Глава 1
Теоретические аспекты деятельности таможенных органов РФ
1.1. Возникновение и развитие системы таможенных органов в Российской Федерации
Развитие российских таможенных органов представляет собой сложный процесс, тесно связанный с процессом создания и укрепления государства, расширения внешнеэкономического общения.
По мнению таких авторов как Ю. А. Гагемейстер, К. Н. Лодыженский, И. М. Кулишер, А. Н. Мячин, Е. Н. Агишева, Д. В. Заседателев таможенное дело в России возникло еще в древности, с введением в Древней Руси пошлины за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, аренды торговых площадей, покровительства купцам, так называемого «мыто».
К. Н. Лодыженский, Б. Н. Габричидзе, Н. В. Прусакова считают, что система таможенных органов в России начинает складываться лишь в период становления централизованного Московского государства. Речь может идти лишь об организации таможенно-пошлинного обложения и лицах, за него отвечающих – таможенных головах и целовальниках. В XV–XVII стали появляться таможни – специальные учреждения, ведающие сбором внешних и внутренних таможенных пошлин и сборов. И именно с этим периодом связывается возникновение таможенной службы.
Слово «тамга» в переводе означает «печать, письмо». Выдача ханских ярлыков с печатью – тамгой, сопровождалась сбором, который назывался тамгой, а вскоре тамгой стала называться пошлина, взыскиваемая при торговле на рынках и ярмарках. От слова «тамга» был образован глагол «тамжить», то есть ставить печать и взыскивать пошлину, тамгу. Такие платежи взимались везде где угодно: повсюду были заставы – в городах, селах и слободах, на рынках и ворот. Место на ярмарке, рынке, где тамжили товар, стало называться таможней, а тот, кто тамжил, таможенником.
На территории Киевской Руси взимали мыт – пошлину за провоз товаров через внешние или внутренние заставы, за аренду торговых площадей и т. п. Мыто – это своеобразный налог на право торговли, главная цель которого состояла в пополнении казны. Сборщика пошлин называли «мытник» или «мытчик», а места взимания мыта – «мытницей». Заведовало мытницами духовенство, а сами мытницы находились либо при монастырях, либо в непосредственной близости от них. Духовенство распоряжалось мерами и весами и получало пошлины с продававшихся товаров.
В тот период таможенные сборы взимались с торговцев или путешественников непосредственными землевладельцами – боярством и монастырями – на содержание дорог или рынков, за позволение проезжать по дорогам или останавливаться на рынках. Это был лишь налог, который шёл на пополнение казны города или государства, то есть представлял собой фискальный сбор. В этот период таможенное дело осуществлялось лишь эпизодически.
С распадом Киевской Руси пошлины, сборы и иные платежи становятся одной из главных статей поступления денег в казну князя, и если в Киевской Руси пошлины были едины для всех, то с распадом государства на отдельные земли, феодалы установили на своих территориях таможенные границы и пошлины в соответствии со своими интересами.
В удельное время таможенная деятельность осуществлялась на основе грамот (ярлыков) монголо-татарских ханов, духовных грамот великих и удельных князей и т. д. В княжествах не существовало единой системы пошлин. Ставки устанавливались князем единолично и зависели от целого ряда обстоятельств. Желание пополнить казну толкало на изобретение все новых видов платежей, тормозя развитие торговли и, как следствие, расширение производства.
С объединением Древней Руси предпринимались попытки внести некоторый порядок в сборы и привести их к более простой однообразной системе. Однако, несмотря на исключительно фискальный характер таможенных платежей, они могли изменяться в зависимости от субъекта такого обложения. Формирование единого Московского государства обусловило заметное ускорение темпов развития российской таможенной системы. В середине XVI века деятельность по сбору пошлин была централизована, таможенное обложение регламентировано.
В частности законодательную основу таможенного дела в России составляют таможенные уставные грамоты, издававшиеся в целях упорядочения таможенного обложения. В грамотах перечислены сборы, подлежащие взысканию, и указаны их размеры, установлен порядок их взимания, определены пени за уклонение от их уплаты. Кроме того была проведена реформа в таможенной системе, которая была связана с увеличением тамги (пошлина с торговых сделок), отменен мыт, ликвидированы феодальные привилегии, подобные тарханным грамотам. Лишь в некоторых таможнях сборы взимались в пользу казны, в большинстве случаев сборы сдавались на откуп.
Выбор способа зависел от того, какой из них давал больший доход. Например, в некоторых местностях сборы отдавались на откуп, в местах обширного ярмарочного торга предпочтение неизменно отдавалось «верному» управлению.
