Глава 2
Современные формы и типы партнерских отношений государства и бизнеса
2.1. Основные направления регулирующей деятельности государства при формировании государственно-частного партнерства
Государственное управление предполагает прямое и непосредственное вмешательство органов государства в экономику с использованием административных методов.
Государственное регулирование позволяет применять более широкий спектр средств и инструментов, в том числе методы и возможности косвенного регулирования рыночных отношений. Косвенные методы (например, прогнозирование, контроль и т.п.), бесспорно, являются основными в современной экономике, учитывая, что рынок представляет собой саморегулирующуюся систему. Однако это не предполагает отказа от непосредственно административных, прямых методов воздействия (например, утверждение правил, инструкций, типовых документов и т.п.), свойственных государственному управлению.
На современном этапе развития отечественной экономики более целесообразно говорить о государственном воздействии на экономику, включающем как понятие государственного управления со свойственными ему прямыми, директивными методами воздействия, так и государственное регулирование, использующее косвенные методы воздействия. В связи с этим отметим в первую очередь, что ГЧП позволяет избежать, с одной стороны, недостатков административного (прямого) государственного регулирования, а с другой – «провалов рынка».
В качестве публичной стороны партнерских отношений с частным бизнесом государство[16]:
• решает задачи стратегического развития ГЧП на национальном и региональном уровнях;
• анализа необходимости партнерских соглашений с частными бизнес-структурами в конкретных сферах экономики;
• планирования и определения политики развития ГЧП в ближайшей перспективе;
• выработки предложений и рекомендаций по проектам ГЧП (инвестиционным программам, социальным проектам с привлечением частного инвестора и т.п.);
• рассмотрения предложений по реализации проектов ГЧП, определения источников финансирования отобранных проектов;
• разработки ключевых характеристик проектов с позиций публичных интересов, подготовки и организации процедур отбора частных партнеров;
• определения сроков реализации проектов, возможных рисков и условий распределения доходов;
• разработки пакета документации для проектов, проведения переговоров и заключения соглашений (контрактов) с частными партнерами;
• контроля над исполнением соглашений, подготовкой аудиторских заключений, отслеживанием и обеспечением реализации публичных интересов в рамках партнерства;
• оценки выполнения частным партнером условий соглашения;
• выработки рекомендаций о продолжении или прекращении договорных отношений с частным партнером.
Значительный потенциал повышения эффективности проектов ГЧП (в частности, концессий и государственных контрактов) заложен в конкурсном принципе отбора участников. Процедура отбора претендентов связана для государства с решением многих непростых проблем. Так, государство обязано провести всесторонний экономический анализ всех заявок, особенно в случае проведения торгов на концессию. Для оценки содержащейся в заявках информации необходимо привлекать независимых компетентных консультантов и экспертов. Конкурсы и торги должны быть открытыми, с возможно большим количеством участников. При этом государство обязано исключать монопольное, а нередко и коррупционное влияние на результаты конкурсов со стороны крупных компаний-претендентов.
