Глава 5
Кто в выигрыше от перехода россии к рыночной экономике
После падения Берлинской стены в 1989 году и особенно после распада Советского Союза в декабре 1991-го в политических дискуссиях на Западе одной из самых обсуждаемых тем стал так называемый «мирный дивиденд». Бывший президент США Ричард Никсон, например, в 1992 году утверждал, что над правительством Ельцина нависла смертельная угроза, что ему на смену могут прийти объединившиеся коммунисты и ультранационалисты и что тогда вполне может возобновиться «холодная война». Он подчеркивал, что «если правительство Ельцина не получит новый крупный пакет экономической помощи, оно не выживет» – а тогда придется увеличивать оборонные расходы на многие миллиарды долларов, и мирный дивиденд, который администрация Клинтона рассчитывала использовать для финансирования своих новых программ внутри страны, пойдет «коту под хвост»[73].
О том, каков реально был этот мирный дивиденд, можно спорить. Но бесспорно то, что на оказание помощи России и другим государствам, образовавшимся после развала Союза, он не пошел. Аслунд отмечал, что расходы на оборону в США, которые в 1980-е годы составляли в среднем 6% ВВП, на момент терактов 11 сентября 2001 г. сократились наполовину[74]. При этом финансовую помощь России за тот же период выделили крайне незначительную, и очевидно, что, избрав такой минималистский подход, «Большая семерка» пошла на большой риск. Но самые страшные сценарии в России не реализовались, а потому, безусловно, следует считать, что в данном случае Западу удалась «сделка века».
Сделка века
Приток финансовых средств в Россию шел, конечно, не только по каналам МВФ и Всемирного банка. Реинтеграция России в глобальную экономику постепенно становилась все более и более интересной для западных инвесторов (при этом российские нувориши свои активы из страны, наоборот, вывозили). Инвесторов, естественно, привлекает все, что позволяет увеличить норму прибыли, и потому они, даже не дожидаясь, пока им законодательно разрешат доступ на российские рынки, начали закачивать деньги в российские ГКО и другие ценные бумаги[75].
Но посмотрим сначала на ситуацию с точки зрения российских инвесторов. Фондовый рынок только-только зарождался, ценных бумаг с фиксированным доходом почти не было (за исключением ходивших в 1995 – 1998 гг. ГКО и ОФЗ), рынок коммерческих бумаг оставался весьма рискованным, а реальные процентные ставки по банковским депозитам были отрицательными. Так что ничуть не удивительно, что большинство российских компаний и обычные граждане предпочитали иметь ровно столько рублей, сколько им требовалось на текущие расходы. Более того, налоговое законодательство было запутанным, а чиновники могли так манипулировать его положениями, что если бы налогоплательщик в полной мере выполнял свои обязательства перед государством, уровень налогообложения нужно было бы признать конфискационным. Так что каждый в меру своих возможностей переводил средства в долларовые активы. Семьи победнее покупали наличность и хранили ее дома, «под матрасом»[76]. Люди побогаче имели валютные счета в российских банках. Совсем крупные суммы вкладывали в краткосрочные инструменты уже в заграничных банках. Примерно так же обстояло дело и в компаниях. При этом вплоть до 2002 года иметь законный счет в банке за границей россияне могли только с официального разрешения Центрального банка, и, пока этот порядок не был отменен, большинство таких операций были в России незаконными. Их, возможно, поэтому часто приравнивают к отмыванию денег. И это ошибка: на деле по большей части речь идет о вполне рациональном обращении с деньгами, к тому же абсолютно законном в подавляющем большинстве принимавших эти российские деньги стран[77]. Конечно, широко распространено было уклонение от налогов, и очевидно, что без отмывания денег, нажитых преступным путем, дело не обходилось.
Такое поведение россиян представляется рациональным по следующим причинам. Во-первых, десятилетиями они не имели права держать активы за пределами страны, и желание воспользоваться появившейся наконец возможностью диверсификации вполне естественно. Во-вторых, при отсутствии внутри страны разнообразных сберегательных инструментов и при крайне низкой доходности имеющихся инвестиции за рубежом выглядели более выгодными. В-третьих, и после развала Союза финансовую политику правительства в России по-прежнему воспринимали как непредсказуемую и потенциально конфискационную. В-четвертых, финансовые учреждения в стране считались слабыми и не заслуживающими доверия, а их услуги – дорогими; российские предприниматели убеждались, что вести расчеты даже между собой им выгоднее вне страны. Ну и, наконец, помимо законного желания увеличить доходность и обеспечить сохранность средств, сказывалось стремление избежать налогов[78].
Теперь посмотрим на иностранных инвесторов. Вплоть до 1998 года доля российских активов в их портфелях для развивающихся рынков постоянно росла[79], хотя наверняка в большинстве случаев они считали свои российские инвестиции спекулятивными. Начиная с 1995 года на рынке появились ценные бумаги с фиксированным процентом, и поскольку они имели высокую доходность, а рубль оставался стабильным, в них начали активно вкладывать большие деньги, сначала по «серым» схемам, а потом и путем разрешенных ЦБ операций. К лету 1997 года иностранные инвесторы были, похоже, готовы брать уже вообще любой российский актив.
