Тема 4.
Законодательное регулирование градостроительной деятельности
4.1. Законодательство о градорегулировании за рубежом
Содержание зарубежного законодательства о градорегулировании может быть раскрыто путем постановки самых важных вопросов и ответов на них с привлечением поясняющих примеров из практики развитых зарубежных стран – США, Англии, Германии, Франции, Швеции.
Назначение законодательства о градорегулировании состоит в том, чтобы определить права для владельцев недвижимости (или лиц, планирующих ее приобрести) в части видов разрешенного использования и параметров изменения объектов недвижимости, а также обеспечить контроль за соблюдением этих прав.
Из трех видов прав применительно к объектам недвижимости (право владеть, право пользоваться, право распоряжаться) законодательство о градорегулировании «ведает» правами пользования, т.е. правами, связанными с извлечением пользы. Виды разрешенного использования недвижимости (магазин, офис, жилье и т.д.) и ее параметры (этажность, общая площадь и т.д.) определяют величину пользы (полезности, прибыли), которую конкретный объект недвижимости может принести своему владельцу. Устанавливая такого рода права, законодательство о градорегулировании во многом предопределяет стоимость недвижимости не только на текущий момент, но и на будущее. Двумя другими правами на недвижимость (правом владеть и правом распоряжаться) «ведают» другие виды законодательства, которые устанавливают порядок вступления в права на недвижимость, изменения и прекращения этих прав: гражданское законодательство, законы о земле, об отчуждении недвижимости и т.д. В силу того что градоустроительное право «ведает» своей сферой прав, оно должно рассматриваться как относительно самостоятельная отрасль законодательства, но в общих рамках законодательства, регулирующего отношения по поводу недвижимости.
Кто, почему и кому передал права устанавливать ограничения на использование и изменение объектов недвижимости? Чтобы ответить на эти вопросы, следует обратиться к истории.
Градоустроительное право начинает оформляться в самостоятельную отрасль права в начале XX столетия как административнорегулятивная деятельность органов местного самоуправления. В разных странах до Первой мировой войны начинают приниматься сначала разрозненные законодательные акты, количество которых в 20—30-х гг. увеличивается, а после Второй мировой войны они принимают более или менее систематизированную форму в виде самостоятельного законодательства о градорегулировании.
В Великобритании первый шаг в развитии законодательства о градорегулировании был сделан в 1909 г., когда принятый парламентом Акт о городском жилище предоставил органам местного самоуправления право разрабатывать планировочные схемы. Аналогичный акт 1919 г. расширил эти полномочия. Следующий значительный шаг был предпринят в 1932 г., когда планировочные полномочия были распространены и на органы местного самоуправления в сельской местности[38]. Современная система законодательства о градостроительной деятельности была введена Актом о городской и сельской планировке 1947 г. Он содержал большое количество регулятивных процедур, в том числе заимствованных из предшествующих законодательных актов. Ныне законодательство о градостроительной деятельности в Великобритании представлено исключительно большим количеством документов. Акт от 1909 г. содержал 9 страниц текста, акт 1971 г. (17-й после 1909 г.) – 382 страницы, к началу 1980-х гг. общий объем законодательных документов градостроительного контроля составлял уже около 3 тыс. страниц[39].
В США законодательство о градостроительной деятельности существует на уровне муниципалитетов в виде зонирования. А. О’Салливан указывает, что «первые распоряжения по зонированию использовались богатыми, чтобы исключить соседство с бедными. В 1880-х гг. в Сан-Франциско были приняты законы с целью отделения живущего там китайского населения. Когда открытая сегрегация была объявлена неконституционной, в городе был принят закон о зонировании, в соответствии с которым запрещалось открывать прачечные в определенных районах. Закон о зонировании не противоречил конституции, поскольку стоял на страже общественного блага, запрещая такое использование земли в жилых районах, которое вредно воздействовало на окружающую среду. Так как большинство прачечных в городе содержали китайцы, закон о зонировании стал легитимным орудием сегрегации. Быстрый рост безработицы среди конторских служащих и работников швейных фабрик в Нью-Йорке в 1916 г. привел к росту числа низкооплачиваемых работниц на улицах района Манхэттена. Хозяева магазинов на богатой Пятой авеню боялись, что появление большого количества бедных женщин плохо отразится на бизнесе, и предложили принять законы о зонировании, которыми ограничивались размер и высота зданий. Закон ограничивал рост зданий контор швейных фабрик, снижая тем самым количество клерков и швей, ходящих по Пятой авеню. Закон о зонировании был признан конституционным, потому что защищал общественное благо, ограничивая неудобства, создаваемые высокими зданиями (загораживание света, ограничение видимости)»[40].
