не должен подвергаться ни пыткам, ни бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию»), Конвенция по предотвращению пыток (подписанная 26 ноября 1987 года и вступившая в силу 1 февраля 1989 года) ставит перед собой превентивную цель, столь же простую, сколь и прямую: не допустить, чтобы к любому человеку, лишенному свободы, в каком бы месте заключения он не находился, применялось обращение, которое можно было бы квалифицировать как негуманное или унизительное или, что еще хуже, пытки.

С этой целью был учрежден Комитет независимых экспертов, перед которым была поставлена задача осуществлять периодические посещения мест заключения, расположенных на территориях различных стран, подписавших конвенцию. Необходимо уточнить, что Комитет сам выбирает места заключения, которые должен посетить. После такого посещения Комитет готовит доклад о том, что его члены видели и слышали, в котором формулируются замечания и предложения, которые могли бы исправить возможные ненормальные ситуации с обращением с заключенными, вскрытые Комитетом. Данный доклад, который носит конфиденциальный характер, передается заинтересованному правительству, которое может сделать собственные пояснения. Доклад, составленный Комитетом независимых экспертов, и пояснения правительства могут быть приданы гласности с согласия последнего. Эта система превентивного контроля оказалась очень эффективной, не только потому, что почти во всех случаях правительства согласились придать гласности документы, касающиеся периодических посещений, но и также потому, что за замечаниями часто последовали важные изменения в условиях содержания и обращении с заключенными и с частными лицами, находящимися в условиях лишения свободы.

Система превентивного контроля, созданная Конвенцией по предотвращению пыток оказалась одним из наиболее эффективных средств защиты прав человека. Необходимо подчеркнуть две основные характерные черты данной системы: сотрудничество с государствами и конфиденциальность норм осуществления посещений, конфиденциальность, которая, однако, не исключает определенную гласность деятельности Комитета, в особенности в том, что касается выводов и рекомендаций.

Было опубликовано более 70 докладов. Кроме того, Комитет должен представлять общий годовой доклад о деятельности Комитету министров, доклад, который тоже становится достоянием гласности. Из самого общего изучения этих докладов и ответов, представленных заинтересованными правительствами, становится ясным, что существует общее желание сделать так, чтобы условия содержания в местах лишения свободы все больше соответствовали бы общему европейскому уровню, который основывается на гарантиях, предоставляемых документами Совета Европы по поводу мест заключения.

1.7. Инициативы Совета Европы по поддержке прав человека: Комиссия по борьбе с расизмом и нетерпимостью. Деятельность Совета Европы в области основных прав не исчерпалась разработкой ЕКПЧ. За ЕКПЧ последовал ряд инициатив, как Парламентской Ассамблеи, так и государств-участников. Инициативы эти конкретизировались и в нормативных документах, а, следовательно, в международных юридических инструментах, и в деятельности по формированию общественного мнения по поддержке основных прав. Говоря об этом последнем типе деятельности, необходимо особенно упомянуть работу Европейской Комиссии против расизма и нетерпимости (далее – ECRI). В данном случае речь идет о механизме, созданном внутри Совета Европы по инициативе глав государств и правительств государств – участников ЕС (Венская декларация, октябрь 1993 года и план действий, утвержденный тогда же). Этот орган состоит из представителей, назначенных соответствующими правительствами, наделенных особыми полномочиями в данной области, действующими независимо. Программа действий ECRI предусматривает три основных направления: изучение ситуации в Европе, последовательно в каждой стране, с тем, чтобы сформулировать замечания, которые могут стать достоянием гласности; тематическое изучение ситуаций, связь с общественным мнением (через представителей так называемых гражданских обществ и, в особенности, с неправительственными организациями).[5]

1.8. Конвенция по правам человека и биомедицине. В том, что касается деятельности, которая конкретизировалась разработкой международных юридических инструментов, особое внимание было уделено защите человеческой личности. Общий принцип, который был избран отправной точкой, заключается в том, что интерес отдельного человека должен в определенных условиях превалировать над интересами общества или науки. Конвенция по правам человека и биомедицине (далее – КПЧБ), подписанная в апреле 1997 года, поставила цель защищать достоинство человеческой личности и гарантировать каждому без исключения соблюдение неприкосновенности личности и других прав и основных свобод в связи с применением достижений биологии и медицины (статья 1). Речь идет о первом международном инструменте, принятом в области биоэтики, предназначенном для того, чтобы установить определенные общие нормы, которые необходимо соблюдать в области медицинских исследований.

Был утвержден целый ряд принципов. Четыре аспекта касаются генетики: запрещена любая форма дискриминации по отношению к человеку в том, что касается его генетического наследия (статья 11); генетические тесты допускаются только в медицинских целях (ст. 12); вмешательство в геном человека, направленное на его модификацию, может быть осуществлено лишь в профилактических, диагностических или терапевтических целях и только при условии, что оно не направлено на изменение генома наследников данного человека; не допускается использование вспомогательный медицинских технологий деторождения в целях выбора пола будущего ребенка, за исключением случаев, когда это делается с тем, чтобы предотвратить наследование будущим ребенком заболевания, связанного с полом (статья 14). В том, что касается научных исследований, КПЧБ устанавливает точные правила для проведения таких исследований, уделяя особое внимание защите людей, которые не в состоянии дать свое согласие (статьи 15–18). Конвенция запрещает создание человеческих эмбрионов с исследовательской целью, но предусматривает, если это допустимо законом, чтобы существовали соответствующие гарантии защиты эмбриона. Другие положения касаются трансплантации органов и тканей от живых доноров (статьи 19 и 20) и права каждого человека на уважение частной жизни в области, касающейся собственного здоровья, а также права каждого человека знать все, что касается данных о собственном здоровье (статья 10). Конвенция также запрещает извлекать финансовую выгоду из использования человеческого тела (статья 21).

