Государственный и муниципальный долг. Раздел 1 Общее понятие о государственном долге и управлении им (Л. Б. Мохнаткина, 2013)

§ 1 Государственный долг как экономическая категория и как материальное выражение государственных долговых отношений

Содержание понятия «государственный долг» раскрывается с теоретических позиций, а также с точки зрения материального выражения.

В теории финансов государственный долг определяется как самостоятельная экономическая категория, представляющая собой часть понятия «государственный кредит». При этом государственный долг объединяет в себе признаки финансовой и кредитной категории: с одной стороны, это денежный и перераспределительный характер финансово-кредитных отношений; с другой – это возмездное и возвратное движение денежных потоков, что определяется функционированием кредита на срочной, платной и возвратной основах. Интересно, что данная специфика государственного долга как экономической категории на практике выражается в использовании государственного долга как инструмента и связующего звена между фискальной и денежно-кредитной политиками государства.

Таким образом, государственный долг как экономическая категория – это совокупность экономических отношений, возникающих между государством в лице органов власти, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами, иностранными государствами, международными финансовыми организациями, с другой стороны, при которых государство выступает в качестве заемщика и гаранта.

Финансово-кредитные отношения, в совокупности формирующие государственный долг, включают финансовую задолженность, административную задолженность, вероятностную задолженность и другую неучтенная задолженность в сфере пенсионного обеспечения и социального страхования [23].

Финансовая задолженность – основная часть государственного долга, сформированная путем размещения государственных займов и привлечения кредитов для финансирования бюджетных расходов и покрытия дефицита бюджета. Эти финансовые отношения охватывают наиболее широкий круг участников и носят долгосрочных характер. Собственно это и есть основная учтенная сумма государственной задолженности, в отношении которой разрабатывается политика управления.

Административная задолженность – это задолженность органов власти разных уровней по заработной плате, социальным выплатам и др., возникшая в связи с неполным и несвоевременным финансированием расходов бюджетов, и связанная с проведением государством текущей бюджетной политики. Административная задолженность носит краткосрочный характер (в течение одного финансового года) и требует прозрачности бюджетного процесса, должного контроля со стороны властей. Данная категория долгов органов власти не учитывается в составе основной задолженности в силу специфического характера функционирования, но является не менее важным индикатором состояния экономики.

Вероятностная задолженность (обусловленные обязательства) – финансовые отношения, связанные с предоставлением государственных гарантий и поручительств. Особенностью этих отношений является участие в них третьих лиц, по обязательствам которых государство в лице органов власти может выступить гарантом или поручителем. Своевременность и добросовестность выполнения обязательств третьими лицами определяет вероятностный характер влияния этой категории задолженности на общую величину государственного долга. В этой связи данная категория требует особых принципов учета и управления, отличных от тех, что применяются к основной части долга.

Можно выделить в отдельную сферу финансово-кредитных отношений и другую задолженность, которая формируется вследствие участия граждан в социальном страховании. Так, отчисления на пенсионное или любое другое социальное страхование приводит к возникновению у государства ответственности по выплате в будущем пенсий, социальных пособий гражданам при наступлении страховых случаев. Задолженность существует в неявном виде, но процесс управления ею не менее трудоемкий, требующий эффективных механизмов капитализации накоплений и сбережения их от инфляции.

По своему материальному содержанию государственный долг представляет собой совокупность долговых обязательств органов власти всех уровней перед кредиторами, которые существуют в различных формах, включая гарантии и поручительства по обязательствам третьих лиц.

В Российской Федерации материальное выражение долговых отношений можно определить исходя из положений Бюджетного кодекса Российской Федерации, который определяет виды государственного долга (формы долговых обязательств органов власти). Можно выделить четыре правовых основания возникновения долговых обязательств органов власти, приводящих к формированию государственного и муниципального долга.

Первое основание – это обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, возникающие в связи с размещением государственных и муниципальных ценных бумаг на внутреннем и внешнем рынках.

Вторым основанием являются кредитные соглашения и договоры, которые могут заключаться органами власти с кредитными организациями внутри страны, иностранными кредитными организациями, иностранными государствами и международными финансовыми организациями.

Третье основание может появиться в связи с предоставлением государственных и муниципальных гарантий и поручительств, что влечет за собой возникновение долговых обязательств Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в случае неисполнения обязательств третьими лицами перед их кредиторами.

Четвертым основанием можно считать взаимные долговые обязательства Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, возникающие вследствие предоставления бюджетных кредитов бюджетам других уровней.

§ 2 Классификация и виды государственного долга

Различают следующие основные виды государственного долга в зависимости от признака, положенного в основу классификации (рисунок 1).

Рисунок 1 – Классификация государственного долга

Внутренний и внешний государственный долг – наиболее значимая классификация долговых обязательств государства по источнику заимствования. В Российской Федерации долговые обязательства, выраженные в иностранной валюте, учитываются в составе внешнего долга; долговые обязательства в рублевом выражении включаются в состав внутреннего долга. Помимо валюты займа в настоящей классификации может учитываться и другой признак – категория держателей государственных ценных бумаг или кредиторов (резиденты или нерезиденты) [18, 19, 22].

В зависимости от периодичности обслуживания и погашения долговых обязательств в составе государственного долга можно выделить его капитальную и текущую составляющие. Капитальный государственный долг – вся сумма выпущенных и непогашенных долговых обязательств государства, включая начисленные проценты по этим обязательствам. Текущий долг включает долговые обязательства государства, по которым наступил срок погашения [18, 19].

Активный и пассивный государственный долг – характеристика долгов в зависимости от их социально-экономического значения и использования в качестве инструмента экономической политики государства [28, 34]. Активная составляющая государственного долга – это заимствования, размещаемые с целью финансирования конкретных социально-экономических программ, инвестиционных проектов, реализация которых рассчитана на средне- и долгосрочный период. Пассивный государственный долг – привлечение займов для финансирования текущих расходов и покрытия дефицита бюджета.

Определенное значение для характеристики общего состояния долговой зависимости государства имеет понятие чистого государственного долга – положительной или отрицательной величины, определяемой путем вычитания из совокупного объема долговых обязательств и зарубежных активов государства суммы долгов других стран перед данным государством [28, 34]. В практике также часто используется понятие «чистых заимствований» как разницы между привлечением и погашением долговых обязательств.

Говоря о совокупном объеме долговых обязательств и учитывая различный уровень управления ими, следует выделять понятия муниципального, государственного и общегосударственного долга. Последнее понятие более широкое и включает задолженность не только Российской Федерации, но и субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований.

Кроме того, как показывает практика управления государственным долгом, данная классификация требует уточнения и дополнения путем включения в состав общегосударственного долга долговых обязательств государственных предприятий. Так, согласно международным стандартам внешний долг государственного сектора в расширенном определении охватывает внешнюю задолженность органов государственного управления, органов денежно-кредитного регулирования, а также тех банков и нефинансовых предприятий, в которых органы государственного управления и денежно-кредитного регулирования напрямую или опосредованно владеют 50 и более процентами капитала или контролируют их иным способом [10,11,12,13].

В пределах каждого вида государственного долга можно выделить формы долговых обязательств. Так, долговые обязательства могут существовать в облигационной и безоблигационной формах: в форме ценных бумаг, коммерческих и финансовых кредитов, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд, гарантий и поручительств.