Правовое зонирование получило в США национальный законодательный статус в 1924 г., когда были приняты законодательные стандарты («модельный закон») для штатов и местных общин. Первая и третья части этого документа стали основой для местных законов по зонированию[41]. В 1920-х гг. было принято 35 местных законодательных установлений по зонированию, в 1930-х гг. – 981. В настоящее время местное зонирование принято в 98% всех городов США с населением свыше 10 тыс. человек[42].
Во Франции еще в XIX в. имелись разнообразные регулирующие правила, но планировочные аспекты не выделялись из строительного законодательства. Последнее регулировало в основном вопросы, относящиеся к участкам размещения и внешнему виду зданий. Этот набор правил, периодически расширяемый и уточняемый, получил систематическое изложение в национальном законодательстве, которое сформировалось на основе ряда последовательных декретов, главным образом 1958,1967 и 1971 гг.[43] Один из последних законов 1986 г. закрепил общую тенденцию усиления юридических прав муниципалитетов[44].
В Германии с выпуском общефедеральной книги строительного законодательства (1986 г.) завершился 60-летний период формирования единого градоустроительного права. Книга рассматривается специалистами как первая комплексная кодификация градоустроительного права[45]. Согласно Конституции, федерация имеет административную власть лишь в определенных специально поименованных областях: почта, железная дорога, вооруженные силы, внешняя политика. Городская и сельская планировка не входит в их число и осуществляется на уровне местных административных единиц – общин[46]. Новое законодательство закрепляет суверенитет общин в области градоустроительного права и вводит ряд условий для его дальнейшего усиления[47].
Законодательство о градостроительной деятельности начинает формироваться относительно поздно и при этом почти одновременно во многих странах. Это не может быть простой случайностью. Вплоть до начала XX в. владельцы недвижимости использовали ее почти исключительно по своему усмотрению и не проявляли желания делиться этим правом пользования с кем бы то ни было. Но настал момент, когда такое желание стало появляться, и совпал он с периодом активной индустриализации и сопровождающей ее урбанизации, когда неконтролируемая строительная деятельность одних частных субъектов стала приносить ощутимый ущерб недвижимой собственности других. В этот период происходит, по существу, добровольная передача части прав пользования и изменения (строительства) объектов недвижимости от частных собственников местным органам власти. Между ними заключается своего рода общественный договор, оформляемый соответствующими правовыми актами, совокупность которых последовательно формирует новую отрасль права – законодательство о градостроительной деятельности[48].
То, что эти права передаются местным, а не государственным органам власти, также не случайно. Дело в том, что природа этих прав (сочетание разрешенных видов использования недвижимости и параметров застройки) предполагает высокую степень конкретности, которая может быть определена только на местном уровне. Важно и то, что передача этих прав происходит особым образом: местной власти передаются не права однозначно устанавливать, каким быть тому или иному объекту, а только права ограничивать произвольное использование, чреватое ущербом для соседних владельцев недвижимости. Свобода в использовании и изменении недвижимости для частных лиц не упраздняется, а заключается в определенные правовые рамки, более или менее широкие.
В каком юридическом документе устанавливаются права использования и изменения недвижимости[49]? Очевидно, что данный вид прав может устанавливаться только в результате разработки документов градорегулирования. По технологическим характеристикам и особенностям визуального отображения информации эти документы иногда воспринимаются как аналоги тех документов, что разрабатывались в СССР до периода перехода к рыночным отношениям. Однако за такой схожестью кроются фундаментальные различия в части правового статуса и содержания этих документов.