Правда, поведение иностранных инвесторов отличалось крайним непостоянством, и, кстати, политические настроения на Западе весьма чутко реагировали на перемены в их намерениях. Так, стадию эйфории, которую они испытывали в 93-м, когда Россия, казалось бы, твердо стояла на «американском пути», сменил глубокий пессимизм: экономические показатели разочаровывали, разразилась война в Чечне, реформы столкнулись с серьезным сопротивлением. Но после переизбрания Ельцина, и особенно в 1997 году, оптимизм вновь завладел умами – до тех пор, пока эти настроения не ухнули вместе с рублем вниз в августе 1998 года. В 2002 году, однако, инвесторы снова начали подумывать о том, чтобы пересмотреть долю российских активов в своих портфелях. В отличие от них, российские инвесторы все это время неизменно сохраняли свой долгосрочный скептицизм и последовательно придерживались стратегии инвестирования за рубежом.
Так вели себя портфельные инвесторы. Но было и довольно многочисленное сообщество иностранных, в первую очередь европейских, компаний, которые осуществляли в России прямые инвестиции, покупали производства или создавали внутри страны свои дочерние фирмы и вкладывались в оборудование и товарные запасы. Присутствовали они и в нефтяном секторе. Так что потенциал российского рынка все-таки признавался, но и у «прямых» инвесторов убавляли пыл и упомянутое непостоянство настроений на рынках, и запутанные устаревшие законы, и чрезмерное (до недавнего времени) налоговое бремя, на которое к тому же накладывался произвол налоговиков[80].
А ведь при всем этом реальные потребности в финансировании реформ российского масштаба были колоссальными. И если не забывать, что зависело от их успеха, то остается только поражаться, насколько мало остальной мир заботился об оказании помощи[81]. О том, как финансировать реформы в России, тогда было много споров. Некоторые выступали в пользу своего рода «плана Маршалла». Другие, напротив, считали, что сколько ни выделяй денег западных налогоплательщиков, они все равно будут потрачены впустую. Не надо упускать из виду и то, что незадолго до краха советского режима СССР получил от западных правительств, банков и иных кредиторов порядка 40 млрд долларов в виде займов. После развала Советского Союза эти долги превратились в тяжелое бремя для экономики, существовала настоятельная потребность их реструктурировать, но все официальные западные кредиторы категорически отказывались обсуждать этот вопрос до тех пор, пока они не были официально признаны новой властью. К тому же большинству кредиторов их правила просто-напросто запрещали выдавать новые кредиты, пока не урегулированы предыдущие ссуды. Как подчеркивал Лэйард, Запад засылал в Россию «агентов»-коллекторов[82]. В этой ситуации российское правительство какое-то время безуспешно пыталось поделить долги СССР со всеми бывшими советскими республиками, но в сентябре 1992 года было вынуждено согласиться на «нулевой вариант», по которому Российская Федерация брала на себя все внешние долги Советского Союза и одновременно наследовала все его зарубежное имущество[83].
Стоит отметить, что российские власти с самого начала четко различали унаследованные советские долги, с одной стороны, и суверенный внешний долг России, то есть займы и кредиты в иностранной валюте, полученные после 1 января 1992 года, с другой. Эти новые долги они воспринимали более чем ответственно, и даже во время кризиса 1998 года ни один серьезный российский политик не завел разговора о том, что они могли бы быть реструктурированы или вообще списаны.
Зато реструктуризацию советских долгов в России считали делом абсолютно нормальным. Исходили при этом из того, что унаследованы они в юридическом плане от другого политического образования и включают в себя долги не только России, но и других бывших советских государств. Кроме того, имелось в виду, что, поскольку западные кредиторы выдавали эти займы в самые последние годы советской власти, когда СССР отчаянно пытался избежать грядущего экономического коллапса, то они, как минимум, содействовали советскому режиму. А в отношении немецких кредитов вообще считалось, что это, по сути, была компенсационная выплата, имевшая целью ускорить вывод советских войск из бывшей ГДР.
Это различие в отношении российских властей к старым и новым внешним долгам многие наблюдатели не замечали и не понимали. Например, в период кризиса 1998 года среди инвестиционных банкиров в Лондоне активно обсуждалась вероятность того, что Россия откажется платить по своим еврооблигациям, в то время как в самой России возможность этого даже не рассматривалась. Причем для России поддержание репутации безупречного плательщика было не только прагматичным подходом к вопросам кредитования, но и делом национальной чести. Хотя и принято считать, что главным проводником такой политики являлся Михаил Касьянов, в действительности этой репутацией глубоко дорожил весь российский политический класс.