Долговые обязательства можно также группировать в зависимости от условий их функционирования. Так, например, облигационные займы принято классифицировать по следующим признакам:

– по эмитентам – центральные и территориальные;

– по обращаемости на рынке – рыночные и нерыночные;

– по категориям кредиторов;

– по оформлению – документарные и бездокументарные;

– по срочности – краткосрочные (с периодом обращения до одного года), среднесрочные (от года до пяти лет) и долгосрочные (более пяти лет);

– по доходности – купонные (процентные), бескупонные (беспроцентные, с нулевым купоном) и выигрышные;

– по условиям погашения – с правом досрочного и без права досрочного погашения и др.

Таким образом, классификация государственного долга может быть построена по нескольким детализированным уровням (ступеням), что имеет немаловажное значение для корректного и полного учета государственного долга и эффективного управления им. Следует отметить, что в Российской Федерации до настоящего времени не создана универсальная отвечающая требованиям мировых стандартов система учета долговых обязательств органов власти всех уровней. Бюджетный кодекс Российской Федерации устанавливает лишь общие требования относительно структуры государственного и муниципального долга и необходимости ведения долговой книги.

§ 3 Содержание и социально-экономическое значение долговой политики государства

Долговая политика – совокупность стратегических и оперативных мероприятий государства в сфере управления государственным долгом, направленных на решение социально-экономических и фискальных задач органов власти всех уровней.

Долговая политика в зависимости от своей направленности может преследовать фискальную цель, цель оптимального распределения ресурсов (аллокативная цель), цель экономической стабилизации [23].

Государственная задолженность является одним из важнейших инструментов, с помощью которого правительство воздействует на весь процесс производства и распределения. Сознательно используя государственный долг как инструмент регулирования экономики, государство может проводить ту или иную долговую политику, привлекать средства в бюджет в качестве альтернативы повышению налогов, финансировать социально-экономические проекты.

Следует отметить, что эффекты от использования государственного долга могут носить и автоматический не зависящий от решений правительства характер. Так, чрезмерное участие государства на внутреннем финансовом рынке может привести к вытеснению частных капиталовложений. Непроизводительное использование привлеченных средств на финансирование административных и военных расходов, обслуживание ранее накопленной задолженности приводит к перераспределению капитала из производственной сферы в непроизводственную, что в конечном счете приведет к ограничению экономического роста.

Возможные направления воздействия государственного долга на состояние и развитие экономики (как позитивные, так и негативные) могут быть классифицированы следующим образом [23, 28, 31, 34]:

1 стабилизационное воздействие (влияние изменения величины совокупного государственного долга, а также его структуры на основные экономические показатели);

2 стимулирующее воздействие на политику и динамику экономического роста;

3 аллокативное воздействие (влияние на распределение финансовых и других материальных (нематериальных) ресурсов между различными сферами хозяйственной деятельности);

4 дистрибутивное воздействие (влияние на политику в области перераспределения доходов).

Таким образом, воздействие государственного долга на основные макроэкономические параметры является достаточно противоречивым и зависит от состояния и фазы развития экономики. Так, размещая займы во время экономического спада, государство может мобилизовать накопленные денежные средства для финансирования социально-экономических мероприятий и оказать стимулирующее воздействие на совокупный спрос. В то же время размещение государственных займов в период экономического подъема сокращает инвестиционные возможности предприятий и в этом случае наблюдается эффект вытеснения частных инвестиций государственными.

Государственный долг как финансовый инструмент имеет две функциональные особенности: во-первых, он обеспечивает взаимосвязь между денежнокредитной и налогово-бюджетной политикой государства; во-вторых, он тесно связан с политикой балансирования государственного бюджета.

Государственный долг представляет собой важнейшее связующее звено между денежно-кредитной и налогово-бюджетной политикой государства. Большое значение при этом имеет влияние государственной задолженности на объем и структуру денежной массы, что требует согласованных действий правительства и эмиссионного банка. Использование правительством кредитов эмиссионного банка при дефицитном финансировании государственных расходов по своим последствиям является не чем иным, как новой денежной эмиссией, что приводит к значительному росту денежной массы со всеми вытекающими отсюда инфляционными эффектами. В этой связи законодательства большинства стран содержат запрет (или ограничения) на финансирование бюджетных дефицитов за счет кредитов эмиссионного банка. Правительство Российской Федерации и Центральный Банк России заключили соглашение об отказе с 1 января 1995 года от использования денежной эмиссии для финансирования дефицита федерального бюджета и переходе к использованию в этих целях рынка государственных ценных бумаг [19].

При увеличении государственной задолженности за счет средств небанковского сектора происходит простое перераспределение сбережений между частным и государственным секторами, что почти не отражается на состоянии денежной массы.

При погашении государством своей задолженности и возвращении правительством кредитов, полученных у центрального банка, происходит изъятие выплачиваемых сумм из процесса воспроизводства, т. е. уменьшение находящейся в обращении денежной массы. Таким образом, воздействие размещения (погашения) государственных долговых обязательств на ликвидность, как всей кредитной системы, так и отдельных кредитных институтов во многом зависит от того, каким образом оформлены государственные долги. В зависимости от форм и инструментов государственной задолженности, структуры кредиторов, сроков обращения и процентного дохода, правительством могут быть достигнуты самые разнообразные эффекты воздействия на кредитно-денежную и процентную политику.

Государственный долг прямо и обратно связан со сбалансированностью государственного бюджета. Степень активности государства в качестве заемщика служит индикатором состояния государственных финансов: чем больше объем заимствований, тем больше расходов бюджета будет направляться на обслуживание государственного долга в ущерб другим статьям расходов. Чем выше доля государственного долга в ВВП, тем глубже кризис финансов государства. Так, огромный государственный долг России в конце 90-х годов свидетельствовал о кризисе финансов страны. Соотношение государственного долга и объема ВВП на уровне, не превышающем 50 процентов, является основным индикатором оценки долговой зависимости государства наряду с другими количественными показателями – уровнем процентных расходов, размером дефицита государственного бюджета.

Система управления государственным долгом непосредственно связана с бюджетным процессом. В этой связи в ежегодных Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному собранию Российской Федерации значительное место занимает долговая политика [14, 15, 16].

В составе долговой политики можно выделить активную и пассивную составляющие в зависимости от ее целей, методов управления государственным долгом, применяемых долговых инструментов. Активная долговая политика предполагает использование государственных займов для финансирования значимых общегосударственных потребностей, на стимулирование экономического роста, поддержку эластичности денежного оборота и ликвидности финансового рынка в стране. Пассивная долговая политика характеризуется отсутствием долгосрочной сбалансированной стратегии управления государственным долгом и в основном связана с решением тактических проблем, возникающих из-за чрезмерной зависимости государственных финансов от иностранных кредиторов и непроизводительного использования кредитных ресурсов.

Анализ долговой политики России позволяет выделить следующие ее основные этапы [14, 15, 16, 28, 30, 31, 33].

На начальном этапе – в период до 1985 года – государственный долг Советского Союза был незначителен, и он не представлял собой экономически значимого явления. В то же время последняя фаза кризиса социалистической экономики в этот период сопровождалась дефицитом финансовых ресурсов. Активная внешнеполитическая деятельность нового советского руководства расширила возможности внешних заимствований, которыми оно и воспользовалось.

На втором этапе (1985-1991 годы) идеология управления государственным долгом сводилась к привлечению внешних кредитов и займов и их использованию на цели оживления экономики страны. Официальные данные о точном объеме государственных заимствований этих лет отсутствовали. При выверке сумм внешней государственной задолженности обнаруживались значительные расхождения между оценками российской стороны и ее кредиторов. Не подвергается сомнению только то, что значительная часть современного государственного долга России образовалась именно в этот период и главным образом – за счет внешних заимствований.

