Глава 1. Ответственность государства за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами (ст. 1069 ГК РФ)
§ 1. Общие положения об ответственности государства за вред, причиненный физическим и юридическим лицам
Ученые, занимающиеся проблемами ответственности государства за вред, причиненный его органами, должностными лицами, высказывают различные точки зрения относительно сферы деятельности, при осуществлении которой наступает такая ответственность. Одни исследователи считают, что существует 2 правовых режима ответственности: 1) в сфере административного управления и 2) в сфере деятельности органов правоохранительной (судебно-прокурорской) системы.[32] Другая группа ученых утверждает, что ответственность государства наступает не только за действия (бездействие) правоохранительных органов, действия (бездействие) должностных лиц в сфере административного управления, причинивших вред гражданам, юридическим лицам, но и во всей сфере государственной деятельности (ответственность в широком смысле слова).
Действительно, в течение многих лет существовало законодательство, согласно которому деликтная ответственность государства делилась на ответственность в области административного управления и на ответственность за вред, причиненный действиями правоохранительных органов (органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда).[33]
Основываясь на положениях действующего российского законодательства, А. Л. Маковский верно отмечает, что «действующее законодательство предусматривает возмещение вреда, причиненного не только в области «управления» (в сфере деятельности исполнительной власти), но и в сфере деятельности государственной власти вообще, в сфере властвования, независимо от того, незаконной деятельностью какой власти причинен вред – законодательной, исполнительной или судебной»[34].
По верному замечанию И. А. Тактаева, система отношений ответственности публично-правовых образований за вред, причиняемый их органами и должностными лицами, должна строиться не через их разделение на 2 сферы деятельности, а путем установления общих положений и выделения специфических норм ответственности, учитывающих определенные особенности отдельных видов исследуемых правоотношений.[35]
К такому современному пониманию обсуждаемого вопроса теория и практика пришли не сразу. Нужны были годы кропотливой работы ученых и законодателя, чтобы сделать вывод о необходимости более полной (цивилизованной) юридической защиты прав граждан и юридических лиц за незаконные действия (бездействие), повлекших причинение имущественного или морального вреда.
Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. не содержал прямого указания об ответственности государства за действия (бездействие) своих государственных органов (учреждений). Согласно ст. 406 Гражданского кодекса РСФСР 1922 г.[36] «учреждение отвечает за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица лишь в случае, особо указанных законом, если притом неправильность действий должностного лица признана подлежащим судебным или административным органом. Учреждение освобождается от ответственности, если потерпевший своевременно не обжаловал неправильного действия. Учреждение вправе, в свою очередь, сделать начет на должностное лицо в размере уплаченного потерпевшему вознаграждения».
Как было отмечено в ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г., «учреждение отвечает за служебные действия должностных лиц, совершенных последними в пределах их компетенции и допущенных ими по службе упущения, признанные подлежащим судебным или административным органом неправильными, незаконными или преступными в тех случаях, когда потерпевший сдал имущество (в частности денежные суммы) учреждению или должностному лицу во исполнение требований закона или судебного решения, приговора, определения, либо основанного на них или на правилах внутреннего распорядка государственного учреждения распоряжения должностного лица. Учреждение отвечает на тех же основаниях в тех случаях, когда имущество (в частности, денежные суммы) было сдано в пользу потерпевшего».
Таким образом, ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. предусматривала 3 условия ответственности государственных учреждений за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц: 1) связанность действий должностных лиц с возложенной на них государственной службой; 2) наличие дополнительных (специальных) законов, предусматривающих такую ответственность; 3) предварительное признание судебным (административным) органом (по жалобе потерпевших) таких действий незаконными.
Статья 407-а, внесенная в ГК РСФСР 6 апреля 1928 г.,[37] предусмотрела дополнительное условие, ограничивающее право потерпевших лиц на возмещение причиненного им государственными учреждениями вреда: передача потерпевшим имущества (денежных средств) государственному учреждению или должностному лицу в случаях, предусмотренных этой статьей. Иначе говоря, ст. 407-а ГК РСФСР 1922 г. существенным образом сузила правовые основания ответственности государственных организаций (учреждений) по деликтным обязательствам в сфере административного управления, доведя эти основания до случаев передачи потерпевшим какого-либо имущества государству (учреждениям).
Однако судебная и арбитражная практика тех лет (1924–1926 гг.) шла по пути признания незаконными административных распоряжений должностных лиц, их действий в сфере административной деятельности государственных учреждений.[38]
Пленум Верховного Суда СССР в своем постановлении от 10 июня 1943 г. № 11/М/6/У «О судебной практике по искам из причинения вреда» разъяснял судам, что по правилам ст. 407 ГК РСФСР и соответствующих статей ГК других союзных республик подлежат разрешению иски, предъявленные к государственным учреждениям о возмещении за вред, причиненный неправильными действиями должностных лиц в области административного управления. Ответственность за убытки, причиненные действиями должностных лиц при выполнении ими хозяйственных или технических функций данного учреждения определяется по общим правилам ст. 403 ГК РСФСР[39] и соответствующих статей ГК других союзных республик.[40]
Некоторые российские исследователи еще в 20-х годах минувшего столетия комментировали ст. 407 ГК РСФСР 1922 г. в широком смысле слова: как ответственность не только государственного учреждения за вред, причиненный неправильными служебными действиями должностного лица в случаях, указанных законом, но и как ответственность государства за властные действия его должностных лиц.[41]
В 50—60-х годах в советской юридической литературе появились обоснования того, что под термином «учреждение», упомянутом в ст. 407 ГК РСФСР, понимается всякий государственный орган. Так, выдающийся цивилист Е. А. Флейшиц по этому поводу писала: «Ст. 407 ГК РСФСР распространяется единственно на акты власти, осуществляемые государственными учреждениями, причем под учреждениями следует понимать все государственные органы…»[42] А. Н. Савицкая обоснованно предлагала не ограничивать ответственность государственных органов случаями, предусмотренными особыми законодательными актами.[43]
А. Л. Маковский отмечает, что заслуга ст. 407 ГК РСФСР состоит в том, что благодаря ей была юридически закреплена именно гражданско-правовая ответственность государственных органов за акты власти.[44]
Гражданский кодекс РСФСР 1964 г.[45] установил в ст. 446 норму, согласно которой государственные учреждения отвечают за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями их должностных лиц в области административного управления, на общих основаниях (ст. 444, 445), если иное не предусмотрено специальным законом. За вред, причиненный такими действиями должностных лиц организациям, государственные учреждения отвечают в порядке, установленном законом. Согласно ст. 445 вред, причиненный личности и имуществу гражданина, а также вред, причиненной организации, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред. Причинивший вред освобождается от его возмещения, если докажет, что вред причинен не по его вине. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению лишь в случаях, предусмотренных законом.
Таким образом, ответственность государственных учреждений устанавливалась за вред, причиненный гражданам в сфере административного управления, и вина государственных органов в его причинении презюмировалась. Ответственность за причинение вреда юридическим лицам должна была конкретизироваться специальным порядком, предусмотренным законом. Эти положения полностью соответствовали требованиям Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г.[46]
Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 23 октября 1963 г. «О судебной практике по искам о возмещении вреда»[47] разъясняло судам, что изложенные нормы не применяются ни тогда, когда вред причинен работниками государственных учреждений, не являющимися должностными лицами (например, шоферами, истопниками и т. п.), ни тогда, когда его причинили должностные лица действиями, вытекающими из области административного (властного) управления (например, при совершении технических операций (п. 4).
В ст. 447 ГК РСФСР 1964 г. указывалось, что за вред, причиненный гражданам неправильными служебными действиями должностных лиц, органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, соответствующие государственные органы несут имущественную ответственность в случаях и в пределах, специально предусмотренных законом. Следует заметить, что очень длительное время не принимались нормативные правовые акты (законы), регламентирующие порядок возмещения такого вреда вышеназванными органами и их должностными лицами, о чем более подробно будет сказано в соответствующем разделе работы.
Конституция СССР 1977 г.[48] пошла по более демократическому пути и в ст. 58 закрепила правовую норму, согласно которой граждане СССР получили право на возмещение ущерба, причиненного незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей.[49] Однако, по справедливому замечанию многих цивилистов, конституционным путем не был решен вопрос о субъекте ответственности за такое причинение вреда. В юридической литературе обоснованно отмечалось, что содержание этой статьи создавало у исследователей Конституции СССР впечатление, что ответственными могут быть либо сами организации, либо их должностные лица, тогда как прежнее гражданское законодательство (ст. 89 Основ 1961 г., ст. 446 ГК РСФСР) прямо называли ответственными в таких случаях государственные учреждения. В то же время положительным явлением ст. 58 Конституции СССР явилось то, что эта статья не предусматривала принятие специального дополнительного закона об основаниях и пределах ответственности правоохранительных органов и суда за вред, причиненный гражданам.[50]
18 мая 1981 г. во исполнение вышеназванной конституционной нормы Президиум Верховного Совета СССР принял Указ «О возмещении ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей» (далее – Указ),[51] утвердивший Положение о порядке возмещения ущерба, причиненного гражданину незаконными действиями органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда[52] (далее – Положение), а также Инструкцию по применению этого Положения, утвержденную Министерством юстиции СССР, Прокуратурой СССР, Министерством финансов СССР 2 марта 1982 г.[53] (далее – Инструкция).
Заслуга последних нормативных правовых актов состоит в том, что они впервые указали на государство как на непосредственный субъект такой ответственности. Однако по-прежнему нормативными правовыми актами не была установлена ответственность государства за вред, причиняемый юридическим лицам, ответственность государства за вред, вызванный незаконными действиями органов представительной власти в результате принятия ими незаконных нормативных правовых (правоприменительных) актов.
Согласно ст. 1 Указа ущерб, причиненный гражданину СССР незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также их должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях (ст. 88 Основ гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик), если иное не предусмотрено законом. Ущерб, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного расследования, прокуратуры и суда.
Осенью 1981 г. (вслед за Указом) были внесены изменения[54] в Основы гражданского законодательства Союза ССР и союзных республик 1961 г. и ст. 88 Основ стала выглядеть следующим образом: вред, причиненный гражданину незаконными действиями государственных и общественных организаций, а также должностных лиц при исполнении ими служебных обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях (ст. 88 Основ), если иное не предусмотрено законом. За вред, причиненный такими действиями организациям, ответственность наступает в порядке, установленном законом. Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения в качестве меры пресечения заключения под стражу, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством в полном объеме независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законом.
Дальнейшая небогатая практика применения изложенных выше статей Основ 1961 г. и ГК РСФСР 1964 г. показала, что эти статьи не нашли своего полного практического применения в деле защиты прав и законных интересов граждан нашей страны. Причиной возникновения такой ситуации можно назвать отсутствие политической воли и, как следствие этого – отсутствие специального закона о порядке привлечения к ответственности государства за незаконные действия правоохранительных органов и суда. При этом следует заметить различный принцип подхода к ответственности за незаконные действия государственных органов (кроме правоохранительных органов, суда) и ответственности правоохранительных органов и суда за вред, причиненный гражданам незаконными служебными действиями: если за вред, причиненный правоохранительными органами и органами суда (независимо от вины), наступала ответственность самого государства, то за вред, причиненный гражданам иными государственными учреждениями (органами), несли сами эти учреждения. Однако данное различие не имело существенного значения, поскольку, как уже было отмечено, названные положения Конституции СССР (РСФСР), ГК РСФСР и Указа на практике не реализовывались.
