2. Укрепление договорных отношений
2.1. Восполнение несовершенств рынка
В прошлой беседе мы выяснили, что исправно действующий рынок обеспечивает, во-первых – максимально возможное удовлетворение потребителей, во-вторых – максимально возможную прибыль предпринимателей и, в-третьих – оптимальное размещение факторов производства. Большего, казалось бы, общество от своей хозяйственной системы требовать не может! Потому естественно задаться вопросом, при каких условиях все положительные качества рынка могут полностью заиграть?
а. Защита от насилия. Рассматривая свойства рынка, мы прежде всего выяснили, что это система, построенная на добровольном обмене. Обеспечить эту добровольность, создать правовые рамки, ограждающие от любых форм насилия – обмана, кражи, вымогательства, – дело государства. Оно одно в правовом обществе обладает властью защищать своих граждан от насилия, применяя когда надо силу.
б. Обеспечение информации. Другим условием исправной работы рынка служит информированность его участников. Частично эту задачу выполняет сам рынок через объявления и рекламу. Но очевидно, что такая информация может быть крайне однобокой. Сбор, обработка и распределение объективных статистических данных, равно как и наблюдение за полнотой и правдивостью рекламной информации – опять же дело государства.
в. Обеспечение благ общего пользования. Под благами и услугами общего пользования (коллективными благами) подразумеваются такие, за которые невозможно или не желательно взимать плату с каждого пользователя. Потому на них нет рынка. К ним относятся правосудие, охрана порядка и имущества, оборона и внешнеполитическое представительство, содержание улиц и общественных пространств. В связи с предоставлением этих благ возникает три вопроса: во-первых, где проводить грань между благами общего и частного пользования, во-вторых, как при отсутствии рынка рационально расходовать на них деньги, и, в-третьих, как строить налоговую систему для их обеспечения. Все эти вопросы нам предстоит рассмотреть.
г. Контроль над монополиями. Чтобы избежать дисциплины конкуренции, или в силу объективных технических условий предприятия порой стремятся монополизировать свой рынок и диктовать завышенные цены, от чего общество в целом проигрывает. В конечном итоге даже монополисты должны считаться с падением спроса при росте цен: они не застрахованы ни от конкуренции заменителей, ни от конкуренции из-за границы. Тем не менее, существует уже вековая практика ограничивающего частные монополии законодательства. В случае же т. наз. «естественных монополий» (например, электро- или газоснабжения) государство либо само берет на себя выполнение этих функций, либо, оставляя их частным предприятиям, берет под свой контроль их деятельность, цены и прибыль.
д. Компенсация внешних издержек. Здесь имеются в виду издержки, вызванные деятельностью отдельных лиц или организаций, но ими не оплаченные. Эти издержки ложатся бременем на других людей, общество в целом или даже будущие поколения. Сюда входят, например, загрязнение окружающей среды и нарушение режима промышленной гигиены. Нам предстоит рассмотреть два способа ограничения этих издержек: прямой административный контроль (нормы, запреты) и включение внешних издержек в рыночную цену путем налогов. Помимо внешних издержек, существуют и внешние выгоды: многие виды деятельности приносят пользу не только тем, кто за них платит, но и обществу в целом. Сюда относится, например, образование, здравоохранение, общественный транспорт. В таких случаях оправданы государственные дотации.
е. Перераспределение доходов. Ранее мы заметили, что рынок обеспечивает оптимальное распределение потребительских благ «при данном распределении доходов». Какое бы ни было в населении распределение доходов, рынок потребительские блага распределит оптимально. Но само распределение доходов, складывающееся на рынке, часто получается крайне неравномерным и потому считается несправедливым, нежелательным. Перераспределение достигается комбинацией налогов (на богатых) и дотаций (бедным). Нам предстоит рассмотреть не только различные приемы такой перекачки средств, но и ее отрицательные последствия и пределы.