За 1985-1990 годы СССР привлек внешних займов на сумму 63 млрд. долларов, обязательства по которым перешли к России. Этот прирост государственного долга не соотносился с прогнозными темпами экономического роста. Более того, отсутствовало четкое определение целей заимствований и направлений эффективного использования привлеченных средств. Не существовало эффективной технологии учета и контроля заимствований. В этой связи представляется невозможным анализ механизма управления государственным долгом и оценка принятия решений в этой области также, как и других составных частей механизма управления народным хозяйством в конце 80-х годов.

Следует обратить внимание и еще на одну особенность долгов, возникших в период развала советской экономики. Часть из них и по сию пору не учитывается в составе государственного долга. Имеются в виду потери вкладчиков Сберегательного банка РФ, возникшие из-за обесценения рубля. Российское правительство не может позволить себе игнорировать эту проблему, но эффективных вариантов ее решения оно до сих пор не предложило.

Третий этап долговой политики (1991-1995 годы) отмечен значительным объемом внешнего долга, в связи с чем надежность России как заемщика резко снизилась. Одновременно интенсивно росли бюджетные расходы, что в свою очередь стимулировало увеличение внутреннего долга в основном в скрытых формах (задолженность по зарплате, бюджетному финансированию предприятий и т.п.). В этих условиях необходимо было создавать условия для развития цивилизованных основ внутреннего рынка государственных ценных бумаг.

Начиная с 1993-го года стали пользоваться первыми рыночными инструментами внутренних заимствований – бескупонными государственными краткосрочными облигациями (ГКО). По итогам этого года совокупная задолженность государства по ГКО составляла 185 млрд. неденомированных рублей (0,5 % внутреннего государственного долга и 0,1 % ВВП). Министерство финансов РФ рассчитывало, что к концу 1994-го года в обращении будет находиться ГКО примерно на 5 трлн. неденоминированных рублей.

В это время был создан удачный механизм заимствований с помощью выпуска ГКО и их вторичного обращения. Сейчас этот механизм уже устарел, но в 1993-1994 годах технология внутреннего рынка государственного долга была самой передовой. Она позволила государству максимально эффективно привлекать ресурсы на финансовом рынке.

Однако период осторожного обращения с инструментами внутренних государственных заимствований закончился довольно быстро. На четвертом этапе (1995-1998 годы) прекратился экономический анализ при управлении рынком ГКО. Последние месяцы, предшествовавшие августовскому дефолту 1998-го года, российские финансовые власти действовали неудачно, что усугубило ситуацию, однако глубинные причины финансового краха были во многом заложены именно в 1995 году.

С 1996-го началось кардинальное ускорение темпов роста внутреннего государственного долга, в значительной мере обусловленное необходимостью погашать ранее выпущенные обязательства (таблица 1). Ситуация была опасна тем, что соотношение объема долга и ВВП не вызывало тревоги, а показатели динамики долга и ВВП не сопоставляли.

Таблица 1 – Динамика внутреннего государственного долга и ВВП в период 19931998 годы

В то же время возможности зарубежных заимствований были жестко ограничены законодательно установленными лимитами внешнего долга, увеличившимися за 1995-1998 годы всего на 8 процентов. Никакого экономического обоснования, почему в условиях небольшого внешнего долга и чрезвычайно благоприятной конъюнктуры мирового финансового рынка следует сдерживать внешние заимствования, не существовало. Это можно объяснить только идеологическими соображениями.

Размер внутреннего государственного долга оказался несовместимым с емкостью отечественного финансового рынка. Избыточное увеличение объема государственных заимствований на рынке ГКО вызвало к концу 1995 года рост доходности размещаемых обязательств; в течение нескольких лет она превышала темп инфляции. Такая ситуация сложилась впервые в конце 1995 года. Соотношение быстро росло вплоть до июня 1996-го года, а затем сменилось стабилизацией, продолжавшейся весь 1997 год. Чрезмерный разрыв между доходностью ГКО и темпами инфляции, сохранявшийся в течение двух лет, вызвал неконтролируемый рост доходности ГКО в июне-августе 1998-го года, а затем и обвал рынка ГКО.

Недостаток внимания к динамике внутреннего долга стал одной из причин кризиса 1998-го года. Мировой опыт государственного управления свидетельствует о том, что в долгосрочном интервале темпы прироста государственного долга должны быть соотнесены с темпами экономического роста. Чем выше последние и ниже реальные процентные ставки, тем меньше проблем возникает у государства, прибегающего к займам для финансирования своих расходов. В случае стагнации государство испытывает большие трудности при управлении государственным долгом и обслуживании его. Чрезмерному росту внутреннего рынка государственного долга немало способствовали законодатели, год за годом одобрявшие увеличение его лимитов (таблица 2).

Долговая политика России отличалась от политики большинства других стран и еще в одном отношении. Пирамида ГКО крайне отрицательно сказалась на положении производственных предприятий, которые, во-первых, не могли конкурировать с государством, устанавливавшим на рынке заимствований высочайшие процентные ставки по своим займам, а, во-вторых, даже собственные финансовые ресурсы предприятия направляли не на развитие своей деятельности, а на рынок ГКО.

Таблица 2 – Лимиты государственного долга, установленные в 1994-1998 годах

Поддержка рынка ГКО-ОФЗ сопровождалась защитой рубля. В 1997 и 1998 годах важно было поддерживать рынок государственных ценных бумаг, так как значительную часть инвестиций в ГКО-ОФЗ сделали (официально или неофициально) иностранные инвесторы. Отказ от поддержки рынка ГКО-ОФЗ кардинально ухудшал соотношение спроса и предложения на валютном рынке, так как резко увеличившийся приток на него рублей, вырученных от продажи ГКО, делал защиту рубля бессмысленной.

Неумение российского руководства справиться с долговыми проблемами привело к тому, что часть из них решил кризис: держатели ГКО-ОФЗ потеряли подавляющую часть своих инвестиций, но объем внутреннего государственного долга снизился. Однако вместе с тем в результате девальвации рубля внешний государственный долг, прежде не особенно обременительный, стал крайне тяжелым. Отказ от наращивания внешнего долга обернулся его увеличением – во всяком случае, в рублевом выражении. Именно после кризиса 1998 года соотношение размеров внешнего долга и потенциальных источников его погашения стало угрожающим.

Начало пятого этапа (1999-2006 годы) ознаменовалось экономическим ростом в 1999-2001 годах и постепенным сокращением внешнего долга.

Управление внешним государственным долгом после кризиса можно считать почти оптимальным. Однако за эти годы сменились два в известной мере противоположных политических курса. Примерно до февраля 2001-го года правительство довольно успешно проводило политику эффективной (с российской точки зрения) реструктуризации внешнего долга. На переговорах с Лондонским клубом кредиторов Михаил Касьянов добился почти идеальных условий реструктуризации этой части внешнего государственного долга. Позднее целью стало максимальное сокращение внешнего долга за счет выплат, как по оригинальному графику, так и с его опережением.

Самым существенным достижением стало установление весьма выгодных для России параметров переоформленного долга Лондонскому клубу кредиторов, прежде всего размеров долга и сроков его погашения. Однако этот выигрыш был получен за счет изменения статуса долгов и ужесточения условий займа. Взамен прежних долговых обязательств были выпущены еврооблигации. По представлениям, господствовавшим на мировом финансовом рынке последние 30 лет, еврооблигации не подлежали реструктуризации. Поэтому долг, возникший вследствие выпуска еврооблигаций, приобрел ту же жесткость, что и задолженность перед Международным валютным фондом и Всемирным банком.

