4. Структура и организация деятельности Совета Федерации Федерального Собрания РФ
4.1. Внутренняя структура палаты
Парламенты и их палаты сами организуют свою работу, формируют необходимые им для функционирования внутренние органы. Так, в каждом парламенте любой страны или в его палатах создаются руководящие и координирующие органы (председатели, их заместители, бюро или президиумы, секретари и т. п.). Структура таких руководящих и координирующих органов, их компетенция, формы и методы работы сходны в большинстве парламентов различных стран, хотя, естественно, некоторая специфика присуща практически любому парламенту,[267] соответствующая времени. В X в. установился определенный регламент испанских кортесов. (Закрепленная регламентом процедура – один из родовых признаков парламента, действующего и в наши дни.) Каждое сословие совещалось отдельно. Связи палат друг с другом, а также между палатами и королем поддерживались через послов и вестников или, выражаясь современным языком, – смешанные комиссии, которые назывались совещаниями. Между сессиями кортесов действовал своего рода постоянный комитет, наблюдавший за соблюдением прав парламента.[268]
Структура британской палаты лордов, ее организация и законодательные процедуры сходны с теми, которые существуют в нижней палате общин. Однако имеются и некоторые отличия. Заседания проходят в более торжественной и одновременно в более свободной обстановке. В особых случаях лорды облачаются в средневековые мантии. Именно в их палате стоит парламентский трон монарха, с которого он зачитывает свои выступления. Руководитель палаты, лорд-канцлер, является одновременно членом кабинета министров, в котором он исполняет функции министра юстиции, хотя его роль скромнее, чем у спикера палаты общин. Он не возвышается на почетном месте, не имеет права активно вмешиваться в ход дебатов. Ораторы обращают свою речь не к нему, а к коллегам-милордам. Здесь также существует деление на партийные фракции, есть лидеры большинства и меньшинства, партийные «кнуты», но данное деление имеет здесь меньшее значение, чем в палате общин.
Важнейшими органами современного парламента являются отраслевые постоянные комиссии (комитеты). Они образуются, как правило, на межпартийной основе в начале деятельности парламента или его палаты нового созыва и работают до истечения срока полномочий парламента или его палаты данного созыва. Если состав палаты обновляется постепенно (например, в США каждые два года переизбирается одна треть сенаторов, в России полномочия члена Совета Федерации заканчиваются с прекращением полномочий глав исполнительной власти или органов законодательной власти субъектов РФ), то и состав постоянных комиссий (комитетов) меняется постепенно. Специализированный характер деятельности комиссий (комитетов), довольно узкий их состав, относительно меньшая публичность их работы (в тех странах, где открыт доступ для публики во время заседаний комиссий или комитетов, такие заседания посещаются, как показывает практика, значительно меньшим числом граждан, чем пленарные заседания палаты или парламента[269]) приводят к тому, что члены комиссий (комитетов), по словам финского государствоведа П. Каспари, вникают… в деловую или техническую сторону обсуждаемых вопросов, очевидно, более глубоко, чем на пленарных заседаниях, где более ясно выступают политические аспекты.[270]
Именно в них осуществляется большая часть работы депутатов и сенаторов. На это обстоятельство, кстати, указывают многие как отечественные, так и зарубежные политические деятели, ученые-юристы. Приведем наиболее яркие высказывания. Так, бывший Президент США Вудро Вильсон (1913–1921 гг.), назвав комитеты американского парламента «маленькими легислатурами», заявил: «Я не погрешу против истины, если скажу, что Конгресс, проводящий свою сессию, это Конгресс, который видит публика, в то время как Конгресс, заседающий в залах своих комитетов, это Конгресс за работой».[271] Французский исследователь, доктор права П. Локе, сравнивая парламентскую работу с айсбергом, утверждал, что публичные заседания палат представляют собой лишь видимую, надводную его часть. В них следует видеть не более чем спектакль, разыгрываемый для публики уже после того, как парламентское большинство и правительство пришли в постоянных комиссиях к согласию по законодательным положениям, которые должны быть приняты.[272] Бывший председатель комиссии нижней палаты парламента Франции по национальной обороне и вооруженным силам А. Сангинетти высказал аналогичную точку зрения еще в более резкой форме. «Посмотрите на этот плохой театр, каковым является Национальное Собрание, – пишет он. – Настоящая работа, ибо существует все-таки настоящая работа, делается в комиссиях».[273]
Подобного рода суждений можно привести множество. Все они констатируют один бесспорный факт: обсуждению вопросов на публичных заседаниях палат предшествует длительный период их тщательной подготовки в постоянных комиссиях (комитетах), позиция которых в подавляющем большинстве случаев и предопределяет принимаемые на этих заседаниях окончательные решения.