Что же касается обязательств бывшего СССР, то некоторые рассуждали так: эти долги страна в 1992 году взяла на себя в некоторой степени под давлением, в любом случае это был чисто политический жест, а потому они должны быть прощены. Главным сторонником такого подхода был тогдашний вице-премьер по экономическим вопросам Александр Шохин, который уже в 1994 году предлагал, чтобы советские долги не реструктурировались, а были именно прощены. В доказательство правомерности такого подхода он в качестве исторического прецедента приводил долги Веймарской республики (главным образом, накопившаяся задолженность по репарационным платежам в рамках Версальского договора), которые союзники после Второй мировой войны в основном аннулировали[84].
С таким подходом, предполагавшим реструктуризацию долга, должны были в принципе соглашаться и сами кредиторы, поскольку и в Парижском клубе сумму советских долгов считают на дату распада Советского Союза и создания суверенной России. В период 1992 – 1996 гг. официальные кредиторы реструктурировали советские долги России на ежегодной основе, параллельно с достижением договоренностей с МВФ[85]. А в 1996 году был принят график окончательного погашения остатков по всем задолженностям, и благодаря этому Россия на следующий год смогла сама стать членом Парижского клуба уже в качестве страны-кредитора[86]. Но и после этого обсуждение возможного политического решения для вопроса о советских долгах не прекратилось.
В 1999 году на саммите «Большой семерки» в Кельне было принято коммюнике, в котором от имени участвовавших глав государств (Россию на этой встрече представлял премьер-министр Сергей Степашин) говорилось: «Чтобы поддержать усилия России по обеспечению макроэкономической стабильности и устойчивого роста, мы будем содействовать тому, чтобы Парижский клуб продолжил заниматься проблемой российской задолженности, возникшей на основе долговых обязательств советского периода, с целью ее всеобъемлющего решения на последующей стадии, когда в России будут созданы условия, позволяющие осуществить программу более глубоких экономических реформ».
Для серьезного обсуждения того, как финансировались реформы в России, важно осознавать, сколько именно и каких средств было выделено. На Западе по этому поводу многие сильно заблуждаются, полагая, что денег России дали очень много, но все они были разворованы или пущены на ветер[87]. Неверное представление о выделенных суммах создали в значительной степени сами западные лидеры. В 1992 году Джордж Буш-старший и Гельмут Коль объявили о пакете помощи в 24 млрд долларов, а в 1993 году уже Клинтон и «Семерка» объявили о еще одном таком же пакете в 43 млрд долларов[88].
Цифры эти обманчивы[89]. Основная часть этих денег в распоряжение России не попадала, а просто учитывалась в счет текущих платежей в рамках реструктуризации долгов под рыночный процент. Другая, тоже немалая доля, могла бы быть выделена России, но только через МВФ и Всемирный банк, и при условии успешного согласования с ними и исполнения в полном объеме соответствующих программ, причем надежды на эти программы возлагались явно слишком смелые. Наконец, остальные средства шли на обеспечение кредитных линий, используя которые Россия могла закупить у стран-кредиторов строго определенный набор дорогостоящих товаров (так что, по сути, это можно было рассматривать как стимулирование кредиторами собственного экспорта). «Помощи» в обычном понимании, то есть грантов или несвязанных кредитов, в тех пакетах не было практически вообще. И даже неторговые двусторонние займы и некоторые гранты тоже выдавались целевым назначением на складирование и демонтаж ядерных вооружений, научно-исследовательские программы и строительство жилья для возвращающихся военных – то есть на программы, в которых западные страны сами были крайне заинтересованы[90].
В задачу данной книги не входит подробный анализ того, как все эти средства использовались[91] – и так ясно, что большого простора для злоупотреблений не было. Исключением являлись разве что выделенные в самом начале по решению саммита «Семерки» 1991 года так называемые товарные кредиты, которые предназначались для финансирования импорта на нужды сельского хозяйства и которые, возможно, действительно пропали. Во всяком случае, общее мнение на этот счет было настолько единым, что под подозрение попали вообще все выделявшиеся займы. Высказывались аналогичные подозрения и в отношении использования средств, выделенных Германией на строительство жилья для вернувшихся из ГДР офицеров (эта программа продолжалась и после распада СССР).
В остальном же нецелевого финансирования было очень мало, и к тому же большая часть средств шла в счет погашения долгов, и «новыми» деньгами их считать нельзя. Что касается средств по линии МВФ и Всемирного банка, то они поступают либо в бюджет, либо в резервные фонды, либо идут на целевые программы ВБ. Они постоянно находятся под жестким контролем, и потому их нецелевое использование практически невозможно. Неоправданные или необоснованные затраты могут, однако, иметь место уже при непосредственном исполнении бюджета или конкретной программы. Поскольку выделенные средства после поступления на счета исполнителей растворяются в общей денежной массе, и в этом смысле можно говорить об их «нецелевом использовании». Но если уж злоупотребление случается, то это происходит независимо от источников финансирования, и потому говорить о намеренной растрате именно иностранных средств все-таки неправомерно. Хотя не буду спорить с тем, что было немало проектов и расходов, утверждать которые не стоило ни в коем случае.
