Двухпалатный парламент Российской Федерации. 3. Проблема формирования и полномочий двухпалатного парламентов (О. Н. Булаков, 2003)

3.1. Структура парламентов

Отдельного рассмотрения заслуживает структура парламентов (начиная с сословных парламентов) и ее воздействие на дальнейшее развитие государственных и особенно парламентских институтов в той или иной стране.

Термин структура парламента может обозначать только деление парламента на палаты и структурирование не только на палаты, но и составные элементы палат парламента.

На выбор структуры парламентов влияет много факторов, таких, как форма устройства, политический режим, национальные традиции.

Рассматривая теоретическую конструкцию, можно, основываясь на анализе многовековой истории парламентов, сделать вывод о том, что структура всех парламентов имеет много сходных черт. Так, парламент обычно бывает однопалатным либо двухпалатным. Иногда палат может быть и больше. Например, Конституция ЮАР 1983 г. предусматривала существование трехпалатного парламента.[141] По Конституции Югославии 1974 г. скупщины республик и автономных краев имели трехпалатную структуру.[142] Но это исключения из правила. Наличие двухпалатного парламента оправдано в федеративном государстве, в котором одна палата формируется на основе представительства всего населения государства, а в другой палате представлены отдельные субъекты федерации. В силу этого каждый субъект федерации представлен равным количеством членов второй палаты. Только в четырех федеративных государствах (Танзания; Сент-Китс и Невис; Федеративные Штаты Микронезии; Коморские острова) существуют однопалатные парламенты.[143]

Говоря о целесообразности второй палаты, известный французский государствовед М. Прело подчеркивал, что бикамеральное устройство имеет естественную основу только в федеративных государствах. Такая конструкция органично вписывается в конституционные традиции современных федераций. «В федеральном государстве, – указывает бельгийский профессор А. Ален, – двухпалатная система далеко не лишняя, поскольку при федеральном устройстве с однопалатной системой парламент рассматривается как представитель территориальных единиц и является одним из элементов центробежных сил. Отсюда участие территорий в принятии решений на общенациональном уровне, особенно по вопросам их статуса, что является существенной чертой федерального государства. Такая процедура – прерогатива второй государственной палаты, где представлены территориальные образования».[144] Суждений, доказывающих существование связи между формой государственного устройства и организационной структурой парламента, достаточно много. Даже советские юристы, критически воспринимавшие дуализм палат, признавали его обоснованность в федерациях. Эти представления сохранили свое значение в современной теории и практике российского федерализма. «Двухпалатность Федерального Собрания, – замечает по этому поводу Председатель Конституционного Суда России М. В. Баглай, – выступает фундаментальной основой реального федерализма, призванного расширить права и самостоятельность народа».[145]

Особая ситуация существует в ФРГ, где многие ученые не признают Бундесрат – орган земельного представительства – палатой парламента,[146] обращаясь при этом зачастую к соответствующей позиции Федерального Конституционного Суда. В то же время некоторые германские специалисты подходят к этому вопросу более осторожно, указывая на специфичность Бундесрата и отмечая, что имеются аргументы как в пользу признания его палатой парламента, так и против этого.[147] В отечественном государствоведении мнения о том, является ли Бундесрат палатой парламента, разделились. Например, Ю. П. Урьяс считает, что Бундесрат не входит в состав парламента.[148] В. В. Маклаков полагает, что Бундесрат – это вторая палата парламента.[149] Говорят также о «скрытой» двухпалатности, когда не признаваемый формально палатой парламента Бундесрат фактически выполняет функции второй палаты.[150] Однако вопрос нельзя считать полностью решенным, поскольку Бундесрат выполняет практически все функции, присущие верхним палатам парламентов других стран, а способ его формирования не может служить весомым аргументом, так как мировая практика изобилует самыми разнообразными и далеко не всегда демократичными способами формирования верхних палат парламентов, ничуть не лишая эти палаты права быть палатами парламентов.

В унитарных государствах, напротив, верхняя палата традиционно играла роль консервативного тормоза прогрессивных преобразований и формировалась менее демократичным путем, чем нижняя (по наследству, либо путем назначения и т. п.). В демократических государствах, где и верхняя, и нижняя палаты формируются целиком или в основном путем выборов, смысла в существовании верхней палаты не осталось. Не случайно в некоторых странах верхние палаты после второй мировой войны были упразднены (Новая Зеландия, Дания, Швеция). В некоторых странах сохранение второй палаты – дань традиции, а в некоторых вторая палата – сдерживающий фактор на пути преобразований.

Иногда в отдельных унитарных государствах вторую палату формируют как орган представительства территориальных коллек тивов, проживающих в пределах административно-территориальных единиц (Франция, Италия, Испания). Этим стараются объяснить необходимость сохранения верхних палат парламентов в таких государствах. В региональном государстве (Испания, Италия), которое, как уже отмечалось, рассматривается в качестве промежуточной формы между унитарным и федеративным государством, такое «заимствование опыта» федерации до определенной степени оправданно. Однако в целом для унитарного государства вряд ли органичным является копирование в структуре парламента черт, присущих федерациям. Субъекты федерации представляют собой государственные образования в сложносоставном государстве, в силу чего они обладают специфическим статусом, как уже говорилось, и нуждаются в специальном представительстве в федеральном парламенте. В то же время административно-территориальные единицы в унитарным государстве отнюдь не обладают признаками государственных образований.

Специфической является структура норвежского парламента – Стортинга. Весь его состав, т. е. 155 депутатов, избирается полностью и без каких-либо отличий между будущими парламентариями. Потом одна четверть из этого общего состава избирается в Ластинг, а оставшиеся образуют Одельстинг. Согласно официальной точке зрения, Стортинг представляет собой однопалатный парламент, имеющий определенное структурное своеобразие. Ирландский ученый Дж. Коукли, например, разделяет указанную официальную точку зрения об однопалатности норвежского парламента, рассматривая два его упомянутых структурных подразделения в качестве неких подпалат,[151] правда некоторые ученые считают вопрос об однопалатности Стортинга дискуссионным.[152]

В целом в последней четверти XX в. наблюдалась устойчивая тенденция к возрастанию удельного веса однопалатных парламентов среди всех общенациональных парламентов мира: в 1976 г. доля двухпалатных парламентов составляла 46 % (26 из 56),[153] в 1986 г. – 34 % (28 из 83),[154] в октябре 1996 г. – 33 % (59 из 178).[155] В то же время в некоторых странах в 90-е гг. XX в. наблюдался переход от однопалатности к бикамеральному парламенту: например, в 1995 г. стал двухпалатным парламент Казахстана, в 1996 г. – парламенты Чехии и Беларуси.

Сословные парламенты состояли из нескольких палат (курий, скамей). Таковых было две, три или (в относительно редких случаях) четыре. Двухпалатная структура складывалась из нижней палаты, объединявшей представителей городов, рядового дворянства и низшего духовенства, и верхней палаты, состоявшей из высшего духовенства и родовой знати. Такая структура с разными вариантами существовала в Англии, Богемии, Польше, Венгрии, Скандинавии. Трехпалатная структура – духовенство, дворянство, города – утвердилась во Франции, в королевствах Пиренейского полуострова, в большинстве княжеств западной части Германии. А в швабском крайстаге было даже пять палат – князья Церкви, прелаты, светские князья, графы и бароны, города.[156]

В свое время выдающийся немецкий историк и правовед О. Хинтце предположил наличие прямой связи между числом палат в средневековом парламенте и абсолютистским (парламентским) вариантом развития страны в XVII–XVIII вв. Позже его гипотеза неоднократно подвергалась довольно убедительной критике. Но некоторые различия в государственном и парламентском устройстве стран первой и второй группы видны и сегодня. Например, скандинавские страны и Венгрия имеют однопалатные парламенты, а в Англии палата лордов в последние десятилетия сохранялась преимущественно как дань консерватизму, и только начавшиеся недавно реформы дают шанс вдохнуть в этот древний институт новую жизнь. Было бы, конечно, неверно усматривать в этих отличиях прямую связь со средневековой традицией. Но вопрос об исторических корнях современных форм государственных институтов, несомненно, интересен и заслуживает специального исследования.

При всем многообразии устройства и исторических судеб сословных парламентов процедуры их работы были весьма схожими. Во всех случаях, за исключением кратких эпизодов, они созывались монархами. Рабочим заседаниям предшествовало богослужение, затем все участники заслушивали обращение монарха, содержавшее вопросы и запросы, на которые тот хотел получить ответы от сословий. Далее заседания проходили раздельно – по палатам. Если в ходе сессии у палат возникали вопросы друг к другу или разногласия, в работу включались посредники – специальные чиновники либо даже специальные парламентские чиновники и органы. Палаты же отдельно давали ответы на запросы короля. Если они не удовлетворяли монарха, он мог повторять запросы в модифицированном виде до тех пор, пока стороны не соглашались или не расходились. Рейнхард объясняет такое сходство процессуальных положений тем, что в их основе лежали традиции римского права.

На примере истории французского парламента достаточно четко видно, что однопалатное устройство законодательного органа по преимуществу характерно для революционных периодов, тогда как эпохи эволюционного развития знаменуются возвращением к двухпалатной конструкции.[157]

Аналогичные выводы можно сделать, прослеживая историю парламентов других крупных европейских стран. В Испании на Кадисских кортесах 1812 г., когда национально-освободительное движение достигло наивысшего подъема, борьба между староиспанскими принципами формирования законодательного органа и принципами Французской революции завершилась созданием однопалатного парламента. По окончании последовавшего затем длительного периода внутренних войн и потрясений Королевский статут 1834 г. установил двухпалатную конструкцию, при которой нижняя палата формировалась путем выборов, а верхняя состояла из пэров, архиепископов и других «достойных испанцев» – государственных советников, высших военных чинов и т. д. Конституция 1837 г. допустила в Сенат представителей провинций, назначавшихся королем из числа претендентов, избранных на местах. Вопрос о конструкции парламента остро дебатировался на Учредительных кортесах 1855 г. и был решен в пользу двухпалатности.[158] Пережив целый ряд изменений, касавшихся порядка формирования и полномочий (1857, 1869 г. и т. д.), испанский Сенат, тем не менее, дожил до революции 1931 г. и был упразднен после провозглашения Испанской республики. Традицию революционеров продолжил Франко. Кортесы, учрежденные законом главы государства от 17 июня 1942 г., были однопалатными. И только с возвращением Испании после смерти диктатора на путь демократического развития была восстановлена традиционная для этой страны двухпалатная система.

В германских государствах в период, последовавший за наполеоновскими войнами, развитие двухпалатной модели представительства происходило иным образом. Нижние палаты состояли из депутатов, избираемых от городов и округов (ср. напр.: Конституционный акт Великого герцогства Баденского от 22 августа 1818 г., ст. 33; Конституцию Саксонии от 4 марта 1831 г., ст. 68 и др.). Верхние палаты сочетали наследственный принцип формирования с избранием их членов от сословий и корпораций. Таким образом, в германской модели средневековый принцип сословного многообразия представительства плавно перешел в современную модель двухпалатности как средства взаимного контроля властей и ограничения господства исполнительных институтов. После объединения Германии в 1871 г. двухпалатный принцип был реализован и в конструкции общегерманского парламента – Рейхстага. Его вторая палата ликвидировалась лишь однажды – в 1934 г., указом Гитлера о роспуске Рейхсрата[159].

Наряду с исторической традицией и динамикой соотношения социальных и политических сил, с конца XVIII в. в конструировании парламентов существенную роль начала играть теория – та синтетическая наука государствоведения, из которой позже выделились политология и конституционное право. Наиболее выдающимися в этом смысле оказались труды Монтескье – именно он был самым цитируемым автором и в дебатах на заседаниях Конституанты, и на кортесах в Кадисе, и во многих других учредительных собраниях. Речь идет прежде всего о знаменитой шестой главе одиннадцатой книги «Духа законов». Описывая в ней государственное устройство Англии (вернее, свое понимание этого феномена), Монтескье обосновал двухпалатность в качестве эффективного средства, для того, чтобы «удерживать от крайностей» как исполнительную, так и законодательную власть. Причем роль аристократической составляющей законодательной власти, по Монтескье, должна была состоять не в праве постановлять, а в праве отменять. Конструкцию власти, «обеспечивающую свободу», мыслитель описал краткой, но емкой формулой: «Законодательное собрание состоит здесь из двух частей, взаимно сдерживающих друг друга принадлежащим им правом отмены, причем обе они связываются исполнительной властью, которая в свою очередь связана законодательной властью».[160] Идеи Монтескье стали основой государственной философии «отцов» конституции США и были серьезно развиты ими. Двухпалатная конструкция парламента, по мнению классиков американской политической мысли, во-первых, защищает республику от забвения стоящими у власти своих обязательств перед избирателями. «С ее наличием безопасность народа становится вдвое надежнее, ибо любые замыслы узурпации либо измены потребуют договоренности между двумя автономными палатами». Во-вторых, названная модель служит преградой на пути склонности «всех и всяческих ассамблей поддаваться внезапным вспышкам бурных страстей, идя на поводу у крамольных верховодов, принимать непродуманные, пагубные решения». В-третьих, компенсируется «еще один изъян, который заключается в недостаточном знакомстве избираемых представителей с задачами и принципами законодательства». И, наконец, бикамерализм содействует преемственности в работе парламента в условиях частой смены состава палаты представителей.[161]

О плюсах и минусах бикамерализма на примере легислатур американских штатов пишет М. С. Саликов. Он указывает, что сторонники однопалатных легислатур полагают, что одна хорошо организованная палата была бы лучшим контрбалансом губернатору. На против, сторонники бикамерализма утверждают, что двухпалатная легислатура является гарантом более качественного законодательства, большей представительности и обеспечения большего плюрализма мнений.[162]

