Государственное стратегическое управление. Глава 1. Основные направления развития теории государственного управления как методологической основы анализа существующей системы и направлений модернизации государственного стратегического управления в...

1.1. Значение управления для обеспечения эффективного развития социально-экономических систем

В современных условиях развития мировой экономики, характеризующейся нарастающими процессами глобализации, растущей конкуренцией между странами, регионами, ростом давления внешних факторов развития – с одной стороны, а также происходящей сменой вектора экономического роста, усилением неопределенности перспектив развития мировой экономики, значимость управления социально-экономическими процессами существенно возрастает.

Как показывает анализ эволюции государственного и внутрифирменного управления, смена управленческих парадигм происходила именно вследствие нарастания неадекватности составляющих их теорий, концепций, методов, инструментов происходящим переменам в мировой экономике.

«Именно управленческий ресурс как интегрально-интеллектуальный сегодня становится определяющим. Его неполное или искаженное использование ведет к стагнации общественного развития, является тормозом прогресса, несет дезорганизацию и неисчислимые беды национальной и личной безопасности граждан. В силу целого ряда причин этот ресурс общества (управленческий) пока заморожен, хотя наряду с “человеческим” он является определяющим. Раскрыть его – задача первостепенной значимости»¹.

Эволюция, логика, уроки и опыт развития мировых сложных социально-экономических систем подтверждает определяющую значимость управления для обеспечения высоких темпов их роста и эффективного, конкурентоспособного, опережающего развития. «Главным потенциалом страны в ее быстром развитии становится управленческий ресурс как интеллектуальное богатство. Поэтому проблема поиска эффективных путей и форм использования управленческого ресурса страны, общества, организации на сегодняшний день объективно выдвигается в число приоритетных и наиболее актуальных вопросов теории управления»².

В развитых странах накоплен богатый опыт государственного и внутрифирменного управления в условиях рыночной экономики, позволивший им в разной степени добиться существенных успехов в конкурентоспособном развитии. Однако происходившая на рубеже XX и ХХI веков трансформация экономики развитых стран, которая привела к финансово-экономическому кризису 2008–2009 годов, продолжающиеся стагнационные процессы в экономике, начавшееся впервые после длительного периода сокращения повторное углубление межрегионального неравенства свидетельствуют о необходимости поиска подходов к формированию новой парадигмы управления государствами и регионами.

Российская Федерация имеет значительный опыт государственного управления в условиях административно-командной системы, государственное управление как область научных исследований в условиях рыночной экономики стало быстро развиваться с начала 90-х годов ХХ века, однако поиск эффективной управленческой парадигмы на начальном этапе формирования рыночной экономики продолжается.

В большинстве развитых стран уже в 70-е годы начала формироваться тенденция к переходу к новой, более современной модели государственного управления, ориентированной на использование подходов, методов, инструментов и технологий, применяемых в бизнесе, в практике корпоративного управления, с учетом ценностно-ориентированного подхода, в то время как в российской практике государственного управления на федеральном и региональном уровнях все еще доминируют подходы, методы и инструменты, применявшиеся в период административно-командной системы экономики и не учитывающие особенности развития в условиях рынка, а новые подходы и методы внедряются бессистемно или еще существуют в качестве научных проработок.

Как показала мировая практика, наиболее эффективный, но сложный процесс научно обоснованного управления достижением организациями, регионами и государствами устойчивости и высокой эффективности развития на основе применения своих интеллектуальных управленческих ресурсов – стратегический менеджмент. Организации и государства, использующие более эффективные системы стратегического менеджмента, становятся лидерами, менее эффективные переходят на более низкие позиции, а неэффективные занимают положение аутсайдеров³.

В России стратегическое управление исторически является «ахиллесовой пятой» систем управления. Стратегические ошибки управления всегда приводили к неэффективности экономики и крупным социальным потрясениям.

Сегодня в России вновь повторяются ошибки прошлых периодов. Основной путь развития систем управления строится на основе массового прямого копирования и механической трансляции зарубежных методов и методик.

Между тем зарубежные методы далеко не совершенны и, как показал опыт многочисленных крупных стратегических российских просчетов, их применение также часто приводит к резкому ухудшению ситуации.

Следует обратить внимание и на резкий рост неустойчивости развития корпораций – лидеров западной экономики в последние десятилетия, которые, несмотря на использование методов западного стратегического менеджмента, не могут предотвратить внутренних кризисов и противостоять внешним угрозам⁴. Нарастают и процессы неустойчивости развития крупнейших развитых экономик мира.

«Без стратегии не может быть целенаправленного движения вперед, не могут быть целесообразно использованы ресурсы, накоплен потенциал. Без нее возможно только топтание на месте в соответствии с тактикой «латания дыр», что сегодня и происходит в России на общегосударственном и местном уровнях управления. Беда нашего управления (федерального, регионального и местного) состоит в том, что оно работает на «коротких программах», узкоутилитарных установках, без выделения стратегических приоритетов, выявления перспективных ресурсов развития и поэтапных мер решения постоянно возникающих проблем. Многие наши беды – результат кризиса управления, лишенного современного стратегического обеспечения, концептуальных проработок. Наше отставание в этой области гораздо больше, чем в научно-технической сфере»⁵.

«Суть менеджерской революции, осуществленной в развитых странах, состоит в том, что стратегическая власть перестала быть привилегией Центра, стала достоянием всех субъектов управления, гражданских институтов, социальных организаций, регионов, районов, городов, местных сообществ, отдельных фирм и промышленных предприятий. Появился многочисленный слой профессиональных управляющих – менеджеров, в своей практике широко использующих методы стратегического планирования и концептуального мышления, которые лежат в основе разработки и применения инновационных социально-экономических и политических технологий»⁶.

Возможны два варианта развития стратегического менеджмента в Российской Федерации⁷:

• теоретическая разработка собственных новых концепций и систем;

• прямое заимствование и копирование зарубежных методов и систем.

«Второй путь наиболее прост, но результаты при этом крайне недолговечны и незначительны, а те, кто идут по этому пути, попадают в прямую зависимость от лидеров, разрабатывающих новые методы управления. Нельзя стать лидером, не обеспечивая лидерства в методах и системах стратегического управления»⁸.

Барьером на пути стратегического процесса также является недостаточный уровень подготовки и дефицит знаний разработчиков стратегий и работников их внедряющих. Даже при наличии сильных мотивов дефицит знаний не дает возможности разрабатывать и внедрять успешные стратегии. Многие руководители ошибочно уверены в том, что их опыт заменяет им знания. Но в современной экономике только новые знания создают условия для разработки инновационных стратегий⁹.

В условиях глобальных и кардинальных социальных изменений управленческие стратегии развития невозможно создать исходя из традиционных общечеловеческих представлений и ценностей, стереотипов мышления. Они требуют выработки новых научных и мировоззренческих подходов, соответствующих не только современным реалиям, но и предполагаемым перспективам развития в третьем тысячелетии.

1.2. Организационно-методологическая схема исследования современного состояния и направлений модернизации государственного стратегического управления в России

Категориальный аппарат теории государственного управления чрезвычайно многообразен. Это обусловлено широким перечнем выполняемых государством функций, используемых методов, сфер экономики и общественной жизни, подлежащих государственному регулированию, теорий и концепций государственного управления и др. В силу этого необходимо составить системное представление об основных категориях и понятиях государственного управления в их взаимосвязи, раскрыть их сущность и содержание. На основе системного подхода можно выделить четыре крупных блока для исследования государственного управления: субъекты государственного управления, его методология, функции и объекты. В контексте рассмотрения структуры данных блоков можно раскрыть особенности государственного управления, место и содержание категорий государственного управления, обосновать необходимость реформ государственной власти как неотъемлемого этапа модернизации, внедрения управленческих инноваций в систему государственного управления. На наш взгляд, это позволяет системно рассмотреть основные теории, концепции, модели государственного (включая региональное) управления, основные подходы и парадигмы стратегического управления и особенности их применения на государственном уровне, особенности, подходы и показатели оценки эффективности государственного управления и т. д.

В России основными субъектами государственного управления являются: Президент и его аппарат; на федеральном уровне – законодательные (Федеральное собрание: Совет Федерации и Государственная дума), исполнительные (федеральные министерства, службы, агентства), судебные органы государственной власти; государственные организации; органы государственной власти субъектов Федерации. Кроме того, согласно Конституции РФ, «единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ»¹⁰.

Раскрывая второй блок – методологию государственного управления, необходимо сосредоточить внимание на его основных элементах: методологических принципах государственного управления, методах государственного управления, процессе (этапах) государственного управления, а также системе показателей.

Методы государственного управления традиционно делят на следующие группы: прямые и косвенные, а также административные и экономические. В зависимости от трактовок разные авторы относят те или иные методы к разным группам. В данной работе, как будет показано в одном из следующих разделов, к основным прямым административным методам отнесены следующие: разработка нормативно-правовых актов, лицензирование, квотирование, санкции и др. К группе прямых экономических методов принадлежат: антимонопольная политика, регулирование цен на некоторые виды товаров, установление МРОТ, налоговая политика и др. К косвенным экономическим методам, например, отнесены такие, как: государственное прогнозирование, индикативное планирование, целевое прогнозирование, денежно-кредитная, валютная, социальная, внешнеэкономическая политика и др.

Предпочтение определенным группам методов, а также особенности их реализации находятся в тесной взаимосвязи с концепцией государственного управления в той или иной стране в тот или иной период. Необходимо отметить, что важно не столько отнесение методов государственного управления к тем или иным группам, сколько использование современного инструментария, адекватного внешней и внутренней средам, а также реализуемой государственной политике.

Говоря о принципах государственного управления, необходимо отметить их многообразие. Мы в данной работе сосредоточим внимание на основных принципах с точки зрения модернизации государственного стратегического управления. К ним мы относим такие, как: принцип научной обоснованности и эффективности, принцип гибкости и адаптивности, принцип активного управления, принцип синергии и др.

Последовательность этапов процесса государственного стратегического управления зависит как от реализуемой модели государственного управления, так и от особенностей объекта управления. В общем виде могут быть выделены такие этапы, как: определение приоритетов, целей, задач государственного управления, обоснование потребности, необходимости в государственном вмешательстве, выбор форм и методов государственного управления, определение необходимых ресурсов, разработка прогнозов, планов, проектов реализации предполагаемых мероприятий, контроль, мониторинг, оценка эффективности, внесение корректировок и многое другое. Следует отметить особую важность процессного подхода в управлении и необходимость учета всех возможных последствий от принятых решений.

Разработка системы показателей государственного управления тесно связана с проблемой повышения эффективности государственного управления, которой в данной работе уделяется повышенное внимание. В целом саму систему показателей можно разделить на две группы: система показателей, используемых в процессе государственного планирования и контроля за ходом достижения плановых показателей, а также систему показателей оценки эффективности государственного управления. Ко второй группе относятся современные показатели и методики: бюджетирование, ориентированное на результат, система сбалансированных показателей, методика оценки эффективности государственного управления Всемирного банка и ряд других. Со здание сбалансированной, взаимосвязанной системы показателей, отражающей по возможности наиболее полно и достоверно все стороны развития социально-экономических систем, позволяющей оценить эффективность государственного управления, является одной из наиболее важных и сложных задач. Кроме того, расширение спектра методов эффективного управления является одним из приоритетных направлений перехода к современной концепции государственного управления.

Функции государственного управления чрезвычайно многообразны; среди основных, базовых, по аналогии с общим менеджментом, можно выделить государственное стратегическое планирование, государственный контроль, государственную организацию и ряд других, например функцию координации, стимулирования.

Особое внимание следует уделить функции государственного стратегического планирования. Это обусловлено несколькими причинами. Во-первых, современная концепция государственного управления связана с внедрением менеджериального подхода к государственному управлению, адаптации подходов и методов стратегического менеджмента. Она направлена на повышение эффективности государственного управления, предполагает использование достижений современного менеджмента на государственном уровне, внедрение управленческих инноваций в государственное управление, расширение перечня используемых методов, ориентацию на человека как на клиента и т. д. Реализация этой концепции предполагает, в том числе, проведение реформы системы органов государственной власти, наделение их новыми полномочиями и ответственностью и т. д. Результатом должна стать модернизация системы государственного управления. Поскольку стратегическое планирование является одной из основных функций стратегического менеджмента, необходимо проанализировать цепочку стратегический менеджмент – государственное стратегическое управление – государственное стратегическое планирование.