КПЧБ – это инструмент прагматического типа, который налагает на каждую присоединившуюся сторону обязанность ввести в собственное законодательство нормы, необходимые для того, чтобы сделать действенными положения Конвенции (статьч 1). Кроме того, стороны должны гарантировать судебную защиту, способную предотвратить или немедленно прекратить нарушение гарантированных прав и принципов (статья 23). Была также предусмотрена возможность для тех, кому был нанесен ущерб вследствие нарушения этих прав, получить равноценную компенсацию, но только на тех условиях, которые предусмотрены законом (статья 24). В области контроля КПЧБ предусматривает, что кроме представления данных по требованию Генерального секретаря Совета Европы о том, как внутреннее законодательство обеспечивает эффективное применение всех положений Конвенции (статья 30), Европейский Суд может высказывать консультативные мнения (статья 29). Речь идет о значительном нововведении в практике Совета Европы в том, что касается юридического инструмента, отличного от дополнительных протоколов ЕКПЧ.

1.9. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств. Совет Европы предложил оригинальные решения для разрешения одной из самых деликатных проблем, с которой столкнулись члены новой организации, найдя приемлемые способы установить равновесие в области прав и обязанностей национальных меньшинств, проживающих в различных странах. Рамочная конвенция о защите национальных меньшинств (далее – РКЗНМ), подписанная в феврале 1995 года, является первым обязательным юридическим инструментом в области охраны прав национальных меньшинств. Как указано в преамбуле, этот документ должен определить необходимые принципы и проистекающие из них обязанности, которые должно обеспечить внутреннее законодательство каждого государства для эффективной защиты национальных меньшинств и лиц, принадлежащих к таким меньшинствам, в соответствии с законом и территориальной целостностью и национальным суверенитетом государств. Необходимо подчеркнуть этот последний аспект, который имеет особое значение, поскольку отражает идею того, что территориальная целостность государств является первостепенной ценностью в рамках международных отношений. Это подтверждается тем фактом, что ничто в настоящей Рамочной конвенции не может быть истолковано как подразумевающее какое-либо право любого отдельного лица заниматься какой-либо деятельностью или совершать какие-либо действия, противоречащие основополагающим принципам международного права, особенно принципам суверенного равенства, территориальной целостности и политической независимости государств (статья 21).

Принцип, лежащий в основе РКЗНМ, заключается в том, что защита национальных меньшинств и прав и свобод лиц, принадлежащих к этим меньшинствам, является неотъемлемой частью международной защиты прав человека (статья 1).

Согласно другому основополагающему принципу, любое лицо, принадлежащее к национальному меньшинству, имеет право свободного выбора рассматриваться или не рассматриваться таковым, и этот выбор или осуществление прав, которые связаны с этим выбором, не должны ущемлять данное лицо (статья 3). Предусмотрен ряд особых принципов, направленных на то, чтобы защищать лица, принадлежащие к национальным меньшинствам от любой формы дискриминации и утвердить их специфику и в том, что касается основных прав (свобода выражения мнения, собраний и т. д.), и в языковой области, и в деятельности, направленной на сохранении своеобразия меньшинства. Здесь необходимо особо отметить, что рассматриваемый документ не определяет, что нужно понимать под национальным меньшинством, поскольку по этому поводу государства не пришли к общему мнению. В документе предпочли сослаться на общее понятие национального меньшинства, которое дано в статья 14 ЕКПЧ (в той части, которая говорит о дискриминации).

Как ясно следует из ее названия (Рамочная конвенция), и РКЗНМ является документом прагматического характера, который требует особого подхода со стороны отдельных государств. Таким образом, от доброй воли и желания сотрудничать самих государств зависит, не нарушится ли шаткое политической равновесие, присущее некоторым из них. Согласно РКЗНМ Комитет министров Совета Европы является органом, контролирующим выполнение взятых на себя обязательств (статья 24). Учитывая особое значение данного вопроса, предусмотрено, что Консультативный Комитет будет оказывать Комитету министров помощь в оценке адекватности мер, предпринимаемых государствами (статья 26). Этот Комитет состоит из 12–18 членов, «обладающих признанной компетенцией в области защиты национальных меньшинств», регламент его деятельности утвержден специальными документами (резолюция (97) 10 от 17 сентября 1997 года). Можно предположить, что изучение докладов, представленных государствами, сможет способствовать выработке мнений и рекомендаций и будет достаточно полезной и интересной.

2. Основные характеристики европейской судебной системы защиты прав человека

2.1. Европейская система в международном контексте. Разработав ЕКПЧ, государства – члены Совета Европы предприняли, как указано в Преамбуле этого документа,

«первые шаги на пути обеспечения коллективного осуществления некоторых из прав, изложенных во Всеобщей декларации».