Выделяются следующие основные направления формирования и развития партнерских отношений государства и предпринимательских структур:
• создание совместными усилиями базы для ускорения роста реального сектора экономики (последовательное снижение уровня инфляции; поддержание при участии налогоплательщиков сбалансированности бюджетов всех уровней; снижение государством налоговой и долговой нагрузки на экономику; привлечение предпринимательских структур для проведения взвешенной денежно-кредитной политики; совершенствование и дальнейшее развитие законодательно-нормативной базы, соблюдение государственными и предпринимательскими структурами действующих нормативно-правовых актов федерального, субфедерального и муниципального уровней, договорных и иных отношений, а также формальных и неформальных правил ведения бизнеса);
• укрепление обществом, государством и органами местного самоуправления базы экономического роста субъектов хозяйствования, устранение структурных ограничений и диспропорций в их деятельности (развитие на основе совместных ресурсов технологической базы экономики; совместное создание общественных благ и благоустройство; развитие транспортной инфраструктуры, в том числе в нефтегазовом секторе; продолжение структурных преобразований в промышленном и агропромышленном комплексах; рассмотрение вопросов по возможному восстановлению государством (для обеспечения равноправного партнерства) финансовых ресурсов субъектов хозяйствования путем индексации и пополнения оборотных активов, оказание (с учетом мирового опыта) постприватизационной поддержки субъектам хозяйствования, создание условий для включения целевых долговых обязательств (сбережений граждан) в экономику предпринимательских структур, реализующих социальные проекты; предоставление участникам партнерств преференций, налоговых и иных льгот);
• привлечение предпринимательских структур для более полного удовлетворения потребностей общества и повышения уровня жизни населения (обеспечение граждан доступным жильем; развитие городской инфраструктуры и ЖКХ; оказание общественных услуг; формирование эффективного рынка образовательных и медицинских услуг; обеспечение условий для создания новых рабочих мест и развитие новых форм партнерства в социальной сфере, а также решение других социально значимых задач);
• повышение конкурентоспособности и усиление позиций отечественного товаропроизводителя на внутреннем и внешнем рынках (улучшение качества выпускаемой продукции; развитие финансовых рынков; создание среды для добросовестной конкуренции; содействие развитию малого предпринимательства);
• создание предпосылок для рациональной интеграции в мировую экономику (обеспечение свободного движения товаров, услуг, капитала и рабочей силы; создание эффективной платежно-расчетной, таможенной и транзитной систем; развитие и закрепление традиционных товарных потоков и рынков сбыта; присоединение к ВТО с учетом обеспечения национальных интересов и приоритетов; содействие привлечению иностранных инвестиций);
• обеспечение на базе объединения имеющихся ресурсов стабильного инвестиционного и инновационного климата (инициирование реализации взаимовыгодных проектов; формирование партнерства в сфере инвестиционной и научно-исследовательской деятельности на основе широкого использования долговых инструментов и привлечения внебюджетных средств; создание научно-производственных и технико-внедренческих зон, интегрированных научно-образовательных структур; создание дополнительных механизмов вовлечения в хозяйственный оборот научно-технологических разработок (включая разработки, не завершенные из-за недостатка финансовых ресурсов) и финансирование инвестиционной и инновационной сферы на долгосрочной основе);
• развитие с учетом накопленного опыта новых форм партнерства с предпринимательскими структурами на федеральном, субфедеральном и муниципальном уровнях (сосредоточение усилий в социальной сфере для повышения уровня жизни и социальной защиты населения; внедрение прогрессивных форм государственного, муниципального и внутрифирменного контроля; решение задач развития региональной дорожной инфраструктуры и ЖКХ; реализация региональных целевых программ и проектов; передача имущества в аренду или для эксплуатации; моделирование партнерских отношений для достижения федеральных, субфедеральных и муниципальных целей, выполнения задач, нормативных требований или решений);
• предоставление предпринимательскими структурами разнообразных услуг обществу и населению в целях поддержки государственных и муниципальных полномочий или провозглашенных преобразований в условиях необходимости повышения социальной ответственности бизнеса (делегирование полномочий по расширению сферы услуг по социальной защите населения; оказание услуг, свидетельствующих о демократизации общества; более мобильное внедрение разнообразных предложений (преобразований) и ускоренная реализация общественно необходимых проектов; достижение общественно-социальных целей, например, путем развития коммерциализированных спортивно-зрелищных центров (клубов) или проведения культурных мероприятий (национальных празднеств).
В связи с этим целесообразно разработать систему критериев формирования пакета проектов ГЧП. Если цель партнерства состоит в сокращении государственных расходов, то на первый план выдвигаются финансовые критерии (например, самая высокая цена за концессию или, напротив, самый низкий уровень необходимых субсидий). Если главным требованием к проекту партнерства становится улучшение обслуживания населения, то в качестве основных показателей могут выступать критерии качества производимых работ и, возможно, более низкие тарифы за услуги. В качестве самостоятельной группы критериев следует выделить показатели риска для государства и бизнеса. В число важных для государства критериев отбора могут включаться показатели национальной безопасности, охраны окружающей среды и другие параметры.