В развитых странах на местном уровне действует, как правило, двухуровневая система документов градостроительного проектирования. Эта система строится на основе принципа согласования общего регионального контекста окружения и более детальных местных решений. Предусматриваются документы территориального планирования (первый уровень) и документы, определяющие права использования и изменения объектов недвижимости (второй уровень)[50]. Документы первого уровня содержат, по существу, подготовительные и предваряющие решения, учитываемые при разработке и принятии документов второго уровня. Для простоты и ясности дальнейшего изложения будем называть документы первого уровня документами территориального планирования, а документы второго уровня – документами градостроительного (правового) зонирования.
Документы территориального планирования фиксируют принципиальные (стратегические) решения по развитию нескольких общин (коммун), всего города в контексте ближайшего окружения или в границах более крупных административных единиц, например графств. Эти документы содержат принципиальные решения, касающиеся в части перспективного развития общественных (муниципальных) систем социального и инженерно-технического обеспечения, характера распределения территорий различного назначения.
Документы градостроительного (правового) зонирования представляют собой более детальные проработки, в результате которых выделяются различные типы территориальных зон с различным набором ограничений и видов разрешенного использования недвижимости, а также с различными предельными размерами земельных участков и различной плотностью застройки.
Помимо различий в задачах планы двух уровней имеют существенные различия в правовом статусе, они различаются и по своей юридической силе. Понятие юридического статуса четко определяется двумя положениями: а) кому адресованы те или иные решения и кто обязан их выполнять, б) какого рода решения (в отношении чего/ кого) надлежит выполнять.
Документы территориального планирования адресованы главным образом местным административным органам, которые должны следить за выполнением стратегических планировочных решений. Принятие таких документов не связано с наступлением прямых правовых последствий для частных правообладателей недвижимости.
Решения документов градостроительного (правового) зонирования обязаны выполнять и местная администрация, и все собственники и арендаторы недвижимости. Эти документы вместе с регламентациями утверждаются представительными органами местного самоуправления, имеют статус местных законов[51] и устанавливают прямые правовые последствия для частных правообладателей недвижимости.
Законодательство предусматривает согласованность содержания обоих видов документов. Однако степень этой согласованности (в части обязательной трансляции решений подготовительных документов территориального планирования в документы градостроительного зонирования) применительно к различным странам варьируется в достаточно широких пределах.
Следует отметить, что степень распространенности подготовительных документов территориального планирования различна: в некоторых странах они разрабатываются на регулярной основе (Германия, Франция, Швеция), в других – по мере необходимости, от случая к случаю (США, Великобритания).
В Германии документ градостроительного зонирования (план застройки), разработанный при отсутствии документа территориального планирования (плана использования территории), нуждается в утверждении вышестоящим органом власти земли. Другие планы застройки подлежат только представлению этим органам для регистрации. При представлении плана застройки вышестоящему органу власти земли последний в течение трех месяцев должен выявить нарушения правовых процедур (если таковые имели место), которые могут оправдать отказ в утверждении. Содержание самого плана застройки не является предметом согласования. План застройки может вступить в силу только тогда, когда вышестоящий орган не выявил в установленный срок нарушения правовых процедур или если он до истечения срока объявил об отсутствии нарушений процедур[52]. План использования территории может быть признан необязательным, если для регулирования градостроительного развития достаточно плана застройки. С изменениями, дополнениями плана застройки одновременно может изменяться или дополняться план использования территории (так называемый параллельный процесс). План застройки может разрабатываться, дополняться или упраздняться до разработки плана использования территории, если этого требуют неотложные причины и если план застройки не будет противоречить намечаемому градостроительному развитию общины (так называемый досрочный план застройки)[53].