Как правило, при определении необходимого количества, названия и компетенции комиссий (комитетов), парламентарии исходят из того, что деятельность этих органов должна охватывать все сферы национальной политики. В результате такого подхода в палатах зарубежных парламентов количество постоянных комиссий (комитетов) оказывается обычно довольно значительным.
В Японии в соответствии с Законом о Парламенте (ч. 3 ст. 42) в палате советников (верхней палате) действуют следующие комиссии: по вопросам юстиции, внешней политики, государственных финансов, просвещения, по делам кабинета министров, местной администрации, социальным проблемам, по трудовым вопросам, по сельскому, лесному и водному хозяйству, по торговле и промышленности, вопросам связи, транспорта, строительства, а также бюджетная, ревизионная, дисциплинарная и по организации внутренней парламентской работы.
И тем не менее даже такого числа постоянных комиссий не хватает для того, чтобы охватить все сферы общественной жизнедеятельности, подлежащие государственному регулированию. Поэтому, как справедливо отмечают В. А. Рыжов и Б. А. Страшун, «названия комиссий часто не полностью отражают круг их ведения. Например, комиссии по строительству ведают не только вопросами компетенции Министерства строительства, но также вопросами государственного, местного и городского планирования земли, вопросами дорог, рек, морских побережий, каналов, вопросами экспроприации земли, топографии и картографии».[274]
В Конгрессе США сформировано всего лишь 4 постоянных объединенных комитета обеих палат (по налогообложению, по экономике, по библиотеке Конгресса, по изданиям), но значительное количество постоянных специализированных комитетов[275] в каждой из них. В Сенате их насчитывается 16: по сельскому хозяйству, пищевым продуктам и по лесному хозяйству; по ассигнованиям; по делам вооруженных сил; по банковскому делу, жилищному строительству и проблемам городов, бюджетная, торговле, науке и транспорту; по энергии и естественным ресурсам, вопросам окружающей среды и общественных работ; финансовая, иностранным делам; по правительственным вопросам: юридическая, по труду и по людским ре сурсам; по регламенту и административным вопросам, вопросам мелкого бизнеса; по делам ветеранов. В палате представителей 22 комитета.
В Италии палата депутатов насчитывает 14 постоянных комиссий; в Бундестаге Германии комитетов больше 20, причем создание комитетов по делам Европейского Союза, по иностранным делам, по обороне и по петициям (комитет по петициям, кстати, имеется и в Европейском Парламенте; он призван аккумулировать различного рода обращения граждан) обязательно, ибо специально предусмотрено Основным законом ФРГ (ст. 45, 45-а, 45-с соответственно). В однопалатном парламенте Швеции – Риксдаге на основе Акта о Риксдаге образуется 16 комиссий: конституционная, финансовая, налоговая, юридическая, законодательная, иностранных дел, обороны, социального страхования, социальная, по культуре, образованию, вопросам рынка труда, коммуникаций, сельскохозяйственная, экономическая, по гражданским делам.[276]
Перенесение центра тяжести в законодательной деятельности публичных заседаний палат высшего представительного учреждения комиссии в большей или меньшей степени свойственно всем демократическим государствам. «Нередко парламентские комитеты, – справедливо отмечает А. А. Мишин, – решают судьбы законодательства. Наиболее типичной в этом отношении является комитетская система США, где основная деятельность Конгресса осуществляется не им самим, а многочисленными постоянными комитетами, формируемыми как палатой представителей, так и Сенатом».[277]
Аналогичной точки зрения придерживаются С. В. Боботов и И. Ю. Жигачев, вполне обоснованно полагая, что именно комиссии Конгресса, хотя они и не упоминаются в Конституции, служат кухней американского законодательного процесса. «Если бы не было комиссий, – подчеркивают ученые, – Конгресс не мог бы рассмотреть и малой части законопроектов, вносимых на каждой сессии».[278]
Кроме постоянных комиссий (комитетов), могут создаваться временные комиссии (комитеты) для рассмотрения каких-либо отдельных, но весьма значимых вопросов. Во многих парламентах или их палатах могут создаваться следственные или следственно-ревизионные комиссии с целью проведения парламентских расследований каких-либо дел.