Во-вторых, современная ситуация в России в сфере государственного стратегического управления и планирования характеризуется нечеткостью, порой смешиванием основных понятий, что будет показано в одном из следующих разделов. Поэтому необходимо рассмотреть подходы и парадигмы стратегического менеджмента, реализуемые на государственном уровне, особенности государственного стратегического управления и планирования.

Также немаловажную роль играет государственный контроль. Он может подразделяться на политический и общественный, в зависимости от субъектов контроля и т. д. Он должен основываться на системе показателей, указанных выше.

Функция организации в государственном управлении призвана структурировать систему государственной власти, предполагает определение формы правления, административно-территориальное устройство, политический режим, определение полномочий, обязанностей, ответственности всех субъектов государственного управления, формы непосредственного и опосредованного участия в государственном управлении. Также особую роль функция организации играет при проведении административных реформ.

Объекты государственного управления – те, на кого (на что) направлено управленческое воздействие со стороны органов государственной власти. Их можно разделить на две большие группы: объекты общегосударственного управления и объекты государственного регионального управления. В свою очередь региональное управление делится на управление регионом со стороны федеральных властей (внешнее) и непосредственно региональное управление, осуществляемое органами государственной власти субъектов Федерации (внутреннее).

В контексте общегосударственного управления в работе рассматриваются модели государственного регулирования, концепции государственного управления, включая стратегическое управление и т. д. С точки зрения регионального управления внимание уделяется особенностям региональной политики, теориям регионального развития, теориям пространственного развития и т. д.

В целом система категорий и понятий государственного управления теоретико-методологических основ и перспективных направлений его модернизации представлена на рис. 1.

Основными категориями данной научно-исследовательской работы являются понятия «государственное регулирование» и «государственное управление». Несмотря на то, что определение роли государства занимало большую часть исследований разных экономических школ, само понятие так и не приобрело точный, устоявшийся смысл, в современной литературе до сих пор идут споры о точном определении этих терминов¹¹.

Рассматривая сущность и основные отличия понятий «государственное регулирование» и «государственное управление», выделим характерные черты современной консенсусной модели государственного управления (государственного менеджмента).

Так, регулирование – это направление развития, движение чего-либо с целью приведения в порядок, систему. Поэтому государственное регулирование трактуется как степень вмешательства государства в экономическую жизнь.

Наиболее общая трактовка государственного регулирования традиционно определяет его как «систему мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых государственными и общественными организациями в целях стабилизации, приспособления социально-экономической системы к изменяющимся условиям»¹².

Рис. 1.

Организационно-методологическая схема исследования процессов государственного управления

Государственное регулирование является достаточно широким понятием, поэтому целесообразно выделить его ключевые элементы. Можно обобщить, что государственное регулирование включает в себя¹³:

• регламентацию хозяйственной жизни, образующую законодательную основу для хозяйствующих субъектов, определяющую их права и обязанности, меру взаимной ответственности, в том числе введение запретов;

• формирование организационно-экономических структур, обеспечивающих контроль за соблюдением законодательных норм, а также обслуживающих хозяйственные отношения;

• разработку социально-экономической политики, определение и результативное применение механизмов ее реализации – собственно регулирование социально-экономических процессов.

Для обозначения роли государства в экономике используются разные термины: «государственное вмешательство в экономику», «государственное регулирование экономики», «государственная экономическая политика» и др.

Государственная (общественная) политика (Public Policy) – система целей, задач, принципов и приоритетов, программ и плановых мероприятий, разрабатываемых и реализуемых органами власти и общественными институтами. Она является целенаправленной деятельностью органов государственной власти, образующей политический курс (Policy), и одновременно продуктом политической системы и процессов (Politics).

В качестве субъектов регулирования выступают органы государственной власти, государственные организации, социальные институты, группы людей и отдельные индивиды, осуществляющие регулирующие воздействия – принимающие решения, организующие их реализацию.

Различают два вида субъектов государственного регулирования: непосредственный и главный. Непосредственными субъектами являются: а) на макроуровне – государство с присущими ему институтами – органами законодательной власти, президент и его аппарат, исполнительные органы власти – Правительство страны; б) на уровне субъектов РФ – соответствующие представительные и исполнительные органы власти. Главным субъектом является его многонациональный народ, выбирающий своих представителей в органы государственной власти.

Объектами регулирования являются все социальные институты, организации, группы людей и индивиды, испытывающие регулирующие воздействия, реагирующие на них в процессе своей непосредственной деятельности.

В различных источниках существуют разные подходы к определению понятия государственное управление. Например, государственное управление рассматривается как «система принятия политических и административных решений, которые проводятся в жизнь с помощью административно-государственного аппарата»¹⁴. Часто этот термин трактуется как «деятельность исполнительного органа по воздействию на объект управления для его перевода в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной власти»¹⁵.

Целесообразно принять за основу следующее определение государственного управления (Public Administration) – термин, обычно используемый для обозначения профессиональной деятельности государственных чиновников (обычно – неизбираемых) или всех видов деятельности, направленных на осуществление решений правительства.

Государственное управление (в терминах ООН) – процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации.

Таким образом, фактически под государственным управлением понимается управленческая деятельность государственных органов и должностных лиц. Государственное управление в идеале – рационально организованная структура, предназначенная для эффективной реализации государственной политики.

Определив понятия «государственное регулирование» и «государственное управление», необходимо остановиться на различиях в данных терминах. В первую очередь следует отметить существование различных подходов к выделению отличий в их формулировке.

Одна из распространенных точек зрения исследователей заключается в том, что государственное управление – более широкое понятие, чем государственное регулирование, и включает весь набор управленческих функций (целеполагание, анализ, прогнозирование, планирование, программирование, организацию, стимулирование, корректирование, учет, контроль). Из этого перечня к собственно регулированию в определенной мере относятся анализ, прогнозирование, стимулирование, корректирование, контроль¹⁶. Это подтверждает и распространенное отнесение регулирования к одной из функций управления. Соответственно можно сделать вывод о том, что государственное управление опирается на весь спектр методов, включая прямые административные и косвенные экономические, тогда как государственное регулирование оперирует косвенными, стимулирующими методами.

С другой стороны, объектами государственного регулирования являются, в том числе, и самостоятельные организации, хозяйствующие субъекты. Они принимают самостоятельные решения и со стороны государства могут испытывать скорее регулирующие воздействия, чем в полной мере управленческие.

Таким образом, представляется целесообразным вести речь не о том, какое из понятий более узкое или широкое, а определять сущность и основные элементы каждого из них, что и было сделано в начале главы.

1.3. Исследования российских и зарубежных ученых по проблемам современного состояния и направлений модернизации государственного стратегического управления

Для проведения анализа сложного социально-экономического процесса, каким является государственное стратегическое управление на федеральном и региональном уровнях, необходимо применение междисциплинарного подхода, предполагающего использование научных положений и методов исследования таких наук, как политология, социология, мировая экономика, государственное управление, общий менеджмент, стратегический менеджмент, теория организации, экономическая теория, новая институциональная экономическая теория, пространственная экономика, региональная экономика, региональная статистика, экономическая география и др.

Это обусловило необходимость использования работ российских и зарубежных ученых по теории и проблемам государственного управления, экономике общественного сектора, модернизации российской экономики, по экономической теории, новой институциональной экономической теории, теории отраслевых и региональных рынков, менеджменту и стратегическому менеджменту, теории организации, конкурентоспособности, стратегическому планированию, новым методам государственного и регионального управления, по пространственной и региональной экономике, политике и управлению.

Общетеоретические основы, структура и содержание основных категорий, трактовки понятий «государственное управление», а также методологии государственного управления исследуются в работах Б. А. Райзберга, В. Кириченко, А. И. Радченко, Г. В. Атаманчука, А. Н. Петрова, М. И. Кныша, В. И. Кушлина, Н. А. Волгина, Н. И. Глазунова, Т. Г. Морозовой, А. В. Пикулькина и многих других.

В числе основных разработчиков системы стратегического управления и планирования можно выделить И. Ансоффа¹⁷, М. Портера¹⁸, Д. Миллера, Й. Шумпетера, Р. Саймонса, Р. Акоффа¹⁹, Г. Саймона, М. Мескона²⁰, М. Альберта²¹, Ф Хедоури²², Г. Минцберга, А. Стрикленда²³, А. Томпсона²⁴ и др. Названные ученые рассматривают широкий круг вопросов, связанных с разработкой и реализацией стратегии развития организации в современных условиях. Ими заложены основные теоретические концепции стратегического управления, а также определены его ключевые составляющие.

Следует отметить, что много работ посвящено вопросам государственного стратегического планирования (например, исследования Б. Н. Кузыка, В. И. Кушлина, Ю. В. Яковца, А. Н. Митькина, Д. С. Шмерлинга, Б. А. Райзберга и пр.).

Отечественные ученые, такие как Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, Э. В. Афанасьев, В. Р. Веснин, О. С. Виханский²⁵, Г. Я. Гольдштейн, А. Л. Гапоненко²⁶, А. Т. Зуб²⁷, Ю. В. Кузнецов²⁸, А. Н. Лапин, В. Д. Марков²⁹, Ю. А. Маленков³⁰, А. И. Наумов³¹, Р. А. Фатхутдинов³² и др., раскрывают в своих работах актуальные проблемы формирования системы стратегического управления организацией в условиях современной России и ставят вопрос о необходимости стратегического управления на государственном и региональном уровнях.

Исследования в области регионального стратегического управления проведены Д. С. Львовым³³, А. Г. Гранбергом³⁴, М. Э. Дмитриевым³⁵, Б. С. Жихаревичем³⁶, Д. Ю. Лапыгиным³⁷, Т. Б. Ивановой³⁸, О. В. Коломийченко³⁹, В. Е. Рохчиным⁴⁰, И. А. Ковалевой⁴¹, А. Швецовым⁴², Л. С. Шеховцовой⁴³, И. И. Токаренко⁴⁴, А. С. Поповой⁴⁵, Л. В. Перцовым⁴⁶, О. М. Роем⁴⁷, А. Ю. Селиным⁴⁸ и другими учеными. Исследования состояния аналитических работ, осуществляемых в ходе стратегического управления развитием российских регионов, провели О. В. Коломийченко, В. Е. Рохчин, М. Ю. Махотаева. В развитие инструментальной части регионального стратегического планирования внесли большой вклад А. Г. Гранберг⁴⁹, В. Е. Селиверстов⁵⁰, В. И. Суслов, С. А. Суспицын и др.

Значительный вклад в разработку теории стратегического регионального управления внесли известные отечественные ученые Л. И. Абалкин, А. Г. Аганбегян, О. Т. Богомолов, П. Г. Бунич, А. Г. Гранберг, Т. И. Заславская, В. В. Ивантер, Л. В. Канторович, В. В. Кулешов, Д. С. Львов, Л. Э. Лимонов, Б. С. Жихаревич, В. Л. Макаров, В. А. Мартынов. Отметим также работы Р. А. Фатхутдинова, который рекомендует применять для повышения качества и эффективности стратегических решений 20 научных подходов: «системный, логический, воспроизводственно-эволюционный, инновационный, комплексный, глобальный, интеграционный, виртуальный, стандартизационный, маркетинговый, эксклюзивный, функциональный, процессный, структурный, ситуационный (вариантный), нормативный, оптимизационный, директивный (административный), поведенческий, деловой»⁵¹. Чем дороже объект, указывает автор, «тем больше должны быть количество применяемых научных подходов и глубина их проработки»⁵².