Так, например, «откупной» способ заключался в сдаче таможен на откуп. Заинтересованное частное лицо вносило в казну денежную сумму, примерно равную годичной сумме платежей, взимаемых данной таможней, после чего целый год собираю платежи в свою пользу. Вопрос о передаче какой-либо таможни на откуп решался московским приказом, в других случаях областным воеводой. Откупщик выдавалась откупная грамота, в которой точно и подробно определялись все откупные условия, в том числе виды и размеры платежей, подлежащих взысканию в пользу откупщика, порядок и способы их взимания, место и сроки уплаты и т. д. Воеводы контролировали правильность таможенных мер и весов, оказывать помощь в законном взимании пошлин, посылать служилых людей к неплательщикам и ослушникам и т. п. Воеводы на местах осуществляли общий надзор за деятельностью таможен, без права вмешательства в их операции. Если местная администрация не исполняла своих обязанностей, а откупщик по этой причине оставался в убытке, то недобор взыскивался с наместника.
Использовался также «верный» способ, который сводился к привлечению для выполнения обязанностей на таможне представителей купечества, посадских людей и уездных крестьян. Они, по сути дела, отбывали повинность. Служба эта была безвозмездной, «на веру», в связи с чем должностные лица таможен принимали присягу. Таможенные головы избирались, как правило, на один год. К условиям, необходимые для того, чтобы занимать эту должность относили хорошее поведение; знание дела; зажиточность; грамотность. На крупных таможнях назначались «товарищи», то есть заместители головы. Самые крупные таможни возглавлялись представителями купечества. Назначение таможенного головы оформлялось царским указом. Исходя из результатов работы таможен по итогам года, если суммы пошлин превышали ранее намеченную величину, таможенные головы поощрялись царскими наградами.
Структура таможни имела достаточно простую организацию. В штатах таможен имелись целовальники от 10 до 20 человек. На эти должности привлекались служивые люди и черносошные крестьяне. Целовальников так же, как и таможенных голов, избирали посадские люди и уездные крестьяне. После выборов составлялся документ об избрании, который подписывали все участвующие в этом мероприятии, что повышало ответственность избранных и наделяло их правами действовать от имени той части населения, которая выдвинула их на должность таможенника. Целовальники принимали присягу в присутствии воеводы, который, получив соответствующую грамоту из Москвы, отдавал приказ об очередных выборах в таможню.
Воеводы действовали по инструкциям московских приказов, назначали выборы таможенных голов, целовальников и утверждали их в должности; учреждали в волостях новые таможенные заставы и направляли туда целовальников для сбора пошлин; заслушивали финансовые отчеты таможенных голов и целовальников; пресекали любые действия (или бездействие) таможенников, которые могли нанести ущерб казне; преследовали контрабандистов и других нарушителей таможенных правил, применяли против них репрессивные меры; направляли в помощь таможенникам служилых людей для усмирения ослушников и обыскиваемых и др.
Со временем был образован Центральный орган управления таможенным делом – Приказ Большой казны, откуда направлялись распоряжения в таможни и куда поступали все таможенные сборы.
В 1667 году был принят Новоторговый Устав, который устанавливал равное для всех таможенное обложение торговых сделок единой рублевой пошлиной; ликвидировал проезжие сборы; купцам вменялось в обязанность правдиво указывать таможенную стоимость предъявляемых таможне товаров и др. Кроме того был введен принцип национального предпочтения в торговле, в частности иностранцы должны были получать особые высочайшие грамоты или концессии. Товары, переходящие государственную границу, подлежали обложению особыми пошлинами. Данный документ представлял собой взаимодействие налогового, таможенного и бюджетного кодексов. Кроме того, в нем содержались главы, предусматривающие ответственность за определенные нарушения, то есть устав содержал в себе элементы и уголовного законодательства, например, за незаконный ввоз спиртных напитков не только били кнутом, но и отсекали конечности.
Таким образом, принятие Новоторгового устава свидетельствует об усилении в данный период протекционистской направленности экономической политики правительства Москвы.
Следующий этап развития таможенной службы обусловлен отходом от чисто фискальной направленности в деятельности таможен. Принятие протекционистского Таможенного тарифа обозначило нового направления в деятельности таможенных органов – регулирования внешней торговли тарифными мерами.
В данный период была образована Коммерц-коллегия, к ведению которой подлежали судебные дела купцов, касающиеся таможен (выгрузка и погрузка товаров, их хранение, утайка от досмотра и т. д.) и прочие дела, относящиеся к деятельности купечества. Кроме того наряду с вопросами организации торговли предусматривался порядок таможенных сборов и учреждение института таможенных служителей.