Анализ опыта развитых стран в области реализации проектов ГЧП позволяет выделить следующие направления регулирующей деятельности государства в отношениях с частными участниками партнерств[17]:
• организация и осуществление постоянного контроля и надзора за исполнением участниками партнерских соглашений всех своих обязательств, а также за своевременным устранением допущенных нарушений условий договоров;
• выработка предложений по корректировке условий договоров, в частности тарифов и цен на производимые товары и услуги;
• прием и рассмотрение жалоб и предложений от частных участников партнерств по поводу ненадлежащих действий отдельных государственных органов или должностных лиц, препятствующих исполнению условий соглашений;
• прием и рассмотрение претензий пользователей товаров и услуг, производимых партнерством;
• принятие мер по восстановлению нарушенных прав участников партнерств и пользователей.
Партнерские отношения государства и частного бизнеса органично включаются в сферу производства общественных благ на основе более масштабного использования системы контрактных отношений, существенно дополняющих, а иногда и заменяющих прямые властные механизмы организации и управления в экономике. Вместе с тем государство вынуждено целенаправленно поддерживать и содействовать развитию этой важной формы организации хозяйствования в общественно востребованных отраслях экономики.
Существует обширная практика государственной поддержки ГЧП и в рамках международных организаций. Так, в странах ЕС проблемами содействия, финансирования и мониторинга ГЧП занимается ряд генеральных дирекций под эгидой ЕС. Широко практикуется содействие в финансировании проектов со стороны ряда крупных европейских финансовых институтов. Например, Европейский инвестиционный банк (ЕИБ) активно использует в этих целях два инструмента – так называемые глобальные ссуды, выдаваемые через уполномоченные банки на цели регионального и инфраструктурного развития, поддержки малого и среднего бизнеса, и «структурированные программы финансирования», предназначенные для поддержки конкретных инвестиционных проектов. Поддержкой проектов ГЧП занимаются также структуры Европейского банка реконструкции и развития (ЕБРР) и европейская группа Всемирного банка (в том числе известная Международная финансовая корпорация (IFC), специализирующаяся на поддержке частных инициатив).
В отдельных странах также действуют системы поддержки инициативных совместных проектов государства и частного бизнеса. Так, в Германии участники проектов могут рассчитывать на следующие инструменты поддержки со стороны федеральной власти: вспомогательное финансирование в форме субвенций, целевые дотации (гранты), механизмы переуступки требований и освобождения от ответственности.
В России постепенно осознается необходимость перехода от прямого управления, часто основанного на административном принуждении, к регулированию[18].
Какими задачами можно оправдать дальнейшее расширение масштабов присутствия государства на рынке инвестиций? По мнению специалистов Института международных экономических и политических исследований Российской академии наук, главным приоритетом выступает господдержка проектов с высоким мультипликативным потенциалом[19]. Это реальный путь не только снижения инфляционного давления на экономику нарастающих государственных инвестиционных расходов, но и диверсификации реального сектора. Однако для этого нужен точный и выверенный механизм отбора инвестиционных проектов с экономически обоснованными расчетами их эффективности и потенциала мультипликации деловой активности в экономике.
Ключевым требованием к указанному отбору выступает реализация проектов совместно с частным капиталом на принципах разделения рисков преимущественно за счет механизмов предоставления гарантий от некоммерческих рисков для инвесторов, а не за счет долевого софинансирования.
Несмотря на текущую ситуацию, очевидно, что российская экономика обладает определенным потенциалом ускорения экономического роста в первую очередь на основе накопленных финансовых ресурсов и более эффективного использования научно-технического, интеллектуального, кадрового и природного потенциала. Это дает уверенность в том, что государство сможет наиболее полно удовлетворять потребности населения, в том числе и делегированные им предпринимательским структурам (услуги ЖКХ, разнообразные дополнительные медицинские и образовательные услуги, инфраструктурные и иные услуги и производства).
Однако предпринимательские структуры не всегда осознают свою социальную ответственность перед обществом. Частный сектор не всегда (даже при наличии желания сотрудничать с государством) обладает достаточными финансовыми ресурсами для реализации современных услуг или инвестиционных проектов (и в первую очередь для участия в крупных общенациональных (общерегиональных) проектах).