Л. Дюги считал, что лучший способ, найденный до сих пор, чтобы избежать, по мере возможности, парламентской тирании, состоит в создании двух собраний, совместная работа которых необходима для вотирования законов и бюджета и которые, таким образом, ограничивают друг друга.[163]

Наш современник венгерский государствовед А. Шайо подчеркивает: «Двухпалатное устройство федераций, несмотря на все связанные с ним трудности, обернулось благом. Конституционная легитимация второй палаты неоспорима сегодня и в нефедеральных государствах». По его мнению, разделение парламента способствует уравновешиванию законодательной власти и так же, как, например, многократные чтения при принятии законов, может содействовать большей обдуманности парламентских речей.[164]

При организации бикамеральных парламентов в заслугу верхним палатам ставится присущее им консервативное начало. Одной из причин сохранения двухпалатного парламента в Японии после второй мировой войны явилось мнение, что палата советников сможет стать своеобразным тормозом, который создается на случай, если «безответственное большинство» захватит контроль в нижней палате.[165]

Некоторые авторы отмечают, что при учреждении совета кантонов руководствовались стремлением избежать принятия поспешных, диктуемых политическими страстями и случайным большинством односторонних парламентских решений. Верхняя палата – совет кантонов должна выполнять роль противовеса нижней палате – Национальному Совету.[166]

Серьезный анализ двухпалатности содержат работы И. Бентама, который рассмотрел не только достоинства, но и недостатки бикамерализма. К последним английский философ отнес, во-первых, то, что при двухпалатной организации меньшинство может получить такое же значение, как и большинство, так как «вопрос, принятый даже единогласно в одной палате, может быть отвергнут большинством одного голоса в другой».[167] Во-вторых, такое разделение способствует возникновению двух различных направлений в зависимости от состава палат. В-третьих, каждая палата будет лишена части тех сведений, которые бы она имела при едином собрании. В-четвертых, разделение на палаты неизбежно замедляет ход дела. Наконец, в-пятых, окончательным результатом такого разделения будет распределение прав, которое предоставит одному собранию инициативу, а другому – лишь право негатива. Тогда интерес той палаты, которая обладает лишь правом негатива, будет заключаться в отклонении всяких предложений. Достоинства же двухпалатной системы И. Бентам видит в том, что она гарантирует доскональное соблюдение установленных правил и процедур: «Если бы одна из палат их нарушила, то этим самым она дала бы законный повод другой палате отвергнуть всякое спорное представление». Еще одно достоинство двухпалатной системы связано, по мнению Бентама, с тем, что для всестороннего рассмотрения дела необходимо различие интересов и взглядов, предрассудков и привычек: «Люди, работающие долгое время вместе, приобретают… известный корпоративный дух», имеющий естественный противовес в другой палате. «Итак, можно рассматривать вторую палату как апелляционный суд, следующий за первым рассмотрением дела». Третье преимущество – основополагающее для Монтескье – ограничение власти единой палаты. «Разделение законодательного корпуса, – подводит итог Бентам, – при любом составе палат сильно препятствует реформам… Но это только доказывает, насколько она необходима при существовании уже прочной конституции. Государственный корабль, укрепленный двумя якорями, приобретает такую силу сопротивления, которой он не мог бы достигнуть никакими иными способа ми».[168] Между 1830 и 1860 гг. XIX в., когда происходила широкая парламентаризация европейских стран, вопрос о достоинствах и недостатках двухпалатности был одним из наиболее дискутируемых. На это, в частности, обращал внимание Дж. С. Милль.[169] Сам исследователь считал, что значение этого вопроса неоправданно преувеличивается: дело не в числе палат, а в их составе: «Важно… чтобы ни одно собрание людей не могло пользоваться своим sic volo, не спросивши предварительно согласия у кого-нибудь другого».[170] В этом отношении нет необходимости, чтобы обе палаты имели одинаковый состав, они могут быть устроены ради взаимосдерживания.

Теоретические соображения в пользу двухпалатной системы отразились в XIX в. в конституциях ряда стран, в частности Нидерландов, Румынии, Испании и Италии. Так, К. Б. Кавур, один из творцов единой Италии, писал: «Политические порядки государства должны быть стабильными, учитывая постоянное движение, непрерывное развитие; но движение и развитие упорядоченные и прогрессивные». Именно из этого положения Кавур делал вывод о необходимости разделения законодательной власти между двумя собраниями, «в одном из которых преобладает в качестве движущей силы народный элемент, в то время как в другом пользуется широким влиянием координирующий консервативный элемент».[171] Таким образом, в рассуждениях Кавура снимается то противопоставление динамики и стабильности, которое присутствовало у Бентама: вторые палаты призваны не препятствовать развитию, а упорядочивать его.

Анализ современного состояния бикамерализма в Европе свидетельствует о естественной ее модернизации при достаточно высоком уровне преемственности форм и функций. В 2000 г. двухпалатные парламенты действовали в 19 странах с общим населением более 600 млн человек. В числе этих стран – все крупные государства континента: Россия, Германия, Великобритания, Франция, Италия, Испания, Польша, Югославия, Румыния (на Украине переход к двухпалатной системе намечен в ближайшее время), причем как федерации (Россия, Германия, Австрия), так и унитарные государства (Франция, Польша, Румыния, Италия, Чехия и др.), как старые, так и новые демократии. Однопалатные же парламенты действуют в 15 странах, крупнейшие из которых – Греция, Португалия и Венгрия. Это означает, что для современной Европы однопалатный парламент – явление если и не редкое, то, во всяком случае, нетипичное и ограниченное сферой мелких и средних государств.

Относительно слабое внимание к вопросам бикамерализма в современной компаративистике вряд ли соответствует сегодняшней практике. Действительно, тенденцию к уменьшению числа вторых палат (известны примеры Швеции и Дании, перешедших к однопалатному парламенту, стран «народной демократии», законодательные собрания которых тоже имели в основном одну палату) явно сменила тенденция к увеличению их числа.[172] За последнюю треть ХХ в. количество вторых палат в общенациональных законодательных собраниях выросло с 45 до 67. Еще примерно дюжина стран находится на различных этапах перехода от монокамеральной к бикамеральной системе. Двухпалатные парламенты действуют во многих крупнейших государствах мира. По этой модели построены законодательные собрания государств – лидеров мировой экономики. Двухпалатные парламенты имеются во всех 24 современных федерациях (в том числе в таких крупнейших странах, как Индия, США, Россия, Бразилия, Нигерия, Германия, Австралия) и в четырех десятках унитарных государств. Из 87 стран (без учета микрогосударств), в которых сегодня функционируют однопалатные парламенты, 62 (т. е. 70 %) относятся к «третьему миру» и в основном обрели независимость в 1960-е гг. (очевидно, мода не обошла стороной и такую деликатную и серьезную сферу, как конституционное конструирование). Из крупных государств (с населением не менее 50 млн человек) однопалатные парламенты имеют Китай, Индонезия, Пакистан, Южная Корея, Турция и Украина.

Можно с уверенностью говорить о том, что бикамерализм стал одной из основных тенденций развития парламентаризма на рубеже веков. Об этом шла речь на состоявшемся в марте 2000 г. в Париже Форуме сенатов и вторых палат парламентов мира, где были представлены новейшие фактические данные о современных двухпалатных парламентах.[173]

Основные преимущества двухпалатной системы заключаются в следующем:[174]

– обе палаты взаимно сдерживают друг друга в сфере власти;

– двухпалатный парламент более эффективно сдерживает исполнительную власть;

– двухпалатный парламент обеспечивает более широкое представительство избирателей, особенно в многонациональных странах (например, в России);

– наличие второй палаты обеспечивает более тщательную проработку законопроектов;

– вторая палата действует в качестве гаранта конституции, поскольку удлиняются сроки прохождения спорных законопроектов, что дает дополнительное время для рассмотрения законопроекта и его общественного обсуждения.

Однако у двухпалатной парламентской системы существуют и недостатки:

– однопалатный парламент работает более эффективно, поскольку наличие второй палаты может излишне усложнять и затруднять законодательный процесс;

– вторая палата нередко выступает как тормоз на пути демократии, особенно, когда ее члены не избираются или же избираются посредством непрямых выборов;

– в самой двухпалатной системе заложена возможность возникновения конфликтов в структурах власти;

– двухпалатный парламент может сужать доступ к процессу определения политики, так как окончательная выработка законодательных актов находится в руках объединенных комитетов;

– вторая палата способствует консерватизму в политике, поскольку она поддерживает существующие конституционные устройства и иногда отражает интересы лишь правящей элиты.

3.2. Формирование верхних палат парламентов

Действующие в настоящее время парламентские системы дают немало примеров различных способов формирования верхних палат высших представительных и законодательных органов. Выбор каждого конкретного способа диктуется многими обстоятельствами: национальным своеобразием, опытом исторического прошлого конкретной страны, ее политическими традициями, доминирующей в общественных кругах оценкой роли верхней палаты, ее места в государственном механизме и т. д. Анализ процесса формирования высших палат в историческом развитии, несомненно, ценен для современной России. Несмотря на применение уже трех способов формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, дискуссия о совершенствовании этого процесса не прекращается. Это вызвано тем, что с порядком комплектования верхней палаты связан один любопытный конституционный феномен. Речь идет о том, что в рамках Конституции произошла замена представительства субъектов Федерации как региональных сообществ граждан на представительство органов государственной власти этих же регионов. Избираемый непосредственно гражданами Совет Федерации после 1995 г. стал формироваться на основе представительства законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов.

К началу XX в. страны Европы (за исключением Болгарии, Греции и Люксембурга) обладали двухпалатной системой. В уже упоминавшемся исследовании Темперли[175] приводит интересные данные о механизмах формирования верхних палат. Доминирующими здесь были назначение сенаторов монархами и различные виды непрямых выборов, как правило в комбинации друг с другом. Путем пожизненного назначения целиком формировался Сенат Италии. В Португалии из 145 сенаторов 94 назначались королем (также пожизненно). Сенаторами по должности являлись некоторые церковные деятели. Наконец, еще одна группа пожизненно избиралась пэрами. Аналогичные принципы, хотя выраженные в других численных пропорциях, действовали в Австрии. В Германии члены верхней палаты на значались монархами государств, вошедших в 1871 г. в состав Империи. В Сербии часть сенаторов избирал монарх, другую часть – нижняя палата. В России половина членов Госсовета назначалась царем, другие избирались по сословно-корпоративному принципу. Выборные начала доминировали во Франции, где все сенаторы избирались непрямым голосованием и представляли территориальные единицы. Непрямые выборы практиковались законодательными собраниями провинций в Нидерландах. В Швейцарии члены верхней палаты были выбраны в кантонах. В Бельгии из 110 сенаторов 83 избирались прямыми выборами и 27 – непрямыми. В Испании из 360 сенаторов 108 проходили в палату с помощью непрямых выборов, другие занимали там кресло в силу наследственной привилегии или пожизненного назначения. В большинстве стран Европы палаты были равноправны.

Первое, что очевидно при сравнении порядков формирования вторых палат – это их многообразие. Все известные принципы – прямые и непрямые выборы, назначение и кооптации – встречаются в самых разных сочетаниях.

Принципы отбора членов вторых палат можно подразделить на несколько категорий. Минимальная градация (3 категории: выборный, невыборный и смешанный) представлена А. А. Вихаревым,[176] максимальная – 8 категорий Дж. Коукли.[177] На основе анализа практики формирования верхних палат парламентов можно выделить десять категорий.

Во-первых, члены верхних палат могут избираться прямым голосованием.[178]

В чистом виде прямые выборы членов второй палаты для Европы – феномен относительно редкий. Полностью путем прямых выборов формируются сенаты Польши, Румынии и Чехии. Непосредственно населением воеводств избираются по мажоритарной системе все 100 сенаторов Польши (в отличие от выборов в сейм, которые организованы по пропорциональной системе). В Румынии, напротив, выборы членов Сената проводятся по пропорциональной системе. В Чехии практикуется еще одна разновидность прямого голосования – мажоритарная в два тура.

Единственная в Европе федерация, где вторая палата формируется прямым голосованием, – Швейцария. Члены Совета кантонов избираются их населением, чаще всего простым большинством голосов, по два человека от каждого кантона.

В результате прямого избрания формируются Сенат США, палата советников в Японии, Совет кантонов в Швейцарии. Прямыми выборами избираются польские сенаторы. В таком же порядке создавался Совет Национальностей Верховного Совета СССР. На прямых выборах находит применение как мажоритарная, так и пропорциональная избирательные системы. К примеру, 76 членов австралийского Сената избираются по системе пропорционального представительства.[179] Напротив, Федеральный Сенат Бразилии включает представителей штатов, избираемых на основе мажоритарного принципа.[180] А вот в Японии обе системы сочетаются. Из 252 членов палаты советников 150 избираются от префектурных избирательных округов, 100 – по общегосударственным спискам партий в масштабе всей страны от общенационального избирательного округа, 2 советника от острова Окинава.[181]

Кроме того, прямыми выборами определяется бóльшая часть членов вторых палат в Хорватии, Ирландии, Испании, Италии. В Ирландии прямым всеобщим голосованием граждан избираются 43 из 60 членов Сената; принцип представительства – пропорциональный. Кандидатуры еще 6 сенаторов рассматриваются в двух крупнейших университетах страны (довольно редкий и архаичный принцип корпоративного представительства) и 11 назначаются премьер-министром. Из 324 сенаторов Италии за 315 прямо голосуют на региональной основе и пропорционально населению каждой области, ни одна из которых (за исключением Молизе и Валле-д’Аоста) не может иметь менее 7 сенаторов. Система голосования – смешанная: 75 % избираются простым большинством, 25 % – на пропорциональной основе.

