Глава 4
Первые шаги МВФ в России
Россия становится самостоятельной страной
При советской власти партнерство Международного валютного фонда и СССР казалось немыслимым, и так продолжалось вплоть до заключительного этапа правления Горбачева. СССР, правда, участвовал в учредительных мероприятиях фонда в 1944 году в Бреттон-Вудсе (штат Нью-Хемпшир, США) наравне со своими союзниками во Второй мировой войне, но от членства в фонде отказался. Со временем, приведя к власти в Чехословакии коммунистов, он и ее вынудил выйти из МВФ и потом последовательно выступал против политики и основных идей фонда[40] – советские руководители рассматривали фонд как инструмент западного капитализма и в первую очередь – внешней политики США. (Парадоксально то, что их взгляд на вещи сегодня практически безоговорочно переняли в лагере антиглобалистов.)
О том, как с развалом Союза начались и развивались отношения между Россией и МВФ, уже много и подробно писали другие авторы[41]. Я сосредоточусь на тех основных моментах, которые предшествовали чрезвычайным событиям 1997 – 2002 гг. и оказали в той или иной степени влияние на их развитие.
Когда в середине 1980-х годов мировые цены на нефть резко пошли на спад, любое сотрудничество с МВФ в СССР по-прежнему считалось абсолютно неприемлемым. Но в то же время росла потребность во внешних займах, без которых становилось невозможно поддерживать потребление внутри страны на прежнем уровне. Внутри советского госаппарата, в первую очередь в Министерстве внешних экономических связей, появились сторонники того, чтобы пересмотреть традиционно натянутые отношения с МВФ и Всемирным банком. Положительный опыт использования их финансовой помощи странами – членами СЭВ, в частности Венгрией, уже был, и сложилось мнение, что при соблюдении ряда условий это сотрудничество могло бы быть выгодным и для СССР[42].
Как рассказал мне один из высокопоставленных российских собеседников, в 1988 году инициативная группа чиновников из МВЭС передала в ЦК КПСС технически обоснованное предложение добиться внесения вопроса об экономическом сотрудничестве с Советским Союзом в повестку дня предстоявшей в июле 1989 года в Париже встречи глав «Большой семерки». За неформальным одобрением из ЦК последовали осторожные международные контакты с целью выяснить, на каких условиях можно было бы начать сотрудничество, в том числе представители инициативной группы получили подробную консультацию у давнишнего члена Совета директоров фонда от Бельгии Жака де Грота[43]. Но включить вопрос в повестку дня все-таки не успели, и Франсуа Миттеран лишь упомянул во время встречи о просьбе СССР рассмотреть этот вопрос подробнее. А через несколько недель пала Берлинская стена, и вниманием Запада всецело завладели осколки советской империи в Центральной Европе.
Тем временем и без того тяжелое экономическое положение в СССР еще больше ухудшилось вследствие распада СЭВ и разрыва торговых и финансовых связей с бывшими советскими сателлитами. Получив приглашение на очередной саммит «Большой семерки» в июле 1990 года в Хьюстоне, Михаил Горбачев обратился к западным странам с беспрецедентной просьбой о помощи. В ответ на нее лидеры «Семерки» поручили МВФ, Всемирному банку, ОЭСР и только что созданному ЕБРР срочно подготовить при участии ЕС обзор имеющихся в СССР условий и перспектив. У каждой из этих международных организаций были свои собственные уставные правила, традиции и системы руководства, и политическое решение заставить их работать сообща, да еще к тому же в авральном режиме и на виду у общественного мнения, могло создать лишь бюрократическую неразбериху. В конце концов руководители «Большой семерки», чтобы избежать дальнейших задержек с принятием решения, официально назначили организатором исследования МВФ. В первую очередь сыграло свою роль то, что фонд был в состоянии гораздо быстрее и эффективнее, чем все остальные, перераспределить свои людские ресурсы и перенастроить системы управления. Кроме того, Мишель Камдессю сразу почувствовал историческое значение поставленной задачи и решительно взялся за дело. Впрочем, вклад остальных организаций со временем оказался важным в том, что касается микроэкономики и структурных реформ.
Опыт работы в странах с коммунистическим прошлым у МВФ имелся: Китай, Вьетнам и Польша к тому времени уже являлись его членами. Но как налаживать нормальные отношения с Советским Союзом, представить себе было все равно очень трудно. Дело было не только в позиции советских руководителей, но и в трудностях, с которыми реально сталкивались западные лидеры с точки зрения политики и идеологии. Тогда ни о каком членстве СССР еще не могло быть и речи, и потому требовалось выработать какой-то особый, приемлемый для всех, механизм взаимодействия. В результате в октябре 1991 года СССР предложили «специальный ассоциированный» статус при фонде. Это давало МВФ возможность начать стандартный мониторинг советской экономики[44].
Процедурная новация позволила МВФ решить поставленную перед ним сложнейшую институциональную задачу и очертить отправные параметры интеграции бывшего советского лагеря в международную систему торговли, платежей и инвестиций. Можно лишь сожалеть, что она так и осталась невостребованной: всего через два месяца, накануне Рождества 1991 года, Советский Союз распался, и в условиях воцарившегося хаоса пришлось фактически начать все сначала. МВФ, правда, успел накануне этих событий направить свои миссии во все бывшие советские республики и создал тем самым основу для дальнейшего выстраивания отношений с каждой из них в отдельности, уже как с независимыми государствами.
Стала отдельным суверенным государством и Российская Федерация. Борис Ельцин и Егор Гайдар стали ее первыми президентом и премьер-министром. При этом к началу 1992 года страна находилась в ужасающем положении. Во-первых, как я уже отмечал раньше, перед ней стояла совершенно уникальная задача – реформировать колоссальных масштабов экономику в колоссальных масштабов стране, не имея при этом ни должных институтов власти, ни эффективного контроля центра над местами. Во-вторых, унаследованный от Советского Союза экономический потенциал находился в крайне изношенном состоянии. В-третьих, одновременно и повсюду прекратились экономические и торговые отношения, распались альянсы и нарушились интеграционные связи с остальными членами Союза.
С наступлением зимы возникла реальная угроза голода. Уже к осени 1991-го полки в магазинах опустели, и положение стало гораздо хуже, чем бывало в дефицитные советские времена. Дело ведь было не в том, что, отстояв час в очереди, ты купил буханку хлеба, а вот масла в продаже не оказалось. Товаров просто не было вообще, никаких. Таким образом дали знать себя копившиеся годами провалы советской экономической системы, и было бы неверно винить во всем Горбачева, якобы не справившегося с экономическими задачами.
Оба последних советских премьер-министра – Николай Рыжков и Валентин Павлов – пытались что-то решить путем нормирования продуктов питания. Ничего нового для граждан в этом не было, разве что повсеместное распространение карточной системы к концу 1991 года произошло резче, чем раньше. Люди ворчали, но ничему при этом не удивлялись. Когда в начале зимы 1992 года в Верховном Совете создали специальную чрезвычайную комиссию, она скептически отнеслась к классово чуждым «гарвардским мальчикам»[45]. Комиссии было просто не до них: все свое время она посвящала организации срочных поставок продовольствия в Москву и в другие регионы, где угроза голода была особенно сильной.