Многие авторы делают попытки применить концепции менеджмента к государственному и региональному стратегическому управлению. Так, вопросы управления по результатам в системе государственного стратегического управления исследовали Я. Д. Кларк⁵³, Г. Суэйн⁵⁴, Р. С. Каплан⁵⁵, Д. П. Нортон, Е. И. Добролюбова⁵⁶, А. М. Лавров⁵⁷, К. Б. Малков⁵⁸, С. М. Шапигузов⁵⁹, А. К. Синягин⁶⁰, А. И. Сотов⁶¹, А. Пири⁶² и др.

Проблемы развития концепции государственного менеджмента и возможности ее применения в России рассматриваются в трудах ученых Института государственного и муниципального управления НИУ «Высшая школа экономики» И. Н. Барцица, Г. Л. Купряшина, Д. Б. Цыганкова, Н. Н. Клища и др.

Среди иностранных ученых, разрабатывающих вопросы модернизации государственного управления в разных странах, можно особо выделить Н. Парисона, главного специалиста Всемирного банка по вопросам государственного управления, исследования которого посвящены, в том числе, реформам государственной власти в России. Также представляют интерес иностранные источники по данной проблематике, авторами которых являются A. Харбергер и Д. Гвартни и др.

В последние годы уделяется внимание анализу применения методов, разработанных для внутрифирменного управления, в государственном управлении. Достаточно широкое распространение в научной литературе получило обсуждение проблем внедрения механизмов управления по результатам в деятельность органов государственной власти. В частности, в работах Е. И. Добролюбовой, М. Г. Решетникова, Н. В. Агеевой и др. рассматриваются вопросы результативности внедрения управления по результатам, особенности организации планирования системы оценки эффективности и результативности деятельности, возможности и ограничения автоматизации процессов и процедур управления по результатам.

Специфика проблем и технологий управления по результатам при исполнении полномочий органов власти рассматривается в исследованиях А. В. Клименко, Е. В. Берездивиной, Н. Д. Балашова, В. Н. Южакова.

О. В. Александров в своих исследованиях выделяет целый ряд вопросов, связанных с особенностями анализа проблем управления по результатам по уровням ответственности. Этим же вопросам посвящены также работы Е. В. Берездивиной, Н. В. Агеева, В. Н. Южакова и др.

Однако данные исследования показывают, что в настоящий момент внедрение управления по результатам сталкивается с целым рядом проблем, не всегда простое копирование зарубежного опыта приводит к росту эффективности государственного управления. Поэтому одним из направлений дальнейших исследований может стать анализ влияния российской специфики и путей решения возникающих проблем, основные из которых будут описаны ниже.

Проблемам применения бенчмаркинга к государственному стратегическому управлению посвящены работы Н. М. Гусева⁶³, Г. Б. Медведева⁶⁴, В. Ф. Елисеенко⁶⁵, К. И. Головщинского⁶⁶, А. Л. Гапоненко⁶⁷, М. Х. Мора⁶⁸ и др.

В сфере государственного и регионального стратегического управления в России накоплен некоторый теоретический и практический задел, который подкреплен рядом монографий, статей в ведущих экономических журналах и диссертационных работах по данной проблеме. Однако часто публикации лишены системности; преобладают работы описательного характера по опыту разработки того или иного стратегического документа; существует широкий разброс в понятийном аппарате; не решены многие концептуальные вопросы. Все это обусловило необходимость нового комплексного и системного исследования в области государственного и регионального стратегического управления.

Теории модернизации появились в середине XX века в различных направлениях общественной жизни. Экономические аспекты модернизации нашли отражение в трудах М. Вебера, Э. Дюркгейма, О. Конта, А. Тойнби, А. Тоффлера, Ш. Эйзенштадта и др. У. Бек, Э. Гидденс, Р. Инглхарт, М. Леви, Г. Мюрдаль, Т. Парсонс, Ф. Перу, П. Розештейн-Родан, А. Турен, Э. Хаген, П. Штомпк создали научные труды, которые содержат исследование причин и последствий догоняющего и зависимого развития стран, а также анализ концепций нео– и постмодернизации.

Подробная характеристика этапов эволюции и уровней модернизации российской экономики дана Е. Т. Гайдаром, Г. Б. Клейнером, Ю. В. Латовым, В. Л. Макаровым, Е. Г. Ясиным и др.

В научных исследованиях авторами раскрываются различные аспекты модернизации. Так, вопросы институционализации процессов модернизации поднимают в своих трудах следующие исследователи: Дж. Бьюкенен, А. А. Аузан, Д. С. Львов, Д. Норт, Р. М. Нуреев, В. Полтерович⁶⁹, В. Радаев, А. Г. Барабашев⁷⁰, А. В. Клименко⁷¹, В. Л. Тамбовцев, А. Е. Шаститко и др.; вопросы экономической эволюции и технологического прогресса раскрывают С. Ю. Глазьев, Н. Д. Кондратьев, С. Кузнец, Р. Солоу, Д. Форрестер, Ю. В. Яковец и др.; проблемы инновационного и конкурентного развития исследовали П. Друкер, Дж. М. Кларк, М. Портер, Дж. Стиглер, Г. Хэмел, Й. Шумпетер и др.

В последние годы появился ряд работ, в которых рассматриваются современные проблемы модернизации российской экономики, разработаны концепции модернизации; их авторами являются Л. И. Абалкин, А. Аганбегян, А. И. Амосов, Е. Ш. Гонтмахер, В. А. Мау, В. М. Полтерович, В. В. Попов, В. Т. Рязанов, А. Я. Рубинштейн, Л. С. Шеховцева, К. А. Юдаева и др.

На существование в Российской Федерации проблем, связанных с функционированием институтов стратегического управления, включая публичные институты, обращено внимание в научных докладах института экономики РАН: «В Российской Федерации практикуется келейное принятие стратегически важных решений. В регламенте работы российских законодательных органов не предусмотрено публичное обсуждение долгосрочных проектов и программ. Нет закона или хотя бы служебного норматива о процедуре публичного обсуждения бюджета и его распределения для реализации национальных проектов и целевых программ, имеющих важное социальное и экономическое значение. На перспективу ставится задача восстановления Россией статуса мировой экономической державы. Эта задача невыполнима при нынешней степени отставания в развитии публичных институтов стратегического планирования и управления»⁷².

В монографии, написанной учеными Института экономики РАН⁷³, даны рекомендации по разработке стратегических направлений развития России. В разделе, посвященном организационным ресурсам экономического роста, основное внимание уделено механизму и функциям государственного управления: «Для осуществления радикальных перемен в обществе, решительных экономических преобразований в России необходима адекватная им система управления». В работе особо отмечено, что в большинстве развитых стран проводимые в настоящее время реформы государственного управления направлены на переоценку роли и сфер ответственности министерств и других органов власти, устранение конфликтов интересов, формирование правил, обеспечивающих прозрачность законотворчества и движения активов государства, а также на улучшение судебной системы, развитие и повышение роли местных органов власти, на борьбу с коррупцией и т. д. Рекомендации, данные в монографии, несмотря на то что она написана в 2004 году, в начале осуществления в России административной реформы, актуальны и для настоящего времени: «Эта система должна быть направлена на преодоление следующих недостатков организации и деятельности исполнительной власти:

• низкой исполнительской дисциплины;

• нежелания брать ответственность на себя;

• усложненной процедуры согласования;

• невысокой квалификации кадров.

Главная трудность в стимулировании высокоэффективного управленческого труда состоит в том, что уровень его оплаты никоим образом не связан с результатами. До настоящего времени не было серьезной попытки увязать оплату труда федеральных чиновников с эффективностью труда. В результате: а) увеличивается количество федеральных органов исполнительной власти; б) растет число руководящих должностей; в) увеличивается количество структурных подразделений – департаментов, управлений, отделов в министерствах и ведомствах. Переход от планово-административной к рыночной экономике привел к увеличению числа министерств и ведомств почти в 2 раза. Принципиально важно обеспечить научный подход к созданию эффективной системы управления»⁷⁴. Основная цель административной реформы – повышение качества работы государственного аппарата, сокращение административных барьеров и снижение уровня коррупции – не достигнута и до настоящего времени.

В работе заведующего отделом Высшей школы международного бизнеса АНХ при Правительстве РФ, профессора Российской экономической школы В. В. Попова критически анализируются достижения и провалы развивающихся стран в соответствующих сферах экономической политики, обобщается мировой опыт, предлагаются рецепты решения неотложных проблем экономического и социального развития⁷⁵. Исследование построено на анализе национальных стратегий развития, изложенных в разработках ООН⁷⁶. При помощи межстрановых расчетов на основе использования эконометрических моделей автор делает вывод, что в развивающихся странах и переходных экономиках успешность реформ (измеряемая динамикой макропоказателей) далеко не в первую очередь зависит от степени либеральности экономической политики и демократичности политического режима, ключевую роль играет качество государственных и общественных институтов. Заслуживает также внимания вывод о том, что «успех догоняющего развития всегда был связан с активным участием государства».

Одна из недавних концепций модернизации экономики, заслуживающая внимания, – концепция В. М. Полтеровича «Система интерактивного управления ростом», которая включает обоснование таких мер стратегического регулирования, как⁷⁷:

• заимствование западных технологий (не всегда передовых);

• увеличение абсорбционной способности страны;

• сбалансированная политика открытости России;

• самоограничение элиты и меры налоговой политики;

• создание и поддержка проектов, а не фирм (система интерактивного управления ростом).

«Создание системы интерактивного управления ростом» – СИУР, включает три компонента:

• национальную инновационную систему,

• координацию экономической политики;

• интерактивное планирование.

В соответствии с концепцией автора «СИУР – это система институтов, обеспечивающих взаимодействие между государством, бизнесом и обществом с целью осуществления широкомасштабных проектов модернизации производства и развития территорий»⁷⁸.

Интерактивное планирование, одна из основных составляющих концепции, основано на следующих четырех базовых принципах⁷⁹.

Во-первых, планы развития формируются на основе проектов модернизации секторов и регионов, разрабатываемых в процессе диалога федеральных и региональных администраций, ассоциаций бизнеса и представителей гражданского общества.

Во-вторых, процесс планирования является непрерывным, «скользящим», так что к началу каждого года разрабатывается система взаимоувязанных долгосрочных, среднесрочных и краткосрочных планов. Это важный момент, поскольку в России уже несколько лет существует повальная мода на разного рода долгосрочные стратегии и концепции, однако средне– и краткосрочным планированием никто всерьез не занимается. «Долгосрочные программы без пятилетних и годовых становятся набором благих пожеланий, не обеспеченных ресурсами, не согласованных с бизнесом, – отмечает Виктор Полтерович. – Отраслевые стратегии слабо связаны с региональными разработками и с федеральной политикой, не сопровождаются серьезными расчетами, не подкреплены конкретными проектами и в результате не реализуются».

В-третьих, выполнение планов достигается не за счет административного принуждения, а за счет рыночных стимулов и в рамках рыночных механизмов.

В-четвертых, государство вместе с бизнесом участвует не только в отборе и реализации проектов, но и в их инициации. Для этого предлагается, в частности, создать Федеральное агентство по интерактивному планированию, деятельность которого должна опираться, с одной стороны, на региональные агентства по планированию, а с другой – на систему экспертных комиссий, включающих представителей администрации, профсоюзов, ассоциаций потребителей и отраслевых ассоциаций бизнеса. «Возможны два пути формирования системы интерактивного управления ростом, – подчеркивает Виктор Полтерович. – Путь сверху основан на принятии соответствующих федеральных законов. Путь снизу мыслится как создание региональных агентств развития с последующим формированием Федерального агентства. Второй путь, видимо, более реалистичен и менее рискован»⁸⁰.

Ключевым документом, заслуживающим особого внимания и учета при проведении дальнейших исследований, является Концепция «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика». Это связано с тем, что основное внимание при анализе концепций социально-экономического развития России должно быть уделено действующей государственной концепции долгосрочного развития экономики России до 2020 года, которая является официальным документом и ориентиром для принятия долгосрочных стратегических решений и в отличие от ряда других концепций содержит и раздел о совершенствовании государственного управления.