Во-вторых, они могут избираться непрямым голосованием особой категорией избирателей более низкого уровня, например членами местных советов, которые представляют население либо в целом, либо по отдельным территориальным единицам.

Так формируется Сенат Франции. Все сенаторы (321 человек) избираются департаментскими коллегиями выборщиков, которые состоят из депутатов Национального собрания от данного департамента, членов регионального совета и представителей муниципальных советов. В большинстве департаментов голосование проводится по характерной для Пятой Республики системе большинства в два тура. Сенаторы, представляющие французов, живущих за рубежом, избираются коллегией выборщиков по системе пропорционального представительства.

Уникален порядок формирования второй палаты Словении – Государственного Совета. Из 40 его членов 18 избираются коллегиями выборщиков по корпоративному принципу: 4 – от работодателей, 4 – от наемных работников, 4 – от мелкого крестьянства и ремесленников, 6 – от здравоохранения, науки и образования. Еще 22 члена Госсовета избираются советами общин.

В-третьих (как разновидность второго типа отбора), члены сената могут избираться непрямым образом различными функциональными или профессиональными группами – корпоративное представительство. В настоящее время единственной второй палатой общегосударственного законодательного органа, формируемой на основе корпоративного представительства, является ирландский Сенат, 43 члена которого избираются непрямым образом для представительства 5 профессиональных групп, или панел. Еще 6 сенаторов избираются выпускниками университетов, что усиливает мощь «культурных и просветительских» интересов (поэтому за панелой культуры и просвещения закреплено только 5 мест, тогда как другим панелам отведено от 7 до 11 мест).

В-четвертых, еще один подвид косвенных выборов заключается в избрании верхних палат местными органами власти. Две трети белорусского Сената избираются тайным голосованием на заседаниях депутатов местных Советов базового уровня каждой области и города Минска (ст. 91 Конституции Республики Беларусь). Почти тождественный порядок установлен в Казахстане. Здесь Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы республики на совместном заседании депутатов всех представительных органов соответствующих административных единиц (ст. 50 Конституции Республики Казахстан).

В-пятых, они могут избираться членами другой палаты – избрание нижней палатой (Исландия). Лишь в одном случае (Непал) большинство (35) членов второй палаты Национального Совета избирается первой палатой (по пропорциональной системе с единым переходящим голосом). В Пакистане право избрания части сенаторов (8) предоставлено определенной группе депутатов Национального Собрания (первой палаты) – тем из них, которые представляют племенные территории, управляемые на общефедеральном уровне. В ряде стран, например во Франции и в Ирландии, все депутаты первых палат парламента могут принимать участие в выборах сенаторов – но лишь как часть коллегии выборщиков, где их численно подавляют члены местных советов.

Члены Федерального совета Австрии избираются ландтагами. Наиболее населенная земля посылает 12 представителей, другие земли, отталкиваясь от этой цифры – в соответствии с численностью своего населения. Порядок голосования в ландтагах – пропорциональный, причем партия, занимающая в региональном парламенте по количеству мандатов 2 место, в обязательном порядке должна быть представлена в Федеральном совете хотя бы одним голосом. Депутаты палаты народов Боснии и Герцеговины назначаются законодательными собраниями республик, составляющих самую молодую федерацию Европы. При этом должно быть обеспечено равное представительство в палате не только государственных образований, но и этнических сообществ. Членами провинциальных штатов по пропорциональной системе избираются 75 сенаторов, составляющих первую палату Генеральных штатов Нидерландов.

В России, по Федеральному закону от 5 августа 2000 г., непрямым голосованием определяется половина состава Совета Федерации. 89 из 178 его членов избираются законодательными собраниями (парламентами) каждого из 89 субъектов РФ. В мире нет больше государства с таким способом формирования как парламента вообще, так и второй палаты в частности.

В-шестых, они могут отбираться, по крайней мере частично, своими собственными коллегами по верхней палате – кооптация (например, в Бельгии новоизбранные сенаторы кооптируют дополнительно еще 10 членов).

В-седьмых, они могут назначаться (на некий определенный срок или пожизненно) главой государства – принцип назначения в чистом виде. Примером может служить канадский Сенат, 104 члена которого назначаются генерал-губернатором по рекомендации премьер-министра, хотя, что интересно, одновременно сохраняется и идея регионального представительства. В ряде стран глава государства назначает определенное число сенаторов в палату, большинство членов которой избраны иным образом. Так происходит в Чили (6 сенаторов), Хорватии (5), Индии (12), Италии (5), где назначения делает президент. В Беларуси количество назначаемых составляет одну треть от общего числа сенаторов. Семь депутатов (1/4) Сената Казахстана назначаются президентом на срок полномочий парламента.

Бóльшая часть парламентариев назначается главой государства в Малайзии (королем). Королева Великобритании по представлению кабинета министров назначает пожизненных пэров – членов палаты лордов из числа бывших политических и партийных деятелей, отставных чиновников, выдающихся ученых и т. д.

В-восьмых, назначение может происходить иным органом. В Германии земельные правительства назначают и отзывают членов Бундесрата. При этом правительства земель с более чем 7 млн жителей назначают в Бундесрат по 6 членов, земли с более чем 6 млн населения – по 5, с более чем 2 млн жителей – 4, а остальные – по 3 человека. Половина членов второй палаты парламента России назначается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) – по 1 от каждого из них.

После упразднения в ноябре 1999 г. института наследственных пэров назначение стало основным принципом формирования палаты лордов британского парламента. Опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования этой старейшей в мире верхней палаты предполагают сохранение данного принципа и впредь – из запланированных 550 заседающих в ней большинство, вероятно, будет назначаться независимым комитетом, а остальные – избираться.

В-девятых, полученное в результате назначения (или каким-то другим образом) место в Сенате может передаваться по наследству – принцип наследственности (в качестве примера: наследование – основной принцип формирования второй палаты – Сенат Лесото; палата лордов в Великобритании, ставшая ненаследственной с 1999 г.).

В ст. 72 Конституции Бельгии указывается о том, что дети короля или, за их отсутствием, бельгийские родственники по нисходящей линии королевской фамилии являются сенаторами по праву с 18-летнего возраста. Только достигнув 21 года, они получат право решающего голоса.[182]

В-десятых, особой разновидностью назначения является членство по должности, когда прошлое или настоящее назначение на определенную должность влечет за собой дополнительную привилегию в виде места в верхней палате. Примером могут служить лорды-судьи (верховные судьи, получившие титул пэров), а также епископы и архиепископы англиканской церкви, чье право заседать в британской палате лордов обусловлено занимаемой должностью. В других странах (в частности, в Чили, Италии, Казахстане, Уругвае и Венесуэле) членами Сената по должности являются экс-президенты. В Сенат Италии по праву входят бывшие президенты республики. «Достойных граждан» имеет право назначить пожизненными сенаторами действующий президент. Очень похожа на описанную выше система формирования Жупанийского дома (палаты округов) Хорватии. В Российской Федерации высказывались аналогичные идеи о включении бывших глав государства в состав членов Совета Федерации. Однако изменение конституционно установленного порядка формирования весьма усложнено. Возможно, это дело будущего.

В России до недавнего времени в Совет Федерации автоматически входили по два представителя от каждого субъекта Российской Федерации: главы представительного и исполнительного органов государственной власти.

Кроме того, опубликованные в январе 2000 г. предложения по будущему порядку формирования палаты лордов британского парламента предполагают сохранение присутствия членов палаты по должности, в частности архиепископы Кентерберийский и Йоркский, епископы Лондонский, Даремский и Винчестерский.

Итак, при формировании вторых палат парламентов в разных сочетаниях и вариантах использовались и используются ныне прямые выборы по таким системам: пропорциональной, простого большинства и большинства в два тура; непрямые выборы; назначение региональными органами власти или монархом; наконец, кооптация. Практикуется этническое квотирование, доминирует территориальный принцип представительства. Он определяет составы большинства вторых палат европейских парламентов – и избираемых прямыми выборами (Швейцария, Италия, Польша, Хорватия), и формируемых на основе непрямых (Франция, Нидерланды, Словения) или смешанных (Испания) выборов, равно как и палат, члены которых назначаются (Германия, Россия); при этом указанный подход практикуется в федерациях (Россия, Германия, Австрия, Босния и Герцеговина, Югославия) и в унитарных государствах (Польша, Франция, Хорватия, Словения, Италия).

Россия в своей недолгой практике существования Совета Федерации использовала многовековой исторический и практический опыт формирования вторых палат парламентов. Нашей истории знаком и принцип выборов, используемый при формировании первого состава Федерального Собрания, и представительство по должности (второй состав), и смешанный способ формирования, используемый ныне: назначение от исполнительной власти с ротацией исполнительной и косвенные выборы члена Совета Федерации – представителя субъекта от представительной власти.

История становления Совета Федерации началась с Положения о выборах депутатов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации в 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 11 октября 1993 г.[183] Согласно Положению палата должна была избираться непосредственно населением регионов. Выборы проводились на основе мажоритарной системы по двухмандатным избирательным округам. Они создавались в рамках границ субъектов Федерации, их количество соответствовало числу этих субъектов. В Положении предпочтение было отдано американской модели формирования верхней палаты – избранию двух представителей от каждого региона.[184] При этом каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов. На выборах в Совет Федерации избиратели ориентировались, скорее, на кандидатов, обладающих властью и престижем и способных отстаивать интересы своего региона, нежели на политические этикетки. Только 28 избранных депутатов заявили о своей партийной принадлежности. Партийная прослойка составила не более 20 % всех депутатов СФ. Больше всех была представлена КПРФ – 12 человек, «Демократический выбор России» и «Демократическую Россию» представляли по 8 депутатов, еще 8 партий и движений имели по 1 стороннику, партия Жириновского вообще была не представлена в верхней палате.[185]

Ближе к истечению срока полномочий Совета Федерации в декабре 1995 г. вопрос о порядке его формирования становился все более актуальным.[186] Основной закон говорил только, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Рос сийской Федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти». Вопрос о том, каким образом определять этих представителей, надлежало урегулировать специальным законом. В 1995 г., в последние месяцы работы Государственной Думы первого созыва, вокруг этого закона развернулась острейшая политическая борьба. Многочисленные проекты (таковых было по меньшей мере восемь) с теми или иными вариациями предлагали три основных способа комплектования верхней палаты:

– избрание «сенаторов» в субъектах Федерации в ходе всеобщих выборов из числа кандидатов, выдвинутых исполнительным и законодательным органами власти;

– делегирование членов Совета Федерации органами государственной власти субъектов;

– вхождение в Совет Федерации первых лиц регионов по должности.

При голосовании в первом чтении подавляющее большинство (301 голос) получил так называемый «согласованный вариант», отражавший первую из перечисленных позиций. Несмотря на резкие возражения Президента, который считал, что прямые выборы противоречат Конституции, ибо та говорит о «формировании» верхней палаты, законопроект относительно легко прошел три чтения в Государственной Думе и 27 июля 1995 г. был одобрен Советом Федерации. Однако Президент наложил на него вето, преодолеть которое депутаты не могли.[187] У этого проекта было два главных изъяна.[188]

Первый связан с противопоставлением выборного порядка формирования Совета Федерации конституционной модели его создания, заложенной в ч. 2 ст. 95 Основного закона. Согласно ей в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации: по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти. В настоящее время, правда, утверждается, что в первоначальном варианте данная норма выглядела иначе: «в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъ екта Российской Федерации». Затем она была дополнена: «по одному от представительного и исполнительного органа государственной власти»,[189] что, конечно, сузило возможности маневрирования при определении способа формирования Совета Федерации. Очевидно также, что в Конституции речь идет не об избрании, а о вхождении в состав Совета Федерации.

Применительно к формированию Совета Федерации в порядке выборов негативно оценивался также механизм «квотной», «цензовой» представительной демократии (избрание только двоих), что вело к сужению социальной базы выдвижения кандидатов. Особенно это было заметно на фоне выборов депутатов Государственной Думы, где использовались универсальные принципы неограниченного (неопределенного) выдвижения кандидатов.[190]

Второй существенный изъян выборного порядка образования Совета Федерации объясняется возможным дистанцированием избранных членов палаты от населения и органов власти регионов. Следовало связать членов Совета Федерации с представляемыми ими субъектами более крепкими узами. С этой целью, например, предлагалось выдвигать кандидатов органами государственной власти субъектов, а избирать их должно было население этих субъектов. Мало того, что демократизм такой процедуры выдвижения кандидатов вызывал большие сомнения, этот порядок также не решал проблемы устойчивой связи членов Совета Федерации с субъектами и их органами власти.

Отсутствие закона грозило парализовать законодательную власть, поскольку в декабре 1995 г. полномочия Совета Федерации первого созыва истекали, а без верхней палаты парламент вообще не мог исполнять свои функции. Мрачной альтернативой выступало определение порядка формирования Совета Федерации президентским указом, что резко снизило бы легитимность Федерального Собрания в целом. Учитывая данные обстоятельства, депутаты Государственной Думы пошли навстречу Президенту, слегка видоизме нив его проект. Но этот вариант был отвергнут «сенаторами», для большинства которых формирование палаты из руководителей регионов перекрывало возможность сохранить кресло на следующий срок. Президент между тем недвусмысленно давал понять, что готов установить порядок формирования верхней палаты своим указом. Такая перспектива подвигла Государственную Думу к тому, чтобы преодолеть вето Совета Федерации, и 5 декабря 1995 г. так называемый «проект Чилингарова» был повторно принят 311 голосами.