У ученых-экономистов имелись конечно же свои соображения и предложения. Но непонятно было, кто вообще в состоянии что-то из них выбрать. Обсуждали тогда и публично, и между собой в основном варианты поэтапных перемен, финансирование которых должен был взять на себя Запад. Но многие уже понимали, что на поэтапность просто не осталось больше времени, и так думали отнюдь не только политики и ученые.
Попытаться понять, насколько тяжелы были условия после развала Союза и насколько глубоко они своими корнями уходили в советское прошлое, нужно, по-моему, обязательно. В этой связи очень показателен рассказ моего российского друга Дмитрия Волкова: «Представь, что тебе нужно было получать детское питание на местной молочной кухне. Происходило это вот как. Ты вставал в пять утра и отправлялся стоять в очереди. Отстояв минут сорок, ты получал свою дневную порцию молока и кефира. Выдавали ее только после предъявления паспорта и рецепта от врача, причем на день ее хватало еле-еле. А увеличить дневной рацион врач соглашался, только если была официальная справка, что твой ребенок прибавляет в весе меньше, чем положено. Причем работники молочной кухни все равно относились к таким надбавкам с подозрением, перепроверяли подпись врача и предупреждали, что годится она только на три дня. Самое же печальное на той молочной кухне было – старушки, которые пытались влезть в очередь или просто выпрашивали хоть что-нибудь для себя. Ведь в государственных магазинах ничего не было, а рыночные цены им были не по карману».
Беспомощность политических руководителей молодой Российской Федерации усугубляло то, что они не имели возможности получать займы на международных рынках. Еще до них правительство Горбачева, пытаясь предотвратить катастрофу, вместо радикальной смены политики заморозило личные сбережения граждан, ввело обязательное нормирование базовых продуктов и растратило легендарный советский золотой запас и валютные резервы страны на закупки товаров народного потребления за рубежом[46]. Кроме того, в конце 1980-х гг. оно получило крупные кредиты от правительства Германии (в знак благодарности за помощь в воссоединении этой страны), а также от частных банков и других кредиторов.
До тех пор Советский Союз всегда безупречно платил по своим обязательствам и имел высокий международный кредитный рейтинг. Но в ноябре 1991 года обслуживавший внешнюю торговлю СССР Внешэкономбанк оказался не в состоянии погашать государственные долги. Даже личные вклады и средства предприятий на его валютных счетах пришлось заблокировать (всего около 11 млрд долларов), поскольку реально советский режим их к тому времени уже потратил и существовали они только на бумаге. Так что зимой 1992 года помочь России могли только иностранные правительства, руководствовавшиеся политическими соображениями. А они настаивали, чтобы сначала были урегулированы вопросы задолженности, унаследованной от Внешэкономбанка, и достигнуты необходимые договоренности с МВФ.
Такова была ситуация, в которой новое правительство России пришло к власти. О том, могло оно тогда что-то сделать иначе или не могло, впоследствии много и бурно спорили, но с учетом имевшихся, а не гипотетических условий так и остается не ясным, какие конкретно другие решения могли оказаться более эффективными. Те, кто критикуют политику Гайдара и пришедшего ему на смену Черномырдина, высказывают часто прямо противоположные мнения, но при этом никто пока так и не предложил хоть какой-нибудь альтернативный вариант реально осуществимой в имевшихся тогда условиях политики. В любом случае нельзя не признавать, что эти руководители пытались на деле проводить разумную политику в абсолютно для них новых и незнакомых условиях.
Если все же думать о несостоявшихся альтернативах, то стоит подчеркнуть, что все могло выйти хуже – причем намного – чем вышло на самом деле. Миру очень повезло, что некоторые из вероятных вариантов не стали реальностью. В России, например, вполне мог разыграться югославский сценарий с выходом на сцену своего Милошевича. Вообще, довольно естественно было ожидать, что Ельцин, как и такие же, как он, бывшие советские руководители в Туркменистане и Узбекистане, очень скоро перестанет заигрывать с демократией и начнет всерьез закручивать гайки. И даже при том, что во времена Ельцина чрезмерная власть олигархов порой начинала ставить под угрозу будущее национальной экономики, все-таки до таких безобразий, какие творились на Украине в эпоху Кучмы, в России дело не дошло. Наконец, ни Ельцин, ни его преемник не пошли по пути нынешнего президента Белоруссии и не пытались сохранить госконтроль над всеми видами экономической жизни.
Появление МВФ в России
Ввиду остроты текущих политических проблем, хронических финансовых трудностей и очевидной нужды в срочной технической помощи, в России вскоре после развала Союза начали активно работать различные западные доноры и учреждения, и в том числе МВФ. Уже весной 1992 года, пока Россия еще только готовилась стать членом фонда, эксперты МВФ уже участвовали в разработке экономической программы Гайдара. А 1 июня 1992 года Российская Федерация стала 162-м членом МВФ и получила долю в его капитале (так называемую квоту) чуть меньше 3%[47] (структура и порядок деятельности МВФ описаны в Приложении).
Вообще, после образования на месте СССР новых независимых государств в МВФ произошли довольно серьезные изменения. Фонд и сам по себе под наблюдением представителей акционеров – Совета исполнительных директоров – периодически проверяет эффективность своих механизмов финансирования, предоставляемых консультационных услуг и собственной управленческой структуры и потому чаще всего вполне в состоянии провести в жизнь инновационные предложения, выдвигаемые директором-распорядителем. Но после развала СССР изменения в организационной структуре МВФ потребовались в экстренном порядке.
В январе 1992 года в фонде было создано 2-е Европейское управление, уполномоченное вести дела со всеми пятнадцатью бывшими советскими республиками[48]. В этом регионе поначалу было много общих проблем и задач: валютная реформа, внутрирегиональные торговля, финансирование и долги, права собственности и инвестиционные потоки. Их-то новому управлению и предстояло решать, хотя со временем этот общий региональный характер проблем и стал постепенно исчезать (особенно после того, как прибалтийские республики наладили собственные отношения с внешними партнерами). Возглавил новое управление опытный и влиятельный чиновник британского минфина Джон Одлинг-Сми.
В июне 1992 года совет директоров МВФ утвердил выделение России кредита stand-by для поддержки ее экономической программы на текущий год[49]. Главным условием было требование либерализовать и объединить валютные биржи, на которых конвертировался рубль, что и было сделано к началу июля. В остальном условия были более умеренного характера, чем полагается обычно в рамках кредитной политики фонда, когда речь идет о выделении первого транша. Доступ к средствам в данном случае был предоставлен не поэтапно, а сразу. Свой 1 млрд долларов Россия выбрала полностью в декабре 1992 года. Однако осуществление программы, под которую выделялись деньги, вскоре после ее принятия пошло совсем не так, как предполагалось. Это был очевидный провал, и он позволил сразу осознать, что стандартная политика МВФ, которая заключалась в предоставлении оперативной помощи странам, испытывающим временные трудности с текущими платежами, в случае с Россией не годилась: проблемы в этой стране были совсем иного характера и не имели очевидного решения[50].