Необходимо подчеркнуть это выражение: «некоторые из прав». Это означает, что права и свободы, гарантируемы ЕКПЧ, составляют основные права, защита которых необходима, но существует также ряд других прав, особенно в области социальной экономики и культуры, которые еще не подлежат коллективной гарантии, хотя большая часть этих прав и была торжественно провозглашена Всеобщей декларацией прав человека 10 декабря 1948 года.

Важность этого документа нужно, несмотря ни на что, еще раз подчеркнуть. Действительно, хотя он и не является обязательным для государств, он был в высшей степени показательным, и благодаря ему появились многие плодотворные инициативы. Достаточно упомянуть только два международных договора 1966 года: Договор о гражданских и политических правах и Договор об экономических, социальных и культурных правах – оба эти договора являются международными юридическими документами. Можно назвать и ряд других инициатив (например, Конвенция ООН по уничтожению всех видов расовой дискриминации), которые теоретически основываются на Декларации и направлены на защиту ценностей, которые считаются первостепенными на международном уровне.

2.2. Основные принципы европейской системы. Если изучить, даже в самом общем виде, нормы, утвержденные ЕКПЧ, то можно заметить, что они существенно отличаются от норм, содержащихся в конституциях отдельных государств, как по формулировкам, так и по существу. Как уже отмечалось, Европейский Суд внес большой вклад в формирование европейского конституционного права в области основных прав. Между тем, ЕКПЧ – и правовые нормы, которые из нее следуют, – все больше становится общей институционной нормой для различных европейских правовых систем.

Философия, определяющая европейскую систему защиты прав, нашла выражение в лапидарном описании, данном Европейской Комиссией по правам человека более сорока лет назад:

«Заключая Конвенцию, присоединившиеся страны хотели не обрести права и взаимные обязанности, способные помочь им в преследовании собственных национальных интересов, а способствовать претворению в жизнь целей и идеалов Совета Европы, в том виде как они обозначены в Уставе, и установить общий общественный порядок, который предоставил бы европейским демократиям свободу сохранять собственное наследие политических традиций, идеалов, свобод и верховенства права» (Европейская Комиссия по правам человека, жалоба № 788/60, Austria v. Italy, Annuario CEDU, vol. 4, р. 117).

Если задуматься над гарантированными правами и свободами, то станет очевидным, что ЕКПЧ, документ международного права, упорядочивает области, которые обычно являются областями внутреннего урегулирования. В этом традиционном документе государства поставили перед собой цель установить определенные наднациональные нормы, которые они обязались соблюдать в существующих отношениях между властями и частными лицами, находящимися под их юрисдикцией. И все же ЕКПЧ отличается по своим целям и своему содержанию от международных договоров классического типа. В отличие от этих договоров она идет дальше простых взаимных обязательств между государствами, поскольку она создала объективные обязательства, находящиеся под коллективной защитой.

«В отличие от международных договоров классического типа, конвенция выходит за рамки обычных взаимных обязательств между государствами-участниками. Кроме обычного ряда двухсторонних обязательств, она создает объективные обязательства, которые в соответствии с ее Преамбулой “создают коллективную гарантию”. В статье 24 от государств-участников требуется выполнять взятые на себя обязательства, не оправдываясь обстоятельствами, проистекающими, например, из того, что какая-либо из мер, от которых они отказались, причинили ущерб кому-то из граждан. Заменив слово “признают” на “берут на себя обязательство признавать” в формулировке статьи 1, редакторы Конвенции хотели подчеркнуть, что права и свободы, определенные в разделе I, будут признаваться за каждым человеком, попадающем под юрисдикцию присоединившихся государств (…). Их намерение нашло наиболее точное свое отражение там, где Конвенция была включена во внутреннее юридическое устройство» (постановление Ireland v. United Kingdom, 239).

И именно по этому, как авторитетно заявил Европейский Суд, ЕКПЧ считается конституционным инструментом европейского общественного порядка (постановление Loizidou, предварительные возражения, § 75).

Хотя речь идет об утверждении, сделанном в особом контексте, т. е. касающемся трактовки ограничений, наложенных отдельными государствами на условия, поставленные Комиссией и Судом в рамках старой системы, принятие которых факультативно (статьи 25 и 56 предыдущего текста документа), утверждение это все же отражает реальные условия, которые все более ощущаются и признаются в настоящее время. Хартия основных прав Европейского Союза, принятая в декабре 2000 года, (см. ниже), не только обобщает многочисленные нормы ЕКПЧ, но широко ссылается на юридическую интерпретацию этих норм Европейским Судом по правам человека. ЕКПЧ, таким образом, является частью того, что можно определить как «блок европейских конституционных документов», который кроме ЕКПЧ включает основополагающие документы европейского сотрудничества, как например, Договор о Европейском Союзе.

3. ЕКПЧ: нормативная основа

3.1. Текст Конвенции. Конвенция о защите прав человека и основных свобод (таково ее полное название) была подписана в Риме 4 ноября 1950 года и вступила в силу 3 сентября 1953 года. Она постепенно была ратифицирована государствами-членами Совета Европы, некоторые из которых сделали это спустя более чем двадцать лет (как например, Франция, чей документ о ратификации появился только в мае 1974 года). Сегодня (1 июля 2001 года) Конвенция объединяет 41 из 43 государств – участников организации. Последние два государства, Армения и Азербайджан, ставшие членами в январе 2001 году, обязались ратифицировать Конвенцию как можно скорее.