Был изменен правовой статус служащих приграничных и портовых таможен, в частности было установлено ежегодное денежное содержание из государственной казны.
31 января 1724 г. был выработан первый в России таможенный тариф, который создавал благоприятные условия для развития отечественной мануфактурной промышленности. Был составлен перечень привозных и отпускных товаров в алфавитной последовательности. Около половины из них были обложены адвалорными пошлинами. Остальные – пошлинами с меры и массы, исчисленными в рублях и копейках. При этом система классификации товаров не отличалась совершенством: товарные позиции соответствовали коммерческим названиям товаров, без каких-либо дополнительных определений и объяснений, что затрудняло применение тарифа в отношении тех товаров, которые не были поименованы в росписи.
В связи с развитием такого явления, как контрабанда постепенно усиливается необходимость становления таможенных органов как правоохранительных, военизированных структур.
Вскоре принимается новый таможенный устав и новый таможенный тариф, согласно которому пошлина должна была взиматься до продажи товара, также предоставлялась отсрочка по уплате пошлины сроком на 1 год. Также была возрождена система откупов. Но в дальнейшем доходы таможен значительно сократились, увеличился поток контрабанды. В результате этого было принято решение о прекращении существования откупной системы.
В дальнейшем были использованы новые экономические методы регулирования таможенных отношений. Внутренняя структура нового тарифа состояла в том, что товары делились не только по тарифной сетке, но и еще на условные группы. К первой группе относились товары, не производившиеся в России, либо производившиеся в малом количестве. Эта категория облагалась низкой пошлиной либо не облагалась пошлиной вообще. Вторая группа товаров – материалы, ввозимые в Россию для заводов и фабрик, а также товары, производство которых не было отлажено в России. Среди них были и те, что выпускались на местных фабриках и заводах, и достаточно хорошего качества. Эта группа товаров облагалась самой высокой ставкой таможенной пошлины.
В 1782 г. согласно Указу «Об учреждении особой Таможенной пограничной цепи и стражи для отвращения потаенного провоза товаров» в каждой западной пограничной губернии учреждалась таможенная пограничная стража, состоявшая из таможенных объездчиков и пограничных надзирателей в таможнях, которые принимались на службу добровольно, по контракту.
Необходимо было иметь двух объездчиков на каждые 10 и одного таможенного пограничного надзирателя на каждые 50 верст по границе, если объездчик был не в состоянии сам задержать контрабандистов, он должен был преследовать их до ближайшего селения и там обратиться за помощью к местным властям. Таможенным служителям, а также иным лицам, за обнаружение контрабанды, задержание контрабандистов и содействие в этом полагалась награда в виде конфискованного товара за вычетом ввозной пошлины.
Была создана Пограничная казачья стража, положение о которой было утверждено в 1811 году. Перевод пограничников на начала военной организации был осуществлен в 1827 году, когда была создана Таможенная пограничная стража. В соответствии с Карантинным уставом она была переименована в Пограничную стражу. Кроме того, на западной сухопутной границе была создана Корчемная стража.
Таким образом, наряду с фискальной функцией и функцией таможенно-тарифного регулирования, таможня приобретает правоохранительную функцию, которая становится важнейшей в ее деятельности.
В 1810 году был принят новый таможенный тариф. По своей сути он стал запретительным, поскольку отвечал интересам купцов-промышленников и дворян-мануфактуристов. Расширение торговли требовало увеличения количества таможен, а практика организации таможенного дела – совершенствования управления таможенными учреждениями, восстанавливается деятельность Коммерц-коллегии.
В 1802 г. таможенные учреждения оказались в составе Министерства коммерции. В состав Министерства финансов входил Департамент внешней торговли, который состоял из двух отделений: внешних сношений и таможенного. Таможенное отделение делилось на три стола: первый – по производству дел в таможнях по европейской границе и на морях – Белом, Балтийском, Черном, Азовском; второй – по делам таможен на Азиатской границе и по Каспийскому морю; третий – по делам об определении на службу, увольнении, производстве и награждении чиновников и служителей, об определении и увольнении маклеров.
В 1811 г. было утверждено Таможенное управление по европейской торговле, в состав которого входит 11 таможенных округов. Каждый таможенный округ возглавлялся начальником, которому подчинялись таможни и заставы, составлявшие округ. Все таможни были разделены на два класса. Административный аппарат каждой таможни состоял из управляющего, положенных по штату таможенных чиновников и служителей, заменивших прежних директоров таможен, цольнеров и унтер-цольнеров. Данное разделение явилось прообразом существования таможенных округов на территории Российской Федерации, в которых осуществляют свою деятельность региональные таможенные управления.
