Тема 3.
Публичные субъекты градорегулирования. Инструменты и модель системы градорегулирования
3.1. Распределение функций между публичными субъектами градорегулирования
Регулирование – это действия регулирующего субъекта в отношении субъекта регулируемого. Регулирование – это «внешняя» деятельность, содержащая как минимум элементы контроля в отношении регулируемого. Внешнее регулирование – это функция публичной власти, выполняемая прежде всего по отношению к деятельности частных лиц.
Субъекты, осуществляющие регулирование градостроительной деятельности:
• органы власти;
• граждане – правообладатели недвижимости, через публичные слушания воздействующие на принятие решений органами власти.
Субъекты, градостроительная деятельность которых регулируется:
• частные лица (регулирование осуществляется со стороны органов власти, а также других частных лиц, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти);
• органы власти (регулирование осуществляется со стороны других органов власти, а также граждан – правообладателей недвижимости, которые через публичные слушания воздействуют на позицию органов власти).
Получается, что правовое градорегулирование – это круговая, замкнутая система: регулирующий не только регулирует действия регулируемого, но и сам регулируется последним. Или иначе: публичная власть не только регулирует действия частных лиц, но и регулирующие действия публичной власти подвергаются регулированию со стороны частных лиц, подконтрольных им.
Чтобы понять, какие конкретно действия осуществляют регулирующие субъекты в отношении субъектов, чья градостроительная деятельность подвергается регулированию, нам предстоит последовательно рассмотреть следующие взаимосвязанные вопросы:
1) функции общего дела и их распределение между публичными субъектами градорегулирования;
2) субъекты градорегулирования – кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве требований градорегулирования (какие виды градорегулирования) и каким субъектам градостроительной деятельности эти требования адресуются;
3) инструменты градорегулирования – как, посредством чего осуществляются разные виды градорегулирования;
4) модель градорегулирования:
• модель действий в системе градорегулирования: сведение воедино предшествующих позиций кто, что и как: какие конкретно субъекты публичной власти какие конкретно виды градорегулирования осуществляют в отношении каких конкретно субъектов посредством каких конкретно инструментов градорегулирования;
• модель функций-полномочий и органов градорегулирования на разных уровнях.
Объекты градорегулирования – это образования, неразрывно сочетающие в себе и формы, и функции, это формы-функции. Генезисом форм-функций определяется набор функций, выполняемых на уровне муниципальных образований, регионов и страны. При этом каждый набор функций «привязан» к объекту соответствующего уровня. Генезис форм-функций предопределяет также «привязанность» функций к публичным субъектам, управляющим развитием объектов градорегулирования соответствующих уровней1. Однако последняя связь (функция – субъект) не является неразрывной (в отличие от связи формы и функции в объекте). На практике один публичный субъект может быть замещен (полностью или частично) другим публичным субъектом градорегулирования. По этой причине могут возникать два типа систем градорегулирования:
1) трехуровневая, когда каждому уровню соответствует свой субъект градорегулирования на муниципальном, региональном и общенациональном уровнях;
2) унитарная (или квазиунитарная), когда, например, субъект градорегулирования муниципального уровня замещается полностью или частично субъектом градорегулирования регионального и общенационального уровней.
Рассмотрим, как и почему указанные системы формируются.
На уровне города неизбежно возникает функция градорегулирования. Это локальная функция. Ее содержание определяется исходя из двух взаимосвязанных задач: 1) обеспечить правовые условия для экономической активности хозяйствующих субъектов в пределах локального образования; 2) обеспечить физические условия для такой активности (строить дороги, инженерно-техническую инфраструктуру за счет налогов).
При переходе на другой пространственный масштаб – на уровень сочетания городов, локальных агломераций в пределах региона, на уровень сочетания регионов в пределах страны возникает другая функция – обеспечения связей между поселениями, городами, локальными и региональными образованиями, создания межпоселенческой инфраструктуры различных видов связи и доставки ресурсов – дорожной, воздушной, водной, инженерной. Это функция обеспечения пространственной целостности регионов и страны, функция региональная.
Два указанных вида функций (локальная внутрипоселенческая и региональная межпоселенческая) объективно необходимы, они существуют всегда. Имеются два основных способа выполнения и сочетания локальных внутрипоселенческих и региональных межпоселенческих функций – по типу унитарного государства и по типу федеративного государства.