В ходе этой борьбы использовались разные юридические аргументы. Президент подчеркивал, что в Конституции употребляется слово «формирование» (в противовес «избранию» депутатов Государственной Думы). Сторонники прямого избрания, в свою очередь, говорили о недопустимости вхождения в законодательный орган руководителей исполнительной власти, полагая, что тем самым будет нарушен провозглашенный Конституцией принцип разделения властей.

Со времен Дж. С. Милля известно, что вторая палата является прежде всего ограничителем власти первой палаты. Для российского Президента в 1995 г. (может быть, неожиданно для него самого) этот мотив оказался на первом плане.

Найти ее решение помог новый механизм образования верхней палаты, заложенный в Федеральном законе от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».[191] Согласно данному законодательному акту в состав верхней палаты парламента вошли по должности руководители законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации. Должностной принцип замещения мандатов членов Совета Федерации формально отвечал конституционному установлению, содержащемуся в ч. 2 ст. 95 Конституции РФ. Он нашел достаточно прочную поддержку, так как возобладало мнение о том, что Совет Федерации в составе региональных руководителей станет в максимальной степени эффективным и дееспособным органом власти. Это обеспечивалось за счет информированности глав субъектов о потребностях своих территорий; их умения сочетать общефедеральные и региональные интере сы; должностного положения руководителей законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов, которое обязывает их добиваться удовлетворения запросов подведомственных им территорий.

В силу новых «правил игры» состав Совета Федерации складывался не единовременно, но постепенно – по мере избрания глав исполнительной власти и новых региональных легислатур. Поэтому, приступив к работе в январе 1996 г., верхняя палата приобрела более или менее завершенный облик только через два года, после того, как в регионах улеглась первая волна губернаторских и парламентских выборов. В результате проведенных преобразований кадровый состав «сенаторов» обновился весьма существенно.[192]

Процедура формирования, регулируемая ФЗ 1995 г., подвергалась критике на протяжении деятельности палаты. Основные критические положения заключались в следующем.

Прежде всего, вхождение глав исполнительных органов власти в Совет Федерации рассматривалось как нарушение конституционного принципа разделения властей. Вопрос этот дважды становился предметом рассмотрения Конституционного Суда. Оба раза подчеркивалось, что компетенция Конституционного Суда не распространяется на проверку конституционности конституционных положений, а именно в такой плоскости ставился данный вопрос: соответствует ли ч. 2 ст. 95 Конституции принципу разделения властей, закрепленному в ст. 10 Конституции РФ?

Эта правовая позиция была сформулирована в определении Конституционного Суда РФ от 28 декабря 1995 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы от 21 июня 1995 г. о толковании ч. 2 ст. 95 Конституции РФ.[193] Она нашла подтверждение еще раз в определении от 10 апреля 1997 г. об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности Федерального закона от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Феде рации Федерального Собрания Российской Федерации».[194] Более того, в определении от 10 апреля 1997 г. настойчивость Государственной Думы была расценена как стремление с помощью решения Конституционного Суда повлиять на позиции во внутрипарламентской дискуссии.

Много нареканий вызвал сам характер представительства Совета Федерации, не обеспечивающий представительство интересов населения. Такой упрек трудно признать обоснованным, поскольку дело в конституционной модели комплектования верхней палаты Федерального Собрания. Она предусматривает представительство не населения, а органов власти субъектов Федерации, а через выборы глав на местах – и представительство населения.

Деятельность вторых палат в парламентах – это, прежде всего, способ обеспечить многомерное представительство гражданина в демократических институтах власти. «В условиях демократии парламент правомочен законодательствовать и выполнять другие государственные функции лишь постольку, поскольку он представляет гражданское общество во всем его многообразии. Обеспечить такое представительство только через партийно-политический механизм невозможно. Чтобы сделать представительство более полным, нужно придать ему многомерный характер, включить в него региональные сообщества граждан. Региональные сообщества имеют, как правило, глубокие исторические корни и реальную территориальную, бытовую и хозяйственную основу. Принадлежность к ним, возможность через них участвовать в отправлении властных функций для гражданина зачастую не менее важны, чем представительство через политические партии», – отмечал Председатель Совета Федерации РФ Е. Строев на российско-германской конференции в сентябре 2000 г., посвященной участию регионов в общенациональном парламентском процессе.[195]

Должностной принцип формирования Совета Федерации критиковался еще и потому, что характер представительства принято связывать с процедурой формирования палаты. Говорится, что выборность всего состава верхней палаты или ее большинства является общим правилом. Что же касается Российской Федерации и ряда других стран, где принят невыборной способ, это считается исключением.[196] В этом утверждении чувствуется явное преувеличение. Косвенные выборы распространены в мировой парламентской практике достаточно широко, что было показано выше. Такой порядок не сказывается на уровне легитимности Совета Федерации. Очевидно также, что член Совета Федерации, будучи высшим должностным лицом исполнительной власти, избирался всем населением субъекта, либо его частью (руководитель регионального законодательного органа). Таким образом, косвенное представительство населения субъектов Федерации обеспечивалось.

Большие сомнения существовали относительно полноценной работоспособности Совета Федерации, поскольку главы регионов в значительной степени загружены по месту основной работы в субъектах Федерации. В этих условиях наблюдался рост влияния аппаратного звена Совета Федерации, а это угрожало диспропорцией в отношениях членов палаты с ее вспомогательными структурами.

Актуализировалась идея, связанная с ограничением роли губернаторского корпуса, превратившегося, по выражению А. Чечевишникова, в политическую корпорацию в федеральной политике.[197] Действительно, вхождение региональных элит в состав Совета Федерации превратило его в региональную трибуну, с которой руководители субъектов порой достаточно жестко разговаривали с федеральным центром. Устранить дискомфорт в отношениях можно было, нейтрализовав «губернаторскую фронду».

Ныне действующий Федеральный закон от 5 августа 2000 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[198] устанавливает иной порядок представительства в Совете Федерации от субъектов.

Член Совета Федерации – представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается законодательным органом государственной власти субъекта Российской Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного органа субъекта Российской Федерации путем ротации – на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа; представитель от двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Кандидатуры[199] для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем.

В двухпалатном законодательном органе государственной власти субъекта Российской Федерации кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации вносятся на рассмотрение данного органа поочередно председателями палат.

Группа депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации может внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации. Решение законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением указанного органа, а двухпалатного законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации – совместным постановлением обеих палат.

Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на значается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) на срок его полномочий.

Решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации оформляется указом высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Указ в трехдневный срок направляется в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации.[200]

Указ о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения данного представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

При существующем подходе федерального законодателя к регулированию процедуры формирования Совета Федерации часть процедур регулируется актами субъектов Федерации. Регламенты парламентов субъектов Российской Федерации разнообразно подходят к регламентированию процедуры. Регламент Алтайского краевого Совета народных депутатов,[201] Регламент совместного заседания палат Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) II созыва по избранию и назначению представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти Республики Саха (Якутия)[202] достаточно подроб но регулируют процедуру назначения представителя от законодательной власти, прохождение через представительный орган представителя от исполнительной власти в Совет Федерации. Как правило, процедура назначения представителя от представительной власти проходит несколько стадий, в большей или меньшей мере регулируемых регламентами представительных органов субъектов Федерации. Это стадии выдвижения кандидатур, обсуждения, голосования, вступления в должность.

Оформление окончания процедуры происходит в форме постановления[203].

Стадия выдвижения кандидатов содержит в обязательном порядке перечень субъектов выдвижения, как правило – требования к кандидатам. В Регламенте Республики Саха (Якутия) устанавливается императив «Одно и то же лицо может быть выдвинуто кандидатом в члены Совета Федерации не более одного раза», в Регламенте Алтайского края: «Количество кандидатур, вносимых для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов, не ограничивается», «В бюллетень включаются все выдвинутые кандидатуры, кроме лиц, взявших самоотвод», «Решение о включении в бюллетень кандидатуры (кандидатур) для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов принимается без голосования».

Как правило, стадия обсуждения регулируется в зависимости от подходов законодателей. Так, например, в Регламенте Алтайского краевого Совета народных депутатов закреплено, что кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от краевого Совета народных депутатов предварительно рассматриваются на заседаниях постоянных комитетов и депутатских объединений, которые вносят краевому Совету народных депутатов соответствующие предложения.

В постановлении Московской городской Думы «О представителях законодательного (представительного) и исполнительного орга нов государственной власти города Москвы в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»[204] указывается, что кандидаты для избрания представителем от Московской городской Думы в Совете Федерации могут в установленном порядке сами предлагать свои кандидатуры, так же как и группа депутатов Думы численностью не менее одной трети от установленного числа депутатов Думы соответствующего созыва может внести на рассмотрение Московской городской Думы альтернативные кандидатуры.

Стадия голосования в обязательном порядке закрепляет квоту для избрания: большинство. Более подробно регулируется повторное голосование, повторные выборы. Так, в ст. 75 Регламента Алтайского края предусмотрены повторное голосование и повторные выборы.[205] Устанавливается количество туров для голосования: в Алтайском крае – 2 тура[206], в Республике Саха предусмотрено 3 тура – в случае, если никто из кандидатов не набрал необходимого количества голосов, проводится второй тур голосования. В бюллетень тайного голосования включаются два кандидата, набравшие наибольшее количество голосов. По результатам второго тура считается избранным кандидат, набравший большинство голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов. Если во втором туре никто из двух кандидатов не набрал большинства голосов от числа присутствующих на совместном заседа нии народных депутатов, проводится третий тур голосования, в котором участвует один кандидат, набравший наибольшее количество голосов во втором туре. При равенстве голосов в третьем туре принимает участие старший по возрасту кандидат. В третьем туре избранным считается кандидат, набравший большинство голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов. Если кандидат не набрал большинства голосов от числа присутствующих на совместном заседании народных депутатов, выборы считаются не состоявшимися.

В Алтайском крае, например, первые выборы члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя от Алтайского краевого Совета народных депутатов были признаны не состоявшимися.[207] Соответствующие повторные выборы были проведены на очередной сессии краевого Совета народных депутатов.[208]

Некоторые регламенты регулируют процедуру прекращения полномочий представителя от законодательной власти в Совете Федерации.[209] В некоторых субъектах различными актами регулируется правовой статус члена Совета Федерации. Правомерность данных положений вызывает сомнения – должны ли руководствоваться в своей деятельности представители законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации указаниями последнего, поскольку правовой статус члена Совета Федерации регулируется Федеральным законом «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».[210]

Так, например, в постановлении о назначении члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации – представителя от Алтайского краевого Совета народных депутатов[211] указывается, что «при выполнении своих обязанностей члена Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации поддерживает и отстаивает позицию Алтайского краевого Совета народных депутатов. При голосовании по вопросам, рассматриваемым в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, его комитетах, согласительных и иных комиссиях, он руководствуется соответствующими письменными поручениями Алтайского краевого Совета народных депутатов или его председателя. При отсутствии соответствующих письменных поручений при голосовании принимает решения самостоятельно, руководствуясь собственной позицией».

Представитель законодательного (представительного) органа государственной власти города Москвы в Совете Федерации информирует Думу о своей деятельности в качестве члена Совета Федерации, осуществляет деятельность в составе Совета Федерации с учетом решений Думы.[212]

Московская городская Дума может давать члену Совета Федерации – представителю Московской городской Думы поручения, определяющие позицию Думы и устанавливающие обязанность члена Совета Федерации – представителя Московской городской Думы действовать в соответствии с этой позицией при рассмотрении в Совете Федерации следующих вопросов;[213]

– указанных в статьях 102 и 106 Конституции Российской Федерации;

– проектов федеральных законов о поправках к Конституции Российской Федерации;

– проектов федеральных конституционных законов;

– проектов федеральных законов, внесенных в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой или имевших поправки, внесенные в порядке законодательной инициативы Московской городской Думой.

Поручение рассматривается, принимается и оформляется Московской городской Думой в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы.

В случае, если сроки рассмотрения вопроса в Совете Федерации не позволяют Московской городской Думе принять поручение в установленном порядке, член Совета Федерации – представитель Московской городской Думы имеет право провести консультативный опрос депутатов Московской городской Думы в порядке, установленном Регламентом Московской городской Думы.

В случае, если член Совета Федерации – представитель Московской городской Думы не получил поручения по вопросу, он действует при рассмотрении вопроса в Совете Федерации самостоятельно, руководствуясь интересами города Москвы и Российской Федерации, а также с учетом результатов консультативного опроса, если таковой был проведен.[214]

Регламент в Республике Саха предусматривает следующие ограничения для лица, назначенного членом Совета Федерации от представительной или исполнительной власти: «Статья 6. Член Совета Федерации осуществляет свои полномочия на постоянной основе. Член Совета Федерации не вправе:

а) быть депутатом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления;

б) находиться на государственной или муниципальной службе;

в) заниматься предпринимательской или другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

г) состоять членом органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации».

Процедуре прохождения через представительный орган представителя от исполнительной власти уделяется меньшее внимание, однако основные положения одобрения или отклонения кандидатуры представителя субъекта Федерации в Совете Федерации от исполнительной власти тем не менее присутствуют.[215] С точки зрения правомерности интересны положения Регламента Законодательного собрания Иркутской области:[216] «Постановление Законодательного собрания о несогласии с постановлением губернатора области о назначении и досрочном прекращении полномочий представителя в Совете Федерации от администрации области направляется губернатору области в течение трех дней со дня его принятия. В случае принятия Законодательным собранием решения о несогласии с постановлением губернатора области о назначении представителя в Совете Федерации от администрации области губернатор области принимает новое постановление о назначении представителя в Совете Федерации от администрации области в течение двух недель со дня получения постановления Законодательного собрания. При этом губернатор области вправе принять постановление о назначении представителем в Совете Федерации от администрации области того же либо иного лица. губернатор области не вправе принимать решение о назначении одного и того же лица представителем в Совете Федерации от администрации области более двух раз».