Статья 127 Основ гражданского законодательства Союза ССР и республик 1991 г. (далее – Основы 1991 г.),[55] принятых в переломный период политических и социально-экономических преобразований в нашей стране, установила норму, согласно которой вред, причиненный гражданину или юридическому лицу незаконными действиями государственных органов, а также должностных лиц при исполнении ими обязанностей в области административного управления, возмещается на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами (п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.). Вред, причиненный гражданину в результате незаконного осуждения, незаконного привлечения к уголовной ответственности, незаконного применения заключения под стражу или подписки о невыезде, незаконного наложения административного взыскания в виде ареста или исправительных работ, возмещается государством независимо от вины должностных лиц органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда в порядке, установленном законодательными актами. Вред, причинный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях (п. 2 ст. 127 Основ 1991 г.).
Комментируя эту норму (п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.), можно сделать вывод, что Основы 1991 г. впервые установили ответственность за вред, причиненный незаконными действиями именно государственных органов, а не государственных учреждений, как это было ранее, и не предусмотрели иного (специального) порядка возмещения вреда юридическим лицам, как это было ранее, причем за вред, причиненный не только незаконными действиями должностных лиц государственных органов, но и самих государственных органов. Впервые в важнейшем источнике гражданского законодательства (Основах) было закреплено указание на ответственность государства по деликтным обязательствам своих правоохранительных органов и суда. Правда, законодатель опять подчеркнул, что возмещение вреда происходит на общих основаниях, если иное не предусмотрено законодательными актами.
Важным указанием (новеллой) законодателя явилось, на наш взгляд, содержание второго абзаца п. 2 ст. 127 Основ 1991 г. о том, что «вред, причинный гражданину или юридическому лицу в результате иной незаконной деятельности органов дознания, предварительного следствия, прокуратуры и суда, возмещается на общих основаниях».
Представляется, что под термином «государственные органы» законодатель понимал в этой статье не только органы исполнительной (административной) власти, но и законотворческие (представительные) органы государственной власти, наделенные широкими властными полномочиями, а под термином «незаконные действия» – не только фактические, но и юридические действия (издание незаконных правовых актов) или бездействие. Известно, что в силу ряда обстоятельств названные Основы действовали на территории Российской Федерации весьма непродолжительное время, после чего в пределах появившегося суверенного Российского государства возник новый конституционный (а вслед за ним и гражданско-правовой) правопорядок.
Как уже отмечалось, Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила в ст. 53 важнейший конституционный принцип гражданско-правовой ответственности государства: «каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц». Право на возмещение ущерба, причиненного государством, было включено в перечень прав и свобод, которые в силу ст. 56 Конституции РФ не могут быть ограничены даже в условиях чрезвычайного положения. Иными словами, Конституция РФ прямо провозгласила ответственность государства, причем не только за незаконные действия, но и бездействие как органов государственной власти, так и (или) их должностных лиц.
Следует обратить внимание на то, что ст. 53 Конституции РФ указывает на ответственность государства в случае незаконных действий (бездействия) именно органов государственной власти, а не государственных органов, как это было в п. 1 ст. 127 Основ 1991 г.
Представляется, что понятие «государственный орган» («орган государства») шире понятия «орган государственной власти». К органам государственной власти относятся, на наш взгляд, Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации, Государственная Дума), Правительство РФ, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ (высшие органы государственной власти), суды РФ (федеральные органы государственной власти), органы государственной власти в субъектах Российской Федерации, образуемые ими (региональные органы государственной власти), так как согласно ст. 11 Конституции РФ названные органы осуществляют государственную власть в Российской Федерации или ее субъектах.
Отдельные конституционалисты, а также цивилисты расширяют круг органов государственной власти включением в него Администрации Президента РФ, Совета безопасности РФ, федеральных министерств, служб и агентств, Центрального банка РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Счетной палаты РФ и др.[56]
Согласно общетеоретической правовой доктрине к признакам органа государства как звена государственного аппарата, участвующего в осуществлении определенных функций государства и наделенного в связи с этим властными полномочиями, относятся следующие: 1) орган государства представляет собой самостоятельный элемент механизма государства, выступает неотъемлемой частью единого государственного механизма; 2) орган государства действует от имени государства и по его поручению; 3) орган государства образован и функционирует на основе нормативных правовых актов и на него не распространяется правовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом»; 4) орган государства выполняет свойственные только ему задачи и функции, наделен властными в связи с этим полномочиями; 5) орган государства имеет соответствующую компетенцию (круг ведения), под которой понимается совокупность законодательно закрепленных прав и обязанностей, предоставленных ему в целях надлежащего выполнения им определенного круга государственных или общественно значимых задач и осуществления соответствующих функций; 6) орган государства осуществляет свою компетенцию путем принятия нормативных, правоприменительных актов и осуществления конкретно-организационной деятельности; 7) орган государства состоит из государственных служащих и подразделений, имеет необходимую материальную базу и финансовые средства; 8) орган государства обладает определенным правовым статусом, в котором отражается его положение как государственного органа и его конкретное социальное содержание; 9) орган государства в процессе реализации имущественных прав выступает в качестве юридического лица; 10) орган государства действует на определенной территории.[57]
По мнению юристов-административистов, государственный орган – это учрежденное в структуре аппарата государства в установленном порядке образование, характеризующееся определенными задачами, функциями, структурными особенностями и специальной компетенцией; это отдельная и относительно самостоятельная организационно структура государственной власти, сформированная государством для реализации государственных функций и задач и наделенная специальной компетенцией.[58]
Перечисленными признаками обладают как органы государственной власти, так и государственные органы. Однако к органам государственной власти относятся, по нашему мнению, органы, перечисленные в п. 1, 2 ст. 11 Конституции РФ, ибо только они осуществляют государственную власть, реализуют народный и государственный суверенитет.[59]
Гражданский кодекс РФ (Части первая и вторая)[60] расширил пределы ответственности государства, конкретизировал содержание такой ответственности, включил в состав ответчиков за причинение вреда не только органы государственной власти (и должностных лиц этих органов), но и остальные государственные органы, а также органы местного самоуправления и должностных лиц этих органов, предусмотрел виды противоправных действий (юридические и фактические действия, бездействие, издание незаконного правового акта) государственных органов, назвал в числе потерпевших, имеющих право на возмещение вреда, не только граждан, но и юридических лиц, указал на имущественный источник возмещения (казну соответствующего уровня).[61]
В соответствии со ст. 1069 ГК вред, причиненный гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта государственного органа или органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет соответственно казны Российской Федерации, казны субъектов Российской Федерации или казны муниципального образования.
В ст. 16 ГК прямо указано, что убытки, причиненные незаконными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц этих органов, включая действия по изданию незаконного правового акта, подлежат возмещению Российской Федерацией, ее соответствующим субъектом или муниципальным образованием.
На отношения по возмещению вреда, причиненного органами власти, распространяются общие правила, регулирующие деликтные обязательства, а именно: действие обязательств простирается на имущественные права и личные нематериальные блага, носящие абсолютный характер; обязательство носит внедоговорный характер; используются гражданско-правовые понятия вреда и убытков; действует принцип полного возмещения вреда (реальный вред, упущенная выгода, моральный вред); обязанность возместить вред выступает как мера ответственности, в основе которой лежит состав правонарушения, определенное сочетание условий ответственности, вина (за исключением случаев, указанных в п. 1 ст. 1070 ГК), действует презумпция вины причинителя вреда. Поскольку институт имущественной ответственности государства включен в состав гражданского законодательства, то регулирование содержания и условий ответственности возможно только на федеральном уровне, в том числе и ответственности субъектов РФ, муниципальных образований (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).
К основаниям деликтной ответственности государства относятся следующие общие и специальные условия ответственности: 1) противоправное поведение причинителя вреда; 2) возникновение вреда у потерпевшего; 3) наличие причинной связи между противоправным поведением причинителя вреда и наступившим вредом; 4) вина причинителя вреда; 5) условие, относящееся к правовому статусу причинителя вреда; 6) условие, относящееся к характеру деятельности причинителя вреда. Для возникновения имущественной ответственности государства необходимо наличие всей совокупности названных общих и специальных условий.[62]
Статья 1069 ГК говорит о незаконных действиях (бездействии), т. е. о деяниях, противоречащих не только законам, но и другим правовым актам (приказам, распоряжениям, указаниям и иным властным предписаниям как в письменной, так и в устной форме). Например, судом были признаны незаконными действия работников ГАИ по эвакуации транспортного средства на штрафную площадку.[63]
Представляется, что законодатель использует слово «незаконные» в широком смысле слова – как противоправные. В ходе судебного заседания должно быть установлено, что действие органа власти нарушает норму права, которой оно должно соответствовать.
Освобождение от обязанности возмещения вреда возможно, если государственный (муниципальный) орган управомочен на его причинение, причинил вред теми действиями, которые прямо разрешены законом.
Противоправное поведение может заключаться либо в совершении запрещенного, либо в несовершении предписанного действия (противоправное действие и противоправное бездействие). Отказ в рассмотрении ходатайств, заявлений граждан, организаций также является разновидностью бездействия. Бездействие не должно сводиться к простой пассивности субъекта. В правовом смысле «бездействием» является неисполнение в установленные сроки и порядке обязанностей, возложенных на соответствующий орган (непринятие акта, несовершение действий). Типичным примером бездействия является нарушение государственным органом срока исполнения какой-либо нормативно установленной обязанности (например, срока государственной регистрации, срока реализации арестованного имущества и т. д.). Многие разрешительные и иные полномочия государственных органов связаны с обязанностью принятия решения по обращениям граждан, поэтому целесообразно было бы закрепить в законодательстве общее правило о сроках их рассмотрения и последствиях нарушения этих сроков.
Так, глава крестьянского (фермерского) хозяйства С. обратился в арбитражный суд г. Москвы с иском к Правительству РФ и Министерству финансов РФ о взыскании 30 млн руб., часть из которых, на взгляд истца, – размер ущерба, вызванного бездействием властей, а часть – упущенная выгода. Суд первой инстанции отказал в иске. Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отменил это решение и отметил следующее. Истец считал, что его убытки возникли из-за необходимости использования заемных средств, полученных под проценты, поскольку из-за бездействия государства, не выполнившего обязательства по оказанию помощи при организации фермерского хозяйства, вытекающих из ст. 5 Закона РСФСР от 22 ноября 1990 г. «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», истцу не был предоставлен льготный инвестиционный кредит. В соответствии с названной статьей Закона при организации крестьянского хозяйства на территории, где отсутствуют объекты производства и социально-бытового назначения, государство берет на себя обязанность по его первичному обустройству, строительству дорог, линий электропередач, водоснабжению, телефонизации, землеустройству, мелиорации земель. Отказывая в иске, суд сослался на то обстоятельство, что согласно п. 3 ст. 2 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» отношения крестьянского хозяйства с органами государственного управления строятся на основе договоров, при неисполнении которых истец вправе был обратиться в суд с соответствующими требованиями. Кроме того, п. 1 Указа Президента РФ от 24 декабря 1993 г. № 2287 «О приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ» ст. 5 названного Закона, которой определялись условия предоставления земельных участков гражданам, изъявившим желание вести фермерское хозяйство, признана недействующей. Суд сделал вывод о недоказанности истцом наличия условий, необходимых для взыскания убытков, а также о недоказанности факта уплаты начисленных процентов за пользование заемными средствами. Между тем, по мнению Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ, суд не дал оценки законности действий (бездействия) государственных органов, не проверил довод истца о включении фермерского хозяйства в перечень строек, кредитуемых за счет инвестиционного кредита из средств федерального бюджета, не оценил обоснованность расчета размера убытков. Дело было направлено на новое рассмотрение.[64]
Ответственность Российской Федерации, ее субъектов, муниципальных образований за причиненный вред в рамках ст. 16, 1069 ГК наступает при наличии вины должностных лиц, органов этих публично-правовых образований. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 25 января 2001 г. по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ в связи с жалобами Богданова, Кальянова и Труханова указал, что «отсутствие в статьях 52 и 53 Конституции РФ непосредственного указания на необходимость вины соответствующего должностного лица или лиц, выступающих от имени органа государственной власти, как на условие возмещения государством причиненного вреда, не означает, что вред возмещается государством независимо от наличия их вины. Наличие вины – это общий и общепризнанный принцип юридической ответственности во всех отраслях права, и всякое исключение из него должно быть выражено прямо и недвусмысленно, т. е. закреплено непосредственно (см., например, ст. 1070, 1100 ГК)».[65]
В российской юридической науке вину традиционно определяют как психическое отношение лица к своему противоправному поведению и его результатам. Вина является субъективным условием ответственности и проявляется в форме умысла и неосторожности. В отечественной юридической литературе зачастую смешиваются понятия противоправности и вины. Однако наличие противоправности не всегда свидетельствует о наличии виновности. Противоправность – это объективная категория, нарушение закона представляет собой объективный факт, констатируемый независимо от направленности на это сознания и воли нарушителя. Лицо признается невиновным, если при той степени заботливости и осмотрительности, какая от него требовалась по характеру обязательства и условиям оборота, оно приняло все меры для надлежащего исполнения обязательства (ст. 401 ГК). Лицо признается виновным, если оно не проявило достаточную степень заботливости и осмотрительности при совершении действий, которые привели к причинению вреда.