ж. Смягчение циклических колебаний конъюнктуры. Ранее мы говорили о том, что рыночная цена устанавливается равновесием спроса и предложения и что вся система рыночного хозяйства стремится к равновесию. Но она к нему именно стремится, путем проб и ошибок; завышенные ожидания могут то и дело вести к перепроизводству, которое затем должно компенсироваться спадом. В результате происходит расточительство ресурсов: например, безработица. Потому, начиная примерно с 1930-х годов, правительства ставят перед собой задачу обеспечения полной занятости и устойчивого экономического роста. Решение этой задачи – одно из наиболее сложных. В нем участвуют, с одной стороны, бюджетная и налоговая политика, влияющая на совокупный спрос. С другой стороны, денежная политика, которая регулирует объем кредита и находящуюся в обращении денежную массу. Денежная политика крайне важна: от нее в основном зависит отсутствие или наличие разрушающей рынок инфляции. С третьей стороны – валютная и внешнеторговая политика, которая регулирует отношения страны с окружающим ее миром. Этим темам посвятим три беседы.
з. Промышленная политика. Здесь имеется в виду сознательное поощрение государством определенных отраслей промышленности. Таких, которые ему представляются наиболее перспективными для ускорения экономического роста, расширения экспорта или обеспечения безопасности на случай войны. Вопрос о том, оправдана ли такая «дирижистская» роль государства в нынешних условиях, остается спорным. Трудно доказать, что государственные чиновники (ничем не рискующие) лучше, чем предприниматели (рискующие своим капиталом) знают, какие отрасли производства надо поощрять на том основании, что они наиболее перспективны. Опыт промышленной политики в таких странах, как Япония или Франция был весьма пестрым – некоторые проекты оказались перспективными, другие провалились. Американская попытка развивать промышленность синтетического горючего в 1970-е годы полностью провалилась. Часто подобное вмешательство в рынок кончается поддержкой не перспективных, а наоборот, убыточных отраслей. В таком случае его следует рассматривать с точки зрения социальной политики, то есть перераспределения доходов. Типичным примером служит поддержка нерентабельных шахт в Германии ради сохранения рабочих мест горняков. В других случаях (например, космической промышленности) оправданием может служить политика оплаты внешних выгод, или благ общего пользования. Мы сосредоточим свое внимание на более строгих критериях государственного вмешательства и промышленную политику, как таковую, рассматривать не будем.
2.2. Правовое и информационное обеспечение рынка
Из вышесказанного должно быть ясно, что из всех перечисленных задач эта задача для государства – самая насущная. Никто кроме государства ее выполнить не может. Но от ее выполнения зависит само существование рынка; между тем, материальные затраты на нее – невелики. В США, например, государственные расходы на правосудие и правоохранительные органы, включая полицию и тюрьмы, составляют около 1 % валового национального продукта (ВНП).
Правовое обеспечение рынка требует, прежде всего, обеспечения прав собственности. Мало кто рискнет вкладывать деньги в собственность, которая окажется ему не принадлежащей. Это требует целого ряда мер, начиная от конституционных гарантий против отчуждения частной собственности (иначе как по закону, в судебном порядке, с полным возмещением убытков по рыночной цене) вплоть до государственной регистрации сделок, касающихся, например, недвижимого имущества.
Существенную роль играют права интеллектуальной собственности, охраняемые патентами и законами об авторском праве. Хотя такие законы и создают временные монополии, они считаются необходимыми для вознаграждения и поощрения изобретательства и творческой деятельности.
Крайне важно законодательство, по которому можно в судебном порядке требовать исполнения частных договоров и добиваться возмещения убытков в случае их невыполнения. Вся рыночная система построена на надежности частных договоров, на предпосылке, что обещания будут исполнены; если обещания ничего не значат, система распадается. Каждая из договаривающихся сторон должна быть уверена, что она не может безнаказанно нарушить договор.
Весьма объемно законодательство, определяющее правила работы банковской системы, правила работы фондовых и товарных бирж; для надзора за ними существуют специальные государственные учреждения.