Однако в 1999-2000 годах были созданы первые прецеденты реструктуризации еврооблигаций – в зависимости от позиции их держателей. Это изменило взгляд инвесторов на еврооблигации, переставшие быть инструментом, который заемщики продолжали обслуживать даже в условиях дефолта по другим бумагам. Потеряв приоритетный статус, еврооблигации, скорее всего, попадут в общий класс активов, деноминированных в иностранной валюте. Поэтому действия России на переговорах с Лондонским клубом можно считать в какой-то мере рискованными, но опирающимися на довольно обоснованный прогноз изменения статуса еврооблигаций. Правительство опережало ситуацию, и сегодня можно уверенно утверждать, что наша страна от этого выиграла, улучшив параметры долга, не повысив существенно статус обязательств.

2003 год стал пиковым по объему платежей по внешнему долгу, когда России предстояло выплатить 17,3 млрд. долл. США по сравнению с 14,0 млрд. долл. США в 2002 году. В целом, по основным показателям долговой нагрузки Россия в этот период относится к государствам с умеренным уровнем долга. По состоянию на 2002 год отношение платежей по обслуживанию долга к доходам федерального бюджета составило 12 %. Министерство финансов Российской Федерации считает целесообразным сохранение за федеральным центром абсолютного приоритета при выходе на рынок внешних заимствований. Суммарный объем долга субъектов Российской Федерации на начало 2003 года составил 217,7 млрд. р., или 2 % ВВП; 17,2 % в общем объеме долга субъектов Российской Федерации приходится на ценные бумаги. Суммарный объем заимствований российских корпораций к началу 2003 года составлял 27 млрд. долл. США.

С 2002 года проводится работа по закреплению и развитию положительных тенденций в динамике российской экономики и финансов: федеральный бюджет исполняется со значительным профицитом, для безусловного исполнения долговых обязательств формируется масштабный финансовый резерв (с 2004 года – Стабилизационный фонд); курс на полное исполнение обязательств по внешнему долгу при ограничении новых иностранных заимствований все чаще сочетается с долгосрочными выплатами кредиторам; в работе по привлечению дополнительных средств в бюджет страны акцент переносится на развитие рынка государственных внутренних заимствований, на котором появляются новые финансовые инструменты и крупные институциональные инвесторы.

C начала 2005 года величина внешнего долга России сократилась более чем на 22 %. Нагрузка внешнего долга на ВВП за тот же период снизилась с 18,3 % до 14,4 %. В то же время сокращение внешнего долга является не единственным приоритетом политики России в области управления государственным долгом.

Современный этап управления государственным долгом отмечен новым курсом долговой политики страны, объявленным с 2006 года Правительством России. Главный приоритет этого курса – удержание общей величины государственного долга на безопасном уровне. Сокращение общей величины государственного долга происходит вплоть до 2008 года. По данным Министерства финансов РФ наименьший общий объем государственного долга в 2008 году составил 2692 млрд.рублей (6,5 % ВВП). Сокращение достигается за счет внешнего долга; внутренние заимствования при этом наращиваются (таблица 3)..

Таблица 3 – Динамика объема государственного долга Российской Федерации

Соотношение внешний долг/внутренний долг изменяется прямо противоположно. Так, если в 2004 году это соотношение составляло в процентах 80/20, то к 2014 году по ожиданиям Министерства финансов Российской Федерации оно должно составить 16/84. Новые займы на внутреннем рынке Министерству финансов Российской Федерации нужны в первую очередь для развития рынка ценных бумаг и, во-вторых, для замещения дефицита нефтяного бюджета страны и Пенсионного фонда России.

Политика в области государственного долга Российской Федерации на 2010 – 2012 годы направлена на: обеспечение сбалансированности федерального бюджета при сохранении достигнутой в последние годы высокой степени долговой устойчивости; развитие национального рынка государственных ценных бумаг; активное использование государственных гарантий в качестве инструмента государственного регулирования и стимулирования экономики. Ключевыми задачами в области государственных внутренних заимствований являются повышение ликвидности рыночной части государственного внутреннего долга, выраженного в государственных ценных бумагах, и сохранение оптимальной дюрации и доходности на рынке государственных ценных бумаг.

В то же время это не означает, что Россия совсем перестанет обращаться за заимствованиями на внешний рынок. Общий объем внешнего долга вновь начал возрастать с 2010 года и к 2014 году должен составить 1974 млрд. р. В сфере государственных внешних заимствований Российской Федерации основными принципами долговой политики в 2010-2012 годах являются: частичное финансирование дефицита федерального бюджета через размещение облигационных займов на международных финансовых рынках; полный отказ от привлечения новых кредитов правительств иностранных государств [15, 16].

Долговая политика Российской Федерации на 2012-2014 годы учитывает в числе основных такие макроэкономические факторы, как ускорение темпов роста национальной экономики, снижение инфляции, умеренный рост цен на нефть и относительная стабильность курса рубля [39]. Государственные заимствования в этот период являются основным источником финансирования дефицита федерального бюджета, размер которого составляет около 2,5 % ВВП. При этом в среднем на 90 % дефицит будет покрываться за счет государственных внутренних заимствований. Показателей долговой устойчивости Российской Федерации будут по-прежнему вне опасных зон. Вместе с тем, по ряду параметров имеющийся «запас прочности» не может рассматриваться как безусловный в плане обеспечения долговой устойчивости Российской Федерации. Во-первых, темпы роста государственного долга и, соответственно, расходов на его обслуживание являются весьма высокими. Так, по сравнению с 2008 годом в 2011 году расходы на обслуживание государственного долга Российской Федерации вырастут в абсолютном выражении в 2,3 раза или в 1,4 раза в процентном отношении к расходам федерального бюджета. Во-вторых, имеются риски ухудшения макроэкономической ситуации, что соответствующим образом скажется и на показателях долговой устойчивости.

1 Сформулируйте определение государственного долга как экономической категории.

2 Назовите финансовые отношения, формирующие государственный долг.

3 Сформулируйте определение государственного долга по его материальному содержанию.

4 Назовите основные способы оформления государственной задолженности.

5 Приведите классификацию государственного долга по отдельным уровням.

6 Назовите основные цели долговой политики государства.

7 В чем заключается социально-экономическое значение государственного долга?

8 Каковы положительные и отрицательные факторы использования государственных займов в экономической политике?

9 Охарактеризуйте основные направления и этапы российской долговой политики

§ 1 Общее понятие о рынке государственных ценных бумаг, его функции

Рынок государственных ценных бумаг – совокупность отношений, возникающих при эмиссии и обращении государственных ценных бумаг, создании и осуществлении деятельности его профессиональных участников.

Согласно определению, товаром, обращающимся на данном рынке, являются государственные и муниципальные ценные бумаги, которые, в свою очередь, определяют состав участников данного рынка, его местоположение, порядок функционирования, правила регулирования и т.п.

Рынок ценных бумаг соотносится с такими видами рынков, как рынок капиталов, денежный рынок, финансовый рынок; традиционно на этих рынках представлено движение денежных ресурсов.

Рынок государственных ценных бумаг разделяется на первичный и вторичный [20, 21, 22]. Соответственно государственные ценные бумаги в зависимости от их обращаемости на рынке могут быть рыночными и нерыночными.