Упомянутыми ресурсами могут располагать государство на федеральном уровне или крупный бизнес, а реализация социально значимых проектов или проектов по развитию городской инфраструктуры, как правило, осуществляется непосредственно на субфедеральном и местном уровнях. Именно на этих уровнях, наиболее тесно связанных с удовлетворением потребностей населения, из-за недостаточного объема бюджетных источников финансирования в первую очередь прибегают к привлечению средств негосударственного сектора для реализации значимых для регионов или городов инвестиционных проектов или поддержания на приемлемом уровне транспортной, городской или иной инфраструктуры.
В основном из-за необходимости решения социально значимых проблем или более полного развития инфраструктуры (городской, дорожной) при отсутствии достаточного объема финансовых ресурсов, необходимых производственных площадей и кадрового потенциала формируется тесная взаимосвязь между государством и предпринимательскими структурами. Таким образом, эффективность деятельности государства в определенной мере зависит от четкого осознания необходимости привлечения негосударственных структур к реализации совместных проектов.
2.2. Востребованность и направления совершенствования законодательно-нормативной базы по развитию государственно-частного партнерства
Для решения общенациональных задач деятельность государства должна быть сосредоточена на активизации необходимых институциональных преобразований и реализации общеэкономических проектов. Перечислим приоритетные направления деятельности государства, позволяющие обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, на ближайшие годы[20]:
• развитие форм ГЧП в социальной сфере для повышения уровня жизни населения;
• развитие финансовых рынков;
• создание среды для равной и добросовестной конкуренции;
• формирование рациональной интеграции в мировую экономику;
• повышение эффективности государственного управления и регулирования экономики;
• совершенствование налоговой системы и решение других общенациональных задач.
Практическая реализация партнерства государства и предпринимательских структур началась в регионах России в ЖКХ, сфере благоустройства, услуг и социального обслуживания. Это было вызвано следующими объективными причинами:
• недостатком бюджетных средств для строительства новых, более современных объектов ЖКХ, обеспечения ремонтно-восстановительных работ, проведения реконструкции этих объектов и других аналогичных работ;
• институциональным несовпадением собственника при выполнении гарантированных обязательств государства перед населением конкретного региона или населенного пункта (государственные обязательства перед населением и муниципальная собственность на объектах ЖКХ, интересы частного собственника и цены на услуги ЖКХ, оплачиваемые населением); • высокими рисками бизнеса при оказании коммунальных, жилищных, образовательных, медицинских или социальных услуг при отсутствии надлежаще оформленных государственных (муниципальных) гарантий и другими причинами.
Для государства (муниципальных образований) партнерство с предпринимательскими структурами – это способ привлечения частного капитала к финансированию собственности, которую государство (муниципальное образование) оставляет за собой, и управлению ею. Для предпринимательских же структур партнерство служит способом получения надежной прибыли за счет эксплуатации объектов государственной (муниципальной) собственности или оказания общественных услуг, закрепленных за государством (муниципальным образованием). Данную особенность необходимо и важно учитывать при развитии партнерских отношений на региональном уровне.
Для развития партнерства государства и предпринимательских структур существенно создание единого правового пространства, регулирующего вопросы развития ГЧП. Какими бы разнообразными ни были методы, средства и формы партнерства государства и предпринимательских структур, в первую очередь перед ним стоит задача наиболее максимально удовлетворить социально значимые потребности конечных пользователей (населения конкретных регионов). Такого рода потребности определяют государственные и муниципальные структуры на основе разработанной и принятой ими нормативной базы.
Объективная необходимость государственного регулирования рыночных отношений основывается на ограниченности возможностей рыночной экономики в производстве общественно необходимых товаров и услуг (национальная система образования, оборона государства, поддержание правопорядка и т.п.), в уменьшении негативных последствий деятельности отдельных предпринимателей, нарушающих установленные нормы осуществления предпринимательской деятельности.
В современных условиях развития российского общества доминирующее положение занимает государство, хотя объем государственного вмешательства в экономику и рыночные отношения – величина переменная, зависящая от многих факторов. Роль государства не только не снижается, но и в определенной мере возрастает, учитывая необходимость смены основных требований к хозяйствующим субъектам, изменения основной базы деятельности субъектов рынка, установления контроля за соблюдением всеми участниками интересов не только собственных, но и общественных.