Решения об избрании в соответствии с упомянутым Федеральным законом членов Совета Федерации направляются в Совет Федерации принявшими их органами государственной власти субъектов Российской Федерации не позднее пяти дней после вступления в силу указанных решений.[217]

Введение нового порядка образования Совета Федерации не положило конец дискуссии о том, каким образом он все-таки должен формироваться.

Существующий в настоящее время порядок формирования Совета Федерации, на первый взгляд, вполне приемлем. Он отвечает представительной природе этого органа и направлен на то, чтобы члены Совета Федерации были связаны как с интересами регионов в целом, так и с интересами их властных органов. Принятый порядок соответствует конституционной конструкции образования Совета Федерации: по два представителя от законодательной и исполнительной власти. Однако насколько это представительство и порядок формирования соответствуют ст. 3 Конституции Российской Федерации, закрепляющей единственным источником власти многонациональный народ России, и в виде одной из высших форм непосредственного волеизъявления – выборы?

Думается, что он отвечает представительной природе этого органа, но не в полной мере. Прямые выборы членов Совета Федерации более соответствуют положениям первой главы Конституции России.

Поэтому представляется вполне целесообразным вернуться к законопроекту 1995 г., когда кандидаты в количестве большем, чем один человек, предлагаются соответственно органом законодательной власти и органом исполнительной власти субъекта РФ, а население избирает из тех кандидатов представителей в Совет Федерации. Формально здесь нет противоречия с Конституцией России, поскольку Конституция предусматривает по одному представителю в Совете Федерации от органов соответственно законодательной и исполнительной власти, но прямо не указывает способ их назначения или избрания. Допустим, губернатор предлагает на выбор трех, пятерых кандидатов, а население уже своим голосованием определяет, кого из них оно считает наилучшим представителем интересов региона. И то же самое Законодательное собрание определяет список, и он выносится на выборы.

Есть также другие варианты. Один из них состоит в том, что представитель от региональной исполнительной власти избирается в паре с главой исполнительной власти на губернаторских (президентских) выборах в субъекте Федерации. Тем самым он получает двойной статус: с одной стороны, назначается губернатором в избирательную пару, с другой – проходит процедуру избрания населением субъекта Федерации. Представителем от законодательной власти в Совете Федерации автоматически становится спикер регионального Законодательного собрания.

Нынешний закон – это результат политического компромисса, однако все громче звучат предложения о возврате к практике избрания членов Совета Федерации непосредственно населением субъектов Российской Федерации. Установленный законодательно новый способ образования верхней палаты вызывает много нареканий, в особенности у руководителей исполнительной власти субъектов Федерации. По мнению А. Тулеева, Совет Федерации в новом составе не представляет никакой ценности для Российской Федерации. В том виде, в котором он сформирован, когда в палату делегируются представители субъектов, Совет Федерации просто не нужен. Общий вывод, формулируемый в данном контексте, сводится к следующему: верхняя палата в этом составе проработает недолго. «Нынешний этап в жизни Совета Федерации переходный, – заявляет в этой связи губернатор Липецкой области О. Королев, – это уже третья по счету реформа верхней палаты, но будет еще и четвертая – последняя».[218]

Если учесть, что межбюджетные отношения, которые выстроены у нас, и та система вертикали власти, которая выстраивается, создают следующие предпосылки: 70 субъектов Российской Федерации из 89 дотационны. Значит 140 «сенаторов» привязаны на короткий поводок и, как представляется, могут голосовать или проводить то решение, которое они получат от своего зависимого от Центра региона. Кроме того, не учитывается этническое квотирование.

Так или иначе, это вопрос будущего, а сегодня, вероятно, следует вести речь о качественном совершенствовании принятого законодательного регулирования формирования верхней палаты. Учитывая обозначенную выше разноголосицу в регламентации субъектами процедур, возможно, стоит отказаться от регулирования процедуры рассмотрения кандидатур в состав верхней палаты парламента регламентами органов законодательной власти субъектов Федерации, как это предусмотрено ныне. Целесообразно общие для всех субъектов процедурные положения поместить в Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации». Они могут касаться признания необходимым условием выборов выдвижения альтернативных кандидатур от группы депутатов законодательного органа субъекта; следует установить обязательный порядок обсуждения кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента.

Как кажется, новейший опыт заставляет пересмотреть сделанный Темперли вывод о принципиальном различии вторых палат в федеративных и унитарных государствах. В течение последней трети ХХ в. одновременно происходили как централизация федераций (об этом много писали немецкие и австрийские ученые), так и регионализация унитарных государств – процесс, в ходе которого исторические и административные регионы Италии, Испании, Великобритании и Франции получают более широкие полномочия и все более самостоятельную роль в определении (в рамках общенационального целого) собственных подходов к решению экономических, социальных и гуманитарных задач жизнеобеспечения населения. Это своеобразное «стирание граней» между федерациями и унитарными государствами на парламентском уровне приводит к тому, что мы не наблюдаем системных отличий в механизмах формирования и объеме полномочий вторых палат в унитарных государствах, с одной стороны, и федерациях – с другой.[219]

Ни конституционное, ни текущее законодательство не определяют сроков полномочий верхней палаты российского парламента, в отличие от нижней. Согласно п. 1 ст. 96 Конституции России Государственная Дума избирается сроком на четыре года, срок полномо чий отдельного депутата соответствует легислатуре палаты в целом. По Федеральному закону о порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания член Совета Федерации – представитель от законодательного органа государственной власти субъекта Федерации избирается на срок полномочий этого органа. Представитель в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта назначается на срок полномочий высшего должностного лица данного субъекта Федерации. Учитывая, что сроки полномочий органов государственной власти субъектов различны, а выборы этих органов проходят не единовременно, в Совете Федерации будет происходить постоянная ротация членов. Так было и прежде, когда мандаты членов Совета Федерации замещали высшие должностные лица российских регионов. Отсюда создается ощущение непрерывности Совета Федерации, его постоянной деятельности. Согласно ч. 4. ст. 99 Конституции с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются. Такой же принцип распространялся и на Совет Федерации первого созыва (1993–1995 гг.)[220]. Применительно к Совету Федерации более позднего периода это правило уже не применялось. Как пишет С. А. Авакьян, Совет Федерации – бессрочно действующий орган, состав которого обновляется (ротируется).[221]

В мире распространен механизм ротации верхних палат парламентов. Состав Сената США каждые два года переизбирается на одну треть. Сенаторы Бразилии, избираемые на восемь лет, каждые четыре года переизбираются попеременно на одну треть и на две трети.

3.3. Представительные и законодательные полномочия верхних палат парламентов

Взяв в качестве точки отсчета традиционное разделение полномочий между законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти, мы чаще всего обнаруживаем, что в каждой из названных сфер вторая палата играет второстепенную роль.

В целом же наблюдается следующая закономерность: власть второй палаты выше в тех случаях, когда – при прочих равных – она не может быть распущена правительством, как в Великобритании или в федеративных государствах.[222]

Рассматривая вопрос о конституционном разграничении законодательных и других полномочий двух палат, следует учитывать и вероятность политических расхождений между этими органами. Вторые палаты довольно часто отличаются от первых по своему политическому составу, что создает фундамент для потенциальных конфликтов между ними. И все же само по себе присутствие такого рода отличий отнюдь не обязательно ведет к дисгармонии процесса управления.

Этому вопросу посвящено много монументальных работ современных авторов. Из работ последних лет, на которые опирался автор в своем исследовании функций парламентов и верхних палат в том числе, особо следует отметить работы С. А. Авакьяна «Федеральное Собрание – парламент России», «Конституция России: природа, эволюция, современность», «Парламентское право России» под редакцией И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой. Нельзя обойти вниманием комплексные исследования коллективов авторов под руководством Б. Н. Топорнина «Очерки парламентского права (зарубежный опыт)»; М. В. Баглая, Ю. И. Лейба, Л. М. Энтина «Конституционное право зарубежных стран»; Б. А. Страшуна «Конституционное (государственное) право зарубежных стран»; Д. А. Ковачева «Институты конституционного права иностранных государств», а также труды Л. М. Энтина «Разделение властей: опыт современных государств», В. В. Бойцовой «Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт», М. А. Могуновой «Сканди навский парламентаризм: теория и практика», А. Шайо «Самоограничение власти (краткий курс конституционализма)», A. Н. Медушевского «Сравнительное конституционное право и политические институты». Конечно же, необходимо отметить вклад B. Е. Чиркина в развитие теории разделения властей (а именно – взаимоотношения высших государственных органов), контрольной власти и парламентского контроля как в России, так и за рубежом. В этой связи среди его последних работ, посвященных этой проблематике, следует назвать: «Основы сравнительного государствоведения», «Конституционное право: Россия и зарубежный опыт», «Государствоведение», «Конституция: российская модель», «Государственное управление. Элементарный курс», «Конституционное право в Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран».

Имеются определенные закономерности в соотношении функций Совета Федерации и его компетенции. Последняя, являясь юридической категорией, выступает в роли инструмента, служащего правовому выражению функций. В связи с этим компетенция: объективирует функции, раскрывает их юридический аспект; обозначает круг вопросов, в рамках которых Совет Федерации состоятелен принимать юридически значимые решения; определяет формы и характер участия Совета Федерации в осуществлении функций.

Компетенция Совета Федерации находится в зависимости как от общей, так и предметной компетенции Федерального Собрания. Представляется, что общая компетенция распадается на три основные предметные компетенции: законодательную, представительную и контрольную – по числу соответствующих функций Федерального Собрания. Предметной компетенции Федерального Собрания корреспондируют специальные компетенции Совета Федерации и Государственной Думы в этих же сферах деятельности: представительной, законодательной и контрольной.

Юридическая литература по парламентаризму полна разнообразных формулировок, обозначающих деятельность парламентов: «парламентские функции», «компетенция парламента», «парламентские полномочия» и т. д. В настоящем исследовании эти термины употребляются как элементы одной известной юридической конструкции, согласно которой компетенция есть юридическое выражение функций, ее структура складывается из предметов ведения и полномочий органа.[223] «Компетенция парламента, – пишет М. В. Баглай, – это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти».[224]

Функции Совета Федерации проявляются не только через его компетенцию, но также и посредством ее отдельных элементов: предметов ведения или полномочий: «специальная компетенция, или вопросы ведения Совета Федерации, установлена в ряде статей Конституции (в основном ст. 102) и федеральных законах».[225] Согласно И. В. Гранкину, специальные предметы ведения палат Федерального Собрания (ст. 102, 103) одновременно могут рассматриваться и как полномочия[226].

Таким образом, функции Совета Федерации могут быть раскрыты не только через обобщенную юридическую категорию – компетенцию, но и ее отдельные составляющие: предмет ведения или полномочия. Очевидно, что такой подход нашел распространение в юридической литературе по проблемам парламентаризма. Однако основания его применения авторами различны. Так, для С. А. Авакьяна, как было указано выше, компетенция Федерального Собрания не существует в принципе, он оперирует другой категорией – «полномочия палат».

В ст. 102, 103 предметы ведения палат излагаются одновременно с их полномочиями. Таким образом, речь идет только о форме, особенностях законодательной техники, а не о содержательной стороне.

В принципе мнения большинства ученых сходятся при определении функций парламента. При этом не следует забывать, что функции находят свое проявление в полномочиях парламентов. Первым основанием классификации полномочий парламента является сфера деятельности.

М. Дюверже, например, к полномочиям парламента относит законодательные, финансовые, внешнеполитические, исполнительные, административные (назначение отдельных членов исполнительных органов, контроль над органами исполнительной власти, введение чрезвычайного положения, решения по управлению государственным имуществом и т. п.), судебные (назначение на некоторые судейские должности, смягчение наказаний и т. д.), полномочия по принятию и пересмотру конституции.[227]

Для сравнения можно предложить классификацию полномочий парламента, предложенную английским исследователем Д. Кумбсом, который выделяет пять групп таких полномочий: воздействие на правительство (вотум недоверия, министерская ответственность, импичмент и т. п.); издание законов; утверждение бюджета; контроль за администрацией (депутатский запрос, специальные комиссии по расследованию деятельности тех или иных органов и т. д.); организация работы самого парламента.[228]

По форме закрепления можно выделить: конституционные полномочия (к примеру, утверждение указа Президента России о введении чрезвычайного положения п. «в» ч. 1 ст. 102 Конституции); законодательные полномочия, нашедшие отражение в развернутой системе федеральных законов (например, назначение Советом Федерации пяти членов Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»); регламентные полномочия, выраженные в Регламенте верхней палаты (право парламентского запроса Совета Федерации – ст. 81).

Если исходить из другого критерия – направления деятельности, то функции парламента можно подразделить на две группы: внутригосударственные и внешнегосударственные функции. При выполнении и той, и другой функции может осуществляться законодательная, финансовая, контрольная, церемониальная деятельность, деятельность по формированию различных государственных органов и деятельность по принятию одноразовых ненормативных актов. Период конца XIX – начала XX в. охарактеризовался активизацией парламентов в сфере внешней политики соответствующих государств, в то время как в XVII – первой половине XIX в. счита лось, что внешняя политика является прерогативой органов исполнительной власти. Вторая половина XX в., несмотря на противоречивость процессов эволюции парламентаризма, все же демонстрирует в целом возрастание роли парламентов во внешнеполитической области и усиление интереса парламентариев к внешней политике, что показано, в частности, в исследованиях А. С. Кожемякова.[229] Одним из проявлений активизации парламентов во внешнеполитической сфере является развитие межпарламентских связей. Наряду с двусторонним сотрудничеством парламентов различных стран, в международных организациях создаются органы, формируемые из представителей национальных парламентов. Появились и межпарламентские международные организации.[230]

Не подвергая сомнению значимость законодательной, представительной и контрольной функций, различные исследователи отдают предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место.