Появилось первое понимание того, что выход из кризиса займет гораздо больше времени и что потребуется обратить гораздо большее, чем обычно, внимание на техническую помощь и на создание новых институтов. Стало ясно, что при хрупкости нового госаппарата, слабой подготовке чиновников, недостатке рыночных ориентиров и политической воли финансовая поддержка со стороны МВФ должна значительно превосходить выделенную в первом транше и при этом предъявляемые фондом условия в лучшем случае не должны быть чересчур строгими. В свете этих соображений через какое-то время члены МВФ пришли к общему согласию относительно того, что необходимо выработать новый подход. Среди прочего был взят на вооружение новый специальный инструмент кредитования, так называемый механизм финансирования системных преобразований (STF).
6 июля 1993 года МВФ одобрил новую экономическую программу для России на текущий год, предъявив в качестве главного условия требование либерализовать процентную ставку. Одновременно был выделен первый транш по программе STF в 1,5 млрд долларов.
Второй транш STF был одобрен 25 апреля 1994 года. Он предназначался для поддержки экономической программы российских властей на текущий год, и опять были сразу же предоставлены 1,5 млрд долларов. Но осуществление программы оставалось по-прежнему неудовлетворительным, даже при том, что предъявляемые условия были сильно ограничены[51]. Оговорюсь, что анализ российских экономических программ не входит здесь в мои задачи. Интерес скорее представляет попытка посмотреть, как МВФ и российские власти пытались улучшить исполнение этих программ, или, точнее сказать, как это снова и снова пытался сделать МВФ.
Очень существенной особенностью тогдашнего сотрудничества фонда с Россией была его крайняя односторонность. Причем она была в новинку и для самого МВФ. Для фонда привычна ситуация, которая наблюдается в большинстве других, даже малых стран, – когда старшие чиновники имеют, как правило, неплохую экономическую подготовку (нередко наравне с их коллегами из МВФ), и еще до начала переговоров, даже в кризисных ситуациях, они подробно обсуждают между собой предстоящий им выбор приоритетов и возможных решений. Как минимум, правительства дают своим подчиненным достаточно ясно сформулированные политические директивы. И потому переговоры с МВФ идут по существу вопросов, разногласия выявляются с самого начала, а затем в процессе взаимного осмысления они устраняются и вырабатывается согласованная экономическая программа. В самом плохом варианте случается так, что сотрудники МВФ имеют ясное представление об экономических аспектах и о решениях, хорошо себя зарекомендовавших в аналогичных условиях в других странах, однако плохо осведомлены о конкретных условиях на месте. Но при этом местные должностные лица, которые, возможно, не понимают экономическую динамику, тем не менее полностью владеют информацией об экономических и юридических препонах, об институциональных механизмах и о политических и социальных реалиях внутри их страны.
В России ничего подобного не происходило. Остается только удивляться, насколько мало тогда возникало разногласий по поводу целей программ и способов их достижения. А при том, с какой легкостью российская сторона соглашалась с предложениями МВФ, даже несколько странно, почему опытные сотрудники фонда не заподозрили неладное. С другой стороны, поскольку Россия только-только вышла из долгой изоляции от внешнего мира, им, конечно, было нелегко сразу понять все местные особенности. Как и многие другие иностранцы, они совершенно точно были введены в заблуждение преобладавшим стереотипным представлением о России как о стране,
в которой все находится под жестким контролем из центра. Если бы они лучше понимали, что произошел полный распад этой централизованной власти, то они, скорее всего, яснее осознали бы, какого масштаба задача перед ними стоит. Но поскольку такого понимания тогда не было практически ни у кого, то и МВФ, и его акционеры из числа «Большой семерки» отсутствие политической воли в России списывали не на неизбежную нехватку управленческого и административного потенциала, а на неудовлетворительное осуществление принимаемых программ.
А ведь было крайне важно, чтобы российские чиновники активно отстаивали интересы своей страны и именно возражали «понаехавшим» из Вашингтона и плохо разбирающимся в местных реалиях иностранцам. Отсутствие такой решимости, видимо, связано с тем, что в постсоветской России четкого механизма для принятия решений в правительстве еще просто не было, как не было и людей, хорошо разбирающихся в предмете, умеющих конструктивно вести переговоры, способных идти на компромиссы и брать инициативу на себя, не дожидаясь санкции сверху[52].
Случались, конечно, и исключения. Помню одну острую дискуссию в Минфине в конце 1993 года. Команда МВФ настойчиво пыталась доказать первому заместителю министра Вавилову, что для смягчения крайне тяжелых для населения последствий экономических потрясений необходимо создать развитую систему социальной защиты, а для этого, в свою очередь, внятно обозначить политическую задачу и выделить помощь из бюджета. Вавилов, тем не менее, наши аргументы отверг и решительно возразил: «У нас больше 70 лет социальным экспериментированием занимались, и все без толку. Хватит!»
Не стоит забывать, что властные центры в российском правительстве были сильно раздроблены, и это тоже никак не способствовало выработке дальновидной политики и уж тем более согласованных инструкций для ведения переговоров с фондом. К тому же, министры финансов сменяли друг друга как в калейдоскопе, и каждый новый министр считал, что обязательства его предшественника он выполнять вовсе не обязан[53]. Дополняли картину личные амбиции и интересы руководителей. Всем, например, было известно, что монополию «Газпрома» трогать нельзя ни в коем случае, поскольку ее опекал сам премьер-министр[54].
В этих обстоятельствах российские экономические программы начала 1990-х гг. выглядели, конечно, нереалистично, осуществить их поэтому было крайне сложно, и объективному надзору они поддавались с трудом. МВФ пытался идти навстречу, менял свою политику, разрабатывал новые специфические инструменты, но успешнее реализация программ от этого не становилась. Камдессю по этому поводу сказал мне: «Ни с одной другой страной – членом фонда не было связано столько постоянной напряженности в отношениях с остальными членами, сколько ее возникало, пока шел поиск решений для российских проблем и предпринимались попытки как-то вписать Россию в рамки устоявшейся политики МВФ».
Члены совета директоров МВФ и власти в их странах действительно постоянно высказывали свою озабоченность по поводу России, поскольку считали предоставляемый ей режим исключительным. Они обращали внимание на то, сколько фонд выделял на Россию людских ресурсов и отводил рабочего времени своих руководителей и Совета директоров, какую оказывал техническую помощь и какой доступ обеспечивал к заемным средствам сверх квоты[55]. Но особо отмечалось то, что МВФ не применял к России свою обычную политику в вопросе об условиях финансирования. Следует отметить, что в плане финансовых аспектов деятельности МВФ этот вопрос крайне важен. Свои финансовые ресурсы МВФ предоставляет странам только на определенных условиях: они обязуются проводить согласованную с фондом политику и формулируют ее в виде цельной экономической программы, результатом которой должно стать устранение дисбаланса счета текущих операций и погашение кредита МВФ. А Россия, казалось, имела склонность подписывать документы, забирать деньги, но при этом из всех взятых на себя обязательств исполнять только предусмотренные в соглашении так называемые предварительные меры – то, что требуется сделать до, а не после выделения транша. И так как надежд на осуществление обещанной политики не оставалось, акцент в переговорах с Россией об очередных кредитах стали действительно делать исключительно на этих предварительных мерах. Но и тут российские власти сумели найти для себя выход. Они на переговорах соглашались с очередным предлагаемым политическим решением, а потом фактически выхолащивали его, вводя всяческие законодательные, административные и процедурные ограничения.