Документ является промежуточным докладом, где подведены итоги работы экспертной группы по актуальным вопросам социально-экономической стратегии развития России до 2020 года, в которую входили ведущие ученые Высшей школы экономики и Академии народного хозяйства. В докладе «Стратегия-2020: Новая модель роста – новая социальная политика»⁸¹ рассмотрены многие актуальные направления модернизации экономики и социальной сферы России, включая государственное управление. Однако о необходимости стратегической направленности управления в проекте Концепции 2020 не говорится.

На основе анализа разработок по комплексной модернизации социально-экономического развития России можно констатировать, что сегодня существует целый ряд различных подходов к проблеме модернизации социально-экономического развития России, включая проблемы модернизации государственного регулирования и управления и его отдельных составляющих – политик в области промышленности, инноваций, социальной сферы и т. д. Доминирующими подходами к разработке стратегии модернизации являются: «институциональная модернизация» и «проектный подход», также ведутся дискуссии о применении концепции «догоняющего развития» или концепции «развития на технологической границе». В работах приводятся достоинства и недостатки тех или иных подходов, но единой концепции модернизации, учитывающей специфику современного состояния государственного стратегического управления в России, до сих пор выработано не было.

Основным недостатком существующих разработок по модернизации социально-экономического развития России является отсутствие указаний на необходимость использования методов и инструментов стратегического управления, в то время как многие из выдвигаемых в них целей и задач не могут быть достигнуты без применения принципов стратегического управления, разработки взаимосвязанных стратегических планов, а также мероприятий по их реализации.

На основе проведенного анализа исследований в области государственного управления и смежных наук можно сделать следующие выводы.

1. Концепция стратегического управления в настоящее время разработана для управления организациями, причем преимущественно для корпораций.

2. В работах зарубежных и российских ученых уделено большое внимание анализу «концепции государственного менеджмента» и проблемам ее реализации на практике, однако системные разработки по применению технологии стратегического менеджмента к государственному стратегическому управлению отсутствуют.

3. В рассмотренных работах содержатся важные теоретико-методологические, методические и практические разработки, связанные с совершенствованием государственного управления, включая управление регионами, которые необходимо использовать при формировании концепции государственного стратегического управления. При этом в них не нашли в достаточной степени отражения вопросы, связанные со стратегическими подходами к управлению государством и регионами, и практически отсутствуют комплексные исследования, рассматривающие всю систему методов, подходов, стратегий модернизации государственного стратегического управления, что обусловливает необходимость проведения системных исследований в области стратегии модернизации управления в целом, в том числе в Российской Федерации, как на уровне национальной экономики, так и отдельных регионов.

1.4. Этапы формирования теоретико-методологической основы государственного управления

Достижения науки государственного управления, включающие многие подходы и концепции (структурно-системные, неоинституционалистские, кибернетические, менеджериальные, сетевые, синергетические, постмодернистские и др.), разрабатывались и исследуются сегодня учеными многих дисциплинарных направлений⁸². Истории развития управленческой мысли посвящено много научных работ. На основе анализа исследований по истории управления можно выделить четыре основных этапа формирования теоретико-методологических основ государственного управления:

• 1-й этап – последние десятилетия XIX – начало ХХ века;

• 2-й этап – с 1910 по 1950 год;

• 3-й этап – с начала 50-х годов до конца ХХ века;

• 4-й этап – с начала XXI века до настоящего времени.

Каждый этап отличался существованием доминирующих подходов к проблемам государственного управления, существованием господствующих теорий, концепций, существованием национальных школ управления. Сущность и содержание каждого этапа управления представлены в табл. 1.

Анализируя подходы, теории и концепции государственного управления, можно отметить существенное влияние на их содержание и стремление использовать наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями. Опережающее развитие корпоративного управления всегда оказывало влияние на эволюцию управленческой мысли и, как следствие, формирование моделей государственного управления.

Таблица 1

Этапы формирования теоретико-методологической основы государственного управления⁸³

Это можно проследить, анализируя последовательность развития теорий государственного управления и основные характеристики научных школ менеджмента, представленные в табл. 2.

Таблица 2

Эволюция научных школ менеджмента и моделей управления⁸⁴

На основе анализа истории развития управленческой мысли можно сделать вывод, что со сменой условий развития экономики происходит и смена управленческих парадигм, отличающихся теориями, концепциями, подходами. Доминирующими подходами, характерными как для государственного, так и для внутрифирменного управления, являлись: административный, менеджериальный, институциональный, конкурентный.

В соответствии с доминирующими подходами в государственном управлении можно констатировать, что в течение XX века происходила последовательная смена управленческих парадигм, которые можно предварительно определить по содержанию доминирующих подходов как административную, управленческую (менеджериальный подход), институциональную, конкурентную. В странах с разным уровнем социально-экономического развития эти парадигмы доминировали в разные периоды, в разной последовательности.

Учитывая тенденции развития государственного и внутрифирменного управления в современный период, особенности развития мировой экономики, можно предположить, что доминирующей парадигмой развития управления в странах мира станет стратегическая. Теория стратегического внутрифирменного управления (стратегического менеджмента) является ключевой, объясняющей и предсказывающей перспективы развития фирм в условиях рыночной экономики, имеет более чем 40-летнюю историю и динамично развивается, в то время как теория стратегического государственного управления находится только в стадии формирования, поиска основных принципов, закономерностей, подходов, методов управления.

1.5. Развитие теорий и концепций государственного управления

В настоящее время выделяют два конкурирующих подхода к организации государства: централизованный (A State-Centric Approach) и децентрализованный (A Decentered Theory of Governance или Decentering Governance), лежащие в основе двух конкурирующих парадигм управления: бюрократической и менеджериальной⁸⁵.

Долгое время наилучшим способом организации управления считалась модель «рациональной бюрократии» М. Вебера, который в начале ХХ века обосновал модель идеальной формы административной организации. По мнению ученого, бюрократическая организация в плане точности, постоянства, надежности превосходит другие формы построения управляющей системы. Однако в конце 70-х – начале 80-х годов ХХ века в зарубежных странах наблюдались активные реформы системы государственного администрирования (от стран Юго-Восточной Азии до Американского континента). Они различаются как по типу политической системы, так и по уровню развития. Эти преобразования продолжаются до сих пор и преследуют масштабные цели: правительства в ходе реформ заново определяют роль и задачи государства, его отношения с гражданами и общественными институтами. Их основой служат соответственно бюрократическая и менеджериальная парадигмы в управлении. Основные существовавшие концепции государственного управления и их содержание проанализированы в табл. 3.

Таблица 3

Эволюция концепций и содержание проводимых реформ государственного управления в XX–XXI веках⁸⁶

Несмотря на наличие множества сторонников бюрократической парадигмы, в последнее время в сферу государственного управления все больше проникают идеи предпринимательского менеджмента. Они основаны на методах управления частных компаний (например, реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях – периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач, «новая отчетность», изменения в оценке деятельности и т. д.).

Государственное администрирование (Public Administration) уступает место государственному менеджменту (Public Management). Соответственно, бюрократизм в теории (но не на практике) отступает на второй план. Обычно менеджериализм авторы определяют как совокупность следующих компонентов.⁹⁰

1. Ориентация на клиента, включая расширение зоны ответственности государственных учреждений за счет новых сфер потребностей граждан, не входивших ранее в зону ответственности государства. Государственные организации проводят основные операции, чтобы удовлетворять нужды клиентов. Они используют динамику рынка, то есть конкуренцию и выбор клиента, чтобы создать стимул для сотрудников думать прежде всего о клиенте.

2. Рыночная оценка эффективности деятельности государственных структур, когда оценивается достижение результатов, а не соблюдение требований. Они модернизируют бюджет, персонал, систему поставок, давая организациям свободу выполнять свои задачи; переориентируют системы контроля таким образом, чтобы направить их на выявление и решение проблем; удаляют препятствующие инновациям положения; отменяют регулирование тех организаций, которые материально зависят от них, такие как низшие уровни государственного управления. Персональная ответственность за качество работы устанавливается через оценку результатов деятельности современными методами.

3. Приватизация многих направлений деятельности государственных агентств, когда государственные функции передаются частным организациям, обычно по контракту. На протяжении последнего десятилетия некоторые страны испытывали определенные трудности при внедрении методов приватизации государственных услуг, когда частная монополия могла стать даже хуже, чем государственная. Тем не менее это неотъемлемый элемент повышения эффективности государственного управления и перехода к новой модели.

4. Децентрализация управления, что выражается в активизации деятельности местных органов, а также в повышении масштабов использования потенциала негосударственных институтов для обеспечения выполнения целей государственной политики. Кроме того, повышается власть, расширяются полномочия, чтобы они принимали собственные решения и разрешали больше возникающих у них проблем. Сокращая штат и наделяя сотрудников низового уровня полномочиями, государственный менеджмент повышает ответственность за достижение результатов.

5. Расширение спектра методов, которые могут применяться для эффективного управления. Благодаря этой концепции в практике государственного управления появился такой инструмент менеджмента, как стратегическое планирование. В 70–80-е годы прошлого века в государственном управлении стали использоваться такие методы как политический анализ, программы решения приоритетных задач, контроль за исполнением отчетности, финансовое управление и электронная обработка данных, то есть методы частного сектора, направленные на сокращение издержек и контроль за расходами.

6. Повышение прозрачности бюджетов с привязкой затрат к результатам деятельности, а не к используемым ресурсам. Результаты при этом должны быть представлены в виде количественных показателей эффективности и производительности.

Государственный менеджмент сфокусирован на улучшении организационной эффективности, что включает следующее:

• поддержку дискуссий по обоснованию необходимости и эффективности программ и целей между соответствующими органами государственной власти, перед которыми они отчитываются;

• сравнение в процессе внедрения новых механизмов для их оптимальной эффективности;

• обеспечение информации для мониторинга и оценки эффективности и рациональности действий государственных организаций и их программ;

• изучение затрат и результатов на основе четко определенных бюджетных средств и ожидаемых результатов действий организации (бюджетирование по результатам);

• сравнение эффективности близких по характеру деятельности организаций или подобных действий в разных организациях и идентификации тех видов деятельности, где можно добиться улучшений.

В рамках концепции менеджериализма в государственное управление проникают методы управления, выработанные в частном бизнесе. К ним следует отнести рассмотрение деятельности государства как процесса оказания услуг населению, освоение в государственном управлении таких новых для него областей, как территориальный маркетинг (маркетинг земли, маркетинг жилья, маркетинг зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристический маркетинг), инновативность, командные технологии менеджмента, измерение достижений (performance management), реинжиниринг бизнес-процессов в государственных учреждениях (периодический пересмотр функций и устоявшихся способов решения задач), «новая отчетность». Менеджериальные методы основываются на децентрализации и делегировании ответственности независимым агентам.

Причина успеха в развитии практики менеджмента заключается в том, что прогресс управления экономическими организациями стимулировался выгодами, которые получали от усовершенствований предприниматели, собственники и менеджеры. В отличие от частного сектора, в сфере государственного управления интересы общества, в целях которого осуществляется управление, и государственных служащих не совпадают. Как правило, чиновники и служащие должны бескорыстно трудиться на благо общества, результат их усилий не способствует улучшению их личного благосостояния, что является непосредственной целью коммерческих организаций. Поэтому и технологии управления здесь развиваются более медленными темпами. Коммерческий сектор почти всегда проявляет большую активность, чем общественный. Преимущество государственного управления заключается в возможности заимствования и адаптации подходов, методов менеджмента, стратегического менеджмента для управления государством на федеральном и региональном уровнях, что позволяет сократить срок развития этого процесса.

1.6. Междисциплинарный методологический подход и теоретические предпосылки совершенствования регионального управления

Любой социально-экономический процесс происходит в пределах определенного пространства, определенной территории. Каждая территория имеет свои особенности: определенную обеспеченность ресурсами, особенности исторического развития, определенный уровень социально-экономического развития. Развитие страны, национальной экономики является результатом развития составляющих страну территорий, результатом развития каждого социально-экономического процесса, происходящего в пределах территории. Поэтому, чтобы эффективно развивать национальную экономику, свести к минимуму последствия неизбежных в условиях рыночной экономики финансовых, экономических кризисов, необходимо не только регулировать макроэкономические параметры ее развития, но и обеспечивать эффективную пространственную, региональную политику, учитывать особенности развития территорий.