В одной области, правда, возможности для злоупотреблений явно были, причем именно в той, в которой активнее всего работали двусторонние кредиторы. Речь о связанных торговых кредитах, по условиям которых российские предприятия могли импортировать из какой-то конкретной страны определенную номенклатуру товаров. Компаниям-экспортерам оплату за поставки в таких случаях гарантировали правительственные агентства (например, USEXIM, Hermes, COFACE, SACE и др.). Так что поставщикам можно было не беспокоиться: не заплатит покупатель – они получат деньги от страхующего экспорт агентства. А импортер мог и вовсе не платить, ведь оплату импорта за него своей суверенной гарантией обеспечивало правительство.
При этом у Минфина способов получения задолженности с таких импортеров практически не было до тех пор, пока в министерство не пришел Алексей Кудрин. Касьянов пытался еще начиная с 1995 года прекратить выдачу правительственных гарантий, но в итоге ничего не мог сделать из-за колоссального давления, которое на него оказывали импортеры, а еще больше – правительства крупнейших экспортеров. Понятно, что простора для коррупции и злоупотреблений в таких условиях было хоть отбавляй[92]. Избавиться от этой порочной практики Касьянову удалось, только когда он стал премьер-министром, а Кудрин – министром финансов.
Но все-таки главное в вопросе об иностранном финансировании постсоветской России – это не нарушения или злоупотребления, а то, что реально средств было выделено на удивление мало. Общий объем предоставленных России как суверенному заемщику кредитов и грантов (за исключением краткосрочных торговых займов) за период с 1992 года по конец 2002-го составил всего лишь 20 млрд долларов, или в среднем по 2 млрд долларов в год! Чтобы избежать двойного счета, исключим из рассмотрения реструктуризацию долгов (поскольку это фактически отсрочка платежа – они были впоследствии полностью погашены) и займы, которые были предоставлены и погашены с процентами в течение рассматриваемого периода.
По отношению к ВВП России за тот же период – это меньше 0,5%; в рамках плана Маршалла европейские страны по этому показателю получили намного больше. В тот период это было меньше, чем 1% расходов США только на одну оборону. И в то же время полученный западными странами благодаря окончанию холодной войны «мирный дивиденд» многократно перекрывал эту сумму: Аслунд подсчитал, что только США сэкономили в 1990-е годы в общей сложности 1,4 трлн долларов[93].
Напрашивается вывод, что у Запада в делах с Россией все получилось крайне выгодно и совсем недорого. Полученные внешние займы Российская Федерация полностью и в срок погашала и погашает, причем делала она это даже во время кризиса 1998 года. То же происходит и с унаследованными долгами СССР, к которым к тому же после реструктуризации добавился дополнительный процент на отсроченные платежи. И если всё это учесть, то в чистом остатке получится, что из официальных источников России в 1990-х годах в виде помощи предоставили меньше 10 млрд долларов. Для сравнения: эта сумма меньше, чем гранты, которые в США за тот же срок выделили отдельным штатам в виде компенсации за закрытие военных баз.
Итак, никакого «плана Маршалла» для России не было и в помине. Во многих случаях помощь была отнюдь не бескорыстной, а предлагавшуюся техническую поддержку в России нередко оценивали как малоэффективную. В стране с огромным ядерным арсеналом на глазах разваливались все политические и общественные структуры, а Запад, тем не менее, не посчитал нужным всерьез поддержать новый режим. Оглядываясь сегодня назад, эта его позиция представляется весьма и весьма рискованной.
Что же все-таки Запад получил в результате? Заплатив неизмеримую цену в плане человеческих страданий, пережив полную неразбериху первых лет, Россия сумела выбраться из этого омута страной, которая, очевидно, Западу больше не угрожает. Она, наоборот, является членом «Большой восьмерки», взаимодействует с ЕС и НАТО, имеет успешно развивающуюся экономику, зарождающееся гражданское общество и видимые зачатки демократии. Может, это и не идеальный для Запада результат, но если учесть его собственные реальные затраты, то сделка для него вышла – выгоднее некуда.
Трудности с налогами…
Когда Ельцин в июляе1996 года победил на выборах, все вздохнули с облегчением: у президента были, конечно, явные проблемы со здоровьем, но все-таки угрозы резкого поворота вспять удалось избежать. Прогресс в перестройке экономики, привлечении новых инвестиций и обеспечении роста стал отныне реально возможным. Российская элита разъехалась по дачам отдыхать в предвкушении грядущих благ. Олигархи сочли, что настало время получать вознаграждение за оказанные услуги, и решили, что можно поэтому не платить налоги и/или прекратить финансирование там, где оно после победы перестало, с их точки зрения, быть оправданным[94].