Первичный рынок ценных бумаг – это рынок, где осуществляется эмиссия и первичное размещение ценных бумаг, другими словами, продажа ценных бумаг эмитентом или его представителем первичному инвестору. Вторичный рынок ценных бумаг – это рынок, где осуществляется купля-продажа ранее выпущенных и как минимум один раз приобретенных ценных бумаг.

Соотношение объемов первичного и вторичного рынка зависит от развитости экономических отношений, сформированности фондового рынка, его возраста, структуры находящихся в обращении ценных бумаг. Например, в странах с развитой экономикой и с многолетней историей ценных бумаг, объем первичного рынка составляет от 5 % до 10 % от объема вторичного рынка [20].

Рынок государственных ценных бумаг является биржевым, т.е рынком, где торговля ценными бумагами организуется на фондовой бирже. Фондовая биржа является специальным учреждением, обеспечивающим условия проведения торгов ценными бумагами, где торги проводятся профессиональными участниками на основе специальных правил.

Цель рынка государственных ценных бумаг – аккумулировать финансовые ресурсы в распоряжении органов власти и обеспечить возможность их социально- и экономически значимого перераспределения путем совершения различными участниками рынка разнообразных операций с государственными и муниципальными ценными бумагами [20, 21].

Задачами рынка ценных бумаг являются:

– мобилизация временно свободных финансовых ресурсов для решения социально-экономических задач;

– формирование рыночной инфраструктуры, отвечающей мировым стандартам;

– развитие вторичного рынка;

– трансформация отношений собственности;

– совершенствование рыночного механизма и системы управления;

– обеспечение реального контроля над фондовым капиталом на основе государственного регулирования;

– уменьшение инвестиционного риска;

– формирование портфельных стратегий;

– развитие ценообразования;

– прогнозирование перспективных направлений развития.

Как инструмент государственной финансовой политики рынок государственных ценных бумаг выполняет следующие функции [21]:

– финансирование дефицита бюджетов органов власти разных уровней. Выпуск государственных ценных бумаг – один из главных внутренних источников покрытия дефицита бюджета, не приводящий к инфляционным всплескам, а лишь перераспределяющий свободные финансовые ресурсы от предприятий и населения к государству. В то же время у этого способа решения бюджетных проблем есть существенный отрицательный побочный эффект, касающийся уменьшения производственных инвестиций, что приводит к сокращению темпов экономического роста. Кроме того, размещение займов приводит к росту нагрузки на бюджет из-за необходимости выплаты процентов;

– финансирование инвестиционных проектов. Обычно к выпуску ценных бумаг под реализацию конкретных социально-экономических проектов прибегают муниципальные власти. Наиболее популярными являются целевые эмиссии под строительство жилья, поскольку для рядовых инвесторов перспективы вложения средств в данном направлении являются более надежными и привлекательными по сравнению с финансированием какого-либо социально значимого объекта;

– регулирование объема денежной массы, находящейся в обращении. Данная функция обычно реализуется государственными банками. Покупка государственным банком государственных ценных бумаг увеличивает объем денежной массы в обращении, а продажа сокращает денежные агрегаты. В России изменение денежной массы в обращении в результате покупки-продажи государственных бумаг Центральным банком России имеет характер дополнительного эффекта к фискальным функциям;

– поддержание ликвидности финансово-кредитной системы. Для успешной реализации данной функции необходимо, чтобы существовал емкий и в достаточной мере ликвидный рынок, на котором инвесторы могли бы с прибылью держать часть активов и иметь возможность легко переводить средства в другие секторы финансового рынка. В России эта весьма важная функция реализуется Центральным банком России через рынок федеральных облигаций;

– некоторые другие, вспомогательные функции. Например, важную роль сыграли государственные ценные бумаги в российской приватизации.

§ 2 Виды деятельности и участники рынка государственных ценных бумаг

С точки зрения субъектов регулирования и выполнения ими функций регулирования различают государственное регулирование, саморегулирование и общественное регулирование рынка ценных бумаг [22, 33].

Государственное регулирование рынка осуществляется государственными органами, в компетенцию которых входит выполнение тех или иных функций регулирования.

Саморегулирование – регулирование со стороны профессиональных участников рынка. Процесс этот развивается двояко. С одной стороны, государство может передавать часть своих функций по регулированию рынка уполномоченным организациям профессиональных участников. С другой стороны, последние могут сами договориться о том, что созданная ими организация получает некие права регулирования по отношению ко всем участникам данной организации.

Общественное регулирование – регулирование через общественное мнение. В конечном счете, именно реакция широких слоёв общества в целом на какие-то действия на рынке ценных бумаг является первопричиной, по которой начинаются те или иные регулятивные действия государства или профессионалов рынка.

Регулирование рынка ценных бумаг охватывает всех его участников: эмитентов, инвесторов, профессиональных фондовых посредников, организаций инфраструктуры рынка. Регулирование рынка ценных бумаг охватывает все виды деятельности и все виды операций на нём: эмиссионные, посреднические, инвестиционные, спекулятивные, залоговые, трастовые и т.п.

Эмитенты на рынке государственных ценных бумаг – органы исполнительной власти или местного самоуправления, несущие от своего имени обязательства по осуществлению прав, закрепленных ценными бумагами, перед их владельцами [21, 31].

Первичное размещение государственных ценных бумаг осуществляется при посредничестве определенных субъектов. Среди них главенствующее положение занимают центральные банки, которые организуют работу по размещению новых займов, привлекают инвесторов, а в ряде случаев приобретают крупные пакеты правительственных долговых обязательств.

В некоторых государствах эти функции выполняются министерством финансов, либо относительно самостоятельными подразделениями по управлению государственным долгом. Во многих странах допускается участие в качестве посредников при первичном размещении государственных ценных бумаг частных финансово-кредитных учреждений и организаций.

Однако в ряде государств накладываются определенные запреты на участие коммерческих банков в подобной деятельности. Например, в Японии долгое время коммерческим банкам было запрещено осуществлять посреднические функции по размещению новых выпусков ценных бумаг и лишь в 1981 году им было разрешено выполнять подобные операции с государственными облигациями на внебиржевом рынке. Во Франции коммерческим банкам законодательно запрещено членство в фондовых биржах. В Канаде длительное время коммерческим банкам не разрешалась деятельность на фондовом рынке. В США по большинству государственных ценных бумаг заявка на приобретение подается непосредственно в Финансовое управление Казначейства, либо в любое отделение банка, входящего в Федеральную резервную систему, которая выступает агентом Казначейства, однако и коммерческим банкам разрешено вкладывать средства и организовывать выпуски государственных ценных бумаг. В Германии коммерческим банкам разрешены все виды операций на рынке ценных бумаг [33].

Министерство финансов РФ как участник рынка государственных ценных бумаг выполняет функцию эмитента, контролирует и регулирует отношения между участниками рынка, контролирует процесс эмиссии ценных бумаг органами власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Федеральная служба по финансовым рынкам (ФСФР) – федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору на финансовых рынках, и находящийся в ведении Правительства Российской Федерации. ФСФР осуществляет свою деятельность непосредственно и через свои территориальные органы. ФСФР является преемницей упраздненной Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг.

Основными функциями ФСФР являются: осуществление государственной регистрации выпусков ценных бумаг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрации проспектов ценных бумаг; обеспечение раскрытия информации на рынке ценных бумаг; осуществление функций по контролю и надзору в отношении эмитентов и профессиональных участников рынка ценных бумаг.

Центральный банк России как участник рынка государственных ценных бумаг выполняет функцию агента Министерства финансов Российской Федерации по обслуживанию государственного долга, контролирует и регулирует деятельность профессиональных участников, обеспечивает технико-организационную сторону функционирования рынка; не имеет права приобретения государственных ценных бумаг при их первичном размещении.