Очень важную роль «творческого разрушения» (по Шумпетеру) играют законы о банкротстве. Предприятия, которые не создают ценностей, а поглощают их, должны с рынка удаляться. Для этого законодательство предусматривает упорядоченную процедуру, направленную на то, чтобы справедливо поделить убытки между кредиторами и ограничить личную ответственность вкладчиков и владельцев.
В экономически развитых странах детально разработаны законы о защите потребителей. Уголовно наказуема, например, фактическая дезинформация в рекламе, неполное разглашение условий займа, отсутствие этикеток с перечислением состава данного пищевого продукта, несоответствие товара (например, детских игрушек) требованиям безопасности. Государственные стандарты и нормы порой вызывает протест «чистых» рыночников на том основании, что они лишают покупателя свободы выбрать, при желании, самый дешевый и низкокачественный товар, что они плодят бюрократию и удорожают производство. Тем не менее, они способствуют конкуренции, создавая «ровное игровое поле»: выбирая ту или иную марку товара по той или иной цене, покупатель может быть уверен, что они удовлетворяют одинаковым минимальным требованиям. (Покупая в Германии любую марку немецкого пива, потребитель знает, что оно соответствует стандартам чистоты, восходящим к закону 1516 года.) Итак, стандарты повышают информированность рынка. Конечно, и помимо них пострадавший от дефектного товара покупатель всегда имеет право предъявить производителю гражданский иск.
Хотя даже в экономически развитых странах деятели торговли порой вынуждены прибегать к самозащите от краж, бандитизма и вымогательства и использовать частные охранные службы, эти явления отнюдь не считаются климатом, способствующим хозяйственному развитию. Такой климат создает лишь твердая законность, обеспеченная правоохранительными органами государства.
В итоге государственные законы призваны охранять добровольные сделки, при которых обе стороны получают взаимную выгоду, и пресекать такие, которые связаны с насилием или обманом, при которых одна сторона сознательно причиняет ущерб другой. В этом смысле противоправны были советские законы, каравшие как «спекуляцию» вполне добровольные сделки, дававшие очевидную выгоду обеим сторонам.
Особо стоит вопрос взяточничества, которое находится как раз на стыке народного хозяйства и государства, экономики и политики. Дающий взятку и берущий взятку могут считать, что заключают добровольный договор к взаимной выгоде, и если бы они оба были частными деятелями, то ничего зазорного в такой плате за услуги бы не было. Но в данном случае одна из сторон не частный деятель, а агент общества в целом, которому общество доверило блюсти его, общества, интересы и который этим доверием злоупотребляет. За это нарушение доверия, за приносимый ему ущерб общество вправе строго взыскивать. «Злоупотребление властью состоит в том, что орган власти осуществляет предоставленную ему функцию в своем личном интересе», превращая зависимость от государства в зависимость «от субъективного произвола отдельных органов власти, эксплуатирующих государство», – писал Н.М. Коркунов (Русское государственное право. СПб, 1904, с. 355). Конечно, полностью взяточничество едва ли кто искоренил: считается, что в Италии дают взяток на $ 9,5 миллиардов ежегодно. И все же история знает достаточно примеров радикального и успешного сокращения взяточничества в тех же США на переломе XIX и XX веков. Для этого нужен комплексный ряд мер, в том числе: а) законодательство, четко определяющее «конфликт интересов» – между частными делами государственного деятеля и общественными; б) строгая независимость судебной власти и напористая инициатива прокуратуры; в) достаточная материальная обеспеченность чиновников и законодателей; г) соответствующая подготовка государственных служащих и отбор кадров на основе состязательных экзаменов, а не по личному знакомству или партийной принадлежности; д) достаточный уровень общественного правосознания, проявляющегося как через средства массовой информации, так и через политическую инициативу гражданских организаций («взяточников вон» как политический лозунг); е) наконец, надо помнить, что чем меньше частная деятельность подвержена государственному вмешательству, чем меньше требуется на нее разрешений и лицензий – тем меньше простор для взяточничества.