Характеристики первого способа градорегулирования, практикуемого по типу унитарного государства:
1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:
• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме;
• установление «очередности» – такого положения, при котором отсутствие документов градостроительного проектирования на региональном или национальном уровне может рассматриваться как основание для блокирования подготовки документов градостроительного проектирования на муниципальном уровне;
2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:
• выполнение функций координирующим центральным органом или подведомственными ему территориальными органами с лишением или существенным ограничением возможности выполнения таких функций муниципальными органами;
• низведение муниципальных органов до уровня технических помощников центрального, регионального органа власти.
В развитых зарубежных странах унитарное распределение функций градорегулирования не используется – это было бы равнозначно отсутствию местного самоуправления, что невозможно, поскольку противоречит универсальным конституционным принципам существования демократических государств[26].
Унитарный тип распределения функций был формально закреплен в России Градостроительным кодексом Российской Федерации 1998 г. и просуществовал вплоть до принятия в 2004 г. нового Градостроительного кодекса. В недавнем прошлом российский тип унитарности в системе градорегулирования характеризовали три основные черты:
1) пересекающиеся полномочия между разными уровнями публичной власти – органами местного самоуправления и государственными органами;
2) очередность в подготовке документов градостроительного проектирования, когда органы местного самоуправления должны были находиться в конце очереди, безуспешно ожидая принятия «вышестоящими» органами государственной власти соответствующих документов и подпадая под упреки в нелигитимности в случае проявления инициативы по «досрочной» подготовке проектов своих собственных документов;
3) наличие института «территорий особого регулирования градостроительной деятельности», согласно которому органы государственной власти при отсутствии четких формализованных критериев могли вывести из-под юрисдикции органов местного самоуправления практически любую территорию и перевести ее под свою юрисдикцию в области градорегулирования.
Рецидивы подобного рода не изжиты до сих пор и периодически возвращаются через соответствующие законы в российскую практику[27].
Характеристики второго способа градорегулирования, практикуемого по типу двух- или трехуровневого распределения функций:
1) в части региональных межпоселенческих функций градорегулирования:
• наличие координирующего центрального органа, обеспечивающего выполнение таких функций в полном объеме с учетом документов градорегулирования, утвержденных на нижестоящих уровнях власти – на уровне муниципалитетов;
• отсутствие очередности в подготовке документов градостроительного проектирования. Вместо этого – четкое разграничение полномочий между различными уровнями власти, что, с одной стороны, позволяет им быть формально независимыми друг от друга при осуществлении различных действий по градорегулированию, а с другой – требует налаженной технологии взаимодействия при подготовке документов градостроительного проектирования[28];
2) в части локальных внутрипоселенческих функций градорегулирования:
• полная самостоятельность муниципалитетов в подготовке своих собственных документов градостроительного проектирования с учетом установленных законодательством рамок для таких местных документов и решений, утвержденных документами градостроительного проектирования регионального и местного уровней (которые также подготавливаются применительно к четко оговоренным вопросам, т.е. в определенных правовых рамках);
• технологическое взаимодействие муниципалитетов с вышестоящими органами градорегулирования в части подготовки соответствующих документов, а также их реализации, включая участие в софинансировании приоритетных проектов вышестоящими органами региональной и федеральной власти[29].
Необходимо подчеркнуть, что невозможно упразднить ни локальную внутрипоселенческую, ни региональную межпоселенческую функции градорегулирования. Невозможно также поглощение одной функции другой функцией. Наличие этих функций обусловлено наличием субъектов, эти функции выполняющих. Значит, главное – взаимодействие различных субъектов в процессе градорегулирования.
3.2. Публичные субъекты градорегулирования: от функций к полномочиям
Функции возникают объективно – одновременно с возникновением объекта как формы-функции и порождают полномочия, т.е. осознанное описание в законах объективно существующей необходимости выполнять соответствующие действия, обусловленные закономерностями существования объектов.
Нам предстоит ответить на вопрос: кто (какие субъекты публичной власти) что определяет в качестве требований градорегулирования и кому (каким субъектам градостроительной деятельности) эти требования адресуются?