В реальной жизни должностное лицо в силу каких-то обстоятельств может и не осознавать противоправность совершаемых им действий, однако в силу своего должностного положения оно, как правило, может и должно ее осознавать. Вина (как минимум в форме неосторожности) при совершении должностным лицом незаконных действий присутствует практически всегда. Случаи отсутствия вины при совершении органом власти противоправных действий достаточно редки. Также, когда речь идет об ответственности государства, вина очень тесно связана с противоправностью, – установление последней в подавляющем большинстве случаев свидетельствует о наличии первой. Доказать отсутствие вины органа или должностного лица при том, что их действия (бездействие) признаны незаконными, достаточно сложно. Сама по себе незаконность акта едва ли не во всех случаях свидетельствует о вине принявших этот акт. Суды при рассмотрении исков исходят из того, что если доказан факт незаконных действий государственного органа, то его вина считается доказанной. Такой подход объясняется особенностями административных правонарушений и презумпцией вины.
Презумпция вины причинителя вреда закреплена в п. 2 ст. 1064 ГК. Из этой презумпции следует, что доказывание вины не входит в процессуальные обязанности потерпевшего, истца. Только если орган власти докажет, что вред причинен не по его вине, он освобождается от обязанности возмещения такого вреда. Как правило, в ходе судебного разбирательства по искам о возмещении вреда органы власти доказывают не отсутствие вины, а других условий ответственности (чаще всего противоправности и причинной связи). Согласно ст. 249 ГПК РФ обязанность по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, возлагается на орган, принявший нормативный акт, органы и лиц, принявших оспариваемые решения или совершивших оспариваемые действия (бездействие) (п. 1). Иными словами, лицо, оспаривающее законность действий и решений властей, должно доказать факт нарушения своих прав и свобод, а обязанность по доказыванию законности этих действий и решений возложена на представителей соответствующих органов и должностных лиц.
По мнению Конституционного Суда РФ, презумпция виновности не действует в случаях причинения вреда незаконными действиями (бездействием) органов судебной власти (не связанными с непосредственным осуществлением правосудия). Вред, причиненный при осуществлении правосудия, возмещается в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в силу (п. 2 ст. 1070 ГК). В своем постановлении Конституционный Суд РФ дал ограничительное толкование термина «правосудие», предложив под осуществлением правосудия понимать не все судопроизводство, а лишь ту его часть, которая заключается в принятии актов судебной власти по разрешению подведомственных суду дел, т. е. судебных актов, разрешающих дело по существу. Остальные незаконные виновные действия (бездействие) судьи в гражданском судопроизводстве (незаконное наложение судом ареста на имущество, нарушение разумных сроков судебного разбирательства дела, несвоевременное вручение лицу процессуальных документов, приведшее к пропуску сроков обжалования, неправомерная задержка исполнения и др.) влекут обязанность государства возместить причиненный вред независимо от наличия приговора с установленной виной судьи. В этих случаях (согласно разъяснениям Конституционного Суда) бремя доказывания вины судьи возлагается на потерпевшего.
Из смысла закона вытекает, что государство принимает на себя ответственность за вред, причиненный в результате лишь тех незаконных действий, которые связаны с осуществлением органом власти властной, в том числе административной, деятельности. Возмещению за счет казны подлежит лишь вред, причиненный в результате неправомерных властных действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц. В тех случаях, когда вред причиняется действиями государственных органов, не связанными с осуществлением властных полномочий (функций), гражданско-правовая ответственность государственных (муниципальных) органов, их должностных лиц за причинение вреда третьим лицам или самим публично-правовым образованиям наступает на общих основаниях в соответствии со ст. 1064, 1068, 1079, 1080–1083 ГК или соответственно на основании Трудового кодекса РФ с учетом норм (основ) государственной и муниципальной службы. Введение специальной статьи (ст. 1069 ГК) объясняется общим запретом применения гражданского законодательства к отношениям, основанным на административном подчинении одной стороны другой, публичным характером действий (бездействия) государственных (муниципальных) органов, стремлением законодателя и гражданского общества реализовать конституционные положения о всемерной защите физических и юридических лиц в правовом государстве правовыми средствами, в том числе гражданско-правовыми.
Для наступления ответственности, предусматриваемой ст. 1069 ГК, необходимо, чтобы должностное лицо причинило вред физическому или юридическому лицу при исполнении своих служебных обязанностей. Иными словами, необходимо отграничивать случаи причинения вреда при осуществлении должностным лицом властной (административной) деятельности от вреда, наносимого частной, неслужебной деятельностью государственных (муниципальных) служащих. Сами должностные лица, незаконными действиями (бездействием) которых причинен вред, не несут перед потерпевшим непосредственной гражданско-правовой ответственности. В то же время Российская Федерация, субъект РФ или муниципальное образование, возместившие потерпевшему вред на основании исследуемой статьи, получают право регрессного требования к непосредственному причинителю вреда в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом, в частности трудовым законодательством.
В связи с изложенными положениями безусловный интерес представляет следующее гражданское дело: К. обратилась в суд с иском к Комитету по финансам и налоговой политике муниципального образования г. Ханты-Мансийска и отделу внутренних дел г. Ханты-Мансийска Ханты-Мансийского автономного округа Тюменской области о возмещении материального ущерба и компенсации морального вреда, причиненных ей тем, что в результате неправомерных действий сотрудника ОВД П. по неосторожности был убит ее сын Е. Решением Ханты-Мансийского городского суда иск был удовлетворен частично: с ГРОВД в пользу истицы было взыскано 30 000 руб. в возмещение материального ущерба и 70 000 руб. – как компенсацию морального вреда. Президиум Верховного Суда РФ удовлетворил 10 октября 2001 г. протест Заместителя Генерального прокурора РФ и направил дело на новое рассмотрение по следующим основаниям.
Из материалов дела следовало, что 7 сентября 1996 г. заместитель начальника отделения угрозыска Ханты-Мансийского ГРОВД П-в, превысив служебные полномочия при исполнении служебных обязанностей, применил табельное оружие и совершил неосторожное убийство Е. По приговору суда П. был признан виновным и осужден по ч. 2 ст. 171 УК РСФСР. Потерпевшей было разъяснено ее право на обращение в суд с иском в порядке гражданского судопроизводства, что К. и сделала. Разрешая ее требования, суд первой инстанции сослался наст. 1068 ГК, предусматривающую ответственность юридического лица или гражданина за вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных, должностных) обязанностей, указал, что за вред, причиненный П. при исполнении служебных обязанностей, несет ответственность Ханты-Мансийский ГРОВД. Президиум суда Ханты-Мансийского автономного округа и Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ признали это решение законным и отвергли доводы надзорного протеста о том, что в данном случае следовало исходить из ст. 1069 ГК, посчитав, что этой статьей не следует руководствоваться, так как ею регулируется ответственность за вред, причиненный в сфере властно-административных правоотношений в результате издания властных предписаний (приказов, распоряжений, указаний и др.), адресованных гражданам и юридическим лицам и подлежащих обязательному исполнению. В указанном случае, по их мнению, вред был причинен работником при исполнении своих служебных обязанностей, поэтому ответственность за вред в соответствии со ст. 1068 ГК несет работодатель. С такими выводами согласиться нельзя. В силу ст. 53 Конституции РФ каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Данная конституционная норма в сфере властно-административных правоотношений реализуется путем закрепления в ГК РФ обязанности возместить ущерб, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами. Под незаконными действиями (бездействием), на которые указано в ст. 1069 ГК, следует понимать деяния, противоречащие законам и другим правовым актам. Они имеют многообразные виды и формы и выражаются не только в издании не соответствующих законодательству властных предписаний (приказов, распоряжений, указаний и др.), как ошибочно полагали судебные надзорные инстанции, но и в совершении иных незаконных действий (бездействия). Превышение власти должностным лицом, сопровождаемое применением оружия, признается УК РФ незаконным деянием, запрещено под угрозой наказания. Следовательно, вред, причиненный в результате таких действий, подлежит возмещению в порядке, установленном ст. 1069 ГК РФ. Возмещение вреда в этом случае производится не государственными и муниципальными органами либо их должностными лицами, а за счет казны, от имени которой в силу ст. 1071 ГК выступают соответствующие финансовые органы.[66]
В результате незаконных действий (бездействия), принятия незаконных актов государственных (муниципальных) органов гражданам и юридическим лицам может быть причинен имущественный и моральный вред. Действующее гражданское законодательство не содержит определения понятия вреда. В правовой доктрине под вредом понимается «всякое умаление того или иного личного или имущественного блага»,[67] «всякое умаление охраняемого законом материального или нематериального блага»,[68] «нарушение или умаление какого-либо имущественного права или нематериального блага».[69] Вред включает в себя в качестве составляющих убытки (реальный ущерб, упущенную выгоду, выраженные в денежной форме), а также моральный (неимущественный) вред. Под реальным ущербом понимаются расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества. Под упущенной выгодой подразумеваются неполученные доходы, которые потерпевший получил бы при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено (ст. 15 ГК).
Бремя доказывания размера причиненного вреда несет истец. При доказывании реального ущерба требуются и доказательства мер, предпринятых истцом для предотвращения и уменьшения убытков. При доказывании предстоящих (будущих) расходов (т. е. расходов, которые потерпевший еще не понес, но должен будет понести для восстановления нарушенного права) необходимость таких расходов и их предполагаемый размер должны быть подтверждены расчетом и прилагаемыми доказательствами (договорами, калькуляцией затрат, перепиской, данными различных экспертных исследований и др.). При доказывании упущенной выгоды необходимо учитывать положения п. 4 ст. 393 ГК: при определении упущенной выгоды учитываются меры, предпринятые кредитором для ее получения, и сделанные с этой целью приготовления. Необходимо представить доказательства реальности ее получения (наличия всех условий для извлечения дохода, проведения приготовлений, достижения договоренностей с контрагентами). Истец должен доказать, что если бы его права не были нарушены государственным (муниципальным) органом, то доход был бы получен.
Как отмечено в п. 41 постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 «О некоторых вопросах применения части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»,[70] размер неполученного дохода (упущенной выгоды) должен определяться с учетом разумных затрат, которые кредитор должен был понести, если бы обязательство было исполнено. В частности, по требованию о возмещении убытков в виде неполученного дохода, причиненного недопоставкой сырья или комплектующих изделий, размер такого дохода должен определяться исходя из цены реализации готовых товаров, предусмотренной договорами с покупателями этих товаров, за вычетом стоимости недопоставленного сырья или комплектующих изделий, транспортно-заготовительских расходов и других затрат, связанных с производством готовых товаров.
Подлежат ли взысканию с публично-правовых образований в качестве убытков проценты за необоснованное удержание органами этих образований денежных сумм в виде финансовых (экономических) санкций в отношении физических и юридических лиц. Согласно названному постановлению Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ и Пленума Верховного Суда РФ от 1 июля 1996 г. № 6/8 при удовлетворении требований юридических и физических лиц о возврате из соответствующего бюджета сумм, необоснованно взысканных с названных лиц в виде экономических (финансовых) санкций налоговыми, таможенными органами и другими государственными органами, не подлежат применению нормы, регулирующие ответственность за неисполнение денежного обязательства (ст. 395 ГК). Это толкование основано на том, что если спор вытекает из налоговых или других финансовых и административных правоотношений, то гражданское законодательство может быть применено к указанным правоотношениям только при условии, что это прямо предусмотрено законом. Возможность же применения ст. 395 ГК в данной ситуации не предусмотрена ни гражданским, ни налоговым, ни административным законодательством.
В то же время следует отметить, что согласно части первой п. 4 ст. 79[71] Налогового кодекса РФ сумма излишне взысканного налога (сбора, пени) подлежит возврату с начисленными на нее процентами по ставке рефинансирования Центрального банка РФ со дня, следующего за днем взыскания по день фактического возврата. Эта норма об уплате процентов не распространяется на суммы неправомерно взысканных налоговыми органами штрафов. В тех случаях, когда причинение вреда связано с денежными обязательствами государства, проценты по ст. 395 ГК должны начисляться на сумму, определенную в решении суда, с момента истечения срока добровольного исполнения решения суда до момента фактической выплаты возмещения.[72]
В отличие от общих положений ст. 1083 ГК, допускающих возможность уменьшения размера вреда при грубой неосторожности самого потерпевшего, содействовавшего возникновению или увеличению вреда, или при неудовлетворительном имущественном положении причинителя вреда (за исключением умышленных действий последнего), в деликтных правоотношениях, возникающих между гражданином (юридическим лицом) и государством по поводу причинения ущерба действиями (бездействием) государственных (муниципальных) органов, их должностных лиц, уменьшение размера возмещения в рамках применения ст. 16 и 1069 ГК не допускается.
Под моральным вредом законодатель имеет в виду физические или нравственные страдания, причиненные действиями, нарушающими личные неимущественные права граждан либо посягающие на принадлежащие гражданину нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом. В таких случаях суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации такого вреда (ч. 1 ст. 151 ГК). Статья 150 ГК содержит примерный перечень нематериальных благ, а в ст. 1099 ГК подчеркивается, что моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права граждан, подлежит компенсации в случаях, предусмотренных законом.
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 декабря 1994 г. № 10 «О компенсации морального вреда» (с изм. и доп.)[73] относительно подробно раскрывает понятие морального вреда и условия его компенсации. Под моральным вредом Пленум понимает нравственные и (или) физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация, неприкосновенность частной жизни, личная и семейная тайна и т. п.) или нарушающие его личные неимущественные права (право на пользование своим именем, право авторства и другие неимущественные права в соответствии с законом об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности) либо нарушающие имущественные права гражданина. Моральный вред может заключаться в нравственных переживаниях в связи с утратой родственников, невозможностью продолжать активную общественную жизнь, потерей работы, раскрытием семейной, врачебной тайны, распространением не соответствующих действительности сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию гражданина, временным ограничением или лишением каких-либо прав, физической болью, связанной с причиненным увечьем, иным повреждением здоровья либо в связи с заболеванием, перенесенным в результате нравственных страданий (п. 2). Суды учитывают не только перенесенные ко дню рассмотрения дела в суде страдания (переживания), но и те, которые потерпевший перенесет со всей очевидностью в будущем. Как указано в ст. 1101 ГК, размер компенсации морального вреда определяется судом в зависимости от характера причиненных потерпевшему физических и нравственных страданий, степени вины причинителя вреда в случаях, когда вина является основанием возмещения вреда. Характер физических и нравственных страданий оценивается судом, в свою очередь, с учетом фактических обстоятельств причинения морального вреда, индивидуальных особенностей потерпевшего. При этом учитываются требования разумности и справедливости, а также иные заслуживающие внимания обстоятельства.
Представляется, что положения ст. 150 и п. 1 ст. 1101 ГК о том, что компенсация морального вреда осуществляется в денежной форме, отнюдь не исключают возможности компенсировать его в иной (не денежной) форме, эквивалентной определенной денежной сумме. Такая форма компенсации может быть произведена, например, при замене денежного взыскания натуральным возмещением (имуществом, услугой, работой) в порядке исполнительного производства при изменении порядка и способа исполнения решения или в рамках мирового соглашения между сторонами в период рассмотрения гражданского дела по существу. Натуральной формой компенсации морального вреда может являться, на наш взгляд, передача (взамен денег) какого-либо равноценного имущества, совершение действий, оказание услуг, направленных на сглаживание причиненных физических (нравственных) страданий (переживаний), например, передача причинителем вреда потерпевшему своего автомобиля, своей мебели в собственность в счет причиненного морального вреда, уход за потерпевшим за счет денежных средств виновного и т. п. В то же время суд не может по своей инициативе или по инициативе истца в одностороннем порядке определить иную форму компенсации морального вреда, кроме денежной. Компенсация морального вреда производится независимо от подлежащего возмещению имущественного вреда и его размера.
Истец, предъявивший в суд требования о компенсации морального вреда, обязан представить суду доказательства, подтверждающие факт причинения ему морального вреда и наличие причинной связи между действиями (бездействием) причинителя и наступившими последствиями, а также обосновать размер компенсации наступившего морального вреда.
В связи с изложенным определенный интерес вызывает следующее судебное дело. Граждане Р. и А. обратились в суд с иском к Правительству Москвы и департаменту финансов г. Москвы о компенсации морального вреда, причиненного, по их мнению, незаконным отказом комиссии по вопросам регистрации граждан по месту пребывания и по месту жительства в г. Москве. Факт незаконного отказа подтверждался вступившим в законную силу решением Тверского районного суда г. Москвы от 4 марта 1999 г. В иске было отказано. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила состоявшееся решение по протесту заместителя Председателя Верховного Суда РФ, указав при этом следующее. Отказывая в иске, суд первой инстанции исходил из того, что истцы не представили доказательства причинения им морального вреда упомянутыми действиями комиссии. Однако вступившим в силу вышеназванным решением Тверского районного суда доподлинно было установлено совершение в отношении Р. и А. неправомерных действий, нарушающих их право свободного передвижения и выбора места жительства, выразившихся в незаконном отказе в регистрации их по месту жительства в г. Москве. В таком случае, подчеркнула вышестоящая судебная инстанция, причинение морального вреда предполагается, и подлежит доказыванию лишь размер компенсации этого вреда.[74]
Обобщение судебной практики показывает, что зачастую, возлагая на ответчика обязанность по возмещению морального вреда, суды не выясняют и не указывают в решениях, какими конкретными незаконными действиями государственных органов причинены нравственные страдания гражданину, имеется ли причинная связь между этими действиями (бездействием) и перенесенными страданиями.
Так, решением Ленинского районного суда г. Перми от 5 июня 1998 г. по делу по иску А. к прокуратуре Ленинского района г. Перми и Пермской области, Министерству финансов РФ с упомянутого Министерства было взыскано в пользу истца 3000 руб. Однако президиум Пермского областного суда обоснованно отменил это решение по следующим основаниям.
Удовлетворяя заявленное требование частично, суд первой инстанции указал, что не подлежит взысканию компенсация морального вреда за факт помещения истца в медвытрезвитель, как имевший место до 1 марта 1996 г., т. е. до даты вступления в силу части второй Гражданского кодекса РФ. Суд пришел к выводу о том, что истцу причинены нравственные страдания в связи с непринятием ответчиками, являющимися органами, осуществляющими надзор за соблюдением законности, прав и свобод граждан, соответствующих мер по выявленному факту неправомерного задержания и помещения истца в трезвом виде в медвытрезвитель. Однако суд первой инстанции обязан был соответствующим образом исследовать конкретные факты нарушения личных неимущественных прав заявителя А., приведенные доказательства, подтверждающие вину прокурорских работников, установить соответствующую причинную связь, а не ограничиваться в решении общей ссылкой на отсутствие прокурорского реагирования по фактам нарушения законности. Вывод суда о непринятии прокуратурой мер по недопущению в будущем фактов незаконного помещения граждан в медвытрезвитель не находится в причинной связи с понесенными истцом страданиями. Для правильной оценки обстоятельств истец обязан был доказать те обстоятельства, на которые он ссылался как на основание своих требований, а суд – проверить указанные обстоятельства, их документальное подтверждение.[75]
Как указано в ст. 151 ГК РФ, компенсация морального вреда, связанного с нарушением имущественного права заявителя (потерпевшего), производится в случаях, предусмотренных законом.
В связи с изложенным большой интерес вызывает следующее дело, рассмотренное областным судом, и опубликованное в обзоре судебной практики. Гражданин X. обратился в областной суд с заявлением о признании не действующим и не подлежащим применению закона субъекта Российской Федерации и о взыскании компенсации морального вреда. В обоснование своих требований о компенсации морального вреда заявитель сослался на то, что в связи с изданием обжалуемого нормативного акта его предпринимательская деятельность была приостановлена и он не получил предполагаемого дохода, т. е. нарушены его имущественные права. Областной суд отказал в удовлетворении иска в этой части, указав при этом, что действующее законодательство не предусматривает взыскание компенсации морального вреда при нарушении прав граждан принятием нормативного акта, противоречащего закону.[76]
Представляется, что областному суду следовало уточнить мотивировочную часть своего решения указанием на то, что при отсутствии физических и нравственных страданий заявителя, вызванных незаконно принятым и впоследствии отмененным нормативным актом субъекта Федерации, требования заявителя о компенсации морального вреда, вызванного нарушением имущественных прав заявителя, не подлежат удовлетворению.[77]
Причинная связь, при наличии которой возмещается ущерб, причиненный публично-правовым образованием, это такая связь явлений, при которой одно из них (причина) при конкретных обстоятельствах обязательно влечет за собой возникновение результата (следствие). Рассматривая конкретное дело, суд в значительной мере абстрагируется от всеобщей связи причин и следствий, сосредоточивается на исследовании противоправного действия и вреда, а затем – на определении того, есть ли именно между этими двумя, а не какими-либо другими фактами причинная связь. Устанавливая причинную связь между данными фактами, суды иногда упрощают объективную связь явлений. Если причин наступления вреда несколько, то зачастую требуется оценка значения каждой из них. Если в цепи причинности противоправное поведение отстоит от вреда настолько, что теряет свою значимость, а вред возник в результате другого непосредственного противоправного поведения, то имущественная ответственность причинителя вреда, допустившего отдаленное противоправное поведение, исключается. Российская судебная практика по вопросу о причинной связи не является устоявшейся, суды нередко допускают смешение причинной связи с другими условиями ответственности, используют некорректные формулировки. При решении вопроса о наличии или отсутствии юридически значимой причинной связи судам надлежит использовать рекомендации, выработанные наукой и применяемые высшими судебными инстанциями.
В одном из своих постановлений Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ обоснованно отметил, что «вывод суда о том, что для восстановления либо защиты нарушенных гражданских прав достаточно лишь признания нормативного акта недействительным, является ошибочным. В соответствии со ст. 16 и 1079 ГК необходимым условием ответственности государственного органа в результате издания не соответствующего закону акта является наличие причинной связи между недействительностью данного акта и убытками».[78]
В связи с исследуемым вопросом определенный интерес представляет следующее гражданское дело, рассмотренное Левобережным районным судом г. Воронежа.
4 марта 2003 г. гр. М. обратился в суд с иском о взыскании с УГИБДД ГУВД Воронежской области и Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Воронежской области 107 440 руб. в счет причиненных ему убытков. Истец обосновал свои требования тем, что 11 сентября 1998 г. он выдал нотариально удостоверенную доверенность на право управления и распоряжения своим автомобилем «Ауди-80» гражданину Т., а 6 ноября 1998 г. отменил эту доверенность, о чем уведомил УГИБДД ГУВД Воронежской области. Однако 11 ноября 1998 г. Т. снял с регистрационного учета его автомобиль, и впоследствии этот автомобиль (при рыночной стоимости по заключению экспертов в 107 440 руб.) был отчужден гр-ом Т. Неправомерные действия Т., по мнению истца, произошли в результате халатности паспортистки внебюджетного отдела по оказанию платных услуг населению и организациям УГИБДД ГУВД Воронежской области. Снятие автотранспортного средства с регистрационного учета было произведено УГИБДД ГУВД Воронежской области на основании отозванной (отмененной) доверенности, о чем УГИБДД ГУВД было известно. Суд взыскал с Главного финансового управления администрации Воронежской области за счет средств бюджета Воронежской области в пользу истца искомую сумму, решение суда по этому делу вступило в законную силу.[79]
Полагаем, что данное дело нуждается в дополнительном исследовании. Суду следовало, на наш взгляд, привлечь для участия в деле в качестве третьего лица гр. Т. или обсудить вопрос о привлечении его в качестве соответчика, выяснить факт получения им уведомления истца о прекращении доверенности по инициативе истца, установить наличие непосредственной причинно-следственной связи между бездействиями сотрудников (сотрудницы) УГИБДД ГУВД Воронежской области и причинением истцу имущественного ущерба, предложить истцу представить суду доказательства причинения ему имущественного вреда на указанную сумму. Представляется, что истец был вправе предъявить к Т. соответствующие требования, вытекающие из отношений представительства, регулируемых гл. 10 ГК РФ независимо от получения (неполучения) поверенным уведомления о прекращении доверенности. Как усматривается из материалов дела, непосредственной причиной выхода из владения истца его автомобиля являются действия Т., направленные на использование и распоряжение этим автомобилем по своему усмотрению. В том случае, если Т., будучи уведомлен о прекращении представительства, распорядился автомобилем по своему усмотрению, видимо, следует говорить о его незаконном обогащении. Истец вправе в этом случае предъявить к Т. реституционный (или договорный, обязательственно-правовой) иск, а также кондикционный иск (иск, вытекающий вследствие неосновательного обогащения – гл. 60 ГК РФ). В том случае, если Т. распорядился автомобилем истца по своему усмотрению до получения уведомления об отмене доверенности, и с этими действиями истец не согласен, то последний вправе обратиться в суд с иском к Т., вытекающим из отношений представительства, наделившего Т. правом распоряжаться имуществом истца. В ходе судебного заседания не были выяснены обстоятельства, связанные с действиями Т. по дальнейшему использованию автомобиля истца, не выяснена дальнейшая судьба этого автомобиля, его фактическое состояние к моменту рассмотрения дела и место нахождения пропавшего автомобиля, сам Т. не был допрошен судом в качестве свидетеля по этим вопросам (его место жительства не было выяснено). Истец не представил суду бесспорные доказательства того, что в результате снятия его автомобиля с регистрационного учета ему (истцу) был причинен имущественный вред, выражающийся в потере автомобиля определенной стоимости по состоянию на день рассмотрения дела в суде. Судом не дана должная правовая оценка так называемому заключению эксперта о стоимости автомобиля истца от 29 ноября 2000 г., на которое суд сослался в своем решении при определении размера имущественного вреда. Сам суд не назначал по данному вопросу экспертизу, исковое заявление М. поступило в суд только 14 марта 2003 г., а заключение специалиста от 29 ноября 2000 г. было составлено по инициативе истца товароведом. Кроме того, суд не выяснил факт принадлежности автомобиля «Ауди» истцу, извещения ответной стороны о месте и времени предстоящего заседания суда, не обсудил вопрос, связанный с пропуском срока исковой давности.
При рассмотрении дел о возмещении вреда за счет казны следует иметь в виду, что согласно ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации»[80] действие ст. 1069 и 1070 ГК РФ распространяется на случаи причинения вреда, имевшие место до 1 марта 1996 г., лишь тогда, когда эти случаи произошли не ранее 1 марта 1993 г., и причиненный вред остался невозмещенным.
Так, в мировой суд судебного участка № 5 Центрального района г. Воронежа обратился гр. П. с требованием взыскать с Управления федерального казначейства Министерства финансов РФ по Воронежской области и администрации села Тресоруково Лискинского района Воронежской области имущественный вред, вызванный тем, что в феврале 1943 г. воинская часть Красной Армии разобрала дом его деда на строительство оборонительных укреплений якобы с разрешения председателя Тресоруковского сельсовета. Истец как наследник имущества деда просил суд вынести решение об обязании ответчиков предоставить ему жилое помещение площадью 144 кв. м вместо снесенного дома. Мировой судья отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что истец не представил суду доказательств того, что его мать унаследовала имущество деда истца (включая разобранный дом), а также в связи с тем, что истец пропустил 3-летний срок исковой давности. Истец являлся наследником имущества по завещанию своей матери, умершей 2 мая 1998 г., однако обратился в суд спустя 3 года после смерти матери – в мае 2002 г. Суд апелляционной инстанции (Центральный районный суд г. Воронежа) оставил без изменения решение мирового судьи, а апелляционную жалобу П. – без удовлетворения, дополнив мотивировочную часть судебного решения ссылкой на ст. 12 Федерального закона «О введении в действие части второй Гражданского кодекса Российской Федерации», согласно которой действие ст. 1069 и 1070 ГК РФ распространяется на случаи причинения вреда, имевшие место до 1 марта 1996 г. лишь тогда, если эти случаи произошли не ранее 1 марта 1993 г.[81]
Как уже отмечалось, ст. 1069 ГК РФ предусматривает ответственность государства за незаконные действия (бездействие) именно государственных органов, органов местного самоуправления, в то время как ст. 53 Конституции РФ констатирует право каждого на возмещение государством вреда, причиненного органами государственной власти. Представляется, что понятие «государственные органы» шире понятия «органы государственной власти», однако с учетом системного, логического, исторического и юридико-специального толкования норм Российской Конституции законодатель обоснованно закрепил в ст. 1069 ГК право на компенсацию вреда, вызванного действиями (бездействием) государственных органов, а не только органов государственной власти. По верному замечанию А. Л. Маковского, конституционное понимание отличия термина «органы государственной власти» (как органов государства, непосредственно реализующих его государственный суверенитет) от термина «государственные органы» не имеет существенного значения при реализации ответственности государства по деликтным обязательствам в рамках ст. 53 Конституции РФ.
Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Вместе с тем эти органы также наделены публично-правовой компетенцией. Как пишет М. А. Краснов, «исключение органов местного самоуправления из системы государственной власти необходимо трактовать не как потерю ими государственно-властной природы, а как своеобразное разделение государственных функций „по вертикали“».[82]
Статья 1069 ГК указывает на незаконные действия не любого работника государственных органов, органов местного самоуправления, а именно должностного лица этих органов, т. е. лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющего функции представителя власти либо выполняющего организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления. Такое определение должностного лица имелось в ст. 170 Уголовного кодекса РСФСР и есть в ст. 285 действующего ныне Уголовного кодекса РФ. Многие ученые являются сторонниками заимствования уголовно-правового понятия должностного лица в исследуемой нами сфере. До сих пор отечественное правоведение не выработало единого понятия должностного лица, высказаны мнения о неперспективности выработки такого понятия. Некоторые авторы научных монографий рекомендуют применять административно-правовое определение должностного лица.[83] Теория административного права относит к числу должностных лиц только тех государственных (муниципальных) служащих, которые имеют право совершать служебные юридические (властные) действия, влекущие юридические последствия. Помимо должностных лиц административисты выделяют оперативный и вспомогательный составы.
В соответствии с ранее действовавшим Федеральным законом от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» (в ред. Закона от 27 мая 2003 г.),[84] государственным служащим является гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта Федерации.
Согласно ст. 21 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая регламентация муниципальной службы, включающая требования к должностям, статус муниципального служащего, условия и порядок прохождения муниципальной службы, управление службой, определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и федеральным законом.
Как отмечено в ст. 1, 7, 8 Федерального закона от 8 января 1998 г. «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (в ред. Закона от 25 июля 2002 г.)[85], муниципальным служащим является гражданин России, достигший 18-летнего возраста, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета. Муниципальная должность – это должность, предусмотренная уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственность за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей. Муниципальные должности подразделяются на выборные (замещаемые в результате муниципальных выборов), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления, и иные муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора. Муниципальные должности муниципальной службы устанавливаются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром муниципальных должностей муниципальной службы, утверждаемой законом субъекта Российской Федерации. Лица, не замещающие муниципальные должности муниципальной службы и исполняющие обязанности по техническому обеспечению деятельности органов местного самоуправления, не являются муниципальными служащими.
Согласно ст. 2 «Основные понятия и термины» Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.), вступающего в действие в основном с 1 января 2006 г., к должностным лицам местного самоуправления относятся избираемые на муниципальных выборах лица либо лица, заключившие контракт (трудовой договор), наделенные исполнительно-распорядительными полномочиями по решению вопросов местного значения и (или) по организации деятельности органа местного самоуправления.[86]
Как видно из норм приведенного законодательства, государство несет ответственность за причиненный вред лишь в случае, если этот вред причинен государственными органами, органами местного самоуправления, их должностными лицами, а не иными лицами этих органов. Представляется, что в том случае, если вред гражданам или юридическим лицам будет причинен не должностными лицами, а иными сотрудниками государственных (муниципальных) органов, то ответственность за незаконные действия (бездействие) последних при исполнении своих служебно-трудовых обязанностей все равно будет нести государство (муниципалитет) за счет соответствующей казны как за незаконные действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов при наличии признаков правонарушения, предусмотренных ст. 1069 ГК, ибо согласно ст. 1068 ГК юридическое лицо возмещает вред, причиненный его работником при исполнении трудовых (служебных) обязанностей. Большинство государственных (муниципальных) органов являются юридическими лицами.
С учетом изложенного получается, что в конечном итоге публично-правовое образование несет имущественную ответственность перед гражданами, юридическими лицами за счет казны как при причинении вреда незаконными действиями (бездействием) должностных лиц, так и при причинении вреда незаконными действиями (бездействием) иных (не должностных) лиц государственных (муниципальных) органов. Вот почему верна, на наш взгляд, точка зрения С. Ю. Рипинского, полагающего, что вред, причиненный гражданам, юридическим лицам незаконными действиями работниками оперативного (вспомогательного) состава органов власти (не должностными лицами) в связи с административной деятельностью в этих органах, также выплачиваются за счет казны.[87]
Представляется, что сотрудники государственных (муниципальных) органов, по вине которых причинен вред гражданам или юридическим лицам при исполнении служебных обязанностей, могут нести регрессную (как правило, ограниченную ответственность на основе норм служебно-трудового законодательства перед этими государственными (муниципальными) органами (юридическими лицами), государством (муниципалитетом) за возмещенный государством (муниципалитетом) вред физическим и юридическим лицам.
Точно такую же (регрессную) ответственность могут нести и должностные лица, по вине которых государство (муниципально-правовое образование) возместило вред за счет соответствующей казны за их незаконные действия (бездействие). В большинстве случаев вина государственных (муниципальных) органов объясняется незаконными действиями (бездействием) должностных лиц этих органов.
Действительно, государственный (муниципальный) орган – это не только совокупность имущества (здания, оборудования, оргтехники), нормативных положений, властных полномочий, но и наличие одушевленного (человеческого) субстрата, обслуживающего этот орган, реализующий его задачи и полномочия. Поэтому всякие служебные действия (бездействие) сотрудников государственного (муниципального) органа любого уровня по причинению ущерба гражданам, юридическим лицам воспринимаются как действия самого органа. И с этих позиций, в случае вины перечисленных категорий работников будет виновен сам государственный (муниципальный орган), за который в силу ст. 1069 ГК вынуждено нести ответственность само государство (муниципалитет).
Весьма близко по своему правовому регулированию к государственной ответственности за незаконные действия (бездействие) государственных органов, должностных лиц находится ответственность за причинение вреда жертвам террора, ибо возмещение в случае причинения вреда последним в результате террористической акции производится за счет бюджета субъекта Российской Федерации, на территории которого совершена террористическая акция, в порядке, установленном гражданско-процессуальным законодательством. В случае же совершения террористической акции на территориях нескольких субъектов Российской Федерации или с причинением ущерба, возмещение которого превышает возможности одного субъекта Российской Федерации, или в отношении иностранных граждан, возмещение ущерба производится за счет средств федерального бюджета.[88]
Совершение террористических акций относится к сфере деликтных отношений и зачастую свидетельствует о беспомощности государства защитить своих граждан. Правда, возмещение вреда жертвам террора осуществляется независимо от вины государственных органов в допущении террористического акта, что несколько напоминает безвиновную ответственность государства за причинение вреда незаконными действиями правоохранительных органов, суда в случае незаконного осуждения граждан, привлечения к уголовной ответственности, избрания меры пресечения в виде содержания под стражей, подписки о невыезде, административного наказания в виде административного ареста, предусмотренную п. 1 ст. 1070 ГК РФ.
В последующем выплаченные государством в пользу жертв терроризма денежные суммы компенсируются путем их взыскания с непосредственных причинителей вреда – террористов в полном объеме (как бы в регрессном порядке). Непосредственным причинителем вреда при совершении террористической акции являются террористы, а не должностные лица государственных (муниципальных) органов. Закрепление в названном федеральном законе правовой нормы-указания об источнике возмещения вреда и гражданско-процессуальном порядке его возмещения является, на наш взгляд, прогрессивным шагом законодателя, вопреки мнению отдельных теоретиков оппонентов-цивилистов,[89] ибо норма ст. 17 обсуждаемого федерального закона служит дополнительной гарантией возмещения вреда жертвам террористических акций, тем более в случаях, когда совершению террористических акций способствуют ненадлежащие действия (бездействие) государственных (муниципальных) органов и их должностных лиц. Как уже отмечалось ранее, применение ст. 1069 ГК при незаконных (преступных) действиях (бездействии) должностных лиц государственных органов также может сопровождаться их регрессной ответственностью перед государством (п. 3 ст. 1081 ГК РФ). И Конституция РФ (ст. 52, 53) и Гражданский кодекс РФ (ст. 16, 1069) позволяют привлечь государство к ответственности за действия преступников-террористов.
Большой интерес вызывает и правовая природа ответственности государства (вернее способ, отраслевой характер реализации этой ответственности) при исполнении государством обязанности по возмещению вреда от экологических бедствий,[90] в частности при применении федеральных законов от 18 июня 1992 г. «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», от 21 ноября 1995 г. «Об использовании атомной энергии», от 21 декабря 1994 г. «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 9 января 1996 г. «О радиационной безопасности населения», предусматривающих систему мер, направленных на обеспечение радиационной безопасности населения и защиту его от чрезвычайных ситуаций, к которым относится и ситуация, возникшая в связи с катастрофой на Чернобыльской АЭС.
Конституционный Суд РФ в своем постановлении от 1 декабря 1997 г. № 18-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 1 Федерального закона от 24 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнении в Закон РФ „О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС“»[91] правильно отметил, что, принимая закон по чернобыльской трагедии, законодатель исходил из того, что государство признает ответственность перед гражданами за последствия крупнейшей по масштабам радиоактивного загрязнения биосферы экологической катастрофы, затронувшей судьбы миллионов людей, проживающих на огромных территориях. Эта экстраординарная по своим последствиям техногенная авария XX в. привела к неисчислимым экологическим и гуманитарным потерям. В результате были существенно нарушены не только право на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ), но и, как следствие этого, другие конституционные права и интересы граждан, связанные с охраной жизни, здоровья, жилища, имущества, а также право на свободное передвижение и выбор места пребывания и жительства, которые ущемлены столь значительно, что причиненный вред оказался реально невосполнимым.
В то же время, исходя из изложенного, Конституционный Суд РФ пришел к выводу о том, что это обстоятельство порождает особый характер отношений между гражданином и государством, заключающийся в том, что государство принимает на себя обязанность возмещения такого вреда, который с учетом его масштабов и числа пострадавших не может быть возмещен в порядке, установленном гражданским, административным, уголовным и другим отраслевым законодательством. Установление в ч. 1 ст. 3 Закона РФ «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС» обязанности государства возмещать вред, причиненный гражданам вследствие чернобыльской катастрофы, посредством установленных Законом денежных и других материальных компенсаций и льгот вызвано также и фактической невозможностью его возмещения в обычном судебном порядке, которое должно было бы обеспечить потерпевшим полное восстановление их нарушенных прав. Независимо от того, о каких способах возмещения идет речь в оспариваемом Законе – о льготах, денежных (материальных) компенсациях, других денежных доплатах к социальным выплатам, все они входят в объем возмещения вреда на основе принципа максимально возможного использования государством имеющихся средств для обеспечения достаточности такого возмещения.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что налицо специфическая форма ответственности государства по деликтным обязательствам, включающая в себя как гражданско-правовые, так и иные отраслевые (межотраслевые) способы возмещения вреда жертвам экологических катастроф, имеющих место по вине государства (прямой, косвенной), его должностных лиц и органов.
§ 2. Ответственность государства за вред, причиненный изданием незаконных правовых актов
В ст. 16 и 1069 ГК РФ подчеркнуто, что незаконные действия государственных (муниципальных) органов, влекущие обязанность публично-правового образования возместить причиненный вред, могут выражаться не только в осуществлении незаконных фактических действий (бездействия), но и в принятии (издании) актов, не соответствующих закону или иному правовому акту.
Правовой акт государственного (муниципального) органа может быть признан недействительным в случае его несоответствия закону или правовому акту, имеющему бульшую юридическую силу, в частности: при издании акта органом, не имеющим права издавать подобного рода акты, при отсутствии предусмотренных законом фактических обстоятельств, являющихся основанием для издания соответствующего правового акта, при произвольном толковании положений закона, обусловившем принятие противоречащего ему акта, при издании правового акта во исполнение отмененного либо утратившего силу закона, при умышленном искажении смысла закона в изданном правовом акте, при неправильном выборе закона, положенного в основу решения представленных в правовом акте вопросов, при несоблюдении правил, сроков, формы и процедуры издания акта.
Так, решением одного из областных судов Российской Федерации было отказано в признании недействительным нормативного акта исполнительного органа субъекта РФ, регулирующего порядок передачи имущества престарелых граждан и инвалидов территориальным органам социальной защиты населения по завещаниям и договорам пожизненного содержания с иждивением. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ отменила указанное решение и вынесла новое решение о признании обжалуемого нормативного акта недействительным, указав при этом на следующее. В соответствии с Конституцией РФ гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ (п. «о» ст. 71). По предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории России (ст. 76). Отношения, для упорядочения которых принят оспариваемый акт, регулируются ГК РФ (ст. 601–605) и ГК РСФСР (раздел «Наследственное право»). Поэтому исполнительный орган власти субъекта РФ неправомочен был принимать нормативный акт по вопросам, относящимся исключительно к ведению РФ. Кроме того, обжалуемые нормы, предусматривающие право распоряжения движимым и недвижимым имуществом, переданным учреждениям социального обслуживания, органам труда и социальной защиты населения по завещаниям и договорам пожизненного содержания с иждивением, противоречат ст. 604 ГК РФ, которая предоставляет право распоряжения имуществом только с согласия лица, передавшего это имущество.[92]
Гражданин Ч. обратился в суд с жалобой на постановление главы администрации Хабаровского края от 3 мая 2000 г. «О порядке реализации федерального и краевого законодательства по социальной защите пожилых граждан, инвалидов, малообеспеченных семей с детьми на территории Хабаровского края» и просил признать недействительным п. 1.3.3 этого постановления в части предоставления (льготного) проезда ветеранам труда на междугородных автобусах в пределах административного района проживания и ограничения права бесплатного проезда ветеранам труда на междугородных автобусах не более чем тремя местами. Истец сослался в своем исковом заявлении на то, что установленное краевым постановлением ограничение прав ветеранов труда на льготный проезд только «по району административного проживания» и только в пределах трех мест на рейс противоречит Федеральному закону «О ветеранах», который устанавливает право бесплатного проезда ветеранов на международных автобусах независимо от места жительства и не ограничивает это право числом мест на один рейс. Это право не может быть ограничено под предлогом того, что реализация его возложена на органы исполнительной власти субъектов РФ в порядке и на условиях, определяемых органами власти на местах. Истец просил, кроме того, взыскать в его пользу с администрации Хабаровского края 1 млн руб. в счет компенсации морального вреда. Суд удовлетворил его требование в части признания недействительным п. 1.3.3 постановления главы Хабаровского края как противоречащего Федеральному закону «О ветеранах», отметив, что оспариваемые положения постановления главы администрации края непосредственно нарушают интересы заявителя, поскольку он является ветераном труда и имеет право на льготы, предоставленные на условиях и в порядке, установленных ст. 22 и 23 этого Федерального закона. В то же время суд отказал в иске о компенсации морального вреда, указав при этом, что заявителем не представлены доказательства в обоснование доводов о причинении ему физических или нравственных страданий по вине губернатора и правительства, при разбирательстве дела в судебном заседании не установлено нарушения личных имущественных прав заявителя оспариваемыми положениями постановления главы администрации края. Согласно ст. 151 ГК, если гражданину причинен моральный вред (физические или нравственные страдания) действиями, нарушающими его личные неимущественные права либо посягающие на принадлежащие ему другие нематериальные блага, а также в других случаях, предусмотренных законом, суд может возложить на нарушителя обязанность денежной компенсации указанного вреда.[93]
Указание в ст. 1069 ГК РФ на то, что вред подлежит возмещению за счет казны соответствующего уровня публично-правового образования в случае издания акта государственного органа или органа местного самоуправления, причинившего вред гражданину или юридическому лицу, позволяет сделать вывод о том, что под термином «акт государственного органа, органа местного самоуправления» законодатель подразумевает правовой акт.
Согласно положениям общей теории государства и права правовой акт исходит от государства, выражает сбалансированную государственную волю, является продуктом правотворческой деятельности именно уполномоченных на принятие таких актов государственных органов, органов местного самоуправления. Правовые акты обладают определенной юридической силой, предусматривают типичные нормативные предписания, устанавливают единый, государственно-властный порядок регулирования социально значимых общественных отношений. Правовые акты имеют строго определенную документально-письменную форму, установленные символы и реквизиты, принимаются в предусмотренном законом процедурно-процессуальном порядке, а их реализация обеспечивается комплексом мер государственного воздействия (принуждения).[94]
В свою очередь правовые акты подразделяются на нормативные правовые акты и на правоприменительные.[95]
Первый вид актов характеризуется тем, что к ним относятся правовые акты, принятые полномочными на то органами и содержащие правовые предписания (нормы) общего характера и постоянного действия, рассчитанные на многократное применение. Если нормативный правовой акт направлен на регулирование наиболее типичных общественных отношений, адресован неопределенно большому количеству лиц, то акты правоприменения (правоприменительные акты, индивидуальные акты) решают конкретные жизненные ситуации в отношении конкретного лица.
Постановлением № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации» от 20 января 2003 г., Пленум Верховного Суда РФ разъяснил судам, что «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом».[96]
Нормативные правовые акты в зависимости от юридической силы подразделяются на две большие группы актов: законы и подзаконные акты. К законам относятся Конституция (основополагающий учредительный политико-правовой акт, закрепляющий конституционный строй, основные права и свободы человека и гражданина, определяющий форму правления и государственного устройства, учреждающий федеральные органы государственной власти), федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации. Законы регулируют наиболее важные общественные отношения, принимаются в особом порядке (на основе норм законотворческого процесса) органом законодательной власти или путем проведения референдума, обладают высшей юридической силой, характеризуются длительностью своего действия, отличаются от других актов наиболее общей нормативностью и распространяются на неопределенно множественное число случаев применения.[97]
Подзаконные правовые акты издаются на основе и во исполнение законов. К ним относятся Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, инструкции, положения министерств, федеральных служб, агентств, решения и постановления органов государственной власти и управления субъектов Российской Федерации, нормативные акты муниципальных образований, их органов, локальные нормативные акты.
В зависимости от особенностей правового положения субъекта правотворчества нормативные правовые акты делятся на нормативные правовые акты государственных органов, общественных объединений, совместные акты (государственных и негосударственных организаций), акты, принимаемые в порядке референдума, а в зависимости от сфер действия – на общефедеральные, акты субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, локальные акты, а также на акты неопределенно длительного действия и акты временного действия (в зависимости от срока действия).
Статья 19 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[98] (в ред. Закона от 8 декабря 2003 г.) подчеркивает, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. Закона от 29 декабря 2004 г.) уделяет довольно много места муниципальным правовым актам.
Так, ст. 7 этого Закона отмечает, что по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. По вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут приниматься муниципальные правовые акты на основании и во исполнение положений, установленных соответствующими федеральными законами и (или) законами субъектов Российской Федерации.
Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования и не должны противоречить Конституции РФ, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.
Если орган местного самоуправления полагает, что федеральный закон или иной нормативный правовой акт Российской Федерации либо закон или иной нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления не соответствует Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, вопрос о соответствии федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации по вопросам организации местного самоуправления и (или) установления прав, обязанностей и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации разрешается соответствующим судом.
До вступления в силу решения суда о признании федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации или отдельных их положений не соответствующими Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, договорам о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта Российской Федерации принятие муниципальных правовых актов, противоречащих соответствующим положениям федерального закона или иного нормативного правового акта Российской Федерации либо закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, не допускается.
Очевидно, что вышеназванные положения Федерального закона, а также ст. 16, 1069 ГК РФ исходят из иерархии правовых актов, их соподчиненности правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Согласно ст. 76 Конституции РФ федеральные законы не могут противоречить федеральным конституционным законам. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. В случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, изданным по вопросам сферы собственного правового регулирования, действует нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации.
Правоприменительные акты – это юридические акты, принимаемые компетентными (правоприменительными) органами или должностным лицом по какому-либо делу (вопросу) в отношении конкретного субъекта на основе соответствующих юридических фактов (составов). Эти акты имеют индивидуально-определенный характер, форму и исчерпываются (прекращают свое действие) однократным применением. Они, как и все правовые акты, обязательны для соблюдения и исполнения всеми адресатами, обеспечиваются силой государственного принуждения. Правоприменительным актом индивидуализируются (персонифицируются) субъективные права и юридические обязанности конкретных участников общественных (зачастую спорных) правоотношений исходя из конкретной жизненной ситуации.[99]
Правоприменительные акты являются правовыми средствами, элементами механизма правового регулирования общественных отношений, актами реализации (применения) прав и обязанностей, актами охранительного характера. Известно, что реализация права имеет 4 формы: соблюдение, исполнение, использование и применение. Применение права – это особая форма государственной деятельности уполномоченных на то государственных органов, правоохранительных органов, судов, органов местного самоуправления, направленная на реализацию правовых предписаний, защиту и охрану прав и законных интересов граждан и юридических лиц, происходящей в сфере правоприменительных отношений, в строго регламентированном законом порядке. Применение права – это не одноактный процесс, а сложное действо, предусматривающее несколько стадий – установление фактических обстоятельств дела, выяснение юридической (правовой) основы ситуации и принятие окончательного решения по делу. Последняя стадия завершает процесс применения права, устанавливает (прекращает, изменяет) субъективные права и обязанности конкретных участников правоприменительных отношений, применяет конкретную норму права к тому или иному субъекту права в зависимости от фактических обстоятельств дела.[100] При этом большое значение имеет правильная оценка фактических обстоятельств дела (спора), имеющихся доказательств, соблюдение их относимости и допустимости, пределов собственного усмотрения правоприменительных органов, законность и обоснованность принимаемых решений.
По отраслевому признаку правоприменительные акты подразделяются на гражданско-правовые, уголовно-правовые, административно-правовые и финансовые. Исходя из субъекта их издания, правоприменительные акты бывают судебными, судебно-арбитражными, прокурорскими, следственными, акты представительных, исполнительных, контрольных органов власти, акты органов местного самоуправления, акты Президента РФ, Правительства РФ, федеральных министерств, федеральных агентств и служб. Они могут быть выражены в письменной или устной форме, причем письменную форму имеют указы, постановления, приказы, распоряжения, протоколы, резолюции, приговоры, решения, акты административных и иных органов, письменные указания и т. д.[101]
Как правило, акты управления принимаются в письменной форме, предусмотренной законом или иными правовыми актами. В то же время жизнь показывает, что имеют место принятие властных актов в устной форме, если это согласуется с обстановкой и характером деятельности соответствующего должностного лица.
В связи с тематикой работы нас в большей мере интересуют правоприменительные акты государственных органов (органов местного самоуправления), особенно в сфере административного управления, акты правоохранительных органов и судебные акты.
Как уже отмечалось ранее, к государственным органам относятся и органы государственного управления, которые могут принимать различные управленческие решения (правовые акты) в сфере исполнительной деятельности, в частности во исполнение законов. Согласно административно-правовой доктрине «правовой акт органов государственного управления есть основанное на законе одностороннее юридико-властное волеизъявление полномочного субъекта исполнительной власти, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности».[102] Иными словами, правовой акт управления является юридико-властным (односторонним) волеизъявлением государственного органа управления, юридическим вариантом управленческого решения, определяет правила должного поведения в сфере государственного управления, издается только полномочным субъектом исполнительной власти в установленном порядке, подзаконен, должен соответствовать также актам вышестоящих звеньев исполнительной системы и играет роль юридического факта.
С принятием нового Гражданского процессуального кодекса РФ, предусмотревшего производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, все полнее стал реализовываться конституционный принцип (ст. 46 Конституции РФ) о том, что решения органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. В последнее время все чаще и чаще в юридической литературе возникают предложения о создании системы административной юстиции, призванной защитить субъективные публичные права.[103] Определенное внимание этому вопросу уделено в разделе настоящей работы, посвященном незаконным действиям правоохранительных органов.
Правоприменительные акты суда – судебные акты (постановления) могут выноситься (издаваться) судьями (судами) в виде приговоров, решений, постановлений, определений, судебных приказов как в коллегиальном, так и в единоличном порядке от имени Российской Федерации (приговоры и решения).[104] Порядок вынесения и обжалования судебных актов строго определен уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным и арбитражным процессуальным законодательством. Отдельными судебными актами (постановлениями) рассмотрение судебного дела заканчивается по существу (приговор, решение, судебный приказ), другими судебными актами (определениями) производство по делу может быть прекращено или приостановлено, отложено. Имеются судебные постановления, которые препятствуют дальнейшему рассмотрению заявления (жалобы, иска), другие, наоборот, не препятствуют в этом. Судебные акты должны быть законными, обоснованными и справедливыми.[105] Судебные акты обладают такими свойствами, наделенными процессуальным законодательством, как обязательность для всех, исполнимость, преюдициальность, неопровержимость. Так, согласно ст. 13 ГПК РФ вступившие в законную силу судебные постановления являются обязательными для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации.
Более подробно гражданско-правовая ответственность судебных и правоохранительных органов за незаконность принимаемых актов, причиняющих вред гражданам и (или) юридическим лицам, освещается в другом разделе работы, однако, опережая события, можно заметить, что государство призвано нести гражданско-правовую ответственность не только за принятие незаконных актов (приговоров, решений, постановлений), причинивших вред участникам судопроизводства, но и за незаконные действия судебных органов, причиняющие имущественный (неимущественный) вред гражданам, юридическим лицам в ходе осуществления судебного процесса (за волокиту и пр.).
Условия (основания) гражданско-правовой ответственности государства за принятие незаконных актов государственных органов (органов местного самоуправления), причинивших вред гражданам и (или) юридическим лицам, идентичны общим условиям ответственности государства за незаконные действия (бездействие), нанесшие ущерб физическим и юридическим лицам. Здесь также необходимы противоправность действий по принятию незаконных актов, наличие (в большинстве случаев) вины авторов этих актов, наличие вреда (имущественного, неимущественного), а также причинной связи между принятым незаконным актом и возникновением ущерба, принятие незаконного акта должностным лицом при исполнении последним служебных обязанностей и т. д.
Однако при несении государством ответственности за незаконно принятые акты имеются специфические особенности, объясняемые характером совершаемых действий по изданию незаконных актов.
Как известно, в российском гражданском праве (как и в законодательстве многих зарубежных стран) действует принцип генерального деликта, согласно которому всякое причинение вреда предполагается противоправным и возлагает на причинителя вреда (делинквента) обязанность возместить этот вред, если только он не докажет свою управомоченность на его причинение. Однако до недавнего времени действовало совсем противоположное правило, в соответствии с которым всякий акт власти (в том числе и причиняющий вред гражданам и юридическим лицам) предполагался законным. Объяснялось это тем, что имущественный вред причинялся действиями, регулируемыми не гражданским, а иными отраслями права (административным, уголовным, уголовно-процессуальным).[106]
Однако с принятием новых ГПК и АПК РФ положение изменилось существенным образом: п. 1 ст. 249 ГПК и п. 5 ст. 200 АПК РФ возлагают обязанности по доказыванию обстоятельств, послуживших основанием для принятия нормативного правового акта, его законности, а также законности оспариваемых решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, на орган, принявший этот акт, совершивший эти действия (бездействие). Таким образом, презумпция противоправности причинения вреда в настоящее время распространена и на случаи причинения вреда актами власти.[107]
В юридической литературе нет единства мнений относительно видов правовых актов, принятием (изданием) которых может быть причинен вред физическому (юридическому) лицу, возмещаемый в порядке ст. 1069 ГК. Одни ученые утверждают, что такими актами могут быть лишь ненормативные правовые акты, принимаемые непосредственно государственным (муниципальным) органом в единоличном или коллегиальном порядке.[108] Другие исследователи полагают, что такими актами могут быть как ненормативные, так и нормативные правовые акты.[109]
На наш взгляд, вторая точка зрения более убедительна и подтверждается судебной практикой. Действительно, как уже отмечалось выше, к правовым актам согласно общетеоретическим положениям относятся и нормативные правовые акты, и ненормативные (индивидуальные, правоприменительные) правовые акты. Указание законодателя в ст. 16, 1069 ГК на «акты государственного органа или органа местного самоуправления», не соответствующие закону или иному правовому акту и способные тем самым причинить деликтный вред гражданам и юридическим лицам, свидетельствует о том, что в этих статьях речь идет об обоих видах правовых актов. Иное решение вопроса не будет способствовать защите законных прав и интересов граждан (юридических лиц), провозглашенной Конституцией РФ и международно-правовыми актами с участием Российской Федерации. Нормативные правовые акты, принятые с нарушением установленной процедуры, компетенции, юридической иерархии правовых актов, также способны причинять имущественный (неимущественный) вред гражданам и юридическим лицам. Отсутствие на этот счет большой судебной практики еще не дает повода говорить о невозможности причинения вреда нормативными правовыми актами. Наоборот, причиной отсутствия таких дел на судебном олимпе является скорее отсутствие достаточной правовой культуры в обществе.
Российское законодательство о возмещении вреда, причиненного государством, не содержит прямого ответа на вопрос о том, является ли обязательным предварительное судебное или административное обжалование акта власти и признание его недействительным (незаконным) до предъявления (рассмотрения) иска о возмещении вреда в суде. Имеются несколько точек зрения. Согласно одной из них, чтобы суд мог вынести решение о возмещении причиненного государством вреда, необходимо, чтобы соответствующий акт, действие или бездействие органа власти первоначально были признаны недействительными (незаконными) и (или) отменены в судебном или ином порядке на основе норм соответствующей отрасли права.[110]
Так, авторы известного учебника «Гражданское право» прямо пишут: «Условием возмещения вреда, причиненного актом власти, является обязательная предварительная его отмена или признание его недействительным, которые производятся на основании норм соответствующей отрасли права».[111]
Возражая этому мнению, Р. Н. Любимова указывает, что такой подход основан на применении ч. 2 ст. 13 ГК, констатирующей, что «в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК». Иными словами, сначала следует признание акта недействительным и лишь потом – восстановление имущественного права, нарушенного этим актом.[112]
Другая точка зрения основывается на положении ст. 120 Конституции РФ, согласно которой «суд, установив при рассмотрении дела несоответствие акта государственного или иного органа закону, принимает решение в соответствии с законом». Получается, что осуществлять такие полномочия суд может в рамках так называемого косвенного (непрямого) контроля, когда предметом судебного рассмотрения того или иного искового требования гражданина (юридического лица) является, например, требование о возмещении имущественного ущерба, причиненного изданием акта государственных или иных органов, не соответствующего положениям закона, и суд выносит положительное решение о взыскании денежной суммы в счет возмещения причиненного ущерба в пользу потерпевшего истца, не отменяя такой незаконный акт, не признавая его недействительным в виду отсутствия самостоятельного требования истца на этот счет, а лишь косвенно обосновывая (указывая) в мотивировочной части своего решения о возмещении ущерба факт несоответствия этого акта требованиям закона. В том же случае, когда имеет место соединение в одном заявлении потерпевшего гражданина, юридического лица обоих требований (требования об отмене акта, о признания акта недействительным и требования о возмещении ущерба, вызванного изданием такого акта), суд обязан рассмотреть эти требовании в одном гражданском (арбитражном) процессе. Иными словами, для подачи иска о возмещении вреда не требуется обязательного предварительного установления незаконности акта власти. Оценка законности акта власти и возмещение причиненного им вреда может производиться в одном судебном процессе.[113]
Представитель последнего мнения А. Л. Маковский полагает, что применение ст. 16, 1069 ГК требует косвенного судебного контроля за законностью правовых актов власти в отличие от ст. 13 ГК, устанавливающей прямой контроль. Основанием для косвенного контроля является требование не о признании акта недействительным, а о возмещении вреда.[114]
Судебно-арбитражная практика по данному вопросу не отличается единообразием.
Большой интерес вызывает следующее судебное дело.
Индивидуальный предприниматель X. обратился в Арбитражный суд Республики Карелия с иском к районному Совету и районной администрации о признании недействительным решения сессии этого Совета от 8 июля 1999 г. «Об утверждении порядка закупки продуктов побочного лесопользования на территории района» и постановления главы местного самоуправления от того же года «Об утверждении порядка выписки лесобилета» и о возмещении ущерба, вызванного принятием этих правовых актов. Истец полагал, что ущербом являются уплаченные сборы за услуги по выдаче лесобилетов, установленные названными актами. Удовлетворяя исковое требование X. о возмещении ущерба, суд сослался на то, что незаконность решения сессии районного Совета и постановления главы местного самоуправления подтверждена протестом прокурора района. Однако вышестоящая судебная инстанция отменила вынесенное решение по следующим основаниям. Суд первой инстанции не учел, что протест прокурора не устанавливает законность либо незаконность актов органов местного самоуправления и не может служить бесспорным тому доказательством. В деле отсутствуют сведения о том, что названные решения и постановления местных органов власти признаны в установленном порядке не соответствующими закону или иному правовому акту, что согласно ст. 1069 ГК РФ является условием возмещения вреда, причиненного органами местного самоуправления. Судом не дана оценка законности актов сессии районного Совета и главы местного самоуправления применительно к данному делу.[115]
Согласно ст. 13 ГК ненормативный акт государственного органа или органа местного самоуправления, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы граждан или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными.
Гражданский процессуальный кодекс РФ, введенный в действие с 1 февраля 2003 г.,[116] предусмотрел производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 24) и производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 25), наделив эти производства родовым понятием «производство по делам, возникающим из публичных правоотношений». Специалисты гражданского процессуального права отмечают такие специфические черты этого производства, как рассмотрение дел, возникающих из публичных правоотношений по общим правилам искового производства с особенностями, установленными гл. 24–26 ГПК РФ, невозможность рассмотрения таких дел без явки представителя органа, признанной судом обязательной, неприменение в этом производстве правил заочного производства, несвязанность суда при рассмотрении дел, вытекающих их публичных правоотношений, основаниями и доводами заявленных требований.[117]
В соответствии со ст. 251 ГПК РФ гражданин, организация, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица нарушаются их права и свободы, гарантированные Конституцией РФ, законами и другими нормативными правовыми актами, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. С заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный (представительный) орган субъекта Российской Федерации, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления, глава муниципального образования, считающие, что принятым и опубликованным в установленном порядке нормативным правовым актом нарушена их компетенция. Не подлежат рассмотрению в суде в порядке, предусмотренном настоящей главой, заявления об оспаривании нормативных правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ.
Согласно постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие ГПК РФ»[118] заявления граждан, оспаривающих нормативные правовые акты, не затрагивающие их права, не должны приниматься к производству судов на основании п. 1 ч. 1 ст. 134 ГПК РФ (п. 14 постановления Пленума). Если при подаче заявления в суд будет установлено, что имеет место спор о праве, подведомственный суду, то судья оставляет заявление без движения и разъясняет заявителю необходимость оформления искового заявления. Если наличие спора о праве выяснится при рассмотрении дела в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, то суд на основании ч. 4 ст. 1 и ч. 3 ст. 263 ГПК РФ выносит определение об оставлении заявления без рассмотрения и разъясняет заявителю его право разрешить спор в порядке искового производства (п. 10).
Статья 253 ГПК РФ указывает на то, что, установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим бо́льшую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени. Решение суда о признании нормативного правового акта или его части недействующими вступает в законную силу по правилам, предусмотренным ст. 209 ГПК РФ,[119] и влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Такое решение суда или сообщение о решении после вступления его в законную силу публикуется в печатном издании, в котором был официально опубликован нормативный правовой акт.
В гл. 25 ГПК РФ подчеркнуто, что в суде могут быть оспорены решение, действие (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если этими действиями или решениями нарушены права и свободы гражданина, организации. К таким решениям, действиям (бездействию) относятся коллегиальные и единоличные решения и действия (бездействие), в результате которых нарушены права и свободы гражданина, созданы препятствия к осуществлению гражданином его прав и свобод, на гражданина незаконно возложена какая-либо обязанность или он незаконно привлечен к ответственности (ст. 254–255).
В связи с изложенным определенный интерес представляет следующий судебный казус. Речь идет о гражданском деле, рассмотренном судьей Алтайского краевого суда 1 апреля 2003 г. Ассоциация казачьих обществ «Казачки Сибири» обратилась в Алтайский краевой суд с иском в интересах семьи М. о возмещении вреда, ссылаясь на то, что администрация Железнодорожного района г. Барнаула обратилась в суд с заявлением о признании недееспособным М. скрытно от него самого и взрослых членов семьи. Решением суда от 30 мая 1988 г. он был признан недееспособным. Однако администрация, как орган опеки и попечительства, не выполняет своих обязательств по охране и умножению имущества опекаемого. Сумма вреда, причиненная бездействием администрации и необеспечением М. социальных гарантий, составила, по мнению заявителя, 65 000 руб., а сумма вреда, причиненного неисполнением своих обязательств в отношении семьи М., – 19 000 000 руб., которые истец просил взыскать с казны муниципального образования в пользу семьи М. Определением судьи Алтайского краевого суда от 1 апреля 2003 г. в принятии искового заявления было отказано. В частной жалобе АКОО «Казачки Сибири» был поставлен вопрос об отмене этого определения как незаконного. Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ оставила это определение без изменения, указав при этом, что судья краевого суда обоснованно отказал в принятии искового заявления, так как оно было подано в защиту прав, свобод или законных интересов другого лица организацией, которой настоящим кодексом или другими федеральными законами не предоставлено такого права. Кроме того, указанный спор не отнесен к подсудности краевого суда.[120]
Как отмечено в гл. 25 ГПК РФ, признав заявление обоснованным, суд принимает решение об обязании соответствующего органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего устранить в полном объеме допущенное нарушение прав и свобод гражданина или препятствий к осуществлению гражданином его прав и свобод. Такое решение направляется для устранения допущенного нарушения закона руководителю органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему, решения, действия (бездействие) которых были оспорены, либо в вышестоящий в порядке подчиненности орган, должностному лицу, государственному или муниципальному служащему в течение трех дней со дня вступления решения суда в законную силу. Суд отказывает в удовлетворении заявления, если установит, что оспариваемое решение или действие принято либо совершено в соответствии с законом в пределах полномочий органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственного или муниципального служащего и права либо свободы гражданина не были нарушены (ст. 258 ГПК РФ).
Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что заинтересованное лицо (истец, потерпевший) может обратиться в суд с требованием об одновременном удовлетворении его заявления о признании нормативного правового акта противоречащим закону (полностью или в части) и иска о возмещении ущерба, причиненного изданием этого акта. Но рассмотрение (удовлетворение) второго иска возможно лишь после положительного решения судьбы первого иска, рассматриваемого, как уже отмечалось, в особом порядке в рамках гл. 24 ГПК РФ. Как указано в ч. 2 ст. 13 ГК, в случае признания судом акта недействительным нарушенное право подлежит восстановлению либо защите иными способами, предусмотренными ст. 12 ГК. Содержание этого пункта еще раз подтверждает самостоятельность всех способов защиты, изложенных в ст. 12 ГК, включая и такие, как признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления, неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, возмещение убытков, способных применяться как в самостоятельном порядке, так и дополняя друг друга. Аналогичное можно сказать и о ситуации, когда истец предъявляет одновременные требования об оспаривании индивидуального (ненормативного) акта (решения) государственного (муниципального) органа и о возмещении ущерба, вызванного принятием незаконного решения. Правда, в последнем случае можно с большей долей оптимизма рассмотреть одновременно оба изложенных требования в рамках одного судебного процесса.
На наш взгляд, исследователи гл. 25 ГПК РФ по-разному подходят к перечню видов решений (актов) органов государственной власти, местного самоуправления, должностных лиц, оспариваемых в суде. Представляется, что исходя из содержания ст. 255 ГПК РФ к объектам оспаривания в рамках этой главы относятся индивидуальные акты – коллегиальные (единоличные) решения вышеназванных органов, нарушающие права и свободы конкретного гражданина, большинство такого рода актов применяется в исполнительной, управленческой (административной) деятельности.