Только к 1995 году появилась надежда, что худшее в России уже позади. Страна вроде бы приступала наконец к осуществлению экономической программы, обеспеченной уже обычными механизмами финансирования МВФ. 14 апреля 1995 года была подписана договоренность stand-by на год, в которой впервые предусматривалось ежемесячное поэтапное выделение средств в зависимости от результатов надзора за ходом осуществления программы[56]. Ежемесячный график являлся признанием того, что ввиду отсутствия надежных показателей экономическая ситуация в стране остается неясной и поэтому существует необходимость в гибком реагировании на реальный ход исполнения программы: требовалось иметь возможность быстрыми корректировками не давать ей сбиваться с курса.
На этот раз российское руководство сумело обеспечить исполнение согласованных задач. Месяц за месяцем оно достигало очередных промежуточных целей и выполняло свои обязательства вполне образцово даже по стандартам МВФ. Еще удивительнее было то, что инфляция снизилась с 307,5% в 1994 году до 198% в 1995-м и 47,9% в 1996 году. Одновременно валютный запас (включая золото) вырос с 6,5 млрд долларов на конец 1994 года до 17,2 млрд долларов на конец 1995 года. А дефицит федерального бюджета сократился с 11,4% ВВП в 1994 году до 6,2% ВВП в 1995-м. В конце туннеля, казалось, забрезжил свет.
При этом, и тогда, когда МВФ только делал в России свои первые шаги, и позднее «Большая семерка» пыталась направлять события исходя из своих политических интересов. У меня в то время было впечатление, что итальянцам и англичанам в первую очередь хотелось наладить деловые связи, немцев больше всего заботило погашение огромных кредитов, выданных еще Советскому Союзу, французы пытались взять на себя ведущую роль в деле интегрирования России в западное сообщество (а заодно, возможно, возобновить свой исторический альянс с ней, но теперь уже не против Германии, как сто лет назад, а в противовес Соединенным Штатам), ну и японцы стремились согласовать наконец мирный договор с Россией и тем самым закончить официально Вторую мировую войну. Однако в первую очередь, конечно, играло свою роль настойчивое желание США ускорить нормализацию и преобразования в России. И Буш-старший, и Клинтон всячески способствовали скорейшему ее вовлечению в американскую систему геополитических интересов.
На начальных этапах «Большая семерка» играла крайне важную роль. Поэтому членам этого клуба настоятельно требовалось достигнуть взаимного согласия относительно необходимых мер. В 1991 – 1993 гг. тут сказалось влияние Германии, которая настойчиво требовала, чтобы сначала был упорядочен вопрос с долгами России, а уж потом ей выделяли помощь. При этом, с учетом требований «Семерки» и правил Парижского клуба, реструктуризации долга должно было предшествовать принятие программы МВФ. Таким образом на МВФ и легла обязанность обеспечить необходимую поддержку в этой части всего глобального замысла.
Остальных членов «Большой семерки» медленный темп решения проблем не устраивал. Им хотелось, чтобы МВФ начал играть более серьезную роль: через него можно было проводить, не подвергаясь постоянному контролю со стороны национальных парламентов, масштабную финансовую помощь и одновременно обходить правило консенсуса самой «Семерки». Однако в отношениях МВФ с «Большой семеркой» быстро возникла напряженность, особенно в связи с недовольством США. Вашингтону казалось, что финансирование и помощь в осуществлении реформ в России идут слишком медленно.
Недовольство работой фонда достигло своего апогея, когда в июле 1993 года на саммите в Токио[57] лидеры «Семерки» учредили Группу осуществления поддержки G7, открыв ее представительство в Москве. На эту Группу была возложена задача координировать усилия «Семерки» в России напрямую, в обход МВФ. Вдохновителем этой акции были США, остальные члены клуба отнеслись к ней весьма настороженно. Так что довольно скоро работа Группы в Москве велась уже фактически через американское посольство, а львиная доля выделенных ей средств шла на составление колоссальной базы данных о двусторонней помощи и на лоббирование в российском правительстве вопроса о том, чтобы предоставляемая техническая помощь (например, те же поставки компьютеров в школы) на облагалась налогами. Все это имело целью как-то оправдать существование Группы, но в 1997 году ее деятельность все равно начали сворачивать.
Растущее участие МВФ в реформах
Относительно начала сотрудничества между МВФ и Россией существует довольно распространенный миф: считается, что Запад пытался использовать фонд, чтобы обеспечить переизбрание Ельцина в 1996 году. Логика у сторонников этой теории простая: в марте 1996 года МВФ утвердил трехлетнюю программу расширенного кредитования (EFF), и в этом временном совпадении они и усматривают главное доказательство существования «сговора»[58].
Дело было, естественно, совсем не так. Даже если оставить в стороне очевидное соображение о том, что МВФ в силу своей природы не занимается обеспечением результатов на выборах в странах – членах фонда[59], то все равно распространители мифа упускают из вида некоторые важные моменты. Во-первых, когда члены фонда, успешно завершив одну программу, обращаются с просьбой возобновить помощь в рамках новой программы, МВФ к таким просьбам относится положительно – это стандартная практика. Особенно если речь идет о том, чтобы успешно исполненный stand-by развить в более масштабную программу расширенного кредитования, каковой является EFF. А во-вторых, в тех случаях, когда предыдущая программа была осуществлена практически безупречно, стандартные правила МВФ точно так же не требуют и проведения предварительного мониторинга.
Таким образом, политическую мотивацию в действиях МВФ скорее можно было бы найти, если бы он тогда, в начале 1996 года, отказал России в заключении новой договоренности. Поскольку иных причин для отказа, кроме неуверенности в результатах грядущих выборов, у фонда не было и быть не могло. А с точки зрения МВФ победа или поражение Ельцина вообще не имели критического значения, поскольку правительство его преемника несло бы перед фондом все обязательства, взятые на себя предшественником. Случись же ему от них отказаться, МВФ просто прекратил бы выделение траншей. До выборов их было запланировано всего два, а все остальные приходились на последующий период, так что в системе поэтапных ежемесячных выплат даже была заложена своего рода гарантия[60].
Эта новая российская программа EFF была задумана масштабно. Ее цель заключалась в том, чтобы консолидировать макроэкономическую ситуацию в условиях низкой инфляции и стабильного обменного курса и одновременно заложить основу для экономического роста и завершить переход к свободному рынку. Структурным реформам в программе было посвящено целых 12 глав. Составители учли положительный опыт стран Центральной и Восточной Европы, а также других экономик с централизованным планированием. Свои рекомендации представили Всемирный банк и другие учреждения. На подготовительном этапе российское правительство провело семинары с участием ведущих специалистов по каждой группе вопросов. В упрек авторам программы можно было поставить, пожалуй, только то, что они ее просто перегрузили: среди сотрудников МВФ в шутку говорили об эффекте «рождественской елки», поскольку все эти «блестки» и «серпантины» мешали сосредоточиться на главном.