Так, Уэйд и Филлипс, указывая на функции английского парламента, главным считают контроль над исполнительной властью. Затем, по их версии, следует законодательная функция, а потом уже блок, получивший название «разные функции». В него включаются: судебные функции; принятие петиций; учреждение следственного комитета для расследования любого дела, имеющего государственное значение; представления о смещении должностных лиц.[231]. Б. С. Крылов, объясняя, почему английские юристы отдают предпочтение функции контроля над правительством, указывает, что это традиция, проистекающая из взглядов буржуазных политических деятелей XIX в. Именно тогда ими была сформулирована задача, стоящая перед парламентом – осуществление контроля, ограничивающего злоупотребления исполнительной власти.[232]

Исследователь немецкого парламента Ю. П. Урьяс отмечает, что германские государствоведы указывают на пять его функций. Это представительство нации; политическое волеобразование; законодательство; формирование правительства и контроль за его деятельностью. Любопытна ссылка Ю. П. Урьяса на мнение самих немецких парламентариев, высказанное в ходе специального опроса. Они поставили функцию представительства на последнее место.[233] Немецкие авторы Г. Кляйн и В. Цее, именуя функции задачами парламента, называют следующие: законодательствование; формирование других органов; политическое волеобразование и контроль за правительством; представительство нации. Центральное место парламента, по их мнению, заключается в формировании государственной воли. Они объясняют это фактором постоянного соревнования парламента и других высших органов федерации за престиж и влияние в обществе.[234]

Авторский коллектив под руководством профессора Б. А. Страшуна полагает, что главная функция парламента в системе разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Она включает и верховное распоряжение государственной казной, т. е. принятие государственного бюджета и контроль за его исполнением. Кроме того, парламент контролирует исполнительную власть.[235] И. А. Алебастрова важнейшими функциями парламентов называет законотворчество, представительство и контроль.[236]

Такое множество суждений находит объяснение. Исторические и политические традиции, предпочтения ученых, научные конструкции определяют приоритет одних функций над другими. К примеру, немецкие специалисты не скрывают того обстоятельства, что пять функций парламента ФРГ базируются на схеме, предложенной английским государствоведом У. Беджготом еще в 60-е годы XIX столетия. Одним словом, данный вопрос решается во многом эмпирическим путем. Применительно к Российской Федерации его следует решать таким образом, как это подсказывает Конституция РФ. В ст. 94 установлено: парламент Российской Федерации является представительная и законодательным органом. Потому первой функцией российского парламента выступает представительная, далее законодательная и контрольная функции.

Представительные, законодательные и контрольные функции присущи парламентам любых государств, а в случае их двухпалатной организации они в разных пропорциях проецируются на обе палаты, подчеркивая их различное политико-правовое назначение. Соответственно функции Совета Федерации производны от функций Федерального Собрания, а потому они увязываются вместе при рассмотрении вопроса о значении верхней палаты в структуре парламента. При этом вполне оправдано сопоставление функциональной роли Совета Федерации с аналогичной миссией верхних палат парламентов других стран.

Основные функции парламента: представительная, законодательная и контрольная, выражающие суверенную волю народа, переносятся на Совет Федерации и Государственную Думу. Любые иные функции, выполняемые верхними палатами парламентов в других странах, зависят от национальных и исторических особенностей. Совет Федерации, например, помимо иных функций, выполняет особую функцию сдерживания нижней палаты.

Статья 94 Конституции Российской Федерации провозглашает Федеральное Собрание представительным и законодательным органом государственной власти. Таким образом, палаты Федерального Собрания России осуществляют законодательную и представительную функции. При этом Государственная Дума выражает представительство населения, отсюда ее неофициальная характеристика – народная палата. Совет Федерации, в свою очередь, обеспечивает представительство субъектов Федерации (за ним прочно укоренилась другая характеристика – палаты регионов)[237]. Представительную природу Совета Федерации, как правило, связывают с процедурой формирования. С. А. Авакьян прямо указывает: «Если представительной природе органа корреспондирует избрание его членов непосредственно населением, тогда придется констатировать, что этим признаком представительности Совет Федерации не облада ет».[238] По сути об этом же говорит и А. Н. Кокотов: «Ориентирование государственного аппарата на обеспечение народных интересов достигается формированием всех органов государственной власти непосредственно гражданами в лице корпуса избирателей или избранными гражданами высшими органами власти».[239]

То, что отношения народного представительства многогранны, а палаты Федерального Собрания призваны отражать разные их стороны, подчеркивается в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 1995 г. «По делу о толковании ст. 103 (ч. 3), 105 (ч. 2 и 5), 107 (ч. 3), 108 (ч. 2), 117 (ч. 3) и 135 (ч. 2) Конституции Российской Федерации».[240]

Согласно позиции Конституционного Суда идея народного представительства находит воплощение не только в факте самого существования Федерального Собрания и его палат, но и должна учитываться в их практической деятельности. Это требование должно быть реализовано во внутреннем устройстве палат, процедурных правилах, актах парламента. С целью обеспечения представительства акты парламента должны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства, сказано в указанном Постановлении. Иначе говоря, Конституционный Суд не только не отрицает представительную природу Совета Федерации, а напротив, признает, обосновывает ее необходимостью представительства интересов субъектов Российской Федерации.

Но представительная природа Федерального Собрания имеет разные формы проявления. Государственная Дума олицетворяет прямое представительство населения. Совет Федерации – особую форму представительства – территориальную. Если Государственную Думу безоговорочно признают символом прямого представительства, то за Советом Федерации справедливо сохранить роль выразителя интересов населения, выявляемых, опосредуемых органами государственной власти регионов. Совет Федерации – участник системы отношений опосредованного народного представительства.

Тем не менее существует иной взгляд на представительную природу Совета Федерации, отличную от мнения Конституционного Суда России: «Из представителей субъектов Федерации, административно-территориальных единиц может состоять орган, участвующий даже в законодательной деятельности на общегосударственном уровне. Однако считать ли такой орган второй (верхней) палатой парламента страны – это еще вопрос, если представители не избраны народом, а избраны или назначены (в общем, делегированы) соответствующими органами субъекта Федерации и административно-территориальной единицы.[241]

Так или иначе, порядок образования Совета Федерации менялся уже трижды, однако идея обеспечения представительства регионов (их населения, органов власти) при этом оставалась всегда неизменной. Вне зависимости от приемов формирования на Совет Федерации возлагалось и возлагается решение следующих задач: устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти.[242]

Характеризуя соотношение представительной функции Федерального Собрания с другими направлениями его деятельности, А. Н. Кокотов приводит развернутую систему аргументов, доказывающих доминирующее положение функции представительства в этом соотношении.

Во-первых, она является преимущественной или, как ее называет автор, фундаментальной по отношению к законотворчеству. Это обусловлено тем, что представительная роль парламента осуществляется как через законодательную сферу, так и посредством иных сторон деятельности парламента. Совсем не случайным видит А. Н. Кокотов определение Федерального Собрания вначале как представительного и затем уже как законодательного органа в Конституции Российской Федерации (ст. 94). Представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального Собрания, в том числе и в области законотворчества, как способ реали зации коллективного права народа на власть (ст. 3 Конституции РФ).[243]

Во-вторых, без учета представительной функции трудно найти объяснение утяжеленной, многоэтапной модели законодательного процесса, цель которой заключается в реализации следующих задач: выявление основных социальных позиций по обсуждаемым законопроектам и объективно существующих в обществе противоречий; «притирка» несовпадающих воззрений, идеологических установок; выбрасывание «социального пара» в парламентских стенах, что снимает социальное напряжение в обществе; легитимация государственного аппарата.

В-третьих, представительство как центральная функция должна быть обеспечена в повседневной парламентской деятельности. Акты Федерального Собрания призваны воплощать интересы большинства в обществе, а не только самого парламентского большинства.[244] Итак, представительство – это функция, которая проявляет себя в той или иной мере через все направления парламентской деятельности, включая законотворчество. Другой аспект представительства – во взаимоотношениях с органами власти и иными органами, должностными лицами. Председатель Совета Федерации представляет палату во взаимоотношениях с Государственной Думой, участвует в согласительных процедурах, используемых для разрешения разногласий между органами государственной власти субъектов Федерации (п. «к», «р», «с» ч. 1 ст. 18 Регламента Совета Федерации).

На наш взгляд, представительная функция Совета Федерации основополагающая для всех иных функций: совокупность способов, мер, правомочий, направленных на устранение разногласий между федеральным центром и субъектами Федерации; обеспечение участия регионов в выработке федеральной политики; согласование интересов центральных и региональных органов государственной власти, выражающееся во внутреннем устройстве палаты, процедурных правилах, актах палаты.

Совет Федерации как субъект права законодательной инициативы для решения обозначенных задач имеет самые широкие возможности. Прежде всего сюда относится право внесения Советом Федерации и членами Совета Федерации в Государственную Думу проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов, а также внесение от имени палаты в целом или группы членов Совета Федерации численностью не менее одной пятой предложений о поправках и пересмотре положений Конституции.

Здесь следует также учитывать, что аналогичным правом наделены законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации. Таким образом, из 723 субъектов права законодательной инициативы примерно одна четверть представляет на федеральном уровне интересы субъектов Российской Федерации, причем ни характер, ни статус их законодательной инициативы не ограничен. В мировой практике это весьма редкий случай, чаще региональные интересы представляет более узкий круг субъектов, право законодательной инициативы которых может быть существенно ограничено.

Насколько активно реализуется право законодательной инициативы Советом Федерации? В 2000 г. в Государственную Думу им было внесено 15 законопроектов. За этот же период времени нижняя палата приняла 104 федеральных закона.[245] Очевидно, что Совет Федерации предыдущего состава к реализации соответствующего права относился осторожно, что, возможно, было связано с непостоянным характером работы верхней палаты[246]. «Законодательством нельзя заниматься наездами», – заметил по этому поводу член Совета Федерации Р. Абдулатипов.[247] Уверен, переход палаты на профессиональную основу позволит ей предметно сконцентрироваться на законотворческой деятельности.

Конституционные параметры законодательной деятельности Совета Федерации мало отличаются от соответствующих установлений, адресованных верхним палатам парламентов других государств. Законодательная функция проистекает из теоретических постулатов, объясняющих предназначение двухпалатного парламента. Существование двух палат придает бóльшую устойчивость законодательству. Такая парламентская структура является преградой для скороспелых изменений законов, поскольку каждый законопроект должен подвергнуться еще одному обсуждению в верхней палате. С ее учреждением делается расчет на то, что принятый закон будет более совершенным. Именно подобным образом объясняли необходимость второй палаты Дж. Мэдисон и А. Гамильтон. С их точки зрения, Сенат призван возместить изъян, связанный с недостаточным знакомством избранных депутатов с задачами и принципами законодательства.[248]

Одобрял опыт американского парламентаризма также Алексис де Токвиль, показавший, что привилегия сенаторов быть избранными на многолетний период продиктована тем, чтобы сохранить в среде законодателей ядро, состоящее из опытных в делах людей. По его мнению, такая мера есть первейшая необходимость для общества.[249] Уэйд и Филлипс свидетельствуют, что палата лордов компетентно выполняет функции ревизионной инстанции в отношении законов, которые правительство не рассматривает в качестве относящихся к исключительной компетенции палаты общин.[250]

Несомненно, большая часть законопроектов вносится и формулируется в нижних палатах, тогда как вторые палаты обычно оказывают меньшее влияние на процесс законотворчества в ходе обсуждения законопроектов в комитетах или на совместных заседаниях двух палат (в частности, вследствие меньшей численности). Тем не менее вторая палата может обладать значительными полномочиями, иногда превышающими полномочия нижней палаты в ряде важных областей. Во многих случаях она играет заметную роль в законода тельном процессе – равную или даже превышающую роль нижней палаты (как в США по вопросам внешней политики).

Как правило, объем полномочий верхних палат выше всего в законодательной сфере, где вторые палаты, подобно итальянскому Сенату, могут обладать полномочиями, равными полномочиям нижней палаты. Однако гораздо чаще права второй палаты более ограничены, особенно когда речь идет о финансовых вопросах и конституционных реформах. В названных сферах возможности второй палаты выступать с законодательными инициативами, а также вносить поправки в законопроекты по большей части невелики. Право верхней палаты налагать вето на законопроекты обычно имеет отлагательный, а не абсолютный характер – примерно на год у британской палаты лордов или на 2 месяца – в Австрии и Испании.

Законодательные функции могут быть подразделены по различным основаниям. Например, некоторые авторы[251] выделяют два вида законодательных функций, в зависимости от предмета регулирования:

– законодательная деятельность Федерального Собрания в области государственного, гражданского и уголовного права и международных отношений (законодательное регулирование федерализма и местного самоуправления; законодательство в области национальных отношений; регулирование государственного строительства; права человека и гражданское общество; законодательство в области безопасности и международных отношений; регулирование гражданских отношений);

– законодательные механизмы формирования социально-экономической политики (механизмы государственного регулирования экономики; государственный протекционизм на отечественных рынках; развитие предпринимательства и формирование нового хозяйственного устройства; законодательное регулирование социальной сферы).

Возможно подразделение законодательных функций вторых палат парламентов по объекту принятия (конституции, конституционные, органические законы, текущее законодательство, и как подвид – принятие подзаконных актов).

Один из вариантов классификации полномочий верхних палат парламента – полномочия на различных стадиях законодательного процесса.

Таковы теоретические суждения, составившие базу законотворческой деятельности верхних палат парламентов. Главная практическая цель, преследуемая при этом, заключается в оптимизации законодательного процесса, улучшении качества законов.