В Великобритании планировочная администрация графства должна подтвердить соответствие документа градостроительного зонирования (местного плана) документу территориального планирования (структурному плану). Расхождения по этому вопросу должны быть урегулированы министром окружающей среды, который может обязать произвести ревизию (корректировку) подготовленного местного плана. Однако если несоответствие не удалось (или по каким-либо причинам невозможно) устранить, то местный план вступает в юридическую силу, которая в этом случае оказывается более высокой, чем сила структурного плана. Это положение было закреплено Актом по жилью и планировке от 1986 г. Министр окружающей среды не отвечает непосредственно за утверждение местных планов, однако копии этих документов обязательно должны ему направляться. Кроме того, министр обладает властью по своему усмотрению запросить тот или иной местный план для специального рассмотрения. В этом случае инспектор, назначенный министром, составляет соответствующий доклад. Местная администрация, познакомившись с докладом, может сделать рекомендованные инспектором исправления или отвергнуть их. Возникшие разногласия должны быть урегулированы министром по государственному контролю, который обладает властью назначать разработку, изменения или производить замену любого местного плана[54].
ТЕХНОЛОГИЯ ЗОНАЛЬНОГО УСТАНОВЛЕНИЯ ПРАВ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ ОБЪЕКТОВ НЕДВИЖИМОСТИ
Как устанавливаются права на использование и изменение недвижимости? При установлении этого вида прав решается двуединая и неизбежно противоречивая в своей основе задача: одновременно и предоставить свободу, и ограничить ее[55].
Универсальный способ решения этой задачи состоит в предоставлении так называемого пакета прав, когда свобода владельцев использовать и изменять недвижимость реализуется в рамках установленных ограничений. На практике это выглядит следующим образом:
• определяется ограниченное число более или менее дифференцированных классов (типов) использования недвижимости;
• каждый класс содержит обычно длинный перечень конкретных видов использования и соответствующих этим видам типов строительных объектов;
(Обычно этот перечень устанавливается законодательно в виде так называемых классификаторов видов деятельности. В порядке примера можно перечислить некоторые укрупненные виды деятельности, которые в указанных классифи-каторах представлены в гораздо более детализированном виде: жилье различных типов; предприятия торговли и бытового обслуживания повседневного спроса; школы, поликлиники, больницы, специализированная торговля, офисы, гостиницы, банки, увеселительные заведения; предприятия приборостроения, точной механики и оптики (первый тип); предприятия машиностроения, текстильной и пищевой промышленности (второй тип); предприятия металлургии, химического производства и нефтепереработки. Эти укрупненные виды деятельности подразделяются на более детализированные. Например, розничная торговля подразделяется на торговлю одеждой и аксессуарами, мебелью, предметами для дома, электротоварами, канцелярскими товарами, книгами, оптикой, ювелирными изделиями и т.д. Каждый из этих видов деятельности, в свою очередь, еще более детализируется. Например, розничная торговля одеждой и аксессуарами подразделяется на торговлю одеждой для мужчин, готовым платьем для женщин, аксессуарами для женской одежды, одеждой для детей, обувью, меховыми и кожаными изделиями, драпировочными и обивочными материалами и т.д. Каждый детализированный вид содержит юридическое определение, характеризующее особенности, интенсивность и объем разрешенной деятельности[56].)
• в границах каждого класса владельцы свободны выбирать и менять заведомо разрешенные законом виды использования принадлежащих им объектов недвижимости, сообразуясь с конъюнктурой рынка и ориентируясь на максимально эффективное использование недвижимости;
• до тех пор, пока выбор видов использования недвижимости осуществляется в границах установленных классов, владельцы, как правило, не обязаны испрашивать дополнительных разрешений у администрации, поскольку это право свободного выбора и изменения им уже предоставлено «в пакете».
Переложение принципа «пакета прав» на территорию города происходит путем формирования-выделения ограниченного числа типов территориальных зон, которые соответствуют определенным классам использования недвижимости. Все документы градостроительного (правового) зонирования составляются в соответствии с зональным методом, который является универсальным.
В Великобритании, например, новая версия типов территориальных зон была утверждена в 1987 г. Введено 16 видов использования территории, которые объединены в 4 главные группы (территориальные зоны): группа А – торговые территории, группа Б – промышленные территории, группа В – жилые территории и группа Г – территории коммунального назначения[57].
В США практикуется (с некоторыми местными вариациями) следующая градация территориальных зон: 1) жилые зоны, дифференцируемые на четыре основных подтипа территориальных зон: зоны односемейных жилых домов, зоны двухсемейных блокированных домов, зоны многоквартирных домов, зоны высокоплотной жилой застройки (более 20 квартир на 1 акр, соответственно более 50 квартир на 1 га); 2) зоны коммерческие; 3) зоны производственные; 4) сельскохозяйственные зоны[58].