Получив 23 августа 1996 года предложение сформировать новое правительство, Виктор Черномырдин сохранил в целом его старый состав. Новыми лицами стали лишь Александр Лившиц, сменивший Владимира Панскова на посту министра финансов, и Владимир Потанин, принявший от Каданникова должность первого заместителя премьер-министра, отвечающего за экономику. Сергей Дубинин и Сергей Алексашенко, бывшие министр и заместитель министра финансов соответственно, сохранили за собой посты председателя и заместителя председателя ЦБ. Под их руководством это учреждение превращалось в современный профессиональный центробанк, контролирующий макроэкономические преобразования, а их умелое использование монетарной политики позволяло компенсировать неэффективность налоговой системы.
Министерство финансов, где главную роль по-прежнему играл первый заместитель министра Андрей Вавилов, оставалось слабым учреждением[95]. Все, что в нем делалось, особенно по части международных операций, представляло собой настоящий «черный ящик», и точно так же непрозрачным оставался и бюджет, за который отвечал другой заместитель министра, Владимир Петров. Избавиться от этих двух чиновников Лившицу, к его сожалению, не удалось. Так что самым профессиональным госучреждением стал тогда в России ЦБ. Камдессю в одной из наших бесед признался, что видит в этом отчасти и свою заслугу, как и в том, что добился принятия ЦБ РФ в эксклюзивный Базельский клуб центральных банков[96]. Но в остальном из-за неоднородности политических подходов внутри правительства процентные ставки оставались высокими, денег не хватало, а фискальная политика была явно недостаточно жесткой. Тем не менее считалось, что это цена, которую неизбежно приходится платить, пока не взята под контроль фискальная ситуация. Но по причинам, от России отчасти не зависевшим, времени на эту работу, как оказалось, уже не было.
Вернувшись из отпусков, российские руководители пришли в ужас от провальных показателей сбора налогов, зафиксированных в сентябре 1996 года. Денег не хватило даже на то, чтобы полностью выплатить зарплаты бюджетникам, и Ельцин, как говорили, был разъярен до предела. Тогда же, из-за быстрого снижения инфляции в условиях развивающегося рынка, с особой силой проявилась слабость многих предприятий, загнавшая страну в труднейший и крайне пагубный цикл неплатежей. Но вряд ли этому стоит удивляться: если правительство не в состоянии выполнять свои обязательства, то чего ему ждать от своих экономических агентов?
То ли лихорадочно пытаясь угодить Кремлю, то ли чтобы понравиться МВФ, то ли просто в силу сложившихся обстоятельств Черномырдин в октябре учредил ВЧК – Временную чрезвычайную комиссию с целью на политическом высоком уровне оказать максимальное публичное давление на самых злостных и крупных неплательщиков. Этот его эксперимент фигурировал потом в экономических программах вплоть до 1998 года, но с самого начала было ясно, что он с треском провалился: фактически ВЧК крупных должников просто выругала публично и этим ограничилась. Алексей Кудрин, который в то время руководил в Кремле Главным контрольным управлением президента, сетовал впоследствии, что лучше уж было вообще не поднимать такой шум.
В 1995 году уже можно было признать, что российские власти сумели в жестких рамках программы stand-by с МВФ заложить основы для долгосрочной стабилизации. Но с высоты сегодняшнего понимания очевидно, что таким образом была проделана только самая легкая часть работы. По сравнению с тем, что постсоветской России еще предстояло, взятие инфляции под контроль было делом не таким уж сложным: достаточно было обеспечить твердую денежную политику. Кроме того, именно в этой области у МВФ имелись все необходимые технические и организационные средства для оказания российским властям эффективной помощи.
В 1996 году перед властями встала задача на основе уже достигнутого обеспечить устойчивый рост экономики за счет продолжения осторожной денежной политики, дальнейшей консолидации налоговой системы и ускорения структурных реформ. Такого подхода требовала простая и очевидная логика, но из-за организационных, административных и политических проблем на каждом шагу возникали новые препятствия. И поэтому выполнить задачу получилось лишь отчасти. В том числе, благодаря упорству ЦБ и его жесткой монетарной политике, удалось добиться дальнейшего снижения инфляции, а также – несмотря на значительное давление в период президентских выборов – сохранить коридор, ограничивавший колебания обменного курса рубля.
А вот ожидавшегося всплеска деловой активности не произошло. В течение года у инвесторов сохранялись опасения, связанные с результатами выборов и состоянием здоровья Ельцина. Сказывалась и неспособность властей ускорить структурные реформы. Большое беспокойство вызывала неэффективность налоговой политики: из-за нее сохранялась высокая стоимость обслуживания ГКО и общая неуверенность в том, что процесс стабилизации будет продолжен. К концу года стало очевидно, что до долгосрочной стабилизации по-прежнему очень далеко и что на восстановление нормального уровня жизни в стране рассчитывать пока не приходится.