Сфера законодательной деятельности верхних палат парламентов в зарубежных странах и в Совете Федерации Федерального Собрания РФ в том числе, может быть условно разделена на следующие функции.

Непосредственно нормотворчество: участие в законодательном процессе и принятие иных нормативных актов (палаты Федерального Собрания России, например, вправе принимать постановления, которые могут иметь нормативный характер), является значимой прерогативой парламента.

Участие в законодательном процессе верхних палат парламента проявляется в различных объемах.

Исходя из стадий законодательного процесса, рассмотрим в сравнительном анализе полномочия верхних палат парламентов.

Законодательная функция Совета Федерации выражается прежде всего в праве законодательной инициативы, принадлежащей этой палате и ее членам в соответствии с ч. 1 ст. 104, ст. 134 Конституции России.

Порядок осуществления законодательных полномочий Совета Федерации определяется законодательной процедурой, т. е. официально установленным и регламентированным Конституцией РФ и иными нормативными правовыми актами порядком внесения законопроектов в Государственную Думу, рассмотрение законопроектов и принятие законов палатами Федерального Собрания Российской Федерации, а также их подписание и обнародование Президентом Российской Федерации. Участие Совета Федерации в законодательной процедуре имеет соответствующие особенности в зависимости от вида принимаемых законов.

Однако при наличии этих особенностей место и роль Совета Федерации в осуществлении законодательной компетенции Федерального Собрания Российской Федерации определяются прежде всего общими принципами, принятыми в мировой парламентской практике.

Конституцией предусмотрено, что федеральные законы по важнейшим вопросам государственной жизни подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации. Кроме того, Совет Федерации вправе по собственному усмотрению решать вопрос о целесообразности официального определения своей позиции и по иным федеральным законам. На практике он рассматривает абсолютное большинство законов, принятых Государственной Думой.

Совет Федерации наделен «слабыми» (в отличие, например, от Бундесрата ФРГ) полномочиями в отношении всех федеральных законов, включая и федеральные законы, подлежащие его обязательному рассмотрению, поскольку его вето на такие законы может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В то же время Совет Федерации является «сильной» палатой в отношении федеральных конституционных законов и законов Российской Федерации о внесении поправок в Конституцию: его одобрение является обязательным для их принятия Федеральным Собранием Российской Федерации. Аналогичная ситуация имеет место и при повторном принятии федеральных законов, отклоненных Президентом РФ, путем преодоления обеими палатами парламента президентского вето.

Все верхние палаты парламентов европейских стран, кроме первой палаты Генеральных штатов Нидерландов, имеют право законодательной инициативы. Но практически почти везде подавляющее большинство законопроектов вносится правительством и в большинстве случаев (за исключением вышеназванных стран) – первоначально в нижнюю палату. В некоторых странах это последнее правило действует с оговорками. Во Франции в нижнюю палату – Национальное Собрание – в обязательном порядке вносятся законопроекты, касающиеся финансов, другие же могут вноситься в любую из палат. В Германии Бундесрат рассматривает концепцию законопроектов до внесения их в Бундестаг и может в пределах шести недель сформулировать свою позицию, которая, впрочем, не является обязывающей для других участников законодательной процедуры.

Законодательная функция Совета Федерации выражается в конституционном праве рассматривать принятые Государственной Думой федеральные законы с последующим принятием решения об их одобрении или отклонении (ч. 3, 4 ст. 105). Это традиционная для двухпалатных парламентов схема прохождения закона. Она выражается различным образом, но имеет общий смысл – закон, принятый в нижней палате, передается в верхнюю палату парламента: проект закона, одобренный палатой депутатов, безотлагательно передается в Сенат (ст. 45 Конституции Чешской Республики); принятые палатой представителей законопроекты передаются на рассмотрение в Сенат (ст. 100 Конституции Республики Беларусь); федеральные законы принимаются Бундестагом. Принятые законы должны немедленно передаваться Бундесрату (ст. 77 (1) Основного закона ФРГ). Надо заметить, что в одних случаях направляются лишь законопроекты, в других – уже принятые законы.[252]

Другой, также важной формой проявления права законодательной инициативы Совета Федерации является внесение поправок к тексту законопроекта во время его рассмотрения Государственной Думой. Все представители субъектов Российской Федерации вправе вносить в Государственную Думу предложения и замечания по концепции законопроекта до его рассмотрения в первом чтении; поправки к тексту законопроекта при подготовке его к рассмотрению во втором чтении. Кроме того, члены Совета Федерации и официальные представители законодательных (представительных) органов законодательной власти субъектов Российской Федерации могут принимать участие в работе комитетов Государственной Думы при подготовке законопроектов к рассмотрению Государственной Думой.

Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения после их внесения в Государственную Думу субъектами права законодательной инициативы, а также после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в соответствии с Регламентом Государственной Думы в органы государственной власти субъектов Российской Федерации для возможного внесения предложений и замечаний в месячный срок. До истечения указанного срока рассмотрение законопроекта во втором чтении не допускается.

Представленные в установленный срок органами государственной власти субъектов Российской Федерации предложения и замечания, касающиеся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, подлежат обязательному рассмотрению соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке.

В случае, если органы государственной власти более чем трети субъектов Российской Федерации выскажутся против указанного проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственной Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов Российской Федерации.

Представители субъектов Российской Федерации, уполномоченные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, вправе принимать участие с правом совещательного голоса в работе над проектами федеральных законов по предметам совместного ведения в комитетах и комиссиях Государственной Думы и создаваемых Государственной Думой и ее комитетами и комиссиями рабочих группах.[253]

В целом столь широкие возможности представительства интересов субъектов Российской Федерации при реализации права законодательной инициативы на федеральном уровне следует оценить как проявление наиболее демократических тенденций в мировой практике. В зарубежных странах, имеющих двухпалатные парламенты, в менее чем в половине случаев верхние палаты имеют неограниченные полномочия по внесению законодательных инициатив, около 10 % верхних палат в общем не наделены каким-либо правом законодательной инициативы. Наконец, практически не встречаются случаи, когда верхняя палата может вносить поправки к законопроекту во время его рассмотрения нижней палатой.

Законодательные полномочия верхней палаты по непосредственному формированию текста принимаемого закона, исходя из мирового опыта, следует рассматривать в двух аспектах:

Первый – это возможность изменения текста при его непосредственном прохождении через верхнюю палату; второй-это возможность отстаивать свою позицию при согласовании палатами несовпадающих позиций.

В Федеральном Собрании Российской Федерации Совет Федерации (верхняя палата) лишен права самостоятельно изменять текст закона, принятого Государственной Думой (нижней палатой). Совет Федерации вправе принять лишь одно из двух решений: одобрить закон, после чего он считается принятым парламентом в целом, либо отклонить закон. В постановлении Совета Федерации об отклонении федерального закона может содержаться перечень разделов, глав, статей, а также частей и пунктов статей федерального закона, по которым необходимо преодолеть разногласия между Советом Федерации и Государственной Думой, а также может содержаться предложение о создании согласительной комиссии.

Такая роль верхней палаты российского парламента может рассматриваться как определенная «слабость» ее законодательных полномочий. Однако, как было показано выше, в значительной мере эта «слабость» компенсируется усилением других составляющих ее законодательной компетенции.

В ряде европейских стран рассмотрению в верхней палате подлежат все законы. Законы, касающиеся бюджета и финансов, часто являются прерогативой нижней палаты и в верхней палате не рассматриваются либо рассматриваются без права отклонения или выдвижения возражения (Бельгия, Чехия, Австрия). В большинстве европейских стран верхние палаты имеют право предлагать поправки к законам, принятым нижними палатами.

Поправки верхних палат, как и их решения об отклонении законов, не являются окончательными и могут преодолеваться нижними палатами как правило абсолютным (Испания, Польша, Франция, Чехия) или квалифицированным большинством. В политической практике нижние палаты предпочитают пользоваться своим правом последнего слова с максимальной осторожностью, ведь при возникновении серьезных разногласий между палатами речь идет не только и не столько о конфликте между парламентскими собраниями, а об особой точке зрения регионов, без опоры на которые современные демократии не могут претендовать на действительно многомерное отражение интересов граждан. Ощущая свою ответственность перед обществом во всем его многообразии, палаты предпочитают избегать столкновений и искать пути согласия с помощью компромисса. Во Франции, например, за всю историю Пятой республики было принято 3456 законов, из которых более 90 % стали продуктом согласия двух палат парламента.[254]

В некоторых странах выделяются отдельные группы законов, которые в принципе не могут вступить в силу без одобрения верхней палаты. В Германии, например, это законы, касающиеся налоговых сборов и административного суверенитета земель, в Чехии – законы, определяющие принципы работы и взаимоотношения палат парламента.

В Российской Федерации обязательному рассмотрению, согласно Конституции России, в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета; федеральных налогов и сборов; финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии; ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации; статуса и защиты государственной границы Российской Федерации; войны и мира.

Конституцией России закрепляется перечень законов, обсуждение которых в Совете Федерации является обязательной стадией законотворческого процесса. Все законы, подлежащие обязательному рассмотрению в Совете Федерации, относятся к предметам исключительного ведения Российской Федерации, причем выбраны лишь наиболее важные проблемы, связанные с регулированием отношений в таких сферах, как бюджет, финансы, международные договоры, защита безопасности государства. Перечень составлен с учетом мировой практики федеративных государств, где вопросы именно такого характера решаются верхними палатами парламента, в кото рых представлено мнение составляющих Федерацию субъектов. Через обязательное обсуждение в верхней палате, где на равноценной основе работают представители всех субъектов Федерации, происходит согласование интересов Федерации и ее субъектов.

Однако в перечне законов, обязательных для обсуждения в Совете Федерации, нет законов по ст. 72 Конституции РФ. Это обстоятельство всегда вызывало недовольство регионов.

Особым образом оговаривается процедура рассмотрения обязательных для верхней палаты законов в порядке ст. 106 Конституции. Анализу особенностей федеральных законов этой группы посвятил свою статью Е. В. Крестьянинов. По его мнению, проблема реализации данной нормы касается сразу нескольких аспектов. Во-первых, отсутствуют дополнительные по отношению к ст. 106 Конституции критерии, относящие принятые Государственной Думой федеральные законы к числу «обязательных» (предлагалось, в частности, рассматривать те федеральные законы, которые связаны с принятием законов о федеральном бюджете). Во-вторых, конституционно не определены субъекты законодательной деятельности, способные оценить принадлежность законов к этой категории. Совет Федерации сделал это сам в ст. 106 Регламента палаты, придав такой статус комитетам и комиссиям палаты. В-третьих, недостаточно урегулирован вопрос о порядке отнесения принятых федеральных законов к данной группе. Сам Е. В. Крестьянинов предлагает уточнение следующего содержания: «Основанием для отнесения федерального закона, принятого Государственной Думой, к обязательным для рассмотрения Советом Федерации является наличие в этом законе норм, которыми осуществляется регулирование по вопросам, названным в ст. 106 Конституции».[255] Думается, предложение чрезвычайно широко.

Помимо названных в ст. 106 законов, обязательному рассмотрению в Совете Федерации, согласно ст. 108, подлежат все федеральные конституционные законы.

В Австрии, когда конституционные законы или конституционные меры в рамках обычных законов сокращают законодательную или ис полнительную компетенцию земель, для их принятия требуется согласие двух третей голосов присутствующих членов Федерального Совета при кворуме 50 %. Это касается также конституционных законов, затрагивающих федеральные земли. Одна треть членов Федерального Совета (или Национального Совета) может требовать, чтобы вопрос о частичном пересмотре конституции был вынесен на референдум.

В Белоруссии Совет Республики одобряет или отклоняет принятые палатой представителей проекты законов о внесении изменений и дополнений в конституцию, а также о толковании конституции.

В Бельгии Сенат (а также Король и палата представителей) может инициировать пересмотр конституции. В этом случае обе палаты автоматически распускаются. Вновь сформированные палаты парламента вводят в действие законодательные акты относительно положений, подлежащих изменению. Для этого требуется присутствие двух третей членов обеих палат и необходимо большинство в две трети от числа голосовавших.

В Германии законы, вносящие поправки в Основной закон, должны быть одобрены двумя третями членов Бундестага и двумя третями членов Бундесрата.

В Ирландии в Сенат для изучения направляется любая поправка к конституции, предложенная палатой представителей.

В Испании Сенат имеет право инициировать изменение конституции. При этом проекты соответствующих законов должны быть приняты каждой палатой большинством в три пятых от общего числа голосов. Когда поправка к конституции ратифицирована кортесами, она выносится на референдум, если в течение 15 дней с момента ее принятия одна десятая членов одной из палат выразит такую просьбу.

Принципиальный пересмотр конституции и ее положений, касающихся принципиальных основ государственности, основ прав и гражданских свобод, а также монархии, должен быть одобрен большинством в две трети голосов в каждой из палат, после чего кортесы немедленно распускаются. Затем эти поправки должны быть приняты в обеих вновь избранных палатах большинством в две трети голосов, прежде чем они считаются ратифицированными кортесами и могут быть вынесены на референдум.

В Италии конституционные законы принимает каждое из собраний в ходе двух последовательных рассмотрений с интервалом не менее трех месяцев. Они утверждаются абсолютным большинством голосов в каждой из палат после второго рассмотрения.

Если конституционный закон не был утвержден после второго слушания абсолютным большинством в каждой из палат, он может быть вынесен на референдум, если этого в трехмесячный срок потребуют одна пятой членов одной из палат, 500 000 избирателей или пять областных советов.

В Нидерландах как первая (верхняя) палата парламента, так и его вторая палата после опубликования проекта поправок к конституции распускаются.