Постоянные комитеты (комиссии) в зависимости от их численности создают небольшие рабочие группы, поскольку, по мнению известного французского профессора Б. Шантебу, численность палат существенным образом затрудняет их деятельность. В таком большом составе углубленное обсуждение законодательных текстов становится практически невозможным. Это, однако, не решает проблемы, ибо последние не пользуются теми же правами, что сами комиссии.[279] Другой видный французский ученый П. Пакте также считает, что эффективность работы комиссии, как правило, находится в обратно пропорциональной зависимости от ее численности.[280]
Центральной фигурой в постоянной комиссии (комитете), несомненно, является ее председатель. Именно на него возложена трудная и ответственная задача ведения обсуждения на заседаниях комиссии (комитета), что, естественно, в первую очередь предполагает хорошее знание рассматриваемых ею вопросов. По свидетельству Ж. Клюзеля, председатель постоянной комиссии верхней палаты французского парламента весьма уважаем теми министрами, которые испытывают на себе контроль с ее стороны.[281]
В большинстве современных стран в качестве особых структурных подразделений парламентов или палат выделяются партийные фракции (группы).[282]
Опыт работы Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР в 1989–1991 гг., а также Съезда народных депутатов России и Верховного Совета России в 1990–1993 гг. показал, что отсутствие достаточно устойчивых депутатских объединений серьезно затрудняет работу представительного коллегиального органа.
Каждый из депутатов стремился донести до всего собрания не только принципиальные соображения, но и нюансы своей позиции (при этом зачастую действительно существенные различия или сходство в позициях терялись). В результате этого в ряде случаев даже на утверждение повестки дня уходило очень много времени.
В целом верхняя палата Федерального Собрания России устроена проще, чем нижняя. В то время как Государственная Дума состоит из двух накладывающихся друг на друга структур – фракционной и комитетской, строение Совета Федерации предполагает наличие лишь одной структуры, включающей Совет палаты, а также комитеты и комиссии. Относительная простота устройства была обусловлена, прежде всего, тем, что в отличие от нижней палаты Совет Федерации два срока работал на непостоянной основе.
Отсутствие в верхней палате фракций, являющихся в Государственной Думе основными субъектами групповой политической активности, связано также и с тем, что верхняя палата по своей природе – выразитель согласованных интересов субъектов Федерации, а не политических сил. Интересно отметить, что в Совете Федерации первого созыва политические группировки были – можно, в частности, упомянуть депутатскую группу «Конструктивное сотрудничество» (33 депутата), в которой преобладали коммунисты. Хотя на момент формирования верхней палаты второго созыва в ней оказалось довольно много представителей различных политических партий (так, едва ли не треть «сенаторов» являлась членами НДР), но ни одно политическое объединение так и не было зарегистрировано. Структура Совета Федерации второго созыва отражала тот очевидный факт, что верхняя палата имела лоббистскую, а не политическую природу.[283]
Компоненты данного устройства – комитеты и комиссии Совета Федерации – имели неопределенный идеологический облик, что, впрочем, не мешало им последовательно отстаивать интересы региональной элиты.
Принципы формирования первого Совета Федерации России во многом предопределили состав его депутатского корпуса и осо бенности его структурирования.[284] Во-первых, в отличие от Государственной Думы кристаллизация депутатского корпуса не предшествовала моменту избрания, а могла реально начаться только в стенах самого СФ. Отсюда – неизбежность более длительного процесса взаимной «притирки». Во-вторых, структурирование не могло происходить на партийной основе, что объяснялось целым рядом причин. На выборах в СФ избиратели ориентировались скорее на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20 % всех депутатов Совета Федерации.