Большую тревогу вызывала ситуация с налогами. В утвержденной на 1996 год программе расширенного кредитования (EFF) предусматривалось, что дефицит федерального бюджета не должен превышать 4,2% ВВП в денежном выражении, и даже прогнозировалось, что за время исполнения программы он будет ежегодно снижаться примерно на один процентный пункт. Доходы бюджета в 1996 году планировались на уровне 11,3% ВВП (против 10,3% в 1995 году). На деле же все получилось совсем не так, причем это резкое ухудшение произошло уже в следующем, 1997 году: дефицит достиг 8,4% ВВП, а денежные доходы составили всего лишь 9,1% ВВП.
Эти проблемы, однако, не были каким-то уникальным явлением, с ними сталкиваются и в других странах с развивающейся экономикой. Так что России в наступавшем 1997 году предстояло в первую очередь обратить внимание на существенное сокращение доходов бюджета, на нарушения в структуре расходной части, на неплатежи и задолженности, а также на организационные вопросы, определяющие конкретный порядок распоряжения доходами и расходами. Что-то нужно было делать и с буксующей налоговой реформой, поскольку отсутствие результатов на этом направлении только обостряло проблему снижения доходов. В период 1992 – 1994 гг. доходы в отношении к ВВП снизились на 3,7 процентных пункта и в 1995 – 1996 гг. сократились еще на 2,5 процентных пункта.
Ахиллесовой пятой российских властей на рубеже 1997 года был сбор налогов. Суть проблемы заключалась в том, что российскую налоговую систему по-настоящему надо было бы не реформировать, а вообще построить заново.
Существовавшие ранее налоговые понятия, правила учета и порядок исполнения в процессе становления рынка стремительно устаревали, а соответствующие современным требованиям нововведения только сильнее все запутывали, поскольку система была ориентирована по-прежнему не на эффективный надзор за исполнением платежей, а на контроль за физическим производством.
Советская система учета и отчетности существенно отличалась от современной концепции налогообложения предприятий. Налогоплательщики обязаны были вести учет по строго определенным правилам, и не имело значения, насколько точно он отражал их хозяйственную деятельность (особенно когда речь шла о предоставлении услуг). Поскольку ценообразование тогда целиком зависело от калькуляции себестоимости, то на нее и обращалось особое внимание. В результате создавалось положение, при котором у производителя, продающего товар по цене ниже себестоимости, эта отрицательная разница все равно облагалась налогом. Объяснялось это тем, что при советском режиме вообще не предусматривалась возможность продажи товаров по цене ниже себестоимости, как бы при этом ни менялся спрос или структура производственных затрат. Помимо этого, из налогооблагаемой базы выводилось только очень ограниченное число затрат (освобождение не касалось даже таких традиционно выводимых за рамки налогооблагаемой базы расходов, как расходы на рекламу или выплаты процентов по кредитам). В результате налогооблагаемая база не отражала реальную стоимость хозяйственной деятельности и по сравнению с современными системами учета оценка прибылей получалась явно завышенной.
В административном плане, как и вообще во всех областях, связанных с использованием статистических данных, советская система предусматривала не приоритетный надзор за самыми крупными статьями, а механический подсчет общих итоговых сумм. В результате налоговики безуспешно пытались контролировать всех сразу вместо того чтобы тщательно отслеживать, скажем, 5% налогоплательщиков, но зато самых крупных, дающих основную массу налоговых поступлений. (Этот же недостаток был присущ и таможенной службе, и валютному контролю, и банковскому надзору.) В целом, под воздействием всех перечисленных факторов получалась налоговая система, управлять которой эффективно было просто невозможно. Многие из ее требований были просто не нужны, поскольку в рыночной экономике важен не объем, а стоимость, и управление предназначено не для контролирования, а для надзора.
Из-за этих особенностей системы складывался стереотип восприятия налогоплательщика как неисправимого жулика, ворующего у государства. Хотя самому налогоплательщику, возможно, просто некуда было деваться: соблюсти все нормативные требования он был не в состоянии, основные процедурные моменты не понимал и, к тому же, платил высокие штрафы за обыкновенные ошибки в подсчетах. Ему проще было перестать платить и уйти в теневой сектор, или прекратить инвестировать в производство, или попытаться решить проблемы, дав взятку. В силу этого налоговые сборы и падали, а система становилась все более и более коррумпированной.
Усугубляли проблему налоговых неплатежей два фактора, которые сами, в свою очередь, обусловливались отсутствием у государства достаточных средств, образуя своего рода порочный круг. Первый – это рэкет, или повсеместно существовавшие «крыши». Корни их появления вполне ясны. Заплатив налоги, налогоплательщик рассчитывает получить взамен от государства защиту и определенный набор услуг; если же у государства не хватает средств, умения и власти, чтобы их обеспечить, а уголовный элемент, наоборот, хорошо организован и способен поддерживать «порядок», то налогоплательщик предпочитает платить «налог» именно криминальным группировкам: их услуги – реальные. При этом налогоплательщик, естественно, отнюдь не склонен платить налоги дважды, и потому чем больше уходит «крышам», тем меньше достается государству и тем еще меньше его способность наладить предоставление реальных услуг.