В 1822 г. был принят Таможенный тариф, который обозначил резкое уклонение от либеральной политики в сторону протекционизма. Все последующие тарифы изменялись лишь в некоторых частях, однако, общее направление таможенной политики остается протекционистским.
14 декабря 1819 г. был принят таможенный устав, в соответствии с которым все таможни делились на 4 класса. К первому относились складочные таможни (С.-Петербургская, Архангельская, Рижская, Одесская, Феодосийская, Таганрогская, Московская, Виленская, Киевская, Бердичевская и Варшавская), через которые могли ввозиться морским транспортом все без исключения иностранные товары, не запрещенные тарифом, или доставляться на эти таможни из других для уплаты таможенных платежей. На таможни первого класса могли привозиться все товары, на таможни остальных классов товары доставлялись с некоторым изъятием.
Данный Устав имел специальный раздел «О последствиях утайки таможенных пошлин и привоза запрещенных товаров», содержащий главы: 1) Об утайке пошлин и тайном провозе вообще; 2) О доносах на тайный провоз товаров; 3) О наказании занимающихся противозаконной торговлей; 4) О производстве дел по конфискации товаров; 5) О производстве продажи при таможнях с публичного торга товаров.
Таким образом была осуществлена попытка кодификации законодательства о нарушении таможенных правил, определяющей процессуальный порядок расследования указанных нарушений. Так, понятие контрабанды – это не только провоз или пронос товаров через границу мимо таможни, но и неуказание товаров владельцами в поданных в таможню объявлениях и грузовых документов.
Таможенный тариф 1850 г. понизил таможенные пошлины (особенно для сырых материалов промышленного образца).
Таможенная политика была связана с понижением пошлин, как на ввозные, так и на вывозные товары. Происходит увеличение ввоза хлопка, железа и изделий из него, машинного оборудования.
В 1868 г. был принят новый тариф, который отменил пошлину по 16 статьям, по 152 статьям уменьшил, по 35 – увеличил ставки. В целом его действие оказало благотворное влияние на развитие промышленности и увеличение доходов казны с 41 до 80 миллионов рублей.
Таможенный устав 1857 г., предусматривал, что таможни и таможенные заставы, учреждаемые по внешней сухопутной и морской границам Империи и Царства Польского, а на северо-западе – по границе России с Финляндией, подразделялись в зависимости от объема совершаемых ими операций на три класса. К первому классу были отнесены крупнейшие таможни (С.-Петербургская, Московская, Архангельская и др.), ко второму – средние (Варшавская, Виленская, Евпаторийская и др.) и к третьему классу – малые таможни (Николаевская, Мариупольская и др.). Некоторые из них имели передовые филиалы. Передовые посты других таможен назывались таможенными заставами. Таможни одного региона группировались в таможенные округа: Санкт-Петербургский, Одесский, Рижский, Ревельский и др. В дополнение к линии таможенных застав учреждалась пограничная стража, на которую по берегам Черного моря и по сухопутной русско-турецкой границе дополнительно возлагался и карантинный надзор. Пограничная стража располагалась в две линии: первая – на границе, вторая – на расстоянии 5 верст от первой вглубь страны.
Устав 1857 г. установил особые требования к таможенным служащим. Начальниками таможенных округов, управляющими и членами таможен назначались граждане, которые уже имели выслугу лет по таможенной части, соответствующий опыт, а также были в «верности испытаны и доверия достойны». Предусматривалась ответственность по Уложению о наказаниях, как для самого таможенника, так и для лиц, спровоцировавших его на совершение должностного преступления.
С принятием в 1891 г. Таможенного тарифа происходит распространение мер таможенно-тарифного регулирования на целый ряд товаров и определил составы контрабандных правонарушений и ответственность за их совершение.
Постепенно складывается единая система таможенных органов во главе с Департаментом таможенных сборов Министерства финансов, осуществлявшим непосредственное руководство таможенным делом в стране. При Департаменте состояли члены особого присутствия по применению тарифа к товарам и таможенные ревизоры, которым поручались проверка деятельности таможенных учреждений на местах, расследование дел о контрабанде и т. д. Нижестоящим звеном таможенной системы являлись таможенные округа (Санкт-Петербургский, Рижский, Вержболовский, Калишский, Радзивилловский, Бессарабский и Южный). В состав каждого из них входило определенное число таможен, таможенных застав и переходных пунктов, разделявшихся в зависимости от прав, предоставленных этим учреждениям по таможенному оформлению товаров.