Но прежде следует напомнить, что градорегулирование – это отношения двух ключевых субъектов: 1) частных лиц – правообладателей недвижимости, которые непосредственно осуществляют градостроительную деятельность, первичную деятельность; 2) публичной власти, которая осуществляет регулирование первичной градостроительной деятельности, т.е., выполняя градорегулирование, осуществляет вторичную деятельность по созданию условий и контролю за первичной деятельностью.
Поэтому начинать надо с вопроса, кто для главных субъектов первичной градостроительной деятельности – частных правообладателей недвижимости является главным регулирующим субъектом. Персонифицированное главенство того или иного субъекта в данном случае следует за тем главным, что определяет основу, ограничения-пределы градостроительной деятельности для частных правообладателей недвижимости. Такой основой является градостроительный регламент. «…Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений» (п. 2 ст. 85 ЗК РФ). Градостроительные регламенты устанавливаются нормативными правовыми актами (актами, действие которых распространяется на неограниченный круг лиц, т.е. на всех лиц) – правилами землепользования и застройки. Правила утверждаются органами местного самоуправления городских округов, поселений. Кроме того, «градостроительные регламенты обязательны для исполнения всеми собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков независимо от форм собственности и иных прав на земельные участки» (п. 3 ст. 85 ЗК РФ). Они имеют свои особенности.
Особенность первая: установленные в соответствии с законодательством органами местного самоуправления градостроительные регламенты обязательны для исполнения не только физическими и юридическими лицами, но и представителями других органов публичной власти, других публичных субъектов градорегулирования – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации.
Помимо указанной важной особенности в отношениях между правообладателями недвижимости (первичными субъектами градостроительной деятельности) и органами публичной власти (субъектами, осуществляющими регулирование как вторичную деятельность) имеется несколько других особенностей, характеризующих взаимоотношения субъектов градорегулирования в федеративном государстве, каковым является Россия.
Особенность вторая. Законодательство о градостроительной деятельности является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Это означает, что:
1) законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления не могут противоречить федеральному законодательству;
2) законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации могут регулироваться вопросы, не урегулированные федеральным законодательством;
3) внесение дополнений и изменений в федеральное законодательство влечет за собой необходимость приведения в соответствие с федеральным законодательством законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.
Особенность третья. Полномочия в области градостроительной деятельности и градорегулирования разных уровней публичной власти – Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных районов, а также городских округов и поселений не пересекаются. Это означает:
1) отсутствие очередности. Например, органы местного самоуправления могут осуществлять территориальное планирование, несмотря на отсутствие документов территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации применительно к соответствующей территории. Однако при этом деятельность органов местного самоуправления ограничена определенными рамками и не выходит за их пределы, что обеспечивает необходимый уровень упорядоченности в организации территории;
2) обязательное согласование проектов документов территориального планирования другими органами публичной власти, а также обязательный учет документов территориального планирования и документации по планировке территории при подготовке проектов документов градостроительного проектирования[30];
3) необходимость использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования, а также планов реализации документов территориального планирования различными органами публичной власти, прежде всего субъектом Российской Федерации и органами местного самоуправления[31].
Особенность четвертая. Требования безопасности по всему комплексу вопросов в сфере градостроительного и архитектурно-строительного проектирования определяются исключительно федеральным законодательством посредством технических регламентов, включая определение параметров и ограничений, устанавливаемых режимом зон с особыми условиями использования территории – охранных, санитарно-защитных зон, зон охраны объектов культурного наследия, водоохранных зон, зон охраны источников питьевого водоснабжения, зон охраняемых объектов, иных зон[32].
В отношениях между публичными субъектами градорегулирования помимо указанных общих особенностей имеются еще несколько важных особенностей, характеризующих отношения между различными публичными субъектами градорегулирования (указанные особенности сформулированы по результатам анализа таблицы, представленной в справочных материалах к теме 3).
Особенность пятая. Документы территориального планирования различных уровней публичной власти имеют одинаковую юридическую силу. Это значит, что нельзя говорить, например, о том, что схема территориального планирования субъекта Российской Федерации имеет большую силу по отношению к генеральному плану городского округа. Эти документы «о разном». Если они корректно составлены в соответствии с ГрК РФ, т.е. если в одном документе учтены утвержденные положения другого документа, то эти документы не могут противоречить друг другу: каждый из них утверждает разные положения. Если же они противоречат друг другу, то это значит, что в одном из документов не учтены утвержденные положения другого документа, т.е. нарушено законодательство и легитимность формально утвержденного документа может быть оспорена в судебном порядке[33].