В Федеральном законе «О рынке ценных бумаг» определенно, что профессиональные участники рынка ценных бумаг – это юридические лица, в том числе кредитные организации, а также граждане (физические лица), зарегистрированные в качестве предпринимателей, которые могут осуществлять следующие виды деятельности на рынке ценных бумаг: брокерскую, дилерскую, деятельность по управлению ценными бумагами, клиринговую деятельность, депозитарную деятельность, деятельность по ведению реестра владельцев ценных бумаг, деятельность по организации торговли на рынке ценных бумаг.

Брокерская деятельность – совершение гражданско-правовых сделок с ценными бумагами на основании договоров комиссии и/или поручения.

Дилерская деятельность – совершение сделок купли-продажи ценных бумаг от своего имени и за свой счет путем публичного объявления цен покупки и продажи ценных бумаг с обязательством их покупки и продажи по объявленным ценам.

Депозитарная деятельность – предоставление услуг по хранению сертификатов ценных бумаг и/или учету прав на ценные бумаги.

Расчетно-клиринговая деятельность по ценным бумагам – деятельность по определению взаимных обязательств по поставке (переводу) ценных бумаг участников операций с ценными бумагами.

Деятельность по организации торговли ценными бумагами – предоставление услуг, способствующих заключению сделок с ценными бумагами между профессиональными участниками рынка ценных бумаг включая деятельность фондовых бирж. Их деятельность требует применения сложных компьютерных технологий, обеспечивающих процесс ценообразования и распространения информации. В современных условиях необходима специальная подготовка профессионалов рынка ценных бумаг, которая включает как общеэкономическую и техническую подготовку, так и, учитывая острые ситуации, возникающие на рынке, психологическую подготовку. В деятельности профессионалов рынка ценных бумаг большое значение имеют также опыт и интуиция.

Основными профессиональными участниками рынка ценных бумаг являются: брокеры, дилеры, управляющие компании, клиринговые организации, депозитарии, регистраторы, организаторы торговли на рынке ценных бумаг, джобберы [20, 21, 22, 31].

Брокеры совершают гражданско-правовые сделки с ценными бумагами в качестве поверенных или комиссионеров, действующих на основании договоров поручения или комиссии, а также доверенностей на совершение таких сделок. Передоверие брокерами совершения сделок допускается только другим брокерам (если оно оговорено в договоре).

В качестве брокера могут выступать как физические лица, так и организации. Профессиональная брокерская деятельность на фондовом рынке выполняется на основании лицензии, полученной в установленном порядке. Законом допускается совмещение брокерской деятельности с другими видами деятельности на рынке ценных бумаг [3].

Можно сформулировать ряд правил, которыми руководствуется брокер, совершая свои операции:

– клиент заключает с брокерской фирмой договор, в котором оговариваются все виды поручений;

– брокер действует в пределах определенной ему клиентом суммы, сохраняя обычно за собой право выбора ценных бумаг в соответствии с полученной им установкой;

– клиент может дать брокеру приказ прекратить все порученные ему сделки;

– выполнив поручение, брокер обязан в оговоренный в договоре срок известить об этом клиента и перечислить ему средства, полученные от продажи ценных бумаг (за вычетом комиссионных);

– сделка должна быть зарегистрирована брокером в особой книге, и клиент вправе потребовать из нее выписку.

Дилеры совершают сделки купли-продажи ценных бумаг от своего имени и за свой счет путем публичного объявления цен покупки и (или) продажи определенных ценных бумаг с обязательством покупки и (или) продажи этих бумаг по объявленным ценам, осуществляющим такую деятельность лицом. Дилером может быть только юридическое лицо, являющееся коммерческой организацией [3].

Доход дилера состоит из разницы цен продажи и покупки. Поэтому дилер должен постоянно контролировать и учитывать меняющуюся конъюнктуру рынка. Обычно он специализируется на определенных видах ценных бумаг, но крупные организации могут обслуживать рынок ценных бумаг в целом.

Дилеров, специализирующихся на операциях с ценными бумагами, называют дилерами с ограниченной ответственностью. Их риск в процессе купли-продажи бумаг меньше, чем у эмитентов и инвесторов (он существует в течение меньшего периода времени).

Дилеры на рынке ценных бумаг выполняют следующие основные функции:

– обеспечивают информирование субъектов рынка о выпуске ценных бумаг, их курсах и качестве;

– действуют как агенты, выполняющие поручения клиентов (иногда привлекают для этой цели брокеров);

– следят за состоянием рынка ценных бумаг в случаях, когда снижается активность купли-продажи (в результате недостатка продавцов или покупателей), дилеры за свой счет совершают необходимые операции, чтобы выровнять курс ценных бумаг;

– дают импульс развитию рынка ценных бумаг, сводя покупателей и продавцов (действуют как катализаторы рынка).

Действия дилеров на рынке ценных бумаг отличаются большей масштабностью, чем действия брокеров. Дилерские фирмы владеют большими капиталами, которые они наращивают за счет получаемых комиссионных и прибыли на инвестируемый капитал [21].

Управляющие компании – это профессиональные участники рынка ценных бумаг, которые имеют государственную лицензию на деятельность по управлению ценными бумагами и могут осуществлять деятельность независимо от конкретной юридической формы их организации. Управляющие компании получают права на совершение операций с ценными бумагами (в интересах клиентов) от своего имени и за вознаграждение в течение установленного срока. В доверительное управление могут также передаваться денежные средства, предназначенные для инвестирования в ценные бумаги. Управляющими могут быть юридические лица или индивидуальные предприниматели [3].

Деятельность по управлению ценными бумагами включает в себя:

– управление ценными бумагами, переданными их владельцами в соответствующую компанию;

– управление денежными средствами клиентов, предназначенными для прибыльного вложения в ценные бумаги;

– управление ценными бумагами и денежными средствами, которые компании получают в процессе своей деятельности на рынке ценных бумаг.

Порядок деятельности по управлению ценными бумагами, права и обязанности управляющего определяются действующим законодательством и договорами. В случае если действия управляющих причиняют ущерб их клиентам, управляющие обязаны ущерб возместить.

Экономический смысл функционирования управляющих компаний и их деятельности на рынке ценных бумаг состоит в том, что они обеспечивают лучшие результаты от управления ценными бумагами клиентов по сравнению с деятельностью брокеров и дилеров за счет своего профессионализма, за счет более низких затрат на обслуживание операций на фондовых рынках, за счет более широких масштабов своей деятельности, которую они могут осуществлять одновременно на многих рынках и в разных странах.

Расчетно-клиринговые организации осуществляют деятельность, которая включает:

– проведение расчетных операций между членами расчетно-клиринговой организации (а в ряде случаев и другими участниками фондового рынка);

– осуществление зачета взаимных требований между участниками расчетов, или осуществление клиринга;

– сбор, сверку и корректировку информации по сделкам, совершенным на рынках, которые обслуживаются данной организацией;

– разработку расписания расчетов, т.е. установление строгих сроков, в течение которых денежные средства и соответствующая им информация и документация должны поступать в расчетно-клиринговую организацию;

– контроль за перемещением ценных бумаг (или других активов, лежащих в основе биржевых сделок) в результате исполнения контрактов;

– гарантирование исполнения заключенных на бирже контрактов (сделок);

– бухгалтерское и документарное оформление произведенных расчетов и другую деятельность.