Поэтапное ежемесячное выделение кредита предусматривалось до конца года, и эта предосторожность охватывала период неуверенности непосредственно до и после предстоявших президентских выборов. Затем, в 1997 году, Россия «переходила в старший класс», и вступал в силу уже вполне обычный поквартальный режим мониторинга. Новым для вообще всех программ МВФ стал особый критерий реализации, привязанный к соблюдению установленного минимального месячного уровня налоговых сборов. Не обеспечив этот минимум, Россия не получала права на следующий транш EFF. Этот критерий был введен потому, что собираемость налогов все еще была крайне неудовлетворительной, да и с контролем за расходами тоже были серьезные трудности[61].
Следует также учитывать, что в тот период работа с Россией представляла собой самый крупный проект в МВФ[62]. На этом направлении было задействовано больше всего сотрудников, а в период 1997 – 2000 гг. Россия была самым крупным заемщиком фонда. Был момент, когда все российские займы в сумме равнялись 19 млрд долларов, то есть составляли 360% квоты страны в капитале МВФ. Представить себе все это в более общем контексте будет легче, если, например, знать, что один только квартальный транш России в рамках EFF равнялся сумме всех средств, которые в период 1996 – 1998 гг. фонд в среднем выделял ежегодно 43 африканским странам.
Политическая борьба и общество
Если попытаться объяснить события последующего периода в процессе российских реформ, то первое, что должно прийти на ум, это влияние на него внутренней политической борьбы. Хотя многие наблюдатели в своих поисках простого объяснения всех многочисленных экономических провалов в России в 1990-е годы почему-то это соображение и упускают из виду
На политической арене в постсоветской России соперничали самые разные группы и властные центры. Их борьба была весьма запутанной и, конечно, проходила в основном скрыто от постороннего взгляда. В руках всего нескольких человек уже было сконцентрировано огромное богатство, которое они сколотили за счет по большей части откровенно незаконных схем, пользуясь несуразицами структуры ценовых соотношений и невообразимой неэффективностью бюрократического аппарата. При этом гражданское общество как таковое в стране отсутствовало, а унаследованная от советских времен правовая структура оказалась полна «дыр», СМИ редко блистали профессионализмом, но зато были предельно политизированы. И везде, на всех уровнях, процветала коррупция.
Помимо того, что полномочия федеральной власти были размыты, а функции министерств плохо разграничены, не были идеальны и те люди, которым выпало руководить реорганизацией страны. Они не были ни хорошими управленцами, ни выдающимися общественными деятелями. Особенно на первых порах, в правительстве и в кремлевских коридорах было больше всего мужчин в серых костюмах, которых узкие цеховые интересы волновали гораздо больше, чем абстрактные судьбы отчизны.
Сам Виктор Черномырдин, работавший премьер-министром с декабря 1992 года по март 1998-го, являл собой квинтэссенцию аппаратчика. Как и многие другие высокопоставленные чиновники – например, секретарь Совета безопасности Олег Лобов или первые заместители премьер-министра Олег Сосковец и Владимир Каданников. Назначение же на пост первого вице-премьера по экономике уже тогда процветавшего «олигарха» Владимира Потанина и сегодня воспринимается несколько ошеломляющим. Но даже и эти назначения – всего лишь верхушка тогдашнего российского политического айсберга. Появление же в правительстве компетентных людей с добросовестными намерениями, пусть и с непростой мотивацией, таких, как Гайдар и Чубайс, было, увы, исключительной редкостью.
После частично проведенных «радикальных» гайдаровских реформ многие россияне восприняли Черномырдина с облегчением, как символ стабильности. Если что и говорило в пользу членов его правительства, то, наверное, наличие у всех этих мужчин (женщин среди них не было) опыта руководства, накопленного на советской хозяйственной работе. Во всем остальном мире их бы с таким опытом, пожалуй, не утвердили бы на высшие правительственные должности, а вот в России многие считали, что это еще не худший вариант.
Парадоксально, что многие из этих людей хотя и не намеренно, но способствовали краху советской системы. Сам Черномырдин был в этом смысле ярчайшим примером, поскольку именно он вслед за начатой Горбачевым частичной децентрализацией вывел из своего тогдашнего министерства большую часть активов и создал на их основе монополию «Газпром». Такой же демонтаж осуществляли и другие, каждый на своем уровне государственной машины. Начатые в конце 1980-х гг. скромные на первых порах реформы советской системы хозяйствования предоставили большую самостоятельность не только крупным чиновникам в центре, но и мелким бюрократам на местах, и все они стали активно искать любые возможности обогатиться. Бюджетные средства беззастенчиво использовались для личной наживы. Вера в то, что власти по-прежнему контролируют ресурсы, постепенно исчезала, и следом начало рушиться все, на чем держалась советская система.
Политолог Стивен Солник в своей книге[63], объясняя тогдашние события в СССР, использовал очень точный образ. Он сравнил институты советского государства с банками, из которых вдруг побежали вкладчики; руководители всех уровней спешили забрать в своем ведомстве свой «вклад», прежде чем навсегда захлопнутся двери их бюрократического «банка». Когда в каком-нибудь настоящем банке начинается паника среди вкладчиков, предсказать его скорый крах – дело нехитрое, и то же самое в полной мере применимо и к государственному институту, к которому вдруг пропало доверие. Разница только в том, что «бегущие» чиновники уносили с собой не свои законные деньги, а присвоенное госслужащим госимущество. Так что советские государственные институты не просто умерли своей смертью. Их активно растащили по углам чиновники, хватавшие все доступные активы, многие из которых были к тому же вполне ликвидны. Катализаторами развала государства стали его же служащие. С того момента, как среди «вкладчиков» началась паника, они не просто начали растаскивать государственные ресурсы – они тащили самое государство.
Понятно, что работать с ними и с таким государством крайне трудно. Многие, кто следил за разворачивающимися в России событиями, ясно отдавали себе в этом отчет, и Камдессю в том числе. Но выбора не было, и даже в этом властном вакууме нужно было хоть как-то начинать двигаться вперед. Тогдашний ключевой заместитель министра финансов Олег Вьюгин сказал как-то мне: «МВФ сыграл очень важную роль и помог убедить российских чиновников, работавших в условиях крайней децентрализации, что для восстановления в России функций современного государства необходима централизация власти»[64].
Когда экономическая политика позволила хоть как-то стабилизировать положение и встала более масштабная задача по обеспечению эффективного и справедливого функционирования капитализма и проведению необходимых для этого структурных реформ, главной трудностью было именно то, что в России никто не обладал реальной властью. Вернее, существовало несколько борющихся за власть группировок, каждая из которых имела свои приоритеты. К тому же, происходила смычка между новым классом предпринимателей и госаппаратом. Не имея собственных сил, государство стремилось заручиться поддержкой этих экономически сильных и влиятельных людей или, как их теперь называют, олигархов. В результате сложилась благоприятная среда для процветания большого бизнеса (причем не важно – частного или фактически государственного), в которой победа достигалась за счет поддержки со стороны государственных структур.