Второй фактор, усугублявший проблему неплатежей в бюджет и одновременно ярко демонстрировавший коррумпированность и неэффективность экономики, – это неденежные формы взаиморасчетов. Как уже отмечалось, в результате снижения инфляции к середине 1990-х дала о себе дать слабость многих предприятий: они были не в состоянии произвести достаточно добавленной стоимости (а то и вовсе получали ее в отрицательном выражении), не находили достаточный спрос на свою продукцию, и движение наличности у них полностью нарушалось. Им ничего не оставалось как перейти на различные формы бартера. Одним из самых неприятных последствий этого становились задолженности по зарплатам и другие формы неплатежей.
При этом сам госаппарат, даже на федеральном уровне, подавал другим дурной пример. Не имея достаточных налоговых поступлений, он вместо оплаты за товары и услуги проводил разного рода взаимозачеты[97]. Со временем торговля зачетами превратилась в России в самостоятельный бизнес, тем более что налогоплательщикам было выгоднее рассчитываться по налогам именно таким образом, даже с применением дисконтной ставки. Естественно, все это только усугубляло проблему с наличными поступлениями в бюджет.
По этой причине все министры финансов, начиная с Бориса Федорова (1993 г.), фактически вынуждены были применять секвестр: Минфин просто не выделял средств для исполнения бюджетных расходов. В начале 1990-х гг. это было в какой-то степени правомерно, поскольку не было никакой ясности, что уже включено в бюджет, что утверждено, но еще в бюджете не прописано (особенно в случае с силовыми министерствами), а что – просто обещания профинансировать проект, которые нередко раздавали нуждающиеся в поддержке политики, в том числе и Ельцин. Со временем (и потом вплоть до 2001 года) положения, касающиеся секвестра, стали включать непосредственно в сам бюджет, указывая тем самым, что расходы не должны превышать имеющиеся реально финансовые ресурсы.
Трудность заключалась в том, что до создания системы казначейства (она была полностью введена только в 2002 году, после включения в нее силовых министерств) бюджетного контроля за распоряжением расходами не было[98]. Из-за этого даже при введении секвестра и ограничении наличного финансирования задолженность бюджета могла продолжать расти, что, в свою очередь, подталкивало к еще более широкому применению взаимозачетов.
Отсутствие эффективного контроля за бюджетными расходами причиняло российской налоговой системе ущерб, пожалуй, еще больший, чем все остальные упомянутые проблемы. Не имея казначейской системы, контролирующей распоряжение бюджетными расходами и фактические платежи, федеральное правительство просто не имело представления о том, каковы его и остальных органов власти бюджетные обязательства и на какие конкретно нужды оно отпускает средства. Государственные расходы выглядели как самый настоящий «черный ящик». При такой непрозрачности расходной части те, кто пользовался этим «черным ящиком» в собственных интересах, всячески старались сохранить все как есть. И поэтому к созданию федерального казначейства всерьез смогли приступить только в конце 1997 года[99], несмотря на то, что во всем мире давно признано, что хотя бы базовая казначейская модель является неотъемлемой частью любого дееспособного госаппарата и России в этой области с первых же дней была предоставлена обширная двусторонняя и многосторонняя техническая помощь.
Быстрых решений всех этих проблем быть не могло, и потому МВФ и российские власти искали эти решения в среднесрочном плане. Но, естественно, и в текущем режиме надо было все равно хоть что-то предпринимать. Но что? Для МВФ это был вопрос принципиального значения, поскольку фонд в своей работе традиционно настаивает на конкретных мерах, способных дать просчитываемые и поддающиеся проверке результаты. Олег Вьюгин недавно в беседе высказался по этому поводу в том смысле, что МВФ настойчиво предлагал новые меры по увеличению доходов бюджета, в том числе и повышение налоговых ставок, даже тогда, когда уже было ясно, что в среднесрочном плане реформа будет идти в обратном направлении. По мнению Вьюгина, фонду, скорее всего, просто некуда было деваться, ведь ему нужно было ориентироваться на какой-то известный показатель, и потому данные о непрозрачных расходах (неизвестный показатель) не годились, полагаться с уверенностью можно было только на сведения о доходах, да и то лишь на поддающемся надзору федеральном уровне.
… И с банками
На рубеже 1997 года озабоченность вызывали еще два момента, относящиеся к области полномочий Центрального банка. Первый из них – лишь жалкое подобие банковской системы в тогдашней России. Систему составляли более 2000 учреждений, но в основном это были маленькие, так называемые «карманные» банки, исполнявшие, по сути, роль казначейского отдела при каком-нибудь предприятии. Многие из них смогли получить лицензию, в том числе на ведение валютных операций, воспользовавшись мягкостью нормативных требований, действовавших в начале 1990-х гг., и впоследствии занимались лишь проведением непрозрачных операций по поручениям своих владельцев[100].