Организации, осуществляющие клиринг по ценным бумагам, в связи с расчетами по операциям с ценными бумагами принимают к исполнению подготовленные при определении взаимных обязательств бухгалтерские документы на основании их договоров с участниками рынка ценных бумаг, для которых производятся расчеты. В практике эти организации могут иметь такие названия, как Расчетная палата, Клиринговая палата, Клиринговый центр, Расчетный центр. В самом общем плане расчетно-клиринговая организация – это специализированная организация банковского типа, которая осуществляет расчетное обслуживание участников организованного рынка ценных бумаг. Ее главными целями являются: минимизация издержек по расчетному обслуживанию участников рынка; сокращение времени расчетов; минимизация всех видов рисков, которые имеют место при расчетах [21].

Для снижения рисков неисполнения сделок с ценными бумагами расчетноклиринговая организация обязана формировать специальные фонды. Минимальный размер специальных фондов устанавливается Федеральной службой по финансовым рынкам по согласованию с Центральным банком России.

Расчетно-клиринговая организация обычно существует в тех же юридических формах, что и коммерческие банки, но чаще в форме акционерного общества закрытого типа, и должна иметь лицензию Центрального банка России на право обслуживания всех видов расчетных операций на соответствующем рынке ценных бумаг.

Депозитариями называются организации, которые оказывают услуги по хранению сертификатов ценных бумаг и/или учету прав собственности на ценные бумаги, т.е. депозитарий ведет счета, на которых учитываются ценные бумаги, переданные ему клиентами на хранение, а также непосредственно хранит сертификаты этих ценных бумаг.

Депозитарием может быть только юридическое лицо. Лицо, пользующееся услугами депозитария по хранению ценных бумаг и/или учету прав на ценные бумаги, именуется депонентом. В процессе депозитарной деятельности между депозитарием и депонентом заключается договор, регулирующий их отношения (такой договор называют депозитарным договором или договором счета депо). Депозитарный договор должен быть заключен в письменной форме. Депозитарий обязан утвердить условия осуществления им депозитарной деятельности, являющиеся неотъемлемой составной частью депозитарного договора [3].

Заключение депозитарного договора не влечет за собой перехода к депозитарию права собственности на ценные бумаги депонента. Депозитарий несет гражданско-правовую ответственность за сохранность депонированных у него сертификатов ценных бумаг. На ценные бумаги депонентов не может быть обращено взыскание по обязательствам депозитария.

Депозитарий выполняет следующие основные функции: ведение счетов депо по договору с клиентом; хранение сертификатов ценных бумаг; выполнение роли посредника между эмитентом и инвестором.

Депозитарии могут выполнять также и другие сопутствующие работы, например, перевозка сертификатов, проверка их на подлинность и платежность. Весьма естественной деятельностью для депозитария является составление реестров владельцев именных ценных бумаг. Именно это привело во многих странах к отмиранию регистрационной деятельности. Функции регистраторов перенимаются депозитарной системой, которая делает то же самое быстрее, дешевле и эффективнее [21]. Расчетный депозитарий, которому в силу закона или на основании сложившейся практики поручено хранить все сертификаты ценных бумаг на территории какой-либо страны и обслуживать трансферты ценных бумаг по операциям, совершаемым на всех фондовых биржах страны, именуется «центральным депозитарием». По состоянию на начало 1998 года центральные депозитарии существовали в 42 странах: Crest в Великобритании, SICOVAM во Франции, Deutsche Clearing в ФРГ и т.п. В США в силу исторических особенностей нет центрального депозитария, однако для значительной части рынка корпоративных ценных бумаг его роль выполняет находящаяся в собственности большинства брокерских домов, действующих на Уолл-стрит и Нью-Йоркской фондовой бирже, Depository Trust Company (DTC), для государственных ценных бумаг – система FedWire, принадлежащая Федеральной резервной системе (компьютеризованная коммуникационная сеть, соединяющая 12 банков ФРС и 24 их филиала, а также федеральные финансовые органы США) [22].

Роль головного расчетного депозитария в Российской Федерации на рынке федеральных государственных ценных бумаг выполняет некоммерческая организация Национальный депозитарный центр. Национальный депозитарный центр осуществляет хранение всех сертификатов ценных бумаг на территории Российской Федерации и обслуживает трансферты ценных бумаг по операциям, совершаемым на всех фондовых биржах страны.

Регистраторы (держатели реестра ценных бумаг) ведут реестр владельцев ценных бумаг, проводят сбор, фиксацию, обработку, хранение и предоставление данных, составляющих систему ведения реестра владельцев ценных бумаг. Деятельностью по ведению реестра могут заниматься только юридические лица, которые не имеют права сами заниматься сделками с ценными бумагами.

Под системой ведения реестра владельцев ценных бумаг понимается совокупность данных, зафиксированных на бумажном носителе и (или) с использованием электронной базы данных. Эта система должна обеспечить сбор и сохранение в течение установленного законодательством срока информации обо всех фактах и документах, влекущих необходимость внесения изменений в систему ведения реестра владельцев ценных бумаг, и о всех действиях держателя реестра по внесению изменений [3].

Для ценных бумаг на предъявителя система ведения реестра владельцев ценных бумаг не ведется.

Реестр владельцев ценных бумаг – это часть системы ведения реестра, представляющая собой список зарегистрированных владельцев с указанием количества, номинальной стоимости и категории, принадлежащих им именных ценных бумаг, составленный по состоянию на любую установленную дату.

Задача регистратора состоит в том, чтобы вовремя и без ошибок предоставлять реестр эмитенту, чтобы он мог исполнить свои обязанности перед владельцами выпущенных им ценных бумаг.

Между регистратором и эмитентом заключается договор о ведении реестра, в котором предусматривается оплата за выполняемую работу. Со своей стороны регистратор может вести реестры владельцев ценных бумаг неограниченного числа эмитентов. Регистратору помимо предоставления реестра эмитенту в большинстве случаев приходится вести лицевые счета владельцев ценных бумаг и в дополнение к списку хранить еще иную информацию.

Помимо своих основных функций регистраторы, как правило, исполняют и дополнительные обязанности, тесно связанные с ведением реестра. Для документарных выпусков регистратор отвечает за выдачу на руки и контроль за обращением сертификатов ценных бумаг. При смене владельца регистратор должен выписать сертификат на имя нового владельца и при этом убедиться, что сданный ему для переоформления сертификат действительно принадлежит тому, кто его сдал, а не украден и не находится в розыске. Кроме того, регистратор оформляет блокировку ценных бумаг, связанную с арестом, залогом или другими операциями. Регистратор, как правило, является агентом эмитента по выполнению корпоративных действий в отношении ценных бумаг, таких, как сплит (расщепление акций на более мелкие), консолидация, конвертация и другие. Через регистратора эмитент может передавать информационные сообщения своим инвесторам. Кроме того, если роль регистратора выполняет банк, то он может выступать в роли платежного агента эмитента [21].

Организаторы торговли на рынке ценных бумаг предоставляют услуги, непосредственно способствующие заключению гражданско-правовых сделок. Они обязаны раскрывать следующую информацию любому заинтересованному лицу: правила допуска к торгам участников ценных бумаг; правила допуска к торгам ценных бумаг; правила заключения и сверки сделок; правила регистрации сделок; порядок исполнения сделок; правила, ограничивающие манипулирование ценами; расписание предоставления услуг организатором торговли на рынке ценных бумаг; порядок внесения изменений и дополнений в вышеперечисленную информацию; список ценных бумаг, допущенных к торгам [3].