Непоследовательность при разработке программ, стимулирующих развитие данных институтов, замедляет экономическое развитие страны, требуя совершенствования механизма государственного регулирования в сфере предпринимательской деятельности и создания более качественных партнерских отношений между государством и предпринимательскими структурами. С этой целью следует определить концепцию и факторы успешности ГЧП на современном этапе развития национальной экономики России. Чтобы партнерские отношения успешно работали, необходимо сочетание многих факторов, имеющих отношение как к представителям обеих сторон партнерства, так и к среде, в которой эти стороны взаимодействуют в процессе реализации конкретных форм ГЧП – концессии, контракта, аренды и т.д.
Следует отметить, что органы государственной или местной власти часто берут на себя инициативу по формированию нормативно-правовой базы и привлечению бизнеса к совместной реализации проектов по оказанию услуг населению, если это является экономически оправданным.
Предпринимательские структуры также должны проявлять инициативу, понимая социальную ответственность бизнеса перед обществом, поскольку государству необходимо наличие профессионально подготовленных, сильных в финансовом отношении, кредитоспособных партнеров. Бизнес в определенной мере можно стимулировать к этому посредством узаконенных привилегий (преференции, льготы и т.д.).
В свою очередь в рамках общей среды существенным фактором успешной реализации государственно-частного предпринимательства служит не только наличие предсказуемой и устойчивой конъюнктуры рынка, но и стабильная нормативная база, регулирующая разные направления партнерских отношений государства и предпринимательских структур.
К существенным недостаткам действующей системы раскрытия информации, требующим законодательного решения, относятся отсутствие «прозрачности» структуры собственности, сформированной в результате образования объекта ГЧП (прежде всего относительно реальных партнеров со стороны бизнеса), а также недостаточность транспарентности раскрываемой финансовой информации по аккумулированию средств партнеров, их расходованию и т.п., что, в свою очередь, связано с переходом российских компаний на составление финансовой отчетности в соответствии с международными стандартами финансовой отчетности (МСФО).
Необходимость «прозрачности» структуры собственности в условиях партнерства и вытекающих из этого аспектов исходит из того, что имущество, учитывая разнообразие форм ГЧП, находится в общей собственности с определением доли каждого собственника в праве собственности (долевая собственность) или без определения такой доли (совместная собственность), а Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ) в гл. 16 «Общая собственность» не уточняет, какие именно лица рассматриваются в качестве участников общей собственности[21]. Все это в некоторой степени может сдерживать развитие существующих и новых форм партнерства между государством и бизнесом, допускать неоднозначные трактовки тех или иных положений в контрактах ГЧП и т.п.
Кроме того, в российском законодательстве слабо и непоследовательно урегулированы вопросы использования инсайдерской информации, манипулирования финансовым рынком. Общеизвестно, что государственное регулирование[22] рынка ценных бумаг должно служить гарантом надежности и доходности рынка для отечественных и иностранных инвесторов (в том числе и для участников ГЧП), ограничивать спекулятивные тенденции в его развитии и направлять в русло поддержки хозяйства страны (в том числе и путем формирования ГЧП).
Однако на практике в полном объеме данная проблема не урегулирована. Необходимость развития законодательства в данной сфере тем более существенна, что одним из основных источников финансирования партнерства могут стать долговые обязательства – со стороны государства в виде гарантий, бюджетных кредитов и со стороны предпринимательских структур в виде корпоративных ценных бумаг, векселей и т.п.
Анализ текущего состояния и тенденций развития партнерских отношений в России позволяет сделать вывод о необходимости формирования более стройной и логичной системы организационно-правовых форм юридических лиц.
Следует выработать критерии к формам партнерства государства и бизнеса и установить к ним требования, обеспечивающие их прозрачность и подотчетность перед инвесторами, кредиторами, государством и обществом. Данный комплекс мер позволит усилить государственный и общественный контроль за наиболее значимыми субъектами ГЧП.
Необходимо комплексное стимулирование развития в рамках партнерства средних и малых форм субъектов хозяйствования, в том числе путем смягчения и упрощения требований в сфере корпоративного управления. Действующие механизмы не позволяют пока активно привлекать малый бизнес к участию в партнерствах.