Особенность шестая. Эта особенность выявляется при сопоставлении пятой и второй особенностей. Если нормативное правовое обеспечение градорегулирования выстраивается по «вертикальной схеме» соподчиненности законодательных и иных нормативных правовых актов, то система документов градостроительного проектирования выстраивается по «горизонтальной схеме» соотношения разных документов, содержащих решения по разным предметам. Такое сочетание вертикальных и горизонтальных соотношений неизбежно и придает системе градорегулирования необходимую устойчивость. Более того, «горизонтальность» отношений в области подготовки документов градостроительного проектирования акцентирует значимость «вертикальной компоненты» – необходимость активизации использования технологий совместной подготовки документов территориального планирования различными уровнями публичной власти[34].
Особенность седьмая. Она определяется различиями между двумя группами документов градостроительного проектирования – «для себя» и «для других». Первая группа документов – это документы градостроительного проектирования, подготавливаемые «вышестоящими» уровнями публичной власти – Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации, муниципальными районами. Эти документы подготавливаются «для себя» – для выполнения полномочий публичной власти, связанных с планированием размещения объектов федерального, регионального, районного значения. В эту же группу входят генеральные планы городских округов, поселений[35]. А вот правила землепользования и застройки подготавливаются не «для себя», а «для всех» – распространяются на всех правообладателей независимо от формы собственности и иных прав на земельные участки (и. 3 ст. 85 ЗК РФ). В эту же группу входит и документация по планировке территории, утверждаемая органами местного самоуправления городских округов, поселений. Посредством такой документации планируется территория для размещения как объектов, связанных с полномочиями указанных органов местного самоуправления, так и объектов, которые будут строиться частными лицами.
Особенность восьмая. Это одна из главных особенностей, характеризующих публичных субъектов градорегулирования. Среди всех публичных субъектов градорегулирования выделяются органы местного самоуправления городских округов и поселений: в отличие от всех других, они непосредственно работают с населением, частными правообладателями недвижимости. Эта работа осуществляется через «документы для всех» – правила землепользования и застройки, документацию по планировке территории. Кроме того, только указанные органы местного самоуправления проводят в обязательном порядке публичные слушания по вопросам градорегулирования, а также (по инициативе частных правообладателей недвижимости) организуют публичные слушания в случаях рассмотрения вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров строительства, на условно разрешенные виды использования недвижимости[36].
Особенность девятая. Приведенная в справочных материалах таблица показывает, что субъектами градорегулирования выступают не только официальные органы власти, но и население, правообладатели недвижимости. Самой эффективной и формализованной процедурой такого участия являются проводимые в обязательном порядке органами местного самоуправления публичные слушания по различным вопросам градорегулирования, определенным ГрК РФ[37].
3.3. Инструменты градорегулирования
Как, посредством чего осуществляется градорегулирование, виды которого были определены в предыдущей лекции? Инструменты градорегулирования – это совокупность документов (законов и иных нормативных правовых актов, документов градостроительного проектирования), а также регламентированных процедур, формализованных и неформализованных технологий, используя которые соответствующие органы публичной власти осуществляют градорегулирование.
В справочных материалах помещена таблица (справочные материалы 3.1), которая содержит перечень основных инструментов градорегулирования применительно к использующим данные инструменты различным публичным субъектам – органам власти. Основными эти инструменты мы называем потому, что почти в каждом из них содержатся составляющие компоненты в виде специальных процедур и технологий, каждая из которых может стать предметом самостоятельного изучения и разработки.
Основные инструменты градорегулирования могут быть типологизированы по двум главным признакам.
1. По признаку «условия—контроль». С помощью таких инструментов, с одной стороны, создаются условия для градорегулирования (акты, документы, мониторинг и т.д.), а с другой – контролируется градостроительная деятельность, осуществляемая в этих подготовленных условиях (в виде актов, документов).