При разработке концепций регионального управления необходимо особое внимание уделить междисциплинарным исследованиям – достижениям комплекса наук, которые занимаются проблемами исследования экономики, пространства, управления (рис. 2).

Важнейшими категориями государственного управления на региональном уровне являются: мезоэкономика⁹¹, регион, региональное управление, региональная политика, закономерности, принципы, факторы регионального социально-экономического развития, региональные стратегии, управление региональными рисками, тип региона по уровню социально-экономического развития, интегрированный мезоэкономический комплекс и др.

Система методологических и организационных основ развития регионов и формирования региональной структуры хозяйства, показывающая взаимосвязь между важнейшими категориями регионального развития, представлена на рис. 3.

Теоретико-методологическую основу регионального стратегического управления составляют: классические теории размещения; классические и неоклассические экономические теории; теории международной торговли; пространственной организации хозяйства; теории регионального роста и концепции инновационного развития; теории и концепции кластерного развития, исследованные учеными начиная с первой половины XIX века (табл. 4).

Рис. 2. Междисциплинарные связи при формировании теоретико-методологических подходов исследования регионального управления

Важное значение для разработки региональных стратегий имеет концепция интегрированных мезоэкономических комплексов. В последние годы с учетом особенностей развития экономики, усложнения экономических взаимосвязей, в условиях глобализации, по мнению ряда авторов, «…традиционные подходы к изучению экономики как совокупности отраслей (отраслевой подход) и регионов (региональная экономика) в условиях глобализации становятся практически невозможными, и чем выше степень глобализации мировой экономики, тем больше отрасли и регионы преобразуются в мезоэкономические комплексы»⁹³.

Основываясь на наиболее распространенном в настоящее время определении мезоэкономики⁹⁴, можно выделить понятие «интегрированная мезоэкономическая структура» и дать ему определение.

Рис. 3. Система методологических и организационных основ развития регионов и формирования региональной структуры хозяйства

Интегрированная мезоэкономическая структура – совокупность взаимосвязанных элементов отраслевой, межотраслевой и территориальной принадлежности, характеризующихся определенными пропорциями, взаимосвязями и участвующими в определенных видах воспроизводственной деятельности.

От эффективного развития мезоэкономических структур и составляющих их элементов, их рационального взаимодействия все в большей степени зависит успешность развития национальной экономики любой страны, ее экономический рост и глобальная конкурентоспособность. Развитие интегрированных мезоэкономических структур связано с особенностями регулирования крупного бизнеса и будет оказывать возрастающее влияние на экономику регионов. В региональных стратегиях должны быть разработаны методы оценки перспектив развития крупного бизнеса на основе использования методов теории стратегического менеджмента (метод Бостонской консалтинговой группы, SWOT-анализ и др.). Примеры использования метода Бостонской консалтинговой группы для анализа отраслевой структуры крупного бизнеса России представлены на рис. 4 и 5.

Таблица 4

Теоретико-методологическая база совершенствования регионального управления⁹²

Показатели концентрации крупного бизнеса на основе расчета децильного распределения объема реализации продукции по 400 крупнейшим российским компаниям, а также децильного коэффициента дифференциации в 2010 году приведены в табл. 5 и 6 и на рис. 6.

Основной задачей переходного к рыночной экономике периода в Российской Федерации было обеспечение политической, макроэкономической и микроэкономической стабилизации. Именно эти задачи были основными, и определенные успехи в их выполнении обусловили выход на приемлемые макроэкономические параметры развития российской экономики, обеспечили достаточно устойчивый экономический рост, который наблюдался в течение последних лет. Уделялось также внимание развитию и совершенствованию мезоэкономических структур:

Концепция взаимодействия кластера и цепочки добавления стоимости были приняты законы по регулированию развития холдингов, финансово-промышленных групп, особых экономических зон разного типа, развитию регионов с разным уровнем социально-экономического развития. Однако в отличие от развитых стран, где мезоэкономические структуры и составляющие их элементы четко определены, достаточно стабильны, характеризуются устойчивыми пропорциями и взаимосвязями и изменяются под влиянием современных факторов развития мировой экономики (глобализации, информатизации, экологизации и т. д.), мезоэкономическая составляющая экономики развивающихся стран, стран с переходной экономикой, в том числе и Российской Федерации, находится на этапе становления. Именно эффективное управление мезоэкономическими структурами и их адекватное развитие в ближайшие годы будут оказывать возрастающее влияние на макроэкономическую динамику и могут стать важнейшими факторами роста российской экономики в послекризисный период.

Рис. 4. Анализ отраслевой структуры промышленности крупного бизнеса России в 2010 году по методу Бостонской консалтинговой группы (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»⁹⁵)

Рис. 5. Анализ отраслевой структуры инфраструктурного комплекса крупного бизнеса России в 2010 году по методу Бостонской консалтинговой группы (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»⁹⁶)

Таблица 5

Децильное распределение объема реализации продукции по 400 крупнейшим российским компаниям в 2010 году

Таблица 6

Динамика децильных коэффициентов дифференциации по объему реализации продукции предприятий крупного бизнеса России

Рис. 6. Коэффициенты концентрации и децильные коэффициенты дифференциации (по данным рейтинга крупнейших предприятий России «Эксперт 400»). Источник: Статистические данные ежегодного исследования рейтингового агентства «Эксперт РА» «Четыреста крупнейших предприятий России» // Эксперт. 2011. № 39

Концепция типологии регионов. Для формирования эффективной системы управления регионом большое значение имеет учет уровня социально-экономического развития района. Для стран мира общепризнанным является деление стран на три укрупненных типа и подтипы. Для регионов Российской Федерации метод систематизации стал применяться только в последние 8–10 лет.

Структуру пространственного развития России на основе использования метода систематизации можно представить как совокупность регионов, принадлежащих к определенным типам. Тип субъекта Федерации (СФ) – объективно сложившийся, относительно устойчивый комплекс присущих территории СФ условий и особенностей социально-экономического развития, характеризующий его место и роль в национальной экономике. В разработанных за последние годы типологиях субъектов Федерации: по степени проникновения и динамике развития крупного бизнеса⁹⁷; по уровню экономического развития, положению домохозяйств и степени освоенности территории⁹⁸; по уровню социально-экономического развития⁹⁹ и др., выделены устойчивые типы субъектов Федерации с высоким, средним и низким уровнем социально-экономического развития.

В соответствии с типологией регионов по уровню и особенностям социально-экономического развития, составленной Министерством регионального развития¹⁰⁰, выделено четыре типа регионов, причем первые три типа включают в себя по два подтипа. К первому типу отнесены «регионы – локомотивы роста», выделены два подтипа: «мировые города» (два субъекта Федерации – Москва и Санкт-Петербург) и «центры федерального значения» (восемь субъектов Федерации: Краснодарский край, Красноярский край, Ленинградская область, Московская область, Пермский край, Республика Башкортостан, Республика Татарстан, Свердловская область). Основные типологические черты этих регионов: регион осуществляет весомый вклад в прирост ВВП страны; регион имеет высокий научно-технический потенциал; в регионе (городской агломерации) сформирована стратегическая инициатива, имеющая значение для всей страны; в перспективе регион может стать центром развития для соседних территорий. Ко второму типу отнесены «опорные регионы».

Первый подтип – «опорные регионы – сырьевые» (восемь субъектов Федерации: Кемеровская область, Ненецкий автономный округ, Республика Коми, Республика Саха, Сахалинская область. Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ, Ямало-Ненецкий автономный округ) – имеет следующие характеристики: регионы являются сырьевыми зонами России и экспортоориентированными территориями; большинство инфраструктурных проектов последнего десятилетия нацелены на обеспечение транзитной экономики; наблюдается отсутствие высокоорганизованной урбанистической среды.

Второй подтип – «опорные регионы – старопромыщленные» (15 субъектов Федерации: Белгородская область, Волгоградская область, Вологодская область, Иркутская область, Липецкая область, Нижегородская область, Новосибирская область, Омская область, Приморский край, Ростовская область, Самарская область, Томская область, Хабаровский край, Челябинская область, Ярославская область): производства испытывают дефицит не столько капитала, сколько реалистичных и конкурентоспособных проектов развития; традиционные индустриальные производства, переживающие структурный кризис (устаревшая технологическая база, недостаточное рыночное позиционирование, дефицит кадров и т. п.); низкий уровень жизни населения; избыточная инфраструктурная сеть.

Третий тип включает «депрессивные регионы» и разделен на два подтипа: 1) «депрессивные регионы фоновые» (32 субъекта Федерации: Алтайский край, Амурская область, Архангельская область, Астраханская область, Владимирская область, Воронежская область, Еврейская автономная область, Калининградская область, Калужская область, Кировская область, Костромская область, Курская область, Мурманская область. Новгородская область, Оренбургская область, Орловская область, Пензенская область, Псковская область, Республика Бурятия, Республика Марий Эл, Республика Мордовия, Рязанская область, Саратовская область, Смоленская область, Ставропольский край, Тамбовская область, Тверская область, Тульская область, Удмуртская Республика, Читинская область, Чувашская Республика, Чукотский автономный округ), для которых характерны низкий уровень жизни населения, устаревшая технологическая база, недостаточное рыночное позиционирование, дефицит кадров); 2) «депрессивные регионы кризисные» (16 субъектов Федерации: Брянская область, Ивановская область, Кабардино-Балкарская Республика, Камчатский край, Карачаево-Черкесская Республика, Курганская область. Магаданская область, Республика Адыгея, Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Калмыкия, Республика Карелия, Республика Северная Осетия-Ала-ния, Республика Тыва, Республика Хакасия, Ульяновская область) – существенное отставание от других регионов страны по уровню социально-экономического развития, высокий уровень безработицы, слабая инфраструктурная обеспеченность роста городских поселений, высокий уровень социальных конфликтов.

К четвертому типу отнесены два «особых района» с низкой пространственной мобильностью, высоким уровнем безработицы, экономической стагнацией, сложной политической ситуацией: Чеченская Республика и Республика Ингушетия.

В последние годы в практике управления регионами при разработке типологий стал использоваться подход, основанный на теории полюсов роста Ф. Перру. Впервые такой подход к типологии регионов был применен разработчиками рейтингового агентства «Эксперт РА» в исследовании инвестиционной привлекательности регионов¹⁰¹.

Первые три типа субъектов Федерации – регионы-«локомотивы», «опорные регионы» и «полюса роста». Их объединяет наличие высокого инвестиционного потенциала и значительных внутренних ресурсов развития, позволяющих им достаточно устойчиво развиваться без существенной поддержки федерального центра.

Регионы – «точки роста» – небольшие по численности населения и экономической мощи, отличающиеся низким инвестиционным риском. В отличие от «полюсов роста» эти регионы имеют ограниченные перспективы экономического роста и уже через 10–15 лет достигают пределов развития вследствие ограниченности трудовых, территориальных, водных и других ресурсов.

К типу «проблемные» относятся регионы, обладающие не до конца использованными ресурсами роста вследствие худшего инвестиционного климата и недостатка инвестиций. При повышении инвестиционной привлекательности наиболее крупные из них могут стать «полюсами», а небольшие – «точками» роста.

Наиболее многочисленную группу составляют регионы «с неопределившимися перспективами», судьба которых зависит от профессионализма управления региональных властей.

Наконец, последнюю группу («особого внимания») составили регионы с наиболее высоким инвестиционным риском и небольшим потенциалом, не имеющие в настоящее время реальных экономических и политических предпосылок для перехода в другие категории.

Австрийский ученый Й. Шумпетер в концепции национальной системы инноваций выделял пять типов предпринимательских инноваций:

• выход на новые рынки;

• использование новых ресурсов;

• использование новых технологий;

• производство новых товаров;

• использование новых методов управления.

Именно эти инновации обеспечивают экономический рост регионов, и ориентация на эти факторы роста должна быть в основе формулировки ключевых региональных стратегий.