В Германии применяются следующие типы территориальных зон: 1) центральная зона города (ядро – деловой район, каркас ядра); 2) смешанная зона; 3) жилая зона, включающая в себя зону многоэтажной застройки (выше трех этажей), зону многоэтажной блокированной застройки, зону малоэтажных домов усадебного типа; 4) производственно-деловая зона; 5) промышленная зона; 6) специальная зона [59].
При выделении территориальных зон помимо принципа «свободы выбора в установленных границах» используются еще два универсальных принципа: принцип непричинения ущерба собственности и принцип защиты слабых от сильных.
Под ущербом обычно понимается широкий спектр разнообразных действий, которые могут привести к уменьшению стоимости недвижимости. Чтобы этого не произошло, несопоставимые по экологическим и функционально-эксплуатационным характеристикам виды использования недвижимости пространственно отделяются друг от друга путем соответствующей трассировки границ территориальных зон и группировки в их пределах только таких видов деятельности, которые как минимум не затрудняют осуществление других видов.
Принцип защиты слабых от сильных распространяется на виды деятельности, несопоставимые по признакам коммерческой прибыльности. Жилье, например, в сопоставлении с торговыми предприятиями и объектами бизнеса рассматривается как «слабый» вид, который «не выживет», если допустить магазины и офисы в чисто жилые территориальные зоны. В то же время «слабые» по прибыльности виды деятельности (жилье) допускаются в зонах сосредоточения «сильных» видов (например, в коммерческих зонах)[60].
В документах градостроительного (правового) зонирования в качестве неотъемлемого элемента всегда присутствуют (в форме текста и/или таблиц) регламентации, где каждой выделенной в документе территориальной зоне приписываются виды разрешенного и неразрешенного использования недвижимости.
Важно, что регламентации относительно видов использования распространяются в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные в пределах соответствующих территориальных зон (за малыми исключениями, которые специально оговариваются). Это означает, что все владельцы объектов недвижимости, расположенных в пределах одной и той же территориальной зоны, обладают равными правами в смысле свободы выбора одного или нескольких видов использования из более или менее широкого набора видов разрешенного использования этих объектов[61].
Права использования и изменения недвижимости устанавливаются не только относительно видов разрешенного использования, но и относительно физических (пространственных, строительных) параметров. Параметры имеют ряд отличительных особенностей. Обозначим наиболее важные из них:
1. Параметры адресованы (приписываются) земельным участкам, т.е. единицам недвижимой собственности, у которых есть владельцы.
2. Параметры устанавливаются по принципу «ограничений сверху». В условиях действия механизма налогообложения недвижимости, основанного на ее рыночной стоимости, и соревновательности (конкурентности) в наиболее эффективном экономическом использовании недвижимости ее владельцы (большинство из них) стремятся увеличить размеры (параметры) недвижимости до возможных пределов, с тем чтобы получать от нее максимальную пользу (доход). С некоторого порога реализация этого естественного (в экономическом смысле) стремления может нанести ущерб собственникам сопряженных объектов недвижимости и городскому сообществу в целом. Поэтому вводятся такие параметры, которые ограничивают это потенциально опасное или «неудобное» для городского сообщества стремление установлением верхних пределов, превосходить которые запрещено[62]: предельная этажность или высота зданий, предельный процент застройки участков, предельный коэффициент использования земельных участков.
Последний показатель весьма характерен для системы градорегулирования в рыночных условиях. Он измеряется как отношение общей площади всех построек на земельном участке (существующих и тех, которые могут быть дополнительно построены) к площади участка. Такой показатель (наряду с известными видами разрешенного использования недвижимости и с учетом места расположения участка) в значительной мере предопределяет потенциальную рыночную стоимость недвижимости и может быть использован вероятными инвесторами-застройщиками при решении вопросов прибыльности и целесообразности осуществления тех или иных строительных проектов [63].