При этом следует учесть, что в российском бизнесе преобладающей формой осуществления предпринимательской деятельности с использованием юридических лиц сегодня остается общество с ограниченной ответственностью (ООО), что обусловлено значительным сходством этой организационно-правовой формы с акционерными формами, но более мягким, хотя и менее прозрачным, режимом регулирования ООО.
Участие широкого круга инвесторов в финансировании акционерных обществ, являющихся участниками рассматриваемых партнерских отношений, и в управлении ими влечет установление повышенных законодательных требований к этому виду юридических лиц, включая сложную структуру управления субъектами партнерства и раскрытия информации. Вместе с тем, как показывает анализ текущей ситуации, задача создания системы дисперсной (распыленной) акционерной собственности, поставленная при осуществлении массовой приватизации, не была решена. Сейчас на долю 42 акционерных обществ [23], самых крупных по объему капитализации, приходится 98% общей стоимости компаний, котирующихся на организованных торговых площадках (в отличие от зарубежных стран Россия лишается одного из наиболее существенных источников финансирования инвестиционных проектов ГЧП).
Подавляющее большинство акционерных обществ, созданных в результате приватизации, по сути не являются публичными компаниями. Ни при создании, ни на протяжении всего времени существования они не осуществляли привлечение инвестиций посредством выпуска акций, а их ценные бумаги не обращаются на фондовом рынке.
Такая ситуация будет сказываться на обеспечении источниками финансирования проектов ГЧП со стороны бизнеса, а в целом отразится на активном развитии партнерства в России. Нагрузка, связанная с соблюдением повышенных законодательных требований к публичным компаниям, для таких предпринимательских структур порождает только дополнительные издержки, которые не компенсируются выгодами от привлечения инвестиций, что в определенной мере сдерживает возможности получения участниками партнерства дополнительных средств.
Таким образом, применительно к большинству компаний, приватизированных в форме открытых акционерных обществ, можно говорить о несоответствии правовой формы экономическому содержанию, а также о нежелательности привлечения таких структур (в рамках действующего законодательства) к участию в партнерских отношениях государства и бизнеса.
В свою очередь, форма закрытого акционерного общества (ЗАО) в существующем виде фактически дублирует форму общества с ограниченной ответственностью (ООО). Анализ показывает, что закрытые акционерные общества создаются, как правило, без целей последующего выхода на рынок ценных бумаг, т.е. без дальнейшей возможности привлечения разнообразных дополнительных ресурсов для финансирования объектов партнерства, хотя в первую очередь именно это ожидается от партнеров со стороны бизнеса. Кроме того, причиной преобразования ЗАО в ОАО выступает в большинстве случаев не намерение допустить акции к публичному обращению, а превышение установленной законом численности акционеров.
Сложившееся положение требует конкретизации и совершенствования существующего законодательства в целях того, чтобы государство могло привлекать к партнерству участников, которые способны мобилизовывать средства, умеют это делать и несут ответственность за свои обещания.
Вместе с тем такие действия необходимы для того, чтобы риск, принимаемый партнером из частного сектора, был для него приемлемым (эффективность правовой защиты частной собственности, надежность финансовых рынков, устойчивое финансовое положение подрядчика, прозрачность закупок и т.д.).
2.3. Возможности институциональных преобразований в связи с развитием государственно-частного партнерства
В России для достижения поставленных целей и устранения текущих и последующих недостатков развития ГЧП необходимы конкретные институциональные преобразования.
Сложившаяся экономическая ситуация в стране во многом обусловлена тем, что в системе исполнительных органов власти нет конкретной структурной единицы, в функции которой входила бы реализация государственных целей в области партнерства государства и предпринимательских структур.
Речь идет о возможном создании органа, способного отвечать за реализацию крупномасштабных проектов на долгосрочной основе в условиях партнерства государства и предпринимательских структур. Собственно контрольные и регулирующие функции в сфере ГЧП от имени государства могут осуществляться профильными министерствами и ведомствами либо специально уполномоченными органами. При этом государство может создавать специальные агентства для каждой отрасли экономики, в которой развиваются партнерства, главным образом концессии.
Конец ознакомительного фрагмента.