1.7. Формирование системы стратегического управления регионами

Особое внимание в условиях рыночной экономики, характеризующейся возрастающей неопределенностью развития внешней среды, неполнотой и асимметрией информации, периодами подъема и спада экономического развития, должно уделяться формированию системы государственного и регионального стратегического управления, включая его важнейшую составляющую – стратегическое планирование.

Актуализация экономических проблем регионов и неспособность их решения традиционными методами в настоящее время объективно требуют развития научных основ формирования системы регионального стратегического управления. Последние два десятилетия были отмечены значительными изменениями (как национальными, так и глобальными) на этом уровне государственного управления. Уже имеются заимствования из зарубежных необюрократических моделей менеджмента, построенных на рациональных процессах принятия решений. Эти перемены, на наш взгляд, связаны с тем, что в разных странах по-разному применяются для крупномасштабных территориальных систем классификационные и типологические разработки. Поэтому можно полагать, что в ряде регионов России требуется разработка на новой основе перспективных концепций взаимодействия и взаимообусловленного развития крупного города – индустриального и научно-технического центра региона – с малыми и средними городами, сельской местностью окружающей территории.

Недооценка места и роли региональных аспектов в управлении в советский период при построении интегральных группировок, слабый учет функциональных критериев при принятии управленческих решений, связанных с территориальной организацией общества в постсоветское время (особенно для моногородов), привели, на наш взгляд, к современным деформациям в ряде регионов России. Сегодня они особенно ярко проявились в их системном кризисе. В России в теории регионального управления начиная с распада СССР ведутся непрерывные поиски. Но его традиционные приемы исходят из прошлых моделей классического отраслевого управления экономикой, с акцентом на контроле и организационных изменениях. Помимо текущего жизнеобеспечения в условиях «вынужденной» децентрализации регионы стали развиваться в условиях выбора альтернатив для стратегических перспектив, создавать долгосрочные вложения в развитие инфраструктуры, улучшать свои имиджевые характеристики для инвесторов, населения, туристов и т. д.

Назрела необходимость пересмотра традиционных подходов к управлению регионом, связанных с переходом от тактического, операционного управления к стратегическому мышлению, когда в условиях неопределенности необходимо быстро реагировать на внешние изменения. Это связано с результатами изменений в управлении регионами, которые имеют тройственный характер: во-первых, как следствие реформирования роли и функций государства; во-вторых, изменения внутренних импульсов развития, и, в-третьих, как последствия влияния мировой эволюции управления и процессов глобализации.

Несмотря на то что к настоящему времени в Российской Федерации разработаны, утверждены и действуют различные документы стратегической направленности: Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, стратегии развития ряда отраслей, стратегии развития ряда субъектов Федерации, целостная система государственного и регионального стратегического управления еще не сформирована¹⁰²:

• не разработана общепризнанная теоретическая и методологическая основа стратегического государственного и регионального управления;

• нет единого мнения о содержании понятий «государственное и региональное стратегическое управление» и «государственное и региональное стратегическое планирование», эти понятия часто используются как синонимы;

• не существует единого подхода к структуре документов государственного и регионального стратегического планирования и их взаимосвязи с документами среднесрочного и долгосрочного планирования: на федеральном, региональном уровнях разрабатываются различные документы стратегического характера: стратегии, концепции, программы, содержащие прогнозы и планы развития на разные периоды – 10, 15, 20, 30 лет;

• большинство стратегических документов регионального и муниципального уровня не имеют увязки со стратегическими документами межрегионального (федеральных округов) и федерального уровня;

• отсутствует система согласования стратегий развития отраслей, компаний со стратегиями развития федеральных округов, регионов¹⁰³;

• в большинстве развитых стран уже в 70-е годы минувшего столетия начала формироваться тенденция к переходу к новой, более современной модели государственного управления (в работах зарубежных ученых это направление называется «New Public Management», то есть «новый государственный менеджмент», – в отличие от традиционного государственного управления «PublicAdministration»), ориентированной на использование методов и инструментов, применяемых в бизнесе, в практике корпоративного управления, в то время как в российской практике государственного и регионального управления все еще доминируют подходы, методы и инструменты, применявшиеся в период административно-командной системы экономики и не учитывающие особенности развития в условиях рынка.

Недостатки государственного и регионального стратегического управления во многом обусловлены отсутствием сформировавшейся системы нормативных документов, регламентирующих процессы долгосрочного развития страны и регионов. Основным нормативным документом для разработки прогнозов и планов развития Российской Федерации с 1995 года является Федеральный закон Российской Федерации от 20 июля 1995 года № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями 1999 года), в котором впервые были даны определения понятиям «концепция социально-экономического развития Российской Федерации», «программа социально-экономического развития Российской Федерации», определена последовательность разработки прогнозов, концепций и программ развития Российской Федерации, регионов, отраслей. Однако несмотря на то, что благодаря именно этому документу в стране и регионах была создана законодательная база, обеспечившая основу упорядоченного и целенаправленного стратегического планирования, в настоящее время документ не обеспечивает в полной мере потребности долгосрочного планирования, и признано необходимым принять его новую редакцию.

Одним из первых документов, в котором дано определение понятия «государственное планирование» и перечислены основополагающие его документы¹⁰⁴, явилось Постановление правительства Санкт-Петербурга № 402 от 16 марта 2004 года «Об организации деятельности исполнительных органов в сфере государственного планирования». Согласно этому документу, к системе государственного планирования причислены следующие нормативные правовые акты:

• Концепция социально-экономического развития сроком действия (20 лет).

• Стратегический план (10 лет).

• Программа социально-экономического развития (5 лет).

С 2006 года государство уделяет внимание стратегическим основам регионального управления: в 2006 году Министерство регионального развития РФ разработало проект документа «Концепция стратегии социально-экономического развития регионов Российской Федерации до 2020 года», а в 2007 году утвердило «Требования к стратегии социально-экономического развития субъекта Российской Федерации». Однако при отсутствии единой системы стратегического управления регионами, включая систему стратегического планирования, принятые регионами планы стратегического развития практически не были согласованы с имеющимися стратегиями развития отраслей, федеральных округов, Концепцией долгосрочного развития Российской Федерации до 2020 года, многие имели ограниченный перечень сценариев развития, аналогичный этому главному стратегическому документу социально-экономического развития России, принятому в ноябре 2008 года, в период начала в России финансово-экономического кризиса. Как показал кризис, «полезными оказались не те стратегии, где было много цифр, а те, где было много идей, был сценарный анализ, показывающий линии поведения в разных ситуациях…»¹⁰⁵.

«Отсутствие в стране сформированной системы государственного и регионального стратегического управления, наличие только разрозненных, несогласованных нормативных актов и документов стратегического планирования, их недостаточная теоретико-методологическая и практическая проработка повлияли на динамику развития кризисных явлений в регионах, включая регионы с высоким уровнем и потенциалом социально-экономического развития, отраслях, бизнес-структурах и стране в целом»¹⁰⁶.

В мае 2009 года были приняты два Указа Президента, направленные на совершенствование важнейшей составляющей государственного и регионального стратегического управления – стратегического планирования: «О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» и «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации». В 2009 году подготовлен и проходит согласование Проект Федерального закона «О государственном стратегическом планировании в Российской Федерации». Закон должен утвердить единый перечень и единые требования к документам стратегического планирования, правила распределения федеральных и региональных финансовых потоков, использования бюджетных средств. В августе 2009 года распоряжением Правительства РФ одобрен документ, направленный на совершенствование качества управления бюджетным процессом в регионах России с учетом региональных бюджетных рисков, проявившихся в условиях кризиса, – «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях до 2013 года».

Создание упорядоченной системы стратегического управления и планирования, которая в настоящее время начала формироваться в Российской Федерации, будет способствовать преодолению ряда указанных выше недостатков в государственном и региональном управлении и способствовать внедрению в практику публичного управления ряда методов и инструментов стратегического менеджмента, доказавших свою эффективность при управлении российскими компаниями.

Современные модернизации стратегического регионального управления связаны с коренными трансформациями в экономике после распада СССР. На них оказали влияние последствия кризисных периодов конца 1990-х и середины 2000-х годов, что привело к значительным изменениям в имущественных правах регионов, особенностям развития их среды, социально-культурного потенциала, образа жизни населения и т. д. Поэтому, на наш взгляд, направления дальнейшей разработки новых подходов к стратегическим модернизациям будут определяться целями управления и позиционирования регионов, использованием бенчмаркинга, примеров лучшей практики и других эффективных методов управления для данного типа социально-экономических систем. Реальная российская управленческая практика вплотную подошла к созданию интегральных подходов в стратегическом управлении развитием регионов, имеющих различную величину и тип формирования.

С начала 1990-х в России последовательно уменьшилась роль государства как единственного стратегического инвестора в обеспечении регионального развития. Свободные финансовые и материальные ресурсы стали концентрироваться в частном бизнесе. Поэтому все в большей мере регионы начали проявлять себя как самостоятельные экономические агенты в государственной системе управления, а процессы их развития стали выходить за рамки их территориальных границ. Подъем интереса к тому, как эффективно управлять регионами в новой России, особенно наблюдался во второй половине 1990-х годов. Это явилось логическим следствием коренных политических и социально-экономических реформ в стране, повышения их роли в системе местного самоуправления. Многие российские регионы и крупные города осознают необходимость в активизировании своей позиции в управлении экономикой, в переходе к более эффективному использованию собственных, всегда ограниченных ресурсов. Как отмечают Л. Д. Капранов и С. Я. Зарецкая, именно пройдя длительную проверку в условиях жесткой конкурентной борьбы рыночного хозяйства, новые методы принимаются за основу для управления обществом в соответствующих условиях.¹⁰⁷

Поэтому с середины 1990-х в теории исследования и стратегического управления российскими регионами все большее распространение начинают получать подходы, заимствованные из зарубежной практики стратегического менеджмента, которые преобладают в деятельности крупных фирм и корпораций. Это связано с результативными примерами в управлении корпоративными бизнес-единицами, которые были реализованы в зарубежной практике регионального управления и в бесприбыльном секторе.

Следует подчеркнуть, что наибольшее количество теоретических и практических разработок в этой области было сделано за рубежом в 1960-е годы, в период перехода от кризисного к корпоративному управлению, когда предметом систематических дискуссий в менеджменте становится проблема выживания фирмы в нестабильной среде в условиях конкурентной борьбы. В контексте разработки моделей и подходов в стратегическом региональном управлении также начинает формироваться стратегический подход как результат апробированных идей в частном секторе. Принималась во внимание эффективность отдельных методов при выработке системы мер по развитию в неустойчивой конкурентной среде, а также учитывались новые вызовы, сформулированные в концепции устойчивого развития. Однако они имели ограниченный характер в связи с их проработкой для отдельных аспектов развития в условиях кризисного развития по аналогии с управлением в корпорациях.

Современные теоретические концепции стратегического управления для регионального уровня развития экономики за рубежом, прежде всего в развитых странах Западной Европы и США, начали развиваться только в конце 1980-х годов. К основным причинам возникновения интереса исследователей в этой области можно отнести:

• обострение экономических и социальных проблем во многих странах мира, которое стало особенно заметным начиная со второй половины 1970-х годов (время мировых экономических кризисов);

• нарастание специфических территориальных проблем (дифференциация уровней жизни населения, проблемы, связанные с ростом урбанизации, социальными трансформациями, изменения пространственной структуры экономики);

• усложнение механизмов управления на местном уровне (развитие местного самоуправления, усложнение внутренней структуры экономики регионов, особенно больших, что потребовало комплексных подходов к управлению ими на высоком качественном уровне);

• глобализацию и, как следствие, обострение межрегиональной и международной конкуренции, в которую втянуты регионы.

Отличия традиционного подхода к управлению развитием регионов от стратегического можно увидеть на рис. 7 и 8¹⁰⁸.

Рис. 7. Традиционный подход к управлению социально-экономическим развитием региона

Рис. 8. Признаки стратегического подхода к управлению социально-экономическим развитием региона

Специфика стратегического подхода в управлении регионом состоит в том, что субъект, определяющий ориентиры развития, находится в нем самом (см. рис. 8). Отметим, что, находясь на передовых позициях по использованию наиболее эффективных методов и приемов менеджмента в условиях жесткой рыночной конкуренции, корпорации являются носителями перспективного опыта для органов государственной и региональной власти начиная с промышленной революции конца XIX и начала XX века.