Организационная структура СФ первого созыва, в соответствии с Регламентом,[285] помимо Председателя Совета Федерации и трех заместителей Председателя Совета Федерации, включала 11 комитетов и одну комиссию (Комитет Совета Федерации по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет Совета Федерации по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию; Комитет Совета Федерации по вопросам экономической реформы, собственности, имущественным отношениям; Комитет Совета Федерации по делам Содружества Независимых Государств; Комитет Совета Федерации по международным делам; Комитет Совета Федерации по вопросам безопасности и обороны; Комитет Совета Федерации по социальной политике; Комитет Совета Федерации по аграрной политике; Комитет Совета Федерации по вопросам науки, культуры и образования; Комитет Совета Федерации по делам Севера и малочисленных народов; Комитет Совета Федерации по Регламенту и парламентским процедурам).
Обращает на себя внимание неравномерность распределения депутатов по комитетам. 40 % членов СФ были сосредоточены всего в двух комитетах – по бюджету и по вопросам Федерации, что показывает преобладающую направленность сенаторских интересов.[286] Первая тройка выглядела следующим образом: Комитет по бюджету, финансовому, валютному и кредитному регулированию, денежной эмиссии, налоговой политике и таможенному регулированию – 39 депутатов, Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике – 24 депутата, Комитет по аграрной политике – 19 депутатов. Некоторые другие комитеты не добирали даже необходимой минимальной численности в 10 человек, установленной Регламентом (Комитет по вопросам науки, культуры и образования – 9 депутатов).
Крайне малочисленный состав ряда комитетов препятствовал их продуктивной работе. На освобожденные должности председателей, заместителей председателей и секретарей комитетов СФ были избраны всего 32 депутата. Кроме того, и объемы решаемых комитетами задач оказались далеко не равными. Так, каждое шестое постановление Совета Федерации 1993–1995 гг. готовилось Комитетом по бюджету, каждое девятое – Комитетом по конституционному законодательству и Комитетом по социальной политике.
В Регламенте запрещалось образование депутатских объединений на политической основе. В результате с самого начала своей деятельности Совет Федерации был в значительной мере «деполитизирован». Создание в июле 1994 г. – вопреки Регламенту – оппозиционного депутатского объединения «Конструктивное сотрудничество» не оказало сколько-нибудь заметного влияния на работу палаты. В июле 1994 г. было заявлено об образовании объединения «Конструктивное сотрудничество» (КС) в составе 33 депутатов. Его возглавил бывший министр промышленности А. А. Титкин, хотя реальным лидером объединения являлся депутат П. В. Романов. Костяк объединения составляли депутаты от КПРФ (1/3 всех членов КС). Три четверти членов КС представляли регионы Сибири и Дальнего Востока и страны так называемого «красного пояса» вокруг Москвы, но среди них практически не оказалось депутатов юга, Урала и Поволжья. В КС почти не были представлены руководители регионов и высокопоставленные чиновники. «Конструктивисты» представляли наиболее активную часть депутатов Совета Федерации; среди них было 9 депутатов, работавших на постоянной основе, члены объединения входили почти во все комитеты Совета Федерации. Согласно результатам поименных голосований по принципиальным вопросам, на первой сессии Совета Федерации идеи «Конструктивного сотрудничества» разделяли по крайней мере еще 12 «сенаторов», формально не являющихся членами объединения. Кроме того, около 30 депутатов поддерживали позицию КС по отдельным вопросам.[287]
Важным и неуклонно усиливавшимся «антифракционным» фактором стал двухлетний срок полномочий Совета Федерации первого созыва.