ЕКПЧ – это многосторонний договор, имеющий особенную природу, поскольку устанавливает порядок, имеющий собственный юридический орган, Европейский Суд по правам человека.

Документ, подписанный в ноябре 1950 года провозглашает ряд прав и свобод, которые государства обязаны уважать. Они содержатся в разделе I (статьи 2–18). Раздел II включает основные положения процессуального характера, которые касаются деятельности Европейского Суда. Статья 19 ЕКПЧ предусматривает учреждение Суда

«в целях обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами по настоящей Конвенции».

Судебным органом, созданным по ЕКПЧ, стал Европейский Суд, а исполнительным органом является Комитет министров Совета Европы, созданный согласно Уставу названной организации. Одной из задач Комитета министров является надзор над исполнением решений Суда со стороны правительств стран-участниц.

3.2. Дополнительные протоколы и внесение поправок. Нормы, касающиеся гарантированных прав и свобод, содержатся не только в тексте ЕКПЧ, но и в дополнительных протоколах (кроме первого из этих протоколов – Дополнительного протокола № 1 – важными являются также Протокол № 4, Протокол № 6, Протокол № 7).

Недавно (в ноябре 2000 года) был подготовлен к подписанию протокол, который имеет огромное значение не только для содержания, но и для потенциальных возможностей, содержащихся в тексте документа. Речь идет о протоколе № 12, в котором содержится полный запрет дискриминации, который является прямым следствием права человека не подвергаться никакой дискриминации.

Еще в 60-е годы началось обсуждение возможности включения в ЕКПЧ положения, которое сделало бы право на равенство юридической нормой и выходило бы за рамки простого запрещения дискриминации, декларированного в статье 14 ЕКПЧ. Как будет видно далее, такой запрет относится только к доступу к правам, гарантированным ЕКПЧ. Однако и по сей день остаются открытыми и лишенными защиты все другие ситуации, которые могут создать угрозу дискриминации (например, при приеме на работу).

Только в начале 90-х годов было принято положение, согласно которому принцип равенства и не дискриминации составляет основу международного права в области прав человека. Работа, начавшаяся в этом направлении в Руководящем Комитете по правам человека Совета Европы, завершились в 2000 году принятием текста Протокола № 12 и его подготовке к подписанию. Вышеназванный протокол необычайно важен, поскольку согласно этому протоколу полный запрет дискриминации становится юридической нормой на международном уровне (статья 1). Это означает, что официально одобрен принцип, по которому не должно существовать никакой дискриминации, ни по какому признаку в том, что касается пользования всеми правами, предусмотренными внутренним законом (а, следовательно, не только гарантированными ЕКПЧ, как это указано в уже упоминавшейся статье 14 ЕКПЧ). Это значительно расширяет область действия запрета дискриминации, теперь его действие распространится и на области, которые не защищены положениями ЕКПЧ. Однако необходимо отметить, и упоминание об этом есть в пояснительной записке к протоколу, что в интерпретации понятия дискриминация основой послужило юридическое определение Суда, согласно которому не любое различие в обращении с отдельными личностями создает ситуацию дискриминации. Как известно, по определению Суда, таковыми являются только те различия, которые не имеют объективного и разумного оправдания или не служат соблюдению принципа пропорциональности.

Другие протоколы, как правило, вносящие поправки в основной текст, имеют целью изменить систему защиты в одном или нескольких моментах, относящихся к самой процедуре. Последний такой протокол (протокол № 11), ратифицированный всеми присоединившимися государствами (последний документ о ратификации был подписан Италией 1 октября 1997 года), вступил в силу 1 ноября 1998 года.

3.3. Реформа системы защиты. Протокол № 11. Незаконченная реформа? Подготовленный к подписанию в мае 1994 года, этот протокол имеет целью сделать европейскую правовую систему в области прав человека более эффективной, поскольку он упростил процедуру и, следовательно, ускорил изучение обращений. Речь идет, в общем, о возвращении к истокам, к первым предложениям, сформулированным с целью создать систему защиты, имеющую судебный характер.

После реформы судебных органов, изначально предусмотренных текстом Конвенции 1950 года, Комиссия и Европейский Суд по правам человека были заменены одним единственным органом: новым Европейским Судом по правам человека. Несмотря на то, что он получил то же самое название, что и его предшественник, современный судебный орган ЕКПЧ должен рассматриваться как новый Суд, отличающийся от предыдущего, поскольку на него возложены не только функции по ведению следствия и расследованию, а также по примирению сторон (эти функции раньше выполняла Комиссия), но и обязанности выносить решения (раньше эти обязанности возлагались на старый Суд). Таким образом, новый Суд стал единым органом, принимающим решения в рамках одной конфликтной ситуации. Действительно, одной из задач реформы было лишить Комитет министров полномочий разрешать конфликтные ситуации, полномочий, которые были ему предоставлены в рамках старой системы защиты (статья 32 первоначального текста ЕКПЧ), в том случае если дело не передавалось в Суд согласно процедуре, предусмотренной в подобном случае (ст. 48 первоначального текста ЕКПЧ).