Ориентир на развитие стал побудительным мотивом обращения к вопросам стратегического регионального управления. По мере развития процессов государственного переустройства, более точного определения объемов полномочий федеральных и субфедеральных органов власти появляется возможность реализации новых технологий управления развитием регионов как конкурентоспособных единиц.

1.8. Теоретико-методологический базис развития стратегического регионального управления

Внимание, которое в последние годы уделяется стратегическому региональному управлению в России, по нашему мнению, является в большей степени откликом на вопрос, как проектировать будущее развитие, какие приемы достоверно оценивают текущую ситуацию и помогают формулировать цели и реализовывать планы. Если применить аналогии развития региона как особой территориальной организации с развитием крупных предприятий и фирм, то учет многих современных изменений здесь имеет особое значение, так как может повлечь за собой необходимость осуществления стратегического маневра, пересмотр целей и корректировку общего направления развития.

Теоретико-методологический базис должен основываться на системе принципов, с одной стороны, включающей общие принципы управления, а с другой – учитывающей специфические требования, предъявляемые к стратегическому управлению развитием региона. Наиболее часто используются следующие принципы: адаптивность, динамичность, инновационность, альтернативность (вариантность развития), уникальность, внешняя и внутренняя интеграция, баланс интересов.

Важнейшим принципом стратегического управления развитием муниципальных социально-экономических систем является адаптивность, что предусматривает обеспечение приспособляемости системы стратегического управления к изменяющимся внешним и внутренним условиям.

Динамичность означает способность более быстро, чем конкуренты, ответить на изменения в окружении.

С принципом динамичности тесно связан принцип инновационности, предполагающий постоянный поиск новых форм и видов управленческой деятельности, направленный на укрепление существующих конкурентных преимуществ, выявление и усиление новых.

Принцип альтернативности, базирующийся на теории социальных альтернатив, обеспечивает в зависимости от возникающих условий возможность принятия при построении, функционировании и развитии системы управления одного или нескольких вариантов решений для достижения ее целей.

Согласно принципу уникальности, стратегии развития каждого региона всегда уникальны, поэтому универсальные управленческие решения, даже при наличии некого стандартного набора процедур, отсутствуют.

Принцип внешней и внутренней интеграции предполагает включение (интегрирование) региональной социально-экономической системы в глобальные, национальные, социально-экономические и культурные процессы для достижения максимальных выгод и преимуществ, а также внутреннее интегрирование видов деятельности, в том числе инвестиционной, для снижения издержек и повышения эффективности.

Принцип баланса интересов предусматривает учет интересов, установок и возможностей широкого круга социальных субъектов и стейк-холдеров¹⁰⁹, нахождение консенсуса между заинтересованными субъектами управления относительно стратегических целей, приоритетов и механизмами их практической реализации. Положения указанных принципов составляют не только методологическую основу стратегического управления, но и научную базу реализации стратегии.

Важнейшим элементом методологии стратегического управления развитием региона является его логика как система представлений о последовательности и обоснованности процессов, связанных с разработкой стратегических решений, а также об этапах формирования и реализации стратегии. Логика стратегического управления конкретизирует методологию и служит основой для разработки технологии стратегического управления. В большинстве публикаций для описания логики стратегического управления используются графические интерпретации – логические схемы или схемы концептуальных моделей стратегического управления. Этому аспекту теоретико-методологической базы регионального стратегического управления будет посвящен специальный раздел.

Под теоретико-методологическими основами стратегического регионального управления будем понимать систему теоретических положений, принципов, исследовательских приемов, раскрывающих некую общность подходов ученых, принадлежащих к нескольким отраслям научного знания, с целью более комплексного отображения исследуемого объекта. Основные научные комплексы и теории, а также научные области (дисциплины), формирующие современный теоретический базис стратегического регионального управления, представлены на рис. 9. При рассмотрении фундаментальных основ традиционной экономической науки, опирающейся на теорию общего экономического равновесия, можно заметить, что она неспособна в полной мере объяснить происходящие в России переходные процессы в сфере регионального стратегического управления, предложить обоснованные рекомендации для перехода к социально ориентированной рыночной экономике, основанной на технологиях индустриально-информационного общества. Важно отметить изменение научной парадигмы, связанное с развитием эволюционной теории, которая в постиндустриальном обществе формирует методологическую основу развития. Ее кратко сформулировали авторы фундаментального исследования «Управление социально-экономическим развитием России: концепции, цели, механизмы»¹¹⁰.

«Сущности происходящего в России более соответствует эволюционное направление экономической науки, в состав которой входят:

• Марксова теория смены социально-экономических формаций в зависимости от развития производительных сил и сопряженных с ними производственных отношений, прежде всего – прав собственности, основанная на идеях великого русского экономиста Н. Кондратьева;

• концепция смены технологических укладов, согласно которой в развитых странах Западной Европы, Азии и США в настоящее время доминирует пятый технологический уклад (его суть – информатика и телекоммуникации), тогда как в России до сих пор велика роль третьего и четвертого технологических укладов (до-информационные технологии), что свидетельствует о заметном отставании России от группы развитых стран;

• многочисленные разработки в области институциональной теории, изучающей, каким образом меняются экономические правила поведения людей и как эти изменения влияют на экономический рост, технологический прогресс, благосостояние народа;

• теория экономического развития Й. Шумпетера, в рамках которой впервые в экономической науке продемонстрирована огромная роль новаторов развитии производства, показано, что происходит при вторжении их в экономическое пространство; одним их основных двигателей эволюции у Шумпетера является принцип creative destruction – созидательного разрушения;

• разработанная Р. Нельсоном и С. Уинтером эволюционная теория поведения фирм…»¹¹¹.

Рис. 9.

Научные области (дисциплины) теоретического базиса стратегического регионального управления

Эволюционная парадигма теснейшим образом связана с представлениями о цикличности развития. Анализ работ в области циклично-генетической теории показывает, что в настоящее время она действительно вполне естественно выбирается в качестве методической составляющей эволюционной парадигмы, добавляя к последней столь значимую для современного познания формализацию выявленных закономерностей.

К методологическим принципам эволюционной теории, оказывающим существенное влияние на формирование концептуальных основ стратегического регионального управления, следует отнести следующие: синергетический (интерактивное взаимодействие с дополнительным эффектом), генетический (сочетание наследственности и изменчивости, устойчивости и стабильности), сочетания инновационности и инерционности, сочетания саморегуляции с внешним управлением, соотношения детерминизма и свободы выбора, принципы моделирования.

В работе Д. С. Львова, А. Г. Грандберга и А. П. Егоркина «Стратегическое управление: регион, город, предприятие» представлена концепция социального подхода к разработке стратегии региона¹¹² (табл. 7).

Таблица 7

Анализ традиционного и социального подхода к разработке стратегии социально-экономического развития региона

Как видно из табл. 7, традиционная концепция заключается в централизованном планировании отраслей и пропорций народного хозяйства на основе межотраслевого баланса и минимальных потребностей населения. Соглашаясь с мнением Я. Ю. Старцева, отметим, что социальную концепцию отличает ярко выраженная социальная направленность стратегических мероприятий, учет влияния внешних (геополитических) факторов на развитие среды, приоритет тех целей, достижение которых способствует повышению уровня жизни населения на основе роста материального благосостояния и всестороннего развития личности граждан по критерию качества жизни населения, на чем она, собственно, базируется¹¹³.

Обоснованность реализации приемов стратегического менеджмента к административно-территориальным единицам (таким, как регион, город, муниципальное образование) как объекту управления в теории в конце 1990-х годов связано также с использованием накопленного научного потенциала теории организации. Это – дисциплина научного комплекса общей теории управления¹¹⁴. Предметом ее изучения являются закономерности построения, функционирования и развития организаций различных типов и форм (деловых, государственных, политических, общественных и т. д.¹¹⁵ В научной среде стали использоваться понятия «организация», «корпорация граждан», «капитализация» активов, «ценности» и их производные. Общий толчок к решению управленческих проблем, например таких, как учет сложной направленности и иерархичности целей, взаимоувязка многообразия интересов и действий прямых и обратных связей в системе регионального управления и др., привел к дискуссионной трактовке термина «организация». Потребовалась преодолеть ряд погрешностей и более полно учесть растущее разнообразие институтов на территории.

Рассмотрение региона как организации в социальном, субстанциональном, атрибутивном, деятельностном, институциональном, собственно управленческом аспекте, а также многоаспектность проблем формирования теоретико-методологических основ стратегического управления его развитием позволяют сформулировать основные методологические принципы исследования – междисциплинарность и синтез знаний. Учитывая научные работы указанных выше исследователей, определим основные концептуальные подходы теории управления, формирующие теоретико-методологические основы стратегического регионального управления:

• системный подход;

• кибернетический подход;

• функциональный подход;

• программно-целевой подход;

• акторный подход в теории принятия решений;

• проектный подход;

• подход на основе теории принятия решений;

• маркетинговый подход;

• процессный подход;

• ресурсный подход;

• ценностно-ориентированный подход и др.

Системный подход подробно исследует свойства и элементы сложно организованных систем для целенаправленного воздействия.

Кибернетический подход предполагает рассмотрение взаимодействия управляющей (субъекта управления) и управляемой (объект управления) подсистем. Является основополагающим при структуризации системы управления любого типа и иерархического уровня.

Базой функционального подхода в управлении служит исследование операций, на основе которых проектируются, описываются, анализируются и оптимизируются управленческие функции. В рамках данного подхода получила свое развитие линия стратегического планирования, которое определяет содержание стратегического управления. Функциональный подход предполагает рассмотрение совокупности видов деятельности по управлению, их содержания, а также результатов этой деятельности в зависимости от факторов внутренней и внешней среды. Необходим для содержательного понимания того, как действует система, каков механизм целеполагания и обеспечения целей.

Логикой программно-целевого подхода выступает парадигма «программа – цель – результат». В этом подходе движение от цели к результату описывается посредством программных средств, таким образом, программируется (алгоритмируется, операционализируется) сам процесс движения от момента постановки цели до получения результата. В рамках данного подхода зародилась система управления по результатам.

В основе теории принятия решений лежит акторный взгляд на управленческую деятельность, процесс управления рассматривается с точки зрения подготовки и принятия решений. Среди управленческих решений исследователи выделяют и такой его тип, как стратегический, рассматриваемый как средство рационализации проблем стратегического управления, прежде всего целеполагания. Исследований, посвященных данной проблематике в сфере стратегического управления региональными социально-экономическими системами, на наш взгляд, явно недостаточно. В этой связи отметим работу Д. Ю. Лапыгина, посвященную принятию решений в региональном стратегическом управлении¹¹⁶.

Проектный подход базируется на понятии «проект», который выступает не только как объект управления, обладающий некоторыми специфическими чертами, но и как общая характеристика сути управления проектом, как его новое свойство. Большинство определений понятия «проект» основывается на трех основных характеристиках проекта: наличие уникальной цели, ограниченность во времени, наличие ограничений по ресурсам. Рассматривая проблему проектно-ориентированного подхода к управлению регионом, А. А. Ефремов дает собственное определение управления проектом: это «особый вид управленческой деятельности, базирующийся на предварительной тщательной проработке всестороннего плана (модели) действий по достижению уникальной цели и состоящий из разработки и реализации такого плана (модели)»¹¹⁷.

Coвременное управление проектом – это особый вид управления, который так или иначе может применяться к управлению любыми объектами, а не только обладающими явными признаками проекта. Применение методологии управления проектом в сфере стратегического регионального управления позволяет реализовывать идеи стратегических и городских (локальных) мегапроектов.

Локальные мегапроекты – это проекты, в которых будут участвовать несколько заинтересованных сторон, решения же будут приниматься на основе согласия в целях достижения стратегических ориентиров развития региона. Мегапроекты позволят запустить механизм социального партнерства, основанного на принципах интеграции ресурсов, уважения целей партнеров и взаимной ответственности.