Неоднородность депутатского корпуса СФ обусловливалась в этот период не столько идеологическими, сколько социально-психологическими факторами. Здесь можно выделить несколько линий размежевания, причем чаще скрытых, чем выражавшихся в явной форме: представители национально-территориальных образований – представители российских территорий; руководители регионов – рядовые депутаты; депутаты, работающие в СФ на постоянной основе – депутаты, работающие «по совместительству». Самой представительной группой в СФ являлись высокопоставленные государственные чиновники местных органов исполнительной и законодательной власти, Администрации Президента и правительственных структур. В общей сложности эти группы занимали в нем 120 мест. Президенты и премьер-министры республик в составе России, главы администраций краев и областей выставили свои кандидатуры в 66 субъектах Российской Федерации и почти 90 % из них попали в «сенат» первого созыва. Кроме того, были избраны 23 высокопоставленных чиновника местной исполнительной власти. Председатели доживавших последние дни Советов в 32 регионах выставили свои кандидатуры, и в 20 из них были избраны. Третьей составляющей «партии власти» стали делегированные в регионы представители московского политического истеблишмента. Из 11 столичных чиновников 8 добились успеха. При этом в Совете Федерации была обеспечена кадровая преемственность между старым депутатским корпусом и новым: примерно треть «сенаторов» уже имела опыт парламентской деятельности.[288]
Внутренняя неоднородность состава СФ еще более затрудняла образование устойчивых депутатских объединений. Естественно, что в условиях, неблагоприятных для сплочения на той или иной политической платформе, структуризация депутатского корпуса стала строиться по принципу корпоративной общности. Однако формирования региональных групп депутатов – из-за различий в их политических и экономических интересах – практически не наблюдалось. Для оказания эффективного группового давления СФ как политическое пространство был чересчур открыт и проницаем.
Вместе с тем в Совете Федерации оформилось несколько группировок, представляющих интересы промышленных и сельскохозяйственных руководителей. Центрами их кристаллизации стали комитетские структуры Совета Федерации, хотя отраслевые интересы выражались ими прежде всего в региональном разрезе. «Аграрное лобби» опиралось на Комитет по аграрной политике (председатель В. П. Зволинский). Сенаторы действовали в тесном союзе с думской фракцией Аграрной партии России и Комитетом Государственной Думы по аграрным вопросам. Интересы военно-промышленного комплекса в СФ выражала влиятельная группа «сенаторов», избранных от территорий с преимущественной ориентацией на военную промышленность. Именно в Совете Федерации появилась на свет программа стабилизации и восстановления оборонной промышленности – «программа Долголаптева». Депутаты, выражающие в Совете Федерации интересы топливно-энергетического комплекса, объединились в Ассоциацию экономического взаимодействия нефтегазодобывающих регионов. Организованная по инициативе Министерства топлива и энергетики, она объединяла членов СФ от Тюменской, Томской, Оренбургской, Сахалинской областей, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, Башкортостана, Коми и Татарстана. Единственным мощным региональным лобби стал Комитет по делам Севера (председатель В. И. Цветков), где региональные и отраслевые интересы фактически совпадали.[289]
Деятельность большинства лоббистских групп в Совете Федерации не была особенно эффективна. Ни жители северных регионов, ни ВПК, ни ТЭК не получили того объема льгот, субсидий и дотаций, которого требовали их представители. Только аграрии добились значительных успехов в своей лоббистской деятельности. Но эта результативность была обусловлена прежде всего консолидацией аграрного лобби, использующего все инструменты и все каналы давления – в Совете Федерации и Государственной Думе, в министерстве и правительстве.
Из сказанного следует, что при голосовании позиции большинства «сенаторов» определялись не столько их идеологическими пристрастиями и не всегда даже интересами регионов и отраслей, которые они представляли, сколько характером их личных взаимоотношений с ключевыми фигурами исполнительной ветви власти.
По имеющимся данным, более 40 % «сенаторов» второго созыва являлись твердыми сторонниками проводимых в стране реформ, 10 % – решительными их противниками, а остальные одобряли курс с различными оговорками или занимали колеблющиеся позиции. Как показывают итоги некоторых голосований, на первых порах президента готовы были поддерживать примерно 55–60 % членов «сената». Правда, с началом боевых действий в Чечне расклад политических симпатий в верхней палате претерпел значительные изменения.