Что можно сказать сейчас, спустя почти три года после вступления в силу Протокола № 11? Стал ли он действительно инструментом, способным увеличить эффективность рассмотрения обращений в Суд? Ответ на этот вопрос не ясен. В качественном смысле, невозможно отрицать, что Суду удалось поддержать высокий уровень, благодаря также и конкуренции компетентных референтов (большей частью получивших подготовку в суровой школе Европейской Комиссии по правам человека). Разговор о количественной стороне нуждается в дальнейших пояснениях. Даже если продуктивность его деятельности растет быстрыми темпами, это не компенсирует и не сможет компенсировать рост гражданских тяжб. Число обращений, превысившее 17 000 (на 1 июля 2001 года), является показателем того, что предпринятые реформы не в состоянии разрешить хроническую проблему чрезмерной затянутости процедуры на уровне Европейского Суда (в то время как он строго ограничивает сроки, отведенные на процедуру внутренних судебных разбирательств). Можно прямо сказать, что проблема эта вызвана не только финансовыми средствами и человеческим фактором (референтами), но, прежде всего она обусловлена причинами структурного характера. Резкое увеличение обращений из 41 (а в скором времени из 43) государств – участников контрольного механизма, с соответствующими процессуальными проблемами (различные правовые системы) и языковыми (37 официальных языков), требующими разрешения, гражданские тяжбы, которые имеют 800 миллионов потенциальных участников (таково народонаселение государств – членов СЕ) – все это заставляет серьезно подумать о том, как государства реформировали старую систему. Поэтому необходимо еще раз обдумать систему защиты, помня о том, что существующая реальность – это Европа, которая все больше объединяется вокруг государств – членов Союза. Все это наводит на одну мысль, которая может быть еще не актуальна сегодня, но рано или поздно станет таковой, на мысль о создании единого Верховного Суда для всей Европы.

Между тем, хотя для этого и необходима некоторая смелость, необходимо признать, что невозможно гарантировать всем гражданам Европы всеобщее и неограниченное право на обращение в единый судебный орган. Сейчас начинает пробивать себе дорогу идея независимого органа, который на самом начальном этапе, т. е. в момент обращения, мог бы отбирать дела и принимать только те, которые ставят реальные проблемы, связанные с правами человека. Будет ли это орган в основном административного характера, или же речь пойдет о суде первой инстанции – это как раз тот выбор, который должны сделать государства, несмотря на трудности, которые возникают в финансовой сфере.

4. ЕКПЧ: гарантированные права и свободы

4.1. Права гражданские и политические, права экономические, социальные и культурные. Прежде всего нужно отметить, что с момента появления ЕКПЧ присоединившиеся стороны признают, как указано в статье 1 права и свободы, обозначенные в разделе II этого документа. Из этого следует, что государства должны изменить внутреннюю правовую систему с тем, чтобы обеспечить пользование этими правами и свободами. Для этого они должны принять необходимые меры по изменению формулировок законов и следующих из них подзаконных актов.

Общепризнанно, что наднациональная защита прав должна включать в себя, кроме защиты гражданских и политических прав, защиту экономических, социальных и культурных прав, если следовать классификации Пактов ООН. ЕКПЧ не делает подобных различий: понятие «политические и гражданские права» употребляется наравне с другими, как будто европейские законодатели пользуются всеобщим понятием прав, которые демократическое государство обязано охранять. Кроме того, как уточнил Европейский Суд, между правами, гарантированными ЕКПЧ, не существует никаких непреодолимых границ.

«Развитие экономических и социальных прав в огромной степени зависит от внутреннего положения в самих странах и, в особенности, от их финансового положения. С другой стороны, Конвенция должна читаться в свете современных условий (…) и в своей сфере деятельности должна быть направлена на реальную и конкретную защиту личности (…). Хотя она и провозглашает почти исключительно гражданские и политические права, большая их часть неразрывно связана с причинами экономического и социального характера. Действуя параллельно с Комиссией, Суд не считает, что должен отказываться от какого-либо рассмотрения только по причине того, что, принимая решение, он рискует вторгнуться в сферу экономических и социальных прав. Между этими сферами в рамках Конвенции не существует непреодолимых границ» (постановление Airey, 26).

И все же европейский законодатель не стал гарантировать все – или почти все – права, провозглашенные Всеобщей декларацией 1948 года не только потому, что трудно было бы прийти к согласию между государствами, но и потому, что невозможно было осуществить судебную поддержку на индивидуальной основе, распространив ее на такое широкое число прав.

Поэтому прибегли к селективной процедуре, которая заключалась в отборе среди всех возможных прав и свобод тех, которые могли составить предмет защиты на индивидуальной основе. Таким образом, был принят критерий законности прав и свобод.

Под законностью прав понимается способность личности обратиться в наднациональный судебный орган с целью сообщить о несоблюдении обязательств, принятых на себя государствами, и получить возмещение причиненного ущерба.