Вновь избранные палаты парламента рассматривают проект и принимают его большинством не менее чем в две трети голосов.

В Польше проект закона об изменении конституции может быть представлен не менее одной пятой предусмотренного законом числа депутатов, Сенатом или Президентом Республики. Изменение конституции принимается Сеймом большинством не менее двух третей голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа депутатов, а также Сенатом – абсолютным большинством голосов в присутствии не менее половины предусмотренного законом числа сенаторов. Если закон об изменении Конституции касается положений глав I, II или XII, субъекты, определенные выше, могут потребовать в 45-дневный срок со дня принятия закона Сенатом проведения утверждающего референдума.

В Румынии инициатива о пересмотре конституции может исходить от не менее четверти сенаторов (или депутатов, правительства или 500 000 граждан). Это предложение должно быть доведено до Президента, который назначает необходимую процедуру. Сенат должен одобрить законопроект о пересмотре конституции двумя третями от общего числа голосов сенаторов. Если между палатами возникают разногласия, а согласительная процедура не дает результатов, решение должно быть принято на совместном заседании палаты депутатов и Сената путем голосования, в ходе которого за него должно проголосовать не менее трех четвертей депутатов и сенаторов. Поправка к конституции становится окончательной после одобрения референдумом.

Во Франции сенаторы совместно с Президентом Республики (по предложению премьер-министра) и депутатами могут инициировать пересмотр конституции.

Вместе с тем роль Совета Федерации может быть еще более усилена в сфере регулирования федеративных отношений за счет права Совета Федерации на одобрение или неодобрение внутрифедеральных договоров,[256] которое должно быть обязательным для Президента России, а не учитываться им, как это установлено сейчас Федеральным законом «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации»; [257] обязательного участия верхней палаты парламента в рассмотрении предложений и замечаний региональных органов власти, касающихся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Федерации и субъектов, а также в работе согласительной комиссии, образованной с участием депутатов Государственной Думы и представителей регионов по поводу расхождений относительно данного законопроекта; организации предварительной экспертизы и аккумулирования Советом Федерации предложений и сопроводительных материалов субъектов Федерации, на территории которых образуется новый субъект, с последующей передачей их Президенту России (с этой целью возможны изменения в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»).

В ряде стран существуют и особые процедуры воздействия вторых палат на законодательный процесс. В Бельгии, например, это так называемый предупредительный звонок, состоящий в том, что представители каждого языкового сообщества в Сенате тремя четвертями голосов могут объявить любой законопроект осложняющим отношения между языковыми сообществами, что влечет за собой отсрочку в рассмотрении закона и дополнительные консультации. Эта процедура может применятся каждой языковой группой один раз в отношении каждого «двухпалатного» закона. На практике до сих пор она применялась только один раз.

В Ирландии Сенат может просить главу государства о вынесении законов на референдум. До окончательного голосования в нижней палате при возникновении разногласий между палатами действуют согласительные процедуры в виде специальных совместных комиссий либо процедуры челнока.

В Чехии для принятия конституционного закона нужно три пятых голосов присутствующих сенаторов (и большинство в три пятых всех депутатов).

В Швейцарии полный пересмотр конституции, как и законодательства вообще, может происходить по инициативе любой из палат или 100 000 граждан и предполагает принятие соответствующего текста обеими палатами в одинаковой редакции. Если народ проголосует за полный пересмотр конституции, для работы над ее текстом состав обеих палат обновляется. Частичный пересмотр конституции возможен через народную инициативу, или по той же процедуре, что и обычное законодательство (без предварительного обновления состава палат). Любые поправки к конституции должны быть вынесены на референдум.

Одной из разновидностей законодательной функции можно назвать бюджетно-финансовую функцию.[258] Бюджетно-финансовая функция заключается в принятии закона о бюджете, иных актов о доходах и расходах государства (например, законодательство о налогах). Другими словами, именно парламент определяет статьи государственных доходов и расходов, хотя проект бюджета в большинстве стран выдвигается правительством. И лишь уже в рамках одобренных статей расходов и утвержденных парламентом программ органы исполнительной власти вправе распоряжаться выделенными средствами. Таким образом, у парламента имеется финансовый рычаг воздействия на другие органы власти и на жизнь страны вообще. В США, например, финансовые полномочия Конгресса имеют особое значение для оказания влияния на политику президен та как носителя исполнительной власти, так как в этой стране органы исполнительной власти не несут ответственности перед парламентом.

Помимо конституционных норм законодательная деятельность Совета Федерации определяется нормами его Регламента. В соответствии со ст. 104 члены Совета Федерации вправе организовать обсуждение федерального закона в субъектах Федерации и при наличии замечаний к закону направить их в комитет (комиссию) палаты, ответственный за рассмотрение данного законодательного акта.

Опыт отдельных иностранных государств дает примеры осуществления законодательной власти не только парламентами, но и другими государственными органами. Так, ч. 1 ст. 82 Конституции Испании устанавливает возможность для Генеральных кортесов делегировать Правительству полномочия издавать нормативные акты, имеющие силу закона по определенным вопросам.[259] Статья 101 Конституции Республики Беларусь предусматривает наделение Президента Республики, по его предложению, законодательными полномочиями на издание декретов, имеющих силу закона.[260]

Конституция Российской Федерации отвергает всякую двусмысленность на этот счет, определяя статус Федерального Собрания как единственного законодательного органа. Поэтому законотворчество является основной функцией российского парламента, которая проецируется на обе его палаты. Основная доля полномочий в этой сфере возлагается на Государственную Думу. Тем не менее Совет Федерации вносит свою лепту в законотворческий процесс, выступая эффективным фильтром законодательной деятельности. О масштабе законодательной функции Совета Федерации свидетельствуют, например, следующие количественные показатели. С января по июль 1998 г. Совет Федерации на своих заседаниях рассмотрел 233 федеральных закона, из них 177 были одобрены палатой и 56 законов были отклонены.[261]

В качестве самостоятельной функции выделяют так называемую учредительную функцию – принятие конституции (хотя в некоторых странах новую конституцию вправе одобрить только специальный орган – Учредительное собрание или аналогичный институт) и поправок к Конституции РФ. В некоторой степени это оправданно, поскольку внесение изменений в конституцию имеет особое политическое и юридическое значение, поэтому в большинстве стран такие изменения производятся в соответствии со специальной процедурой. Но, с другой стороны, какой бы важностью ни обладали изменения Конституции РФ, конституционные поправки представляют собой разновидность законодательного акта и, следовательно, их принятие является реализацией законодательной функции.

Рассмотрим полномочия вторых палат, касающиеся пересмотра конституции. Предложение о поправке к Конституции Российской Федерации[262] может вноситься в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Советом Федерации, в виде проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3–8 Конституции РФ. Одобренный Государственной Думой проект закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в течение пяти дней со дня одобрения направляется в Совет Федерации. Закон Российской Федерации о поправке к Конституции считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.

Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона Российской Федерации о поправке к Конституции опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона Российской Федерации о поправке к Конституции с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения. Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации в срок не позднее одного года со дня его принятия.

Законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе Российской Федерации о поправке к Конституции направляет данное постановление в Совет Федерации. Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона Российской Федерации о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации со дня его направления в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации.

Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации, устанавливает результаты этого рассмотрения.

Установление результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации оформляется в соответствии с регламентом Совета Федерации: путем принятия постановления. В нем отражается общее число законодательных органов субъектов, которые одобрили закон Российской Федерации о поправке, а также результаты рассмотрения – одобрен этот закон представительными органами власти не менее чем двух третей субъектов Федерации или нет (ст. 137). Если закон о поправке не получит одобрения законодательных органов субъектов Федерации, процедура рассмотрения этого закона прекращается.

В прежнем Регламенте содержалась статья 141⁶, нормы которой обязывали Председателя Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия палатой закона о поправке к Конституции опубликовать для всеобщего сведения уведомление. Есть такая норма и в новом Регламенте Совета Федерации. Указанное уведомление должно содержать: сообщение о принятии закона о поправке в соответствии со ст. 136 Конституции РФ; текст закона с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации; информацию об условиях вступления данного закона в силу и о порядке рассмотрения принятого закона законодательными органами регионов.

Президент Российской Федерации, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона Российской Федерации о поправке к Конституции вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством Российской Федерации.

Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд Российской Федерации, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента Российской Федерации. В случае подачи жалобы закон Российской Федерации о поправке к Конституции не направляется Председателем Совета Федерации Президенту Российской Федерации для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда Российской Федерации, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации закона Российской Федерации о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.

Фактически Совет Федерации принимает участие в законодательном процессе на большинстве стадий, хотя зачастую роль верхней палаты в осуществлении законодательных полномочий сводят к формуле «Государственная Дума законы принимает, а Совет Федерации их одобряет».

Национальное российское законодательство предусматривает участие Совета Федерации в процедуре принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации:[263] Президент Российской Федерации после поступления от иностранного государства предложения о принятии в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части и заключении международного договора об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта уведомляет о нем Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и при необходимости проводит соответствующие консультации. Представляется, что, проанализировав полномочия Совета Федерации в законотворческом процессе, можно дать следующее определение законодательной функции Совета Федерации – совокупность способов, мер, правомочий в процессе законотворчества, выражающаяся в участии на разных стадиях принятия разработки и принятия всех видов законов в Российской Федерации.

Одним из двух подвидов нормотворчества Совета Федерации является принятие иных нормативных актов.

С целью активизации законотворческого потенциала Совет Федерации может более широко использовать право законодательной инициативы, тем более что верхняя палата переведена на постоянный режим работы, а именно: расширение перечня субъектов права законодательной инициативы за счет комитетов (комиссий) Совета Федерации; реализация права Совета Федерации на внесение поправок к законопроектам при их подготовке ко второму чтению в Государственной Думе (оно нашло отражение в новом Регламенте верхней палаты в качестве одной из форм реализации права законодательной инициативы); расширение перечня федеральных законов, подлежащих обязательному рассмотрению в Совете Федерации (за счет категории так называемых общественно значимых законодательных актов, которые могут и не совпадать прямо с тематикой ст. 106 Конституции России – ст. 72 Конституции РФ);[264] увеличение сроков рассмотрения принятого федерального закона Советом Федерации (четырнадцатидневный срок рассмотрения, установленный Конституцией, представляется недостаточным); установление только конституционных оснований отнесения федеральных законов к числу обязательных; увеличение числа системных законодательных актов, связанных друг с другом общей тематикой (примером могут служить обсуж даемые Советом Федерации в конце 2001 г. федеральные законы из так называемого «пенсионного пакета»); определение приоритетов законодательной деятельности (для реализации этой задачи возможно создание специального органа, в состав которого должны входить Президент, представители Правительства, руководители палат Федерального Собрания).

Во второй половине 2001 г. Совет Федерации отказался обсуждать принятый Государственной Думой федеральный закон о ввозе в Россию отработанного ядерного топлива. Если верить статистике, против него возражало 90 % населения страны, т. е. закон приобрел большой общественный резонанс. Между тем спикер верхней палаты Е. Строев, сославшись на Конституцию РФ, заметил, что соответствующий закон не входит в число обязательных для «сената». Представляется, что это неверная позиция: любой спорный закон должен обязательно рассматриваться верхней палатой. Кстати, большинство наблюдателей восприняли объяснение Е. Строева как очевидный отказ Совета Федерации разделить с Государственной Думой и Президентом ответственность за принятие такого непопулярного закона.

Таким образом, подводя итог сравнительному анализу полномочий Совета Федерации, в законодательной сфере, исходя из предложенных классификаций, можно отметить широту функций и механизмов.

Например, анализ классификации полномочий в зависимости от стадий законодательного процесса показал широту последних и их соответствие международной практике. Это и право законодательной инициативы, и возможность участвовать в изменении и обсуждении законопроекта; обязательность рассмотрения законопроектов, т. е. обязательное участие в законодательном процессе; право вето. По классификации, основанием которой является объект принятия, Совет Федерации также обладает широкими полномочиями в процессе внесения поправок в конституцию, принятия федеральных конституционных законов, федеральных законов, принимает подзаконные акты, имеющие политический вес. Если рассматривать полномочия Совета Федерации в законодательной сфере в зависимости от предмета регулирования, следует отметить практически всеобъемлющую широту регулирования. Однако достаточно большой объем способов участия Совета Федерации в законодательной деятельности не является основанием для объявления его «сильной» палатой.

В научной литературе прочно укоренились две конструкции верхних палат парламентов.[265] Первая получила наименование сильной верхней палаты, которая характеризуется тем, что без ее согласия решение парламента принято быть не может. Такой вывод следует из анализа Конституции Италии, в ст. 70 которой отмечается, что законодательная функция осуществляется совместно обеими палатами. Еще один пример – американская Конституция, предусматривающая, что ни один билль не станет законом, если не будет принят каждой из палат Конгресса.

Другая конструкция – слабой верхней палаты предполагает, что она может лишь отсрочить принятие парламентского решения, против которого есть возражения, но не может окончательно воспрепятствовать ему. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 121 Конституции Польши, если Сенат в течение 30 дней со дня передачи закона не примет постановления, то закон считается принятым в редакции нижней палаты – Сейма[266].

Придерживаясь этого критерия, следует признать, что бикамерализм Федерального Собрания тяготеет скорее к конструкции сильной нижней палаты и относительно слабой верхней палаты. Подобное заключение обусловлено ч. 5 ст. 105 Конституции, предусматривающей возможность Государственной Думы преодолевать возражения Совета Федерации в случае разногласий между палатами. Федеральный закон считается в данной ситуации принятым, если при повторном голосовании его поддержало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. Однако в сочетании с важными конституционными полномочиями Совета Федерации можно говорить об относительной его слабости.