Организатор торговли обязан принимать и соблюдать меры по обеспечению надежности раскрываемой информации, которые должны предусматривать использование паролей и других средств, ограничивающих доступ к системам, поэтому должно быть четкое определение времени, места расположения и характера доступа к этим системам, также должна осуществляться процедура надзора для обеспечения честности служащих, ответственных за сбор, проверку, раскрытие и распространение информации.

Московская межбанковская валютная биржа (ММВБ) – ведущая российская универсальная биржа, организующая торги по государственным ценным бумагам и осуществляющая взаимодействие с международными финансовыми организациями в рамках обслуживания государственного долга. ММВБ учреждена в 1992 году в форме закрытого акционерного общества. В числе акционеров: Министерство финансов Российской Федерации, Центральный банк России, Ассоциация российских банков, крупнейшие коммерческие банки [22].

В качестве профессиональных участников на рынке ценных бумаг могут выступать и джобберы – консультанты по проблемам конъюнктуры рынка ценных бумаг. Их деятельность стала востребованной в связи с постоянным расширением масштабов и структуры рынка ценных бумаг, усложнением операций на этом рынке [20].

Джобберы нужны не только для того, чтобы правильно оценить инвестиционные качества уже выпущенных ценных бумаг, но и для того, чтобы помочь эмитентам осуществлять их новые выпуски. Они не только дают разовые консультации, но и решают сложные проблемы рынка ценных бумаг (делают прогнозы изменения курсов акций, определяют перспективы развития отдельных отраслей экономики, анализируют налоговую политику). Для этого они создают временные исследовательские коллективы из числа экономистов, банковских работников и других специалистов.

Брокеры и дилеры для уменьшения риска при подготовке крупных операций на рынке ценных бумаг предпочитают пользоваться услугами джобберов, специализирующихся на отдельных видах ценных бумаг и операциях с ними. Услуги джобберов принадлежат к числу наиболее высокооплачиваемых видов профессиональной деятельности [20].

§ 3 Инструменты государственной задолженности в Российской Федерации

Инструментарий государственной задолженности включает государственные ценные бумаги, кредиты от кредитных организаций и международных финансовых организаций, бюджетные кредиты и ссуды, а также государственные гарантии и поручительства.

Государственные ценные бумаги занимают важное место среди инструментов рынка ценных бумаг. Выпуск государственных ценных бумаг является наиболее экономически целесообразным методом финансирования бюджетного дефицита по сравнению с практикой заимствования средств в Центральном банке России или получению доходов от эмиссии денег. Необходимость выпуска государственных долговых обязательств может появиться и в связи с потребностью погашения ранее выпущенных правительством займов даже при бездефицитности бюджета текущего года.

Другой причиной выпуска государственных ценных бумаг может послужить то, что в течение года у государства могут возникать относительно короткие разрывы между государственными доходами и расходами. Эти разрывы появляются из-за того, что имеет место несоответствие между поступлениями платежей в бюджет в определенные даты и более равномерным по времени осуществлением расходов. Выпуск некоторых видов государственных ценных бумаг может способствовать сглаживанию неравномерности налоговых поступлений, устраняя тем самым причину кассовой несбалансированности бюджета. Особенностью обращения таких обязательств является то, что их владельцы могут через определенный срок возвратить эти обязательства правительства обратно, либо использовать их при уплате налогов.

В ряде стран краткосрочные государственные ценные бумаги используются в целях обеспечения коммерческих банков ликвидными активами. Коммерческие банки размещают в выпускаемые правительством ценные бумаги часть своих средств, главным образом резервных фондов, которые благодаря этому не отвлекаются из оборота, более того эти средства приносят доход.

Государственные ценные бумаги могут выпускаться для финансирования целевых программ и проектов. В таких случаях государство может не только выпускать ценные бумаги, но и давать гарантии по долговым обязательствам, эмитируемым различными учреждениями и организациями, которые по его мнению заслуживают государственной поддержки. Такие долговые обязательства приобретают статус государственных ценных бумаг.

Хотя по своей природе все виды государственных ценных бумаг есть долговые ценные бумаги, на практике каждая ценная бумага получает свое собственное название, позволяющее отличать ее от других видов. Обычно кроме термина «облигация» используются термины «казначейский вексель», «сертификат», «заем» и др. Каждая страна использует свою терминологию для выпускаемых государственных ценных бумаг.

Ценные бумаги государства имеют, как правило, два очень крупных преимущества перед любыми другими ценными бумагами и активами. Во-первых, это самый высокий относительный уровень надежности для вложенных средств и соответственно минимальный риск потери основного капитала и доходов по нему. Вовторых, наиболее льготное налогообложение по сравнению с другими ценными бумагами или направлениями вложений капитала.

В Российской Федерации известны следующие инструменты государственной задолженности: государственные краткосрочные облигации (1993-1997 гг.) (ГКО), облигации федеральных займов (с 1995 года) (ОФЗ), облигации государственного сберегательного займа 1995 года (ОГСЗ), облигации государственного республиканского займа РСФСР 1991 года (ГДО), золотые сертификаты (1993-1994 гг.), казначейские обязательства (1994-1996 гг.), облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), государственные сберегательные облигации, муниципальные облигации, еврооблигации, жилищные сертификаты, приватизационные чеки (ваучеры), бюджетные ссуды и кредиты, внешние кредиты. Более подробно особенности каждого из этих инструментов государственной задолженности будут рассмотрены в соответствующих темах настоящего учебного пособия.

Порядок возникновения долговых обязательств, процедура эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг и особенности их обращения, порядок раскрытия информации устанавливаются федеральным законом от 29 июля 1998 г. № 136-ФЗ «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». Так, должны быть установлены следующие условия эмиссии и обращения государственных или муниципальных ценных бумаг: вид ценных бумаг; минимальный и максимальный сроки обращения; номинальная стоимость; порядок размещения государственных или муниципальных ценных бумаг; порядок осуществления прав, удостоверенных ценными бумагами; размер дохода или порядок его расчета; иные существенные условия эмиссии, имеющие значение для возникновения, исполнения или прекращения обязательств по государственным или муниципальным ценным бумагам.

Давая общую оценку значения государственных ценных бумаг в экономике, можно выделить следующие моменты: ценные бумаги выступают гибким инструментом инвестирования свободных денежных средств юридических и физических лиц; размещение ценных бумаг – эффективный способ мобилизации ресурсов для развития производства и удовлетворения других общественных потребностей; ценные бумаги активно участвуют в обслуживании товарного и денежного обращения; колебания курсов государственных ценных бумаг – барометр любых изменений в экономической и политической жизни той или иной страны. С использованием государственных ценных бумаг в качестве инструмента тесно связано понятие ликвидности и диверсификации государственного долга.

1 Дайте определение рынка государственных ценных бумаг.

2 Какие функции выполняет рынок государственных ценных бумаг?

3 Какие виды деятельности на рынке государственных ценных бумаг Вы знаете?

4 Назовите основных участников рынка государственных ценных бумаг в Российской Федерации и их функции.

5 Назовите профессиональных участников и виды профессиональной деятельности.

6 Какова роль Министерства финансов Российской Федерации на рынке государственных ценных бумаг?

7 Какие виды деятельности на рынке государственных ценных бумаг осуществляет Центральный банк России?

8 Назовите основные функции Федеральной службы по финансовым рынкам.

9 В чем заключается роль Московской межбанковской валютной биржи и коммерческих банков в механизме функционирования рынка государственных ценных бумаг?

10 Назовите основные инструменты государственной задолженности в Российской Федерации.

Конец ознакомительного фрагмента.