Перейдем теперь от правового к информационному обеспечению рынка. Во многом эти две функции перекрываются. Когда закон требует разглашения, скажем, полного состава консервной банки или пакета с печеньем, или энергоемкости электроприбора, или условий займа, или когда он заставляет писать на сигаретах, сколько в них смол и никотина, он требует предоставления покупателю информации, на основании которой тот может сделать обоснованный выбор.
Но регулирование потока коммерческой информации направлено не только на то, чтобы сделать его по возможности полным и правдивым. В разных странах по-разному, но имеется и стремление защитить потребителя от насилия коммерческой информации, от вторжений в его частную жизнь, от нарушения зрительного облика городской среды или природного ландшафта. Существуют, например, хотя и не достаточно развитые, правила группировки рекламы в телевизионных программах, правила защиты телефонных абонентов от назойливых рекламных звонков и факсов, правила, ограничивающие размещение рекламы на городских зданиях, рекламных щитов в городе или в открытом ландшафте. Местности, где общественное эстетическое сознание достаточно сильно, вовсе запрещают большие рекламные щиты, ограничиваясь информационными киосками у шоссе (штат Вермонт, США).
Наконец, поставку значительной части необходимой для работы рыночного хозяйства информации государство берет на себя. Самые яркие примеры – метеорологическая служба и служба статистики, включающая перепись не только населения, но и самых разных видов хозяйственной деятельности. И то и другое необходимо как государственным службам, так и коммерческим предприятиям и населению в целом.
Забегая вперед, можно сказать, что и метеорологическая, и статистическая информация – это формы «благ общественного пользования» в том смысле, что их предельные издержки близки к нулю: то есть раз информация собрана, то неважно, воспользуются ли ей 100 человек или миллион; дополнительные, или предельные издержки на то, чтобы ей воспользовался миллион, равны лишь расходам по ее распространению. Основной расход по ее сбору остается постоянным. Если мы исходим из рыночного правила, что цена равна предельным издержкам, а отнюдь не средним, то задача миллиона (минус 100 человек) – платить лишь за расходы по распространению. Основной, постоянный расход должен нести кто-то другой, в данном случае государство потому, что ни один частник таких не оплаченных пользователем расходов нести не пожелает.
Впрочем, некоторые такие частные, точнее, общественные предприятия есть – это промышленные и профессиональные организации, занимающиеся сбором статистики в собственных отраслях. Государству интересно, во избежание дополнительных расходов, способствовать распространению этой информации. Оно освобождает такие общественные организации от налогов, публикует их данные в своих статистических сборниках, субсидирует их распространение. Государство заинтересовано в максимальной информированности своих граждан. В частности, ради того, чтобы максимально эффективно работал рынок.
2.3. Последствия прямого вмешательства в рынок
До сих пор мы говорили о том, что государство может, как минимум, обеспечивать работу рынка, давая ему правовую защиту и помогая снабжать его нужной информацией. Но в реальной жизни государственным деятелям, будь они представители диктатуры или народные депутаты, или конгрессмены, или члены городского совета, порой бывает трудно воздержаться от вмешательства в работу рынка и не ставить свой авторитет выше суверенитета потребителя. Несложно придумать причины, почему рынок неправ, а я – прав.
В результате административное вмешательство в ценообразование до сих пор то и дело встречается на практике в разных концах мира. Подчеркнем, что мы сейчас говорим не о косвенном вмешательстве, когда государство своими операциями на рынке влияет на объем спроса или предложения, а о прямом административном вмешательстве. Посмотрим, что эта практика означает с экономической точки зрения.
Здесь не избежать небольшой доли математики. Представим себе график, на котором по вертикальной оси нанесена цена, а по горизонтальной – количество единиц продаваемого по этой цене товара (рис. 1).
Рис. 1
Слева вверху направо вниз идет кривая спроса: по мере того, как цена на товар падает, количество продаваемых единиц растет. Чем ниже цена, тем больше товара люди готовы купить.