Кроме пограничных таможен существовала целая сеть внутренних таможен второго и третьего класса, осуществлявших досмотр и оформление товаров, прошедших в пограничных таможнях лишь внешний контроль и отправленных транзитом вглубь страны. В состав таможен входили подчиненные им таможенные заставы и пограничные переходные пункты.
В 1904 г. был принят новый Таможенный устав, который установил новую структуру таможенных органов, которая предусматривала образование Департамента таможенных сборов, окружных и участковых таможенных управлений, таможен, таможенных застав, постов и пунктов. Каждой таможней и таможенной заставой руководил управляющий, в их штате состояли таможенные и канцелярские чиновники, а также вольнонаемные досмотрщики и служители. Кроме того был уточнены отдельные положения, связанные с противодействием контрабандному ввозу товаров, предоставив таможенным органам при необходимости производить обыски и выемку контрабандных товаров в пределах стоверстной пограничной полосы.
В советский период была пересмотрена таможенная политика государства, был введен разрешительный порядок внешнеторговых операций. Первым правовым актом, в котором закреплялась подчиненность таможенных органов и их функции, а также порядок ввоза и вывоза товаров, стало постановление СНК РСФСР от 29 декабря 1917 г. «О порядке выдачи разрешения на ввоз и вывоз товаров».
Постановлением предписывалось, что разрешения на вывоз за границу и ввоз товаров из-за границы выдаются исключительно отделом внешней торговли Наркомата торговли и промышленности. Товары, вывезенные и ввезенные без разрешения указанного ведомства рассматривались как контрабанда с вытекающими отсюда последствиями.
Новое положение таможни в системе внешней торговли нового Советского государства было установлено Декретом СНК от 22 апреля 1918 г. О национализации внешней торговли, согласно которому торговые сделки с иностранными государствами и с отдельными предприятиями за границей осуществлялись уполномоченными Советской властью органами от имени Советской Республики. Декретом от 29 июня 1918 года Департамент таможенных сборов был переименован в Главное Управление таможенного контроля, которое переходило в подчинение Наркомата торговли и промышленности (НКТиП). В дальнейшем эта структура была преобразована в Народный комиссариат внешней торговли (НКВТ), которому перешли все функции в области управления таможенным делом. В 1920 году СНК РСФСР издал Декрет «О порядке приема, хранения и отпуска импортных и экспортных товаров», который послужил основой для Таможенного устава СССР 1924 г.
Другой Декрет СНК от 31 март 1922 г. утвердил Временное положение о местных таможенных учреждениях, в соответствии с которым НКВТ составлял перечень таможенных округов по согласованию с Наркоматом финансов. Начальники округов подчинялись исключительно НКВТ, а руководимые ГТУ таможенные учреждения подразделялись на таможни первого, второго, третьего разрядов и таможенные посты. Произошли изменения функций таможенных органов по осуществлению таможенного контроля и пресечению таможенных правонарушений. В 1922 г. произошел возврат к тарифным методам регулирования внешнеторговых операций, что повысило роль таможенной службы. В 1922 году ВЦИК и СНК РСФСР утвердили первый советский таможенный тариф по европейской привозной торговле, а 13 июня 1922 г. – по вывозной торговле. Был утвержден Таможенно-тарифный комитет, в компетенцию которого входили: составление новых и изменение старых списков запрещенных товаров; разрешение, вносимых Таможенным управлением вопросов по применению тарифа; разрешение жалоб на решения Таможенного управления по вопросам применения тарифа; дача заключений по всем проектам законов, торговых договоров, конвенций и соглашений, имеющих отношение к таможенно-тарифному делу. Таможенный тариф состоял из двух самостоятельных частей: привозного тарифа и тарифа по отпускной торговле, по которому были запрещены к вывозу хлеб, лен, масло, пушнина и другие товары.
В положении о Народном комиссариате внешней торговли был определен круг задач Главного таможенного управления: организация и управление таможенными учреждениями; участие в разработке международных договоров и конвенций в части, касающейся таможенного дела; разработка таможенного тарифа; наблюдение за выполнением всех законов и распоряжений по таможенной части и др.
В 1924 г. Президиум ЦИК СССР принял Таможенный устав СССР, который стал первым кодифицированным актом по таможенному делу. Он предусматривал возможность создания отделений ГТУ в союзных республиках. Такие отделения учреждались распоряжением НКВТ по представлению уполномоченных НКВТ при СНК союзных республик. Отделения ГТУ создавались по федеральному принципу.
Конец ознакомительного фрагмента.