Руководство ЦБ сумело преодолеть серьезное сопротивление и в 1996 году впервые ввело требование об обязательном минимальном уставном капитале. Но по закону у коммерческих банков было три года на то, чтобы привести свой капитал в соответствие с этим требованием, а в 1999 году, буквально накануне вступления этой нормы в силу, новый совет директоров ЦБ под руководством уже Виктора Геращенко его просто отменил. Вновь это требование, с такой же трехлетней отсрочкой, было введено только в середине 2002 года, когда председателем ЦБ стал Сергей Игнатьев.
Проблемным был также вопрос, связанный с регулированием и либерализацией движения капиталов. По этому поводу высказано много неоправданно критических замечаний, звучали обвинения в том, что российские финансовые рынки открыли преждевременно и что именно это и вызвало августовский кризис 1998 года. Суть обвинений сводилась к следующему: в отсутствие надежной банковской системы и ответственной фискальной политики, в условиях только еще развивающегося рынка, когда трейдеры очень чутко реагируют на любые сигналы, преждевременное предоставление им возможности свободно инвестировать в государственные обязательства и одновременно так же свободно изымать свои средства неизбежно приведет к краху. Однако в этом и подобных аргументах не учитываются некоторые объективные обстоятельства. Россия в июне 1996 года приняла на себя обязательства, предусмотренные Статьей VIII Устава МВФ, и тем самым разрешила документированные текущие операции в валюте в торговле, туризме, платежах за услуги и т. п., в число которых в соответствии с обычной международной практикой входит и выплата процентов на операции с капиталом.
При этом МВФ никогда не предлагал, а российские власти не проводили либерализацию операций по валютным счетам. Даже при том, что как-то упорядочить регулирование в этой области явно следовало. В осуществлении валютного контроля участвовал целый ряд учреждений, все они постоянно искали свою выгоду и соперничали друг с другом, результатом чего стали постоянные жалобы на их коррумпированность и административный произвол. И тем не менее требовать отмены контроля за движением капиталов, даже и такого неэффективного, какой был тогда в России, абсолютно нелогично. Ведь внешние кредиторы, предоставлявшие стране займы для устранения дефицита платежного баланса и реструктуризации долгов, исходили из того, что правительство в рамках разумной макроэкономической программы позаботится о том, чтобы полученные от кредиторов ресурсы остались в сохранности внутри страны, в том числе за счет осуществления валютного контроля.
Однако в 1990-е гг. капитал вывозили из страны с завидной легкостью и в огромных масштабах. Впечатление было такое, что в сети контролирующих органов попадали или даже просто имели с ними дело только мелкие операторы и те экономические агенты (включая большинство инвесторов-нерезидентов), которые свои международные трансакции пытались вести в рамках запутанных нормативных и административных требований. К тому же, трансфертное ценообразование с использованием офшорных схем было тогда вполне законным, и злоупотребляли им в очень крупных масштабах. Так что на практике в политике предотвращения вывоза капиталов за счет валютного контроля было много слов и очень мало дела. Контролеры рапортовали о все больших количествах пресеченных нарушений, подразумевая при этом свое непрерывно растущее мастерство, но по сравнению с общим объемом вывезенного из страны капитала их «улов» был крайне незначителен. Я даже не раз говорил тогда, что лучше уж валютный контроль, наоборот, ослабить – в таком случае хотя бы будет шанс, что вывоз капитала сократится в силу возросшего доверия и устранения одного из рисков, связанных с хранением средств внутри страны.
Характерно, что когда во второй половине 1996 года рынок ГКО/ОФЗ открыли для инвесторов-нерезидентов, никто это не воспринял как какое-то новшество. Большинство крупных инвесторов-нерезидентов, желавших присутствовать на этом рынке, уже давно и так на нем работали по серым схемам. Что, кстати, и подтолкнуло в значительной степени ЦБ к принятию решения о его либерализации.
Наконец, по этому вопросу имелось и соображение стратегического характера. Чтобы добиться снижения инфляции и обеспечить долгосрочную макроэкономическую стабилизацию, необходимо было обеспечить дефицитному российскому бюджету, как и в других странах, финансовую подпитку за счет немонетарных средств. С этой целью в принятой на 1996 год программе EFF предусматривался двуединый подход. С одной стороны, ставилась задача сократить дефицит и соответственно потребность в привлеченном финансировании[101]. С другой – имелось в виду расширять и углублять внутренний финансовый рынок за счет интеграции с международными рынками капиталов – это позволяло одновременно добиваться снижения относительной стоимости заимствований. Но осуществили на практике, к сожалению, только вторую часть этой стратегии.
Стэнли Фишер как-то сказал мне, что в смысле финансирования международный рынок капиталов очень быстро начал играть в Россию главную роль, в том числе и дисциплинирующую. А ведь он, в отличие от МВФ, ошибок не прощает.
Подводя итог, можно сказать, что открытие внутреннего финансового рынка лишь узаконило уже существовавшую практику и было целенаправленной, продуманной акцией. Но условия, необходимые для его нормального функционирования, так и не сложились.