Как можно отметить, право ЕКПЧ не вписывается в систематику права, свойственную, с более или менее выраженными отличиями, национальным юридическим системам. Новая юридическая логика – о которой много говорилось в связи с юридической разработкой основных прав со стороны ЕКПЧ – стирает различия, часто догматического характера, между публичным правом, гражданским правом, торговым правом и административным правом, ставя эти области права перед европейским правом, которое подчинено одному требованию: эффективной защите прав и свобод, которые оно провозглашает. Как уточнил Европейский Суд, ЕКПЧ, прочтение которой должно осуществляться в свете современных условий жизни, направлена на конкретную и эффективную защиту личности. Даже если она и гарантирует в основном политические и гражданские права, многие из них тесно связаны с экономическими и социальными условиями, о которых нельзя забывать, интерпретируя значение этих прав.

Приходится признать, что европейская система защиты основных прав включает теперь уже, кроме традиционных прав человека и гражданина, права, которые свойственны личности как действующему лицу экономической сферы. Все это, конечно, подтверждает неделимый характер прав человека, отмеченный Судом, но одновременно и ставит ряд сложных проблем, связанных с равновесием между различными правами, даже если и принимает в качестве основного утверждение, что экономические причины не должны принципиальным образом преобладать над уважением к достоинству человеческой личности.

4.2. Оговорки к ЕКПЧ. Как международный договор классического типа, ЕКПЧ предусмотрела возможность для каждой стороны сформулировать оговорки (статья 57, статья 64 в редакции 1950 года) в момент ратификации договора.

Статья 57

«1. Любое государство при подписании настоящей Конвенции или при сдаче им на хранение ратификационной грамоты может сделать оговорку к любому конкретному положению Конвенции в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению. В соответствии с настоящей статьей оговорки общего характера не допускаются.

2. Любая оговорка, сделанная в соответствии с настоящей статьей, должна содержать краткое изложение соответствующего закона».

Рассматривая оговорку, Суд должен стараться избегать того, чтобы на обязательства, проистекающие из ЕКПЧ, налагались ограничения, не совместимые с тем, что диктует Конвенция.

Оговорка может быть сделана присоединившейся стороной только по отношению к определенному положению ЕКПЧ и в отношении того, что тот или иной закон, действующий в это время на его территории, не соответствует этому положению. Формулировка оговорки должна содержать краткое изложение соответствующего закона. Согласно юриспруденции, требование необходимого краткого изложения закона составляет доказательный элемент и является фактором юридической безопасности.

«Действительно, статья 64 (статья 57 новой редакции) предлагает, в особенности другим присоединившимся сторонам и структурам Конвенции, гарантию того, что оговорка не выйдет за рамки положений, точно указанных заинтересованным государством. Это не просто требование формы, оно закрепляет важное условие» (постановление Belilos, 59).

ЕКПЧ запрещает оговорки общего характера, т. е. оговорки горизонтальные, которые могут затрагивать несколько прав и свобод.

«Под «оговоркой горизонтального характера» статья 64 понимает, в особенности, оговорку, сформулированную в слишком общих терминах, не позволяющих оценить их точное значение и область применения» (постановление Belilos, 35).

В практике, используемой государствами при ратификации ЕКПЧ, применяется вместе или вместо оговорки также и формулировка пояснительного заявления. Проблема, которая здесь возникает, состоит в том, что необходимо удостовериться, что значение и содержание подобного заявления позволяют считать его собственно оговоркой. Критерий Суда в этом вопросе носит прагматический, а не теоретический характер.

«Чтобы удостовериться в природе подобного «заявления» необходимо не просто только понять, чему оно посвящено, но и проанализировать его содержание» (постановление Belilos, 49).

Несомненно, система оговорок способствовала тому, что в момент введения в действие системы защиты к Конвенции присоединилось наибольшее число государств. И все же необходимо заметить, что возможность делать оговорки вводит момент дифференциации в порядок обязанностей, принимаемых с ратификацией ЕКПЧ. Кроме того, подобная возможность ставит государства, которые вновь ратифицируют ЕКПЧ в привилегированное положение по сравнению со странами, присоединившимися к ней ранее, поскольку первые смогли так составить свои оговорки, что внесли большой вклад в эволюцию европейского права. Если к элементу дифференциации, происходящему из возможности делать оговорки добавить тот факт, что некоторые государства еще не ратифицировали некоторые из Дополнительных протоколов, то появиться картина негативных последствий, которые такие действия могут иметь на само понятие общего права прав человека.

5. ЕКПЧ: принципы толкования

5.1. Важность толкования. Неясные нормы. Нормы касательно основных прав составляют часть ограниченного числа норм, чье задачей является преобразовывать в абстрактные и общие положения ценности, которые можно все свести к достоинству человеческой личности. Ценности, которые необходимо защищать, были уточнены в тексте ЕКПЧ в терминах норм-параметров, которые представляют высшие принципы европейского правопорядка.

Не нужно смешивать абстрактность, необходимо присутствующую в определениях прав и основных свобод с неточностью норм, которые их определяют. В системе ЕКПЧ, которая включает в себя перечень прав, составляющих основное ядро европейской конституционной законности, норма не является самоцелью. Она необходима для того, чтобы выявить суть права, которое следует из судебной интерпретации.