Предельные параметры документов градостроительного (правового) зонирования – это, можно сказать, параметры правоустанавливающего типа. В западных системах градорегулирования используются еще два типа параметров: 1) параметры (расчетные показатели) территориального планирования, 2) стандарты-требования строительно-технологического и экологического характера. В терминологии ГрК РФ первый тип параметров соответствует рекомендательным нормативам градостроительного проектирования, второй – обязательным для соблюдения техническим регламентам безопасности. Расчетные параметры территориального планирования используются исключительно для разработки подготовительных планов первого уровня, которые учитываются при подготовке документов градостроительного зонирования второго уровня.
Эти расчетные показатели (нормативы градостроительного проектирования) адресованы крупным массивам городских территорий и служат для определения потребностей преимущественно в различных общественных (муниципальных) системах и объектах социального обслуживания и инженерно-технического обеспечения. Их статус большей частью рекомендательный независимо от уровня административных органов, которые эти показатели-рекомендации разрабатывают и предлагают для использования при составлении документов территориального планирования[64].
Другой тип параметров – стандарты-требования строительнотехнологического и экологического характера имеют статус обязательных минимальных требований и подлежат выполнению при производстве всех видов строительных и иных работ, связанных со строительством, монтажом оборудования и т.д. Это стандарты такого рода, которые «говорят»: хуже – нельзя, лучше – можно [65]. Следует подчеркнуть, что ни расчетные показатели территориального планирования, ни строительно-технологические и экологические стандарты-требования не являются правоустанавливающими параметрами и не включаются непосредственно в документы градостроительного зонирования, но учитываются в них. Аналогичное положение установлено и ГрК РФ для применения в России.
Как реализуется право на строительные изменения объектов недвижимости! Это право принадлежит только правомочным владельцам недвижимости или их доверенным лицам и может быть реализовано при наличии разрешения на строительство. Однако для некоторых незначительных изменений такие разрешения не требуются.
В Великобритании не требуется, например, разрешения на строительство при расширении или изменении жилого здания (включая строительство гаража), если размеры изменений не превышают 15% объема здания или 70 куб. м (используется наибольшая из двух величин). Максимальный объем расширения, производимого без разрешения на строительство, не может превышать 115 куб. м. Также без разрешения на строительство могут производиться такие работы, как возведение ворот, стен, заборов (в установленных пределах), покраска фасадов, возведение сооружений для сельскохозяйственных целей и лесоводства и т.д. Министр окружающей среды обладает правом толкования понятия «развитие-строительство» применительно к конкретным случаям[66].
В США в некоторых случаях допускается производить изменения недвижимости в объеме, эквивалентном 25% ее рыночной стоимости1.
В законодательстве Германии предусмотрено в общей сложности более 34 случаев, когда разрешения на строительство не требуется. Речь идет о строительных изменениях, не связанных с конструктивными преобразованиями; изменениях внешнего вида построек, если они не расположены в зонах с особыми предписаниями (зоны охраны памятников и исторической среды); сооружениях, не предназначенных для пребывания людей, до 15 куб. м (за исключением гаражей, мест продажи вещей и продуктов); земляных работах при площади до 30 кв. м, высоте насыпи до 1,25 м и глубине выемки до 1 м; теплицах и парниках до 4 м высоты при площади менее 20 кв. м; выемках-бассейнах с объемом воды до 100 куб. м; памятниках на кладбищах высотой до 3 м[67][68].
Для получения разрешения в местную администрацию передается запрос, к которому прилагаются сведения о строительных намерениях, а для крупных или сложных строительных объектов может прилагаться и проект застройки. По истечении строго фиксированного срока рассмотрения заявки[69], в течение которого проверяется соответствие строительных намерений регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности, предоставляется разрешение на строительство (как правило, от имени главы местной администрации – мэра). За предоставление такого разрешения может взиматься соответствующий сбор в пользу местного бюджета. Владелец недвижимости, не получивший разрешения на строительство, может обратиться в суд.