Другими словами, государство попало в зависимость от ведущих игроков на экономическом поле и далее уже заручалось их поддержкой в обмен на эксклюзивную ренту, даже в тех случаях, когда эти игроки и так уже были достаточно сильны и вполне могли выжить без посторонней помощи. Таким образом, из-за своей слабости (то есть финансовой несостоятельности) государство, само вынужденное бороться за выживание, приучило своих экономических агентов к стратегически крайне нежелательному способу ведения дел.
В защиту Черномырдина можно сказать, что он, по крайней мере, был готов учиться. Другое дело, что это его обучение, в процессе которого он из высокопоставленного аппаратчика превратился в «крепкого хозяйственника» и потом – в убежденного реформатора, слишком затянулось. Тем не менее, на момент его отставки в марте 1998 года он, похоже, уже свято верил в силу монетаризма и был полон решимости добиваться макроэкономической стабилизации. Камдессю верил, что с таким человеком имело смысл потратить время на личное общение в надежде на то, что, поверив руководителю МВФ лично, он будет больше расположен соглашаться и с советами фонда. Не будучи горячим поклонником русской бани или выездов на охоту, он тем не менее откликался на энтузиазм Черномырдина по этой части, надеясь, что таким образом можно достичь лучшего взаимопонимания.
Читателю теперь уже должно быть ясно, что в 1990-х гг. МВФ играл в стране весьма специфическую роль. Советников в Москве тогда было много – сотрудники Всемирного банка и других международных учреждений, представители научно-исследовательских центров, такие как Андерс Аслунд, Ричард Лэйард и Джеффри Сакс, финансовые атташе стран «Большой семерки». У всех у них были свои доверительные отношения с российским руководством, но никто из них не имел такого постоянно обновляемого и всеобъемлюещего представления о макроэкономической ситуации, как МВФ.
Происходило это не в последнюю очередь и потому, что только фонд был в состоянии подкрепить свои политические рекомендации существенными финансовыми ресурсами[65]. При этом сотрудники МВФ всегда старались держаться в тени, и потому их фактически непрерывное присутствие в Москве было не так заметно. Однако они, тем не менее, постоянно работали с конфиденциальной информацией, участвовали в составлении проектов предложений по экономической политике и консультировали по вопросам альтернативных стратегий, основываясь на собственном опыте работы в других странах.
Логично спросить: если отношения были настолько насыщенны и доверительны, то как тогда понимать утверждения Камдессю и автора этой книги, что конечный результат очень мало зависел от роли МВФ?
Ответ между тем прост. Он вытекает из уже сказанного о слабости государственной власти в постсоветской России. Вьюгин по этому поводу тонко подметил: «Мог ли Фонд действовать эффективнее, чем правительство России, чья политика, поддерживаемая им, сталкивалась с ограничениями в плане согласования и исполнения решений?» Смысл здесь в том, что, хотя обе стороны работали над составлением экономических программ в очень доверительном режиме, сами программы, тем не менее, «работали» плохо. Отсюда и вывод о второстепенном значении роли МВФ в России.
Необычной в тогдашней России для стороннего наблюдателя была еще и некая сезонность политической жизни. Поясню на конкретном примере. В начале 1998 года миссия МВФ готовила проектировки платежного баланса на год и пыталась выяснить, получится ли увеличить валютный запас до рекомендованного уровня. В ответ в правительстве неизменно заявляли с уверенностью, что это невозможно, поскольку валютный запас всегда резко сокращается сначала в сентябре и потом в январе. Причем экономический анализ подтверждал, что они правы и что в этом процессе действительно наблюдается именно такая сезонность. Однако трудно было поверить, что в постсоветской России уже устоялся какой-то типичный порядок поддержания платежного баланса: его ведь вообще хоть как-то планировать начали только в 1995 году. Но какая-то связь явно существовала.
На практике все выглядело следующим образом. Поскольку согласованная политика проводилась плохо, то к сентябрю неудовлетворительность ее результатов становилась очевидной, и на рынке все начинали избавляться от рубля. А в январе казна в массовом порядке гасила просроченные задолженности и производила политически значимые выплаты, что приводило к росту ликвидности и усилению давления на национальную валюту. Так что с 1992-го по 1998 год в России стабильно наблюдался экономический цикл, обусловленный политическими факторами: во втором квартале года ведется серьезная работа по осуществлению политики в рамках новой программы (договоренности с МВФ обычно подписывались именно в это время) и результаты пока кажутся многообещающими; в третьем квартале появляется некоторая успокоенность, начинаются осложнения, и программа постепенно сбивается с курса; в четвертом квартале воцаряется чувство неизбежности провала, серьезные усилия прекращаются и уже проявляются последствия этого; в первом квартале в политическом истеблишменте происходит переполох и власти, сжав зубы, берутся за разработку очередной программы в надежде справиться-таки на этот раз с проблемами. Далее начинается следующий цикл. В 1999 году три правительства – Примакова, Степашина и Путина – приложили немало усилий, чтобы наконец избавиться от этой порочной цикличности.
После президентских выборов в 1996 году все признавали, что из-за сопутствовавших политических передряг было упущено ценное время. Но при этом считалось, что избежать такой потери было практически невозможно, зато уж теперь предоставлялась возможность начать двигаться вперед быстрыми темпами. И если бы не постоянные болезни Ельцина, то, может быть, так бы оно все и случилось. Хотя не следует сбрасывать со счетов, что коммунисты и их союзники в декабре 1995 года победили на выборах в Думу, что Чубайс очень спешил провести залоговые аукционы[66] и что сами президентские выборы вызвали много нареканий.
И еще нужно помнить, что приходилось к тому же иметь дело с банкирами Михаилом Ходорковским (который тогда руководил банком «Менатеп»), Александром Смоленским и Владимиром Потаниным, с претендующим на роль вершителя политических судеб Борисом Березовским, с медийным магнатом Владимиром Гусинским и прочими. Все они в начале 1990-х баснословно обогатились, к середине десятилетия уже в целом контролировали СМИ и имели все возрастающее влияние на администрацию президента. А он, в свою очередь, подчас производил впечатление нерешительного правителя, впавшего в зависимость от их богатств и неспособного больше без их помощи справиться с политическими противниками. Такое впечатление особенно усилилось после того, как его переизбрали в 1996 году на второй срок[67].
Международная политика
Последствия предшествовавших десятилетий, отмеченных воинственностью и недоверием, продолжали сказываться на отношениях между Россией и Западом. Западные политики стремились принять участие в российских делах, но с минимумом затрат. Это особенно ярко выражалось в выжидательной позиции, которую в 1989 – 1992 гг. с подачи советника президента по вопросам национальной безопасности Брента Скоукрофта занимали США и которая в значительной степени определяет с тех пор политику по отношению к России всего Запада в целом. При этом многие обозреватели и в России, и за ее пределами уверены, что повестка дня МВФ напрямую зависит от политических интересов основных акционеров фонда[68]. И так же принято считать, что активнее и откровеннее всех свою собственную политику навязывают фонду именно США.