Права и свободы, гарантированные ЕКПЧ сформулированы, почти целиком и полностью, так, чтобы избежать слишком точных определений их содержания, оставляя за судебным толкованием описание их предмета в свете конкретных обращений. Исходя из положений, содержащихся в ЕКПЧ, европейская юриспруденция разработала отдельную область права, затрагивающую основные права. Действительно, в системе ЕКПЧ государства поставили перед юридическим органом, настоящим центром разработки законов, задачу выработать общее право прав человека, через интерпретацию и применение параметров конвенции.

С целью толкования норм, которые часто носят неопределенный характер, Суд максимально возможно использует смысловые критерии, которые применяются в области толкования норм, содержащихся в международных договорах. В особенности, согласно тому, что предусмотрено статьей 31 Венской конвенции от 23 мая 1969 года по договорному праву,

«договор должен толковаться согласно общему смыслу, вложенному в положения договора, исходя из контекста договора и в свете его предмета и цели».

В том, что касается толкования норм ЕКПЧ, необходимо помнить, что этот международный инструмент гарантии прав человека имеет особую природу.

«Конвенцию необходимо рассматривать в связи с ее специфическим характером, как договор о коллективной гарантии прав человека и основных свобод» (постановление Soering, 87).

Кроме того, толкование норм такого международного документа, гарантирующего права человека, как ЕКПЧ, должно быть динамичным и гибким.

5.2. Принципы толкования: принцип автономности, эволюционный принцип. Принцип эффективности. В толковании содержания положений ЕКПЧ Суд максимально возможно применяет принцип автономности. Согласно этому принципу, гарантированные права и свободы необходимо понимать в самостоятельном значении, проистекающем из содержания ЕКПЧ, их нельзя просто выводить из национального права. Действительно, поскольку задачей Суда является разработка общего права, нельзя ставить применимость положений ЕКПЧ в зависимость от юридических определений, которые даются этим положениям в различных правовых системах присоединившихся стран.

Принцип автономности нашел свое первое применение в толковании понятия «права и обязанности гражданского характера», о котором говорится в пункте 1 статьи 6 ЕКПЧ (см. текст).

«Принцип автономности применяется к рассматриваемому понятию. Любое другое решение могло бы привести к результатам, несовместимым с предметом и целью Конвенции» (постановление König, 88)

«Понятие “права и обязанности гражданского характера” не должно толковаться просто со ссылкой на внутреннее право заинтересованного государства и [Суд напоминает], что пункт 1 статьи 6 применяется независимо от качества сторон и природы закона, который регулирует “противоречие”, и независимо от властей, обладающих компетенцией разрешать подобные противоречия» (постановление Georgiadis, 34).

Эволюционный принцип отражает особенную природу ЕКПЧ как договора о коллективной гарантии прав человека. Юридическая наука отмечает, что ЕКПЧ – это живой инструмент, который нужно применять и толковать в свете условий современной жизни. В толковании норм Суд не должен забывать об эволюции идей и мнений в различных европейских обществах. Это вводит элемент динамики и развития, которые являются существенной характеристикой европейской защиты прав человека.

«Конвенция – это живой инструмент, который необходимо толковать – как абсолютно правильно отметила Комиссия – в свете условий современной жизни» (постановление Tyrer, 31).

«Конвенцию необходимо толковать в свете понятий, которые господствуют в наши дни в демократических государствах» (постановление Guzzardi, 95).

И все же, существует предел действия эволюционного принципа. Он возникает тогда, когда Суд вынужден толковать норму ЕКПЧ, содержание которой было четко определено государствами в момент принятия текста Конвенции. Из подобной нормы Суд

«не может, пользуясь эволюционным толкованием, вывести право, которое не было бы включено в текст заранее» (постановление Johnston and Others, 53).

Принцип эффективности связан с идеей о том, что необходимо толковать и применять положения ЕКПЧ так, чтобы сделать их конкретными и эффективными.

Этот принцип соответствует тому инновационному духу, выразителем которого стала ЕКПЧ, не только по отношению к другим международным документам, но и в рамках международного права, часто не способного отразить естественную эволюцию общества.

«Предмет и цель Конвенции, правового инструмента защиты человеческой личности, требуют понимания и применения ее положений таким образом, чтобы сделать их конкретными и эффективными» (постановление Loizidou, предварительные возражения, 72).

5.3. Принципы толкования: принцип сферы применения, принцип пропорциональности. Если человеческой личности гарантированы права и свободы, эти права и свободы нуждаются, естественно, в защитной рамке, в качестве которой может выступать только сообщество, необходимый гарант как прав, так и свобод. Права человека необходимо понимать как права человека, который живет в определенном сообществе. Кроме того, философия ЕКПЧ выдвигает требование того, чтобы соблюдалось равновесие между правами частных лиц и правами общества. Следовательно, осуществление ряда прав и свобод подвержено достаточно широким ограничениям со стороны властей.

Ограничение осуществления права или свободы, чтобы не противоречить ЕКПЧ должно, прежде всего, быть необходимым в демократическом обществе. Чтобы оценить, существует ли необходимость ограничивать осуществление права или свободы, необходимость, которая согласно юриспруденции должна быть обусловлена насущной социальной потребностью, следует соотнести ситуацию с так называемой сферой применения. Присоединившиеся государства пользуются, таким образом,

«определенными дискреционными полномочиями при определении необходимости вмешательства и до какой степени но эти рамки действуют одновременно с европейским контролем, охватывающим как законодательство, так и решения, принимаемые для его применения» (постановление Chorherr, 31).