Наступление оппозиции в Совете Федерации сдерживалось ее малочисленностью и неорганизованностью. Хронической для СФ в первые два года его существования была проблема кворума. Численность участников заседаний в среднем равнялась 120 депутатам; почти половина «сенаторов» практически не выступала на заседаниях СФ. (Под занавес своих полномочий верхняя палата была вынуждена даже перейти к новаторской для России процедуре голосования по почте.) В зале постоянно отсутствовала примерно треть депутатов, причем, как правило, это были руководители представительной и исполнительной власти регионов. Депутатствуя на непостоянной основе, они рассматривали кратковременное пребывание в столице как ущерб для своих основных обязанностей и использовали это время для «выбивания» того, что необходимо их регионам. Наблюдатели отмечали также избыточную тягу «сенаторов» к международному представительству, вылившуюся в конце 1995 г. во вполне закономерный скандал с излишним расходованием верхней палатой бюджетных средств.[290]
Подводя итоги, можно констатировать, что, по сравнению с аналогичными тенденциями в Думе, процессы структурирования депутатского корпуса в Совете Федерации были затруднены и носили затяжной характер. Принятый Государственной Думой Закон «О формировании Совета Федерации», установивший принцип приобщения к «сенату» по должности, фактически лишил фракционные процессы в верхней палате Федерального Собрания какой бы то ни было перспективы.[291]
В составе Совета Федерации второго созыва в качестве постоянно действующих органов, согласно Регламента,[292] функционировали 11 комитетов, Комиссия по регламенту и Мандатная комиссия (которые затем слились). Помимо Председателя Совет Федерации избирал четырех заместителей Председателя Совета Федерации. Председатели комитетов избирались и освобождались на комитетских заседаниях большинством голосов от общей численности их членов, причем каждое такое решение утверждалось постановлением палаты. В соответствии с Регламентом Совета Федерации в комитетах состоят все члены палаты, кроме председателя и его заместителей. Одно из отличий Совета Федерации второго созыва от Совета Федерации первого созыва заключается в том, что в комитетах не было освобожденных членов. Между тем в 1993–1995 гг., когда действовали переходные положения Конституции, на освобожденные должности председателей, заместителей председателей и секретарей комитетов были избраны 32 «сенатора». В результате в Совете Федерации второго созыва резко возросла роль аппарата.
С точки зрения комитетской структуры Совет Федерации второго созыва не претерпел значительных изменений. Как и прежде, в палате работали следующие подразделения: Комитет по конституционному законодательству и судебно-правовым вопросам; Комитет по вопросам безопасности и обороны; Комитет по бюджету, налоговой политике, финансовому, валютному и таможенному регулированию, банковской деятельности; Комитет по вопросам социальной политики; Комитет по вопросам экономической политики; Комитет по международным делам; Комитет по делам Содружества Независимых Государств; Комитет по аграрной политике; Комитет по науке, культуре, образованию, здравоохранению и экологии; Комитет по делам Федерации, Федеративному договору и региональной политике; Комитет по делам Севера и малочисленных народов; Комиссия по Регламенту и парламентским процедурам.
Столь же стабильными остались и профессиональные предпочтения «сенаторов». В 1996–1999 гг. самым многочисленным по-прежнему был Комитет по бюджету – 22 человека. Второе место занимал Комитет по вопросам экономической политики – 20 человек. Довольно многочисленными были также Комитет по международным делам (19 человек) и Комитет по делам Федерации (18 человек). В то же время нельзя не отметить, что распределение «сенаторов» по комитетам стало более равномерным. В Совете Федерации первого созыва некоторые комитеты не набирали даже установленного Регламентом минимума в 10 членов (так, в Комитете по науке было занято всего 9 вакансий), в то время как иные имели в своем составе более 30 человек (например, Комитет по бюджету состоял из 39 членов). В 1996 г. ситуация начала выправляться: самый малочисленный комитет (Комитет по делам СНГ) насчитывал 10 человек, а самый многочисленный – 22. Отмеченная тенденция положительным образом сказалась на качестве законодательной работы «сенаторов».
Конец ознакомительного фрагмента.