Не исключено, что США сильнее, чем другие, претендовали на ключевую роль в отношениях с Россией – как за счет двусторонних контактов, так и через МВФ. Некоторые даже убеждены, что фонд вообще был не более чем агентом министерства финансов США. В какой степени это соответствует действительности? Мишель Камдессю в беседах, состоявшихся между нами во время написания этой книги, категорически отрицал, что вообще когда-либо поддавался политическому давлению по вопросам, касавшимся отношений фонда с Россией. О некоторых особо значимых эпизодах будет сказано подробнее в последующих главах, а пока стоит остановиться в более общем плане на том, как реально обстояло дело с политическим влиянием на МВФ.
Камдессю так определяет суть вопроса: «Руководство (МВФ) практически непрерывно ведет диалог с членами совета исполнительных директоров и представителями крупных акционеров. И естественно, их мнение требует к себе особого внимания. Нередко по важным вопросам подходы и даже приоритеты у них и у фонда совпадают, а иногда они даже предлагают какие-то новые идеи и мысли, которые руководству фонда есть смысл принять на рассмотрение. Вообще, по поводу того, в каком направлении предпочтительнее двигаться, и даже по поводу временных параметров разногласия случаются крайне редко».
В такой ситуации у высокопоставленных чиновников в некоторых странах – членах фонда возникает соблазн похвастаться, что они-де повлияли на МВФ и на его выбор того или иного подхода. У некоторых желание выслужиться таким образом перед собственным руководством или перед избирателями заходит так далеко, что они начинают распространяться даже в прессе об этих своих «заслугах». Хотя очевидно: «заставить» МВФ сделать то, что и так входит в его планы, не то что бы архисложно. Камдессю и Фишер мирились с такой тактикой, считая ее «неизбежным злом», присущим диалогу со странами-акционерами.
За некоторыми исключениями (о которых скажу позже), я согласен с Камдессю по поводу прямого политического давления. Я участвовал в переговорном процессе МВФ в период с 1993-го по 2001 год, и при моей компетенции любая попытка политического вмешательства стала бы мне известна. Могу смело сказать, что на моем уровне очевидного политического давления не наблюдалось. При этом факт остается фактом: МВФ – организация международная, она выражает политические приоритеты, которые ее члены определяют коллективными решениями. Так что утверждать, что политические соображения вовсе не принимаются в расчет, что нет как минимум косвенного влияния путем лоббирования или обсуждения приоритетов, было бы просто наивно. Но, поскольку обсуждения ведутся непрерывно и внутри самого фонда, на всех уровнях, определить, где кончается обычная форма взаимодействия и начинается политическое влияние, практически невозможно.
Так что, согласившись с Камдессю по поводу прямого политического вмешательства, в то же время можно предположить, что какая-то косвенная форма убеждения все-таки применялась, да вряд ли и могло быть иначе. Если бы руководство фонда перестало учитывать мнения своих акционеров, то МВФ, скорее всего, вынужден был бы уйти на вторые роли, а то и вообще утратил бы дееспособность. Камдессю и Фишер, например, знали, что США и их партнеры по «Большой семерке» хотели, чтобы сотрудничество с Россией шло именно на базе согласованных с фондом программ. Соответственно на переговорах они шли на уступки легче и быстрее, чем могли бы в случае, если бы крупные акционеры не проявляли к переговорам особого интереса. Поэтому давить на них открыто не было никакой необходимости. В этой связи, если вспомнить об упоминавшейся уже политической цикличности событий в России, становится понятно, почему Камдессю всякий раз в конце зимы объявлялся в Москве, чтобы объявить о предстоящем подписании очередной договоренности.
Между тем сами россияне придерживались совершенно иного мнения о мотивации МВФ. Преобладавшая тогда точка зрения была унаследована прямиком из советского прошлого: на переговорах кто-то всегда проигрывает; если МВФ удалось чего-то добиться, значит, Россия что-то потеряла. Это мнение лишь утвердилось, когда правительством руководил Примаков: российская сторона не могла даже подумать, что МВФ имел целью помочь России создать жизнеспособную активно развивающуюся экономику и занять достойное место в международном сообществе.
Но все эти споры по поводу роли МВФ и Запада по большей части бессмысленны ввиду уже упоминавшегося мной крайне ограниченного влияния фонда на события. Даже Камдессю, возможно, переборщил совсем немного, когда сказал: «То, что в итоге случилось в России, зависело на 99% от нее самой и только на 1% от МВФ». По той же причине, похоже, точно так же совершенно впустую соперничали между собой за право лидерства в российских делах западные правительства, родственный МВФ Всемирный банк и прочие международные организации.
И все же в этом соперничестве Камдессю сумел обеспечить фонду первое место. Сделать это было не так уж и сложно, поскольку МВФ обладает механизмом, позволяющим быстро выделять значительные средства, и способен с достаточной гибкостью перераспределять свои людские ресурсы. Кроме того, как говорит Камдессю, в этом проявилось кредо сотрудников фонда, всегда готовых взяться за новые сложные задачи[69]. Но в историческом плане, как уже говорилось в первой главе, в этой ситуации все-таки была некая нелепость. Созданный для оказания краткосрочной помощи в восстановлении платежных балансов, МВФ вдруг оказался поставлен перед необходимостью разбираться в ситуации и давать рекомендации в стране, которой требовалась крупномасштабная перестройка всего общества. В несколько ином контексте гарвардский профессор Шлейфер сказал по этому поводу: мы пустились в путь, «не имея компаса»[70].
Когда я спросил Камдессю, как же фонд мог оказаться в таком положении, он ответил: «А если не МВФ, то кто?..»
Роль всемирного банка
Первое, что приходит на ум в связи с этим риторическим вопросом Камдессю – Всемирный банк. Нет на свете другой такой организации, способной работать повсюду на планете, обладающей огромными финансовыми возможностями и имеющей богатый опыт в деле создания государственных институтов, проведения административных реформ и микроэкономических преобразований[71]. Сегодня кажется очевидным, что Россия должна была стать самым смелым проектом Всемирного банка, что для него это была уникальная возможность помочь искалеченной стране пройти никому доселе неведомый трудный путь и тем самым продемонстрировать силу накопленных Банком опыта и знаний.
Но на деле все получилось совсем иначе. Как минимум до конца 1990-х гг. Всемирный банк играл в лучшем случае вспомогательную роль при МВФ. Опытный и проницательный дипломат Андрей Бугров, служивший в период 1992 – 2002 гг. представителем России в совете директоров Банка, в одном из наших разговоров отметил: именно тогда, когда Банк был наконец готов, с наступлением «эпохи Путина», сыграть серьезную роль, значимость финансируемых из-за рубежа программ для правительства снизилась и рекомендации ВБ отошли на второй план[72].
Тем не менее, какова же была роль, которую Банк играл в России в 1990-е годы? Во-первых, необходимо сразу признать, что во многих отношениях проблемы, относившиеся к его ведению, решать в России было гораздо труднее, чем те, что стояли перед МВФ. Макроэкономическая стабилизация, которой занимался фонд, намного легче поддается оценке и не идет ни в какое сравнение с корректировкой базовых микроэкономических диспропорций и разработкой соответствующих стройных политических решений. У МВФ в России были понятные и очевидные партнеры – министерство финансов и Центральный банк. Всемирному банку, кроме как с преемниками развалившегося Госплана, работать было больше не с кем. Такое положение дел отражают и показатели фонда и Банка: к концу 1998 года МВФ выделил России в общей сложности 18 млрд долларов, а Всемирный банк – всего 3 млрд долларов, значительная часть которых была привязана к программам, финансировавшимся МВФ.