2. По признаку «документы—действия». С одной стороны, это акты и документы, а с другой – действия. Последние могут осуществляться как на этапе подготовки условий для градорегулирования, так и на этапе контроля в соответствии с подготовленными документами.
Если свести все основные инструменты градорегулирования в обобщенные группы по первому признаку «условия—контроль», то получим 16 типологических групп:
Инструменты по созданию правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности:
1) законы и иные нормативные правовые акты (тексты);
2) правила землепользования и застройки – тексты норм градорегулирования и карты градостроительного зонирования;
3) документы градостроительного проектирования, за исключением правил землепользования и застройки;
4) документы, в обязательном порядке направляемые в муниципальные ИСОГД и размещаемые в них;
5) документы, содержащиеся в архивах, фондах хранения материалов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации;
6) мониторинг процессов градостроительной деятельности;
7) аналитические материалы, рекомендации.
Инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого на стадии подготовки нормативных правовых актов и документов:
8) проверка уполномоченными органами по градорегулированию документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования и публичные слушания (в установленных случаях) и на утверждение;
9) проверка привлеченными экспертами (в том числе государственными – применительно к документам территориального планирования) документов градостроительного проектирования перед направлением на согласования, публичные слушания (в установленных случаях) и утверждение;
10) согласование проектов схем территориального планирования, проектов генеральных планов другими органами власти;
11) обсуждение на публичных слушаниях проектов генеральных планов городских округов, поселений, правил землепользования и застройки, документации по планировке территории, утверждаемой органами местного самоуправления.
Инструменты контроля за градостроительной деятельностью, проводимого путем проверки документов, подготовленных застройщиками, а также работ, выполнение которых было обеспечено застройщиками:
12) государственная экспертиза проектной документации – в установленных случаях;
13) проверка проектной документации на соответствие градостроительному плану земельного участка органом, уполномоченным на выдачу разрешений на строительство, перед выдачей такого разрешения;
14) государственный строительный надзор (в установленных случаях) и выдача заключения о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации;
15) проверка подготовленных застройщиками проектов документов, предшествующая публичным слушаниям и выдаче разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, разрешений на условно разрешенные виды использования недвижимости;
16) обсуждение на публичных слушаниях подготовленных застройщиками документов при решении вопросов о предоставлении разрешений на отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, условно разрешенные виды использования недвижимости.
3.4. Модель системы градорегулирования
Сейчас перед нами стоит задача свести воедино результаты предшествующего анализа (см. разд. 3.1—3.3) и ответить на вопросы кто, что и как: какие субъекты публичной власти какие виды градорегулирования осуществляют в отношении каких субъектов посредством каких инструментов градорегулирования. Получить ответ означает построить модель действий в системе градорегулирования (модель представлена в справочных материалах к теме 3, позиция 3.3).
Указанные действия (функции, полномочия) обобщены в две группы:
1) создание правовых оснований и информационных условий для градостроительной деятельности, которая осуществляется органами власти и застройщиками;
2) контроль за градостроительной деятельностью, которая осуществляется органами власти и застройщиками.
Эти действия распределены между субъектами градорегулирования с указанием используемых инструментов градорегулирования 16 типов. Однако модель действий приписывает действия органам публичной власти, «не расшифровывая», как распределяются функции «внутри» публичной власти соответствующих уровней. Такая расшифровка необходима. Во-первых, потому, что субъекты градорегулирования в виде конкретных органов определяют одну из важных составляющих системы градорегулирования. Во-вторых, понимание распределения функций «внутри» публичной власти позволяет более четко представлять, как должна функционировать система градорегулирования и какие задачи должны ставиться, чтобы обеспечить целенаправленное формирование этой системы. Модель системы градорегулирования – модель функций-полномочий и органов градорегулирования на разных уровнях – представлена в справочных материалах к теме 3, позиция 3.4.
Контрольные вопросы
1. Назовите основные характеристики унитарной и трехуровневой системы градорегулирования.
2. Публичные субъекты градорегулирования – кто это?
3. Как распределяются функции-полномочия между субъектами градорегулирования?
4. Какие инструменты градорегулирования вы знаете?
5. Что собой представляет модель системы градоргеулирования?
Литература
Градорегулирование. Основы регулирования градостроительной деятельности в условиях становления рынка недвижимости [1].