Слева внизу вправо вверх идет кривая предложения: по мере того как цена на товар растет, все больше производителей готовы включаться в его производство, больше производить.
Посередине две кривые пересекаются. Это и есть точка равновесия спроса и предложения, то есть рыночной цены. При этой цене и при этом количестве проданных единиц товара спрос и предложение находятся в равновесии (равновесная цена). Предельные затраты на производство данного товара равны его предельной полезности для потребителя. То есть затраты на производство каждой дополнительной единицы товара равны тому удовлетворению, которое от покупки каждой дополнительной единицы товара получает потребитель. Эта точка обозначена словами «рыночная цена».
Теперь допустим, что в дело включаются политики, считающие, что эта цена слишком высока, несправедлива и прочее. Что цену надо установить на более низком уровне, ниже точки равновесия спроса и предложения. Эта точка на кривой спроса обозначена словом «госцена». Теперь, если мы на уровне этой точки проведем горизонтальную линию от кривой спроса влево к кривой предложения, то увидим, что на этом уровне число предлагаемых к продаже единиц товара (исчисляемых по горизонтальной оси) значительно меньше, чем при цене рыночной. Горизонтальное расстояние от кривой спроса до кривой предложения на уровне госцены и есть тот дефицит товара, который создастся, если путем административного вмешательства занизить цену.
Этот дефицит означает, что люди, которые были готовы купить товар по рыночной цене, купить его не смогут. Они должны будут тратить время, стоя в очередях, и вероятность того, что они товар не приобретут, а простоят даром, равна отношению расстояния, обозначенного «дефицит», к расстоянию от госцены до вертикальной оси графика.
Фактически цена товара выросла все равно, но только надбавка к цене приобретает не денежную форму, а форму затраты времени и испытания прочих неудобств. Всегда найдутся люди, которые за избежание неудобств и потери времени будут готовы заплатить деньги. В ответ на такой спрос найдутся и предприимчивые дельцы, которые за риск незаконной сделки поднимут цену, то есть поднимут кривую предложения резко вверх, и на этом уровне будут торговать на «черном рынке» (пунктирная линия предложения влево вверху). Число проданных единиц товара будет значительно меньше, а вертикальное расстояние от старой кривой предложения до новой будет представлять ту надбавку, которую дельцы себе берут как вознаграждение за риск. Дефицит же товара, продаваемого по нормированной государственной цене, станет еще острее, так как часть предложения уйдет на черный рынок.
Если дефицит становится слишком острым, а товар, о котором идет речь, – товар первой необходимости, то государство постарается ввести карточную систему, чтобы уменьшить вероятность неполучения товара по нормированной цене. Фактически этим оно постарается ограничить спрос, то есть сдвинуть всю кривую спроса влево, ближе к точке предложения по госцене.
В итоге административное занижение цены неизбежно ведет к дефициту, очередям и прочим внерыночным способам распределения (например, карточной системе). Одновременно оно ведет к возникновению нелегального, «черного» рынка. Этих двух последствий регулированных цен никак не избежать. Проиллюстрируем эти принципиальные выводы на нескольких примерах.