Чтобы подробно проанализировать этот вопрос, нужно писать отдельную книгу, но даже и тогда многие нюансы останутся для стороннего наблюдателя непонятными. Так что ограничимся мнением Камдессю, который считает, что роль Банка на начальном этапе осталась сильно ограниченной в силу двух крайне важных с точки зрения самого Банка факторов. Первый заключается в том, что, пока на пост президента в 1996 году не заступил Джеймс Вульфенсон, Банком фактически руководил исполнительный вице-президент Эрнст Стерн, а он в первую голову заботился о том, чтобы ВБ сохранил свой рейтинг ААА на мировых рынках капитала. Стерн понимал, что добиться в России успеха можно будет только при условии запуска колоссального по масштабам проекта, в ущерб всем остальным операциям Банка, и что даже в этом случае успех совершенно не гарантирован. Угроза потерять рейтинг ААА была вполне реальной, и Стерн на такой риск идти никак не хотел.
Еще более важным Камдессю считал второй фактор, а именно традиции, существовавшие внутри самого Банка. Большинство его сотрудников привыкли иметь дело с классическими проблемами развивающихся стран в Африке, Южной Азии и Латинской Америке – именно там они чувствовали себя уверенно. К тому же руководство
Банка даже не пыталось настроить их на работу в России, и потому у них не было никакой охоты ввязываться в запутанные российские дела. Бугров с такой оценкой во время состоявшейся недавно беседы в целом согласился и заметил, что к концу 1980-х гг. Банк перестал рассматривать защиту западных интересов в рамках «холодной войны» с СССР как свою главную задачу и что вместо этого его руководство вступило в новое десятилетие с четко обозначенной целью бороться за искоренение бедности на планете. Приоритетными стали проекты по снабжению продовольствием и водой, предоставлению элементарных медицинских услуг и образования, в первую очередь детям и в основном в предельно бедных сельских регионах стран «третьего мира». Россия и остальные бывшие советские республики в эту концепцию никак не вписались; ее потребовалось расширить, и на это у Банка ушло несколько лет.
Всемирный банк, кроме того, имеет весьма децентрализованную структуру, и в силу этого, как на собственном опыте смог убедиться Вульфенсон, даже настойчивые требования высших руководителей не всегда дают желаемый результат. Как и у правительства постсоветской России, у руководства Банка не всегда получалось добиться исполнения принятых решений.
По мнению Олега Вьюгина, причина ограниченного участия Всемирного банка в российских проектах еще и в том, что он работает в первую очередь не как межправительственное учреждение, которое во главу угла ставит политические заботы своих учредителей, а именно как любой обычный банк. И потому он проявляет осторожность, старается избегать рисков, заботится о кредитоспособности, собственные достижения оценивает по количеству новых кредитов, а не по успешному мониторингу программ, и в целом считает, что ему вполне достаточно поставленных перед ним задач помощи развитию.
Бугров указывает на еще одну проблему, связанную с децентрализованным характером кредитной практики Всемирного банка; он даже дал название этой «болезни» – «клиентит». Суть проблемы в том, что при разработке российских программ Всемирного банка принимались во внимание в первую очередь не приоритеты федеральных властей России и их политики структурных реформ, а профессиональные предпочтения сотрудников Банка и лоббируемые различными отраслевыми министерствами интересы. Еще одной крупной ошибкой Банка Бугров назвал его нежелание поддерживать малый и средний бизнес, развитие которого сдерживает нищету и способствует росту среднего класса.
Показательно в этом плане то, что случилось в 1997 году. Тогда директора ВБ по России Майкла Картера перевели в Москву – имелось в виду, что таким образом удастся лучше согласовывать усилия Банка с конкретными нуждами России. Однако вместо этого сразу возникла напряженность: в штаб-квартире не хотели выпускать из рук контроль за программами кредитования, и в результате займы на структурные реформы остались в ведении Вашингтона. С российской стороны посыпались жалобы: рекомендации приходят с запозданием, сотрудники Банка не проявляют инициативу, качество консультационных услуг оставляет желать лучшего, а главное – сотрудники Банка не хотят брать в расчет приоритеты, сроки и заботы, о которых им пытается говорить российская сторона.
В конце 1997 года Эльвира Набиуллина, в ту пору – заместитель министра экономики, отвечавшая за связь со Всемирным банком, и бывший тогда министром экономики Евгений Ясин обратились за помощью к Бугрову. Идея заключалась в том, чтобы попытаться выйти на руководство ВБ и разъяснить ему напрямую проблемы и потребности России. Затея удалась, и в Москву действительно приехал тогдашний главный экономист Банка Джозеф Стиглиц с двумя коллегами. Но время все-таки было упущено: когда эта небольшая делегация в мае 1998 года наконец добралась до Москвы, в стране уже набирал силу финансовый кризис. Так что все, что российской стороне удалось донести до руководителей ВБ, вскоре утратило свою актуальность и в разгар кризиса забылось окончательно.
Напоследок еще один яркий пример. В декабре 1999 года МВФ и Всемирный банк совместно предложили премьер-министру Путину использовать организуемый профессором Ясиным семинар в Высшей школе экономики для оказания помощи новому правительству при выработке его экономической стратегии. Провести семинар договорились в начале апреля 2000 года. И вдруг Банк под разными предлогами начал добиваться его отсрочки. Все та же Набиуллина ответила, что все это пустые отговорки и что, наверное, сотрудники Банка просто не готовы к семинару. Реально же дело было в том, что российские программы, как и бюджет, разрабатывались и принимались на календарный год, а Всемирный банк традиционно настаивал на том, чтобы переговоры о структурных программах начинать в конце весны или ранним летом. В результате к моменту, когда сотрудники Банка были готовы начинать переговоры, все структурные решения на текущий год, включая и приватизационные приоритеты, уже были определены. Таким образом всякий шанс воспользоваться советами Банка оказывался упущенным. А в 2000 году семинар провели, как и договаривались. Потому что в правительстве и в Центре стратегических разработок Грефа сослались на то, что им поступило прямое указание – сроки семинара не переносить.
Надо отметить, что во Всемирном банке ситуацию воспринимали иначе. Один высокопоставленный сотрудник Банка жаловался мне, что отношение МВФ к ВБ высокомерно и что фонд воспринимает его просто как еще один источник финансирования или как консультанта по некоторым специфическим вопросам. Он справедливо заметил, что сотрудники фонда не доверяют банку в должной мере и не учитывают внутренние ограничения и процедуры, применяемые в Банке при согласовании программ с российскими властями. Он говорил, что полномочия и привилегии в доступе к властям, которыми располагают сотрудники фонда, вызывают неприязнь и даже подозрения – не намеренно ли эти сотрудники принижают значение Банка до роли вспомогательного института в глазах русских. Хотя я и отнесся к его аргументам с пониманием, но ответил, что размеры и децентрализованная структура Всемирного банка создают проблемы с контролем за качеством его работы и с конфиденциальностью – хотя, конечно, большинство сотрудников Банка – высококвалифицированные специалисты.