Подход на основе теории принятия решений рассматривается с точки зрения процесса их подготовки и реализации на основе типологизации, что выводит исследователей на определение стратегических решений. Минус данного подхода в том, что результаты зависят от качества работы, личной компетенции и видения управленца, поэтому при смене должностного лица положительная тенденция в реализации стратегии может измениться¹¹⁸. Американские ученые Е. Норберг и В. Даффи выдвинули теорию принятия решений, согласно которой экономическая система определяется как общественно признанный механизм, благодаря работе которого принимаются решения в процессе производства, потребления и распределения ресурсов¹¹⁹. В экономической системе выделяются три подсистемы: принятия решений, информационная и мотивационная. Система принятия решений представляет совокупность институционально-правовых правил распределения полномочий в области принятия решений. Важная роль отводится форме собственности, которая определяет характер взаимоотношений между субъектами. Информационная система включает совокупность механизмов и каналов сбора информации. Основная ее функция состоит в обеспечении согласования и координации экономических решений. Мотивационная система представляет набор правил, механизмов, выступающих формой реализации хозяйственных решений.

Маркетинговый подход связан не только с общей деятельностью по некоммерческому маркетингу, но и с улучшением качественных показателей развития территории: с обеспечением ее экологической ситуации и сбалансированного развития, повышением условий труда и прогрессом экономики, продвижением и рекламой территории. В теории управления пока не сложилось единого определения маркетинга региона. Не останавливаясь подробно, отметим, что разрабатывается маркетинг земли, жилья, зон хозяйственной застройки, маркетинг инвестиций, туристский маркетинг¹²⁰. В широком смысле «маркетинг региона» является более сложным понятием, объединяющим приведенные выше направления с программой более общего и комплексного преобразования среды в интересах и с целью повышения его конкурентоспособности.

Сторонниками процессного подхода являются такие известные ученые, как А. А.Томсон и А. Дж. Стрикленд¹²¹, рассматривающие процесс подготовки и принятия стратегических решений – последовательности и содержание стадий и этапов процесса управления. Он применим для определения логики и построения технологии стратегического управления. Основополагающим является тот факт, что процессы состоят из функций, которые выстроены таким образом, что образуют определенные результаты. Под технологией стратегического управления понимается совокупность взаимосвязанных управленческих процессов, направленных на разработку, обоснование, принятие, реализацию и корректировку стратегических решений. Как отмечают С. В. Соколова и Б. И. Соколов, «разработка технологий управления – новый уровень системного анализа и управления. Он обусловлен развитием техники управления, его функций и методов»¹²².

Ресурсный подход рассматривает ресурсы как источники и одновременно ограничения на какую-либо деятельность. Проблематика подхода появляется при разграничении ресурсов на тактические и стратегические, при этом стратегические ресурсы обязательно являются наличными, то есть существующими в настоящее время. В концепции устойчивого управляемого развития к стратегическим отнесены ресурсы, от которых зависит воспроизводство человеческой жизни и деятельности; обоснована необходимость перехода от экстенсивного к интенсивному развитию, от использования экзогенных ресурсов к эндогенным, то есть более стратегичным и в то же время – трудным в использовании. Субъекты управления, используя имеющиеся ресурсы, выстраивают стратегию, опираясь на ключевые факторы успеха, что в конечном счете вырастает в конкурентные преимущества. Проблемой данного подхода является ориентация на конкурентную борьбу в условиях рынка. При этом, во-первых, регион, на наш взгляд, нельзя рассматривать как сугубо рыночный объект, а во-вторых, возникает проблема определения критериев успеха.

Ценностно-ориентировнный подход, внедряемый в практику некоммерческих организаций и региональных органов за рубежом, потребовал в последние 10–12 лет пересмотра всей методологии управления. В главе 4 будет подробно раскрыто содержание этого подхода и его значение для стратегического регионального управления.

Проведенный анализ показал положительные и отрицательные стороны ряда описанных выше подходов к стратегическому региональному управлению (табл. 8). Как видно из таблицы, каждый из представленных подходов имеет свои плюсы и минусы. Как справедливо отмечают многие исследователи, в России стратегическое управление всегда исторически было и продолжает оставаться «ахиллесовой пятой» российской экономики.

Необходим переход на его новую модель, поскольку, как отмечает Ю. А. Маленков, в традиционной модели нет влияния человеческого фактора, также нет системы управления реализацией стратегии, нарушены принципы эффективного контроля¹²⁴. Проблемы модернизации стратегического регионального управления в теории связаны с достижениями науки со многими подходами и концепциями. К ним также можно отнести направления: сетевое, синергетическое, постмодернистское и др.

Таблица 8

Анализ ключевых подходов к стратегическому управлению регионом¹²³

Большинство из них исходит из приемов, активно популяризируемых в зарубежной практике при переходе в середине 1990-х годов от администрирования и бюрократического принуждения к «сотрудничеству» на территории. Каждая концепция имеет свои достоинства и недостатки. Поэтому мы определяем важность и необходимость разработки интегрированного подхода к стратегическому региональному управлению. Отметим, что на центральное место мы ставим положение ресурсного подхода о наличии сильных сторон в потенциале региона, поскольку именно имеющиеся ресурсы являются отправной точной любого развития как в государственном, так и в корпоративном секторе. Одновременно с этим мы полагаем, что развитие должно быть основано на использовании внутренних ресурсов, что отражает положение концепции устойчивого развития. Программно-целевой и функциональный подходы дополняют стратегию развития региона. Информация о реализации стратегии, а также о ресурсах и эффективности управляющего воздействия оцениваются согласно системного подхода, и на этой основе через управляющее воздействие происходит корректировка стратегии.

Интегрированный подход включает в себя преимущества всех рассмотренных нами подходов к стратегическому региональному управлению, дает возможность выстроить стратегию развития с возможностью оперативного управления ее реализацией, опираясь на имеющиеся ресурсы и основываясь на использовании программ, ориентированных на достижение стратегических целей с применением системы управления по результатам и оценки реализации на основе системного подхода.

1.9. Информационно-аналитическая основа исследований процессов государственного управления в условиях глобализации

Эффективное социально-экономическое развитие страны, регионов, а также процессы государственного управления на федеральном и региональном уровнях связаны с «необходимостью своевременного получения и анализа полной, достоверной, научно обоснованной официальной статистической информации о социальных, экономических, демографических, экологических и других общественных явлениях в Российской Федерации»¹²⁵. Качественная информационно-статистическая база позволяет изучать и оптимизировать усложняющиеся в условиях глобализации процессы социально-экономического развития регионов России, является основой для проведения стратегического анализа – важнейшей составляющей процесса стратегического планирования.

Принятие закона об официальном статистическом учете и постепенная адаптация методик сбора и предоставления информации к международным стандартам статистической отчетности позволили значительно улучшить качество и расширить систему показателей анализа экономики и социальной сферы субъектов Федерации. Существенные шаги в совершенствовании использования официальных статистических данных для анализа развития регионов, эффективности регионального управления были сделаны в 2007–2009 годах, когда были утверждены системы показателей для оценки эффективности управления регионами и муниципальными образованиями. В 2007 году вышел Указ

Президента № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»; в 2008-м утвержден Указ Президента «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», в 2009 году выпущено Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15 июня 2009 года № 806-р, в соответствии с которым Росстат начал выпуск ежемесячного статистического бюллетеня «Информация для ведения мониторинга социально-экономического положения субъектов Российской Федерации», в котором содержатся статистические данные для мониторинга процессов в реальном секторе экономики, финансово-банковской и социальной сферах субъектов Российской Федерации.

Условия предоставления статистической информации и обязательства предприятий и организация по предоставлению статистической информации были конкретизированы в Постановлении Правительства Российской Федерации «Об условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета» от 18 августа 2008 года № 620.

В соответствии с новыми подходами к управлению региональной экономикой, всеми социально-экономическими процессами, протекающими на территориях разного иерархического уровня, появляются новые требования к содержанию региональных исследований, которые должны позволять подробно анализировать социально-экономические процессы, выявлять диспропорции в сложившихся региональных структурах и позволять разрабатывать механизмы управления ими. К ним следует отнести¹²⁶:

• переход от исследований на основе использования только одиночных абсолютных и относительных показателей к исследованиям на основе использования интегральных индексных показателей, позволяющих выявить сильные и слабые стороны развития региональных социально-экономических процессов на основе использования метода сравнительного анализа;

• применение метода систематизации для составления группировок, классификаций, типологий регионов;

• разработку системы показателей, позволяющих глубоко оценить тот или иной социально-экономический процесс, определить его современное состояние, рациональный норматив, необходимость, возможность и направление управляющего воздействия;

• использование всех информационных возможностей для статистического анализа развития регионов на основе российского и зарубежного опыта проведения таких исследований.

В настоящее время существует большое количество разнообразных источников информации, включающих нормативно-правовую, методическую, аналитическую и статистическую составляющие анализа, на основе данных которых можно проводить исследования, в том числе сравнительные, региональных социально-экономических процессов в Российской Федерации (табл. 9).

Таблица 9

Основные источники информации для анализа системы управления на федеральном и региональном уровнях

Важное значение имеют данные первичной статистической отчетности (официальные формы статистической отчетности, заполняемые предприятиями и организациями и направляемые в государственные статистические органы, годовые отчеты компаний, отчетность региональных и местных органов управления, ведомственная статистика, которая разрабатывается в системах федеральных органов исполнительной власти помимо Федеральной службы государственной статистики). Сложилось такое мнение, что только орган государственной статистики должен обеспечивать представление органам государственной власти всех уровней информацию, необходимую для решения важных стратегических задач, не принимая во внимание, что существует ведомственная статистика, которая разрабатывается в системах других федеральных органов исполнительной власти. Это связано с тем, что действующая система информационно-статистического обеспечения федеральных органов исполнительной власти имеет ряд недостатков¹²⁷:

• ведомственная разрозненность информационно-статистических ресурсов, в связи с чем существенно снижается эффективность работы федеральных органов исполнительной власти и качество предоставляемых государственных услуг;

• отсутствие систематизированной регламентации прав и обязанностей федеральных органов исполнительной власти при формировании статистических информационных ресурсов с целью широкого использования этой информации;

• отсутствие системы мониторинга и анализа эффективности и результативности завершенных и реализуемых программ и проектов;

• отсутствие технологической совместимости информационных систем федеральных органов исполнительной власти, что препятствует формированию электронного межведомственного информационного обмена.

Одним из самых основных источников статистической информации для проведения исследований развития регионов России являются данные официальной российской статистической отчетности: статистические сборники, выпускаемые Федеральной службой государственной статистики (Росстатом) и территориальными отделами Росстата. В настоящее время в печатном и электронном виде доступны статистические сборники, включающие статистические показатели по всем аспектам социально-экономического развития Российской Федерации и издаваемые ежегодно Росстатом: «Россия в цифрах», «Российский статистический ежегодник», «Регионы России» и др. Практически ежегодно издаются тематические сборники, содержащие подробную статистическую информацию о развитии отдельных отраслей экономики, демографической ситуации, трудовых ресурсах и уровне жизни населения России и субъектов Федерации.

Другим источником для проведения анализа мезоэкономических процессов являются документы и базы данных федеральных органов государственной власти: министерств, федеральных служб, федеральных агентств. Прежде всего это Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство регионального развития, Федеральная служба государственной статистики, отраслевые министерства и др. Необходимым условием является также использование данных региональных и муниципальных органов управления.

Важными источниками статистической информации, позволяющими проводить сравнительные исследования, определять направления совершенствования российского статистического учета, расширять перечень статистических показателей, возможных для проведения анализа, являются официальные статистические сборники, статистические компьютерные программы и ежегодные доклады, издаваемые международными организациями: Всемирным банком и его структурными подразделениями¹²⁸, Организацией экономического сотрудничества и развития, специализированными подразделениями и организациями ООН: ПРООН, ЮНКТАД, ЮНИДО, МВФ и др. Заслуживают внимания используемые программы компьютерной обработки данных, предоставляющие возможность формирования таблиц и их экспорта в приложения Excel, Access, статистические программы SPSS, Statistica, SAS.

Конец ознакомительного фрагмента.