Такая сфера может быть более или менее обширной в зависимости от природы права, подвергающегося ограничению, и целей, которые это ограничение преследует. Речь идет, как сказано, о собственно дискреционных полномочиях, признаваемых за государством. В юриспруденции такие полномочия оправданы тем, что национальные власти, находящиеся в непосредственном повседневном контакте с действительностью данной страны, в состоянии оценить отдельные ситуации лучше, чем это может сделать наднациональный суд, поскольку этот последний, по естественным причинам, далек от обстоятельств, которые вынудили национальные власти принять подобные ограничительные меры.

«Понимание необходимости накладывает ограничения, вызванные важной социальной потребностью и соизмеримые с законной целью, которую они преследуют. Чтобы вынести решение о “необходимости”, Суд принимает во внимание дискреционные полномочия, которые предоставляются национальным властям (…). Решение этих последних контролируется Судом, который проверяет их соответствие положениям Конвенции. Сфера действия дискреционных полномочий не одинакова во всех случаях, она полностью зависит от ситуации. На нее оказывают влияние также природа права, гарантируемого Конвенцией и подвергшегося ограничению, его важность для личности и род рассматриваемой деятельности» (постановление Laskey, Jaggard and Brown, 42).

В определенных случаях, чтобы определить размеры сферы действия, которые можно признать за национальными властями, можно рассмотреть состояние законодательной системы в различных европейских странах, с тем, чтобы оценить степень согласованности между ними в том, что касается механизма гарантирования определенного права. Это так называемое общее наименование, т. е. однородность принципов, которые определяют соответствие между европейскими государствами в принятии нормативных и правовых решений.

«Сфера применимости различна в зависимости от условий, среды и содержания; присутствие или отсутствие общего наименования в юридических системах присоединившихся государств может представлять собой фактор, существенно влияющий на решение о сфере применения» (постановление Rasmussen, 40).

Как видно, ЕКПЧ имела задачей установить равновесие, справедливое равновесие между соблюдением общих интересов коллектива и уважением основных прав человека.

«Желание обеспечить справедливое равновесие между требованиями общего интереса коллектива и необходимостью соблюдать основные права человеческой личности пронизывает всю Конвенцию в целом» (постановление Soering, 89).

Это равновесие отражается в принципе пропорциональности ограничений. Это означает, что ограничения, налагаемые на отдельного человека в общих интересах, должны быть соразмерны необходимости их наложить. Необходимо так же соблюдать определенную пропорцию между принятыми мерами и целями, которые эти меры преследуют.

Принцип пропорциональности находит точное применение в предоставлении права собственности или, лучше сказать, в том, что касается мер ограничения этого права со стороны национальных властей (экспроприация, регулирование пользования собственностью и т. д.).

«Статья 1 Протокола № 1 требует разумного соотношения пропорциональности между применяемыми средствами и поставленной целью. Условие не может считаться удовлетворенным, если заинтересованное лицо подверглось особому и чрезмерному ограничению» (постановление Håkansson and Sturesson, 51).

6. Субсидиарность европейской системы защиты прав человека

6.1. ЕКПЧ предлагает дополнительные гарантии, кроме тех, которые уже осуществляются государствами. В такой чрезвычайно важной области как коллективная наднациональная защита прав человека не возможно, и, кроме того, не желательно полное единообразие в предоставлении прав и свобод.

Как уже было сказано, за государствами признаются определенные дискреционные полномочия в выборе мер, которые они сочтут наиболее подходящими для того, чтобы гарантировать соответствующим образом права и свободы. И именно поэтому в толковании ЕКПЧ Европейский Суд не может не учитывать основные черты и процедуру национальной правовой системы.

Перед европейской системой защиты прав человека посредством ЕКПЧ не ставится цель подменить соответствующие национальные системы. Механизм коллективной гарантии имеет дополнительный характер. Принцип субсидиарности, на котором основывается европейская система защиты прав человека, обусловлен тем, что ЕКПЧ, прежде всего, доверяет каждому из государств задачу обеспечить, внутри себя, пользование всеми правами и свободами, которые она гарантирует.

«Определяя, имела ли место в определенном случае, судебная дискриминация, Суд не может игнорировать правовые и фактические элементы, которые характеризуют жизнь общества в государстве, которое в качестве договаривающейся стороны отвечает за меры, оспоренные в Суде. При этом Суд не может полностью заменить соответствующие национальные власти, иначе он не будет учитывать субсидиарный характер международного механизма коллективной гарантии, созданного Конвенцией. Национальные власти свободны в выборе мер, которые считают необходимыми в рамках, установленных Конвенцией. Контроль со стороны Суда касается только соответствия таких мер требованиям Конвенции» (постановление Affaire linguistique belge. Раздел «Вопросы существа дела», р. 34, § 10).

1. Проблемы соотношения

1.1. Соотношение между ЕКПЧ и правовой организацией Евросоюза. Соотношение, которое существует между правом ЕКПЧ и правом Евросоюза можно рассматривать с двух сторон: важности для ЕКПЧ права Евросоюза и восприятия ЕКПЧ правовой системой Союза, в особенности Судом Европейского Сообщества в Люксембурге.

Конец ознакомительного фрагмента.