В Великобритании до 1981 г. разрешения на строительство предоставлялись бесплатно. В настоящее время действует система дифференцированных выплат. Акт местного управления и планирования от 1980 г. уполномочил министра окружающей среды предписывать выплаты для большинства типов запросов о разрешении на строительство. Размеры выплат варьировались в 1987 г. от 66 ф. ст. до 1650 ф. ст. на каждые 0,1 га земельного участка; для новых зданий – 33 ф. ст. на квартиру (жилую единицу) площадью 40 кв. м, 66 ф. ст. на квартиру площадью 40-75 кв. м и еще 66 ф. ст. на каждые дополнительные 75 кв. м площади с предельной суммой выплат за разрешение в 3300 ф. ст.[70].
Во Франции практикуется косвенный принцип взимания выплат за предоставление разрешений на строительство. Частные строители должны участвовать в финансировании общественных сетей и объектов инженерного оборудования городской территории посредством выплат местных налогов на обустройство. Это положение закреплено как юридический принцип. Однако способы практического применения этого принципа отличаются разнообразием и сложностью. Кроме того, налог введен не во всех коммунах. Местная власть может использовать и другие способы привлечения финансовых средств на указанные цели. Базой налога на обустройство является суммарная стоимость существующей и строящейся на участке недвижимости. Эта стоимость подлежит переоценке каждый год. Ставка налога – 1%, но совет общины может увеличить ее до 5%. Установленная ставка не может быть изменена ранее 3 лет со дня ее утверждения[71].
Предоставление разрешений на строительство практикуется почти во всех странах. Но следует со всей определенностью подчеркнуть, что местная администрация, предоставляя разрешение на строительство, не устанавливает никаких новых прав, которые бы не были уже установлены местным законом, каковым является документ градостроительного (правового) зонирования[72], утвержденный представительным органом местного самоуправления. Разрешение на строительство только подтверждает наличие соответствия между строительными намерениями владельца недвижимости и регламентациями документа градостроительного зонирования при соблюдении требований безопасности.
По завершении строительства производится инспекция нового объекта опять-таки на предмет соответствия регламентациям документа градостроительного зонирования и требованиям безопасности[73]. Если владельцем недвижимости или его доверенным лицом (подрядчиком) это соответствие не было обеспечено, то применяются штрафные санкции[74].
Требования безопасности также заведомо известны всем лицам (подрядчикам), производящим строительные работы, поскольку эти требования всегда существуют в форме опубликованных и общедоступных материалов (в США, например, в форме строительных кодексов). Произвольно трактовать требования безопасности не допускается. Если подрядчик считает, что ему предписывается выполнить требования, не содержащиеся в строительном кодексе соответствующего штата или города, то он может обратиться в суд (Hageman J.M. Contractor’s Guide to the Building Code. P. 18).
Можно ли получить информацию о каком-либо конкретном земельном участке, например о том, что на нем разрешено строить? Если какого-либо владельца не устраивают регламентации применительно к принадлежащей ему недвижимости, могут ли эти регламентации быть изменены по его инициативе?
Информация, содержащаяся в утвержденном местном документе градостроительного зонирования, является открытой и доступной для всех частных лиц, даже тех, кто не владеет недвижимостью, но хотел бы ее приобрести, предварительно выбрав подходящий земельный участок[75]. Информацию также можно получить, запросив ее непосредственно у местной администрации[76]. Кроме того, закон предписывает публиковать в местной печати все изменения документов градостроительного зонирования, которые могут быть произведены только по результатам публичных слушаний при участии заинтересованных сторон. Сам документ градостроительного зонирования вступает в силу в день публикации решения представительного органа местного самоуправления об утверждении этого документа.
Владелец, желающий изменить регламентации документа градостроительного зонирования применительно к принадлежащей ему недвижимости, может предоставить в местную администрацию соответствующее ходатайство с обоснованием необходимости таких изменений. Если ходатайство будет признано обоснованным, а предлагаемые изменения не затронут интересов соседей и не нанесут им ущерба, то такие изменения могут быть произведены[77].
Могут ли частные лица, общественность участвовать в установлении регламентаций зонирования по использованию и изменению недвижимости?