Весьма типичный пример – регулирование цен на квартирную плату. В городе Нью-Йорке, например, со времен Второй мировой! войны сохранилось административное ограничение квартирной платы, которую домохозяевам разрешается взымать. К чему это ведет? Прежде всего, к хроническому дефициту квартир. Если по стране в целом свободно 7,5 % сдаваемых в аренду квартир, что создает гибкий рынок, на котором быстро можно найти и снять квартиру, то в городе свободных квартир лишь 3 %, что создает значительные трудности при поиске: зачастую для снятия квартиры приходится дать взятку управдому (возникновение черного рынка). Хуже то, что ограничение доходности домов отнимает у хозяев стимул ремонтировать их, вкладывать в них деньги (ограничения квартплаты не распространяются на новостройки). Это ведет к износу и обветшанию жилищного фонда и способствует образованию трущоб, от чего в итоге страдают все. Благодаря дешевизне находящихся под контролем квартир, старожилы за них держатся десятилетиями, даже если им такие большие помещения давно не нужны: налицо явно нерациональное распределение ресурсов. С этим рынку трудно мириться; в районах, где население достаточно зажиточно, домохозяева стремятся избавиться от груза низкодоходных домов, превращают их в кооперативы и распродают, квартира по квартире. Для людей с достатком это выгодно, они дома приводят в порядок, квартиры ремонтируют, со временем продают с прибылью. Банкам это тоже выгодно, они зарабатывают на ипотечных займах, связанных с созданием кооперативов. Но лицам с малым достатком, ради которых первоначально и был введен контроль над квартирной платой, выгоды нет никакой: объем сдаваемого в аренду жилья сокращается, люди живут в ветшающих постройках, которые домовладельцы порой просто бросают, появляются бездомные. Так простое поначалу административное вмешательство в рынок вызывает целую цепь непреднамеренных последствий.
В 1974 и 1979 годах произошли совершенно исключительные в истории эпизоды, когда вся Америка сидела в своих автомобилях – в очередях за бензином. Велись панические разговоры о нефтяном кризисе, о грядущей нехватке нефти. На самом деле оба эпизода были вызваны попыткой административно контролировать цены на нефть. Как только цены были отпущены – бензин снова появился в изобилии, стало даже выгодно вкладывать средства в разработку новых месторождений. Более того, резкое повышение цен на энергоносители имело, в долгосрочной перспективе, благотворный результат: сократилось удельное потребление энергии за счет ее более экономичного использования. Если до 1973 года в США потребление нефти ежегодно росло, примерно в ритме с национальным доходом, то с тех пор оно отстает от роста населения и национального дохода.
Наряду с попытками заморозить цены делаются и попытки их в административном порядке поднять, в данном случае в интересах не покупателей, а производителей. Пример – установление обязательного минимума заработной платы. Цель как будто бы похвальная – улучшить материальное положение низкооплачиваемых рабочих. Но если цена найма низкооплачиваемых рабочих поднимается, то спрос на них со стороны предпринимателей должен упасть. По более высокой цене они нанимают меньше рабочих, чем наняли бы по более низкой. Кто-то получает более высокую оплату, чем получил бы на свободном рынке, но кто-то остается без работы вообще. Увеличивается безработица: опять получается результат, обратный тому, который был задуман. С точки зрения спроса и предложения безработицу вообще можно рассматривать как признак того, что цена на рабочую силу слишком высока. Правда, эффект установленной законом минимальной зарплаты может быть незначительным, если официальный минимум близок к тому, который бы сам собой установился на рынке. Но тогда законодательство имеет чисто символический характер и по существу не нужно.
Повторим: рыночная цена уравнивает предельные издержки со стороны производителя и предельную полезность со стороны покупателя. Этим она непрерывно стремится к равновесию, при котором ничье положение на рынке нельзя улучшить, не ухудшив чьего-то другого. Такое состояние называется оптимумом Парето по имени итальянского экономиста Вильфредо Парето (1848–1923). Соответственно, улучшения Парето это такие улучшения, при которых хотя бы один человек выигрывает и никто не проигрывает. Нарушая рыночное равновесие цен, административное вмешательство создает неоптимальное распределение ресурсов и правила Парето грубо нарушает. К тому же, как мы видели, оно обычно вызывает целую цепочку непреднамеренных последствий.
Тем не менее, реально существует много социальных вопросов, как то неспособность многодетных семей обеспечить себя достойным жильем, или недостаточный заработок низкооплачиваемых рабочих. Приближаясь к требованиям Парето (хотя и не выполняя их в строгом смысле), государство может решать эти вопросы своим косвенным участием на рынке, давая таким лицам субсидии в порядке перераспределения доходов, которым мы займемся позже.