Положения об участии общественности и частных лиц в процессе градорегулирования носят своего рода «инфраструктурный» характер, т.е. представлены практически во всех разделах законодательства развитых зарубежных стран. Тема участия обычно раскрывается с двух позиций: 1) формы (косвенная, прямая), 2) стадии (стадия подготовки, стадия согласования и стадия реализации документов зонирования).
Косвенное участие осуществляется через выборных представителей общественности в местных органах законодательной и исполнительной власти. Несмотря на косвенный характер такого участия, его проявления вполне реальны. Во-первых, существует прямая зависимость политической судьбы местных лидеров от их способности и умения отстаивать интересы городского сообщества перед вышестоящими органами власти, с одной стороны, и поддерживать приемлемый баланс интересов (в том числе имущественных) внутри местного сообщества – с другой. Во-вторых, органам местного самоуправления принадлежит приоритетное право на проведение самостоятельной градостроительной политики. В-третьих, имеется особый механизм распределения полномочий и функций внутри самих органов местного самоуправления, при котором администрация выполняет решения, относящиеся к вопросам регулирования отношений собственности, утвержденные представительной (выборной) властью.
Прямое участие общественности и частных лиц в градорегулировании происходит как до, так и после принятия соответствующих официальных решений, а также в виде общественных инициатив (т.е. помимо официальных решений). Здесь следует упомянуть три момента: 1) необходимость учета мнений ассоциаций граждан и частных лиц в процессе подготовки и принятия решений (высшей формой выражения этих мнений являются референдумы по общим и частным вопросам местной градостроительной политики); 2) возможность апелляции по поводу уже состоявшихся решений; 3) возможность осуществления общественных градостроительных акций, например в форме программ реконструкции главных улиц, поддержания местного исторического наследия, своеобразия городского облика и т.д.[78].
Городская администрация и специалисты-планировщики заинтересованы получить общественное одобрение на ранних стадиях подготовки решений, с тем чтобы в последующем избежать продолжительных и дорогостоящих корректировок, тем более что без такого одобрения трудно рассчитывать на утверждение этих документов. Вот почему широко распространена практика проведения соответствующих разноплановых исследований до и в процессе подготовки документов градостроительного зонирования[79].
Стадия обсуждения подготовленного проекта документа градостроительного зонирования начинается обычно со дня официального оповещения о завершении работ. Все общественные организации и частные лица, желающие участвовать в обсуждении подготовленного проекта документа, могут это сделать путем внесения предложений о поправках и изменениях. Законодательно закреплена необходимость публикации основных положений документа в местной печати. Предписывается создавать специальные комиссии по сбору и анализу поступающих предложений и претензий и давать на них аргументированные заключения. Процесс обсуждения и утверждения проекта документа связан с публичными слушаниями в местном городском совете.
Общественность и частные лица имеют возможность воздействовать на ситуацию в сфере недвижимости и после утверждения документа градостроительного зонирования. Это воздействие может принимать разнообразные формы. Основные среди них: инициирование корректировки документа; участие в референдумах по спорным вопросам местного развития; апелляции в суд по поводу регламентаций, неправомерно ущемляющих права собственников на эффективное использование принадлежащей им недвижимости, и т.д.
Администрация обеспечивает социально значимую и необходимую функцию – отлаженное действие правовых механизмов, которые приобрели форму подготовки и реализации документов градостроительного зонирования.
Все, что описано в разделе «Законодательство о градорегулировании за рубежом», относится к «каждодневному» рутинному градоустроительному праву, которое осуществляется почти исключительно на местном уровне. В развитых зарубежных странах градоустройство и градорегулирование не являются функциями центральной власти, государства. Города обладают значительной степенью самостоятельности и свободы как в сфере осуществления своей собственной градостроительной политики, так и в сфере экономической деятельности[80]. При этом государство берет на себя обязательство путем тонкой «прилаженной» к конкретному месту налоговой и кредитно-финансовой политики создать (при взаимодействии с муниципалитетами) такие выгодные для потенциальных инвесторов условия, при которых на одну единицу государственных вложений можно было бы привлечь 5—7, а иногда и более единиц частных инвестиций[81]. И это приносит успех. Подобная государственная градостроительная политика ныне проводится почти во всех развитых странах[82].
Конец